Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD Temas: Contribución especial – Año 2020.
Empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Irretroactividad tributaria. Efectos sentencias de nulidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas1.
ANTECEDENTES La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través de la Liquidación Oficial nro. 2020534260102546E del 25 de agosto de 20202, determinó la contribución especial por la vigencia 2020 a cargo de la empresa demandante por el servicio de energía por valor de $515.495.000. Contra la anterior liquidación, se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación el 8 de septiembre de 20203, los cuales fueron resueltos, respectivamente, en las Resoluciones nro.
SSPD – 20205300043615 del 13 de octubre de 20204 y nro. SSPD – 20215000254325 del 23 de junio de 20215, en el sentido de modificar la liquidación oficial para fijar la contribución en $514.885.1946. DEMANDA Termocandelaria S.C.A. E.S.P., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones7: “3.1.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Liquidación Oficial No. 2020534260102546E del 25 de agosto de 2020 por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 (modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019) liquida y ordena a TERMOCANDELARIA S.C.A. E.S.P. pagar la suma de $515.495.000 por concepto de Contribución Especial, correspondiente a la vigencia 2020. 1 Folios 1 a 27, índice 35, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 2 Folios 60 y 61, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 3 Folios 63 a 80, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 4 Folios 83 a 112, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 5 Folios 123 a 140, índice 12, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 6 La modificación en el valor de la contribución se debe a que la resolución que resolvió el recurso de reposición eliminó de la base gravable los conceptos de cuota de fomento de gas y fondo de apoyo financiero para la energización de las zonas no interconectadas – Fazni. 7 Folios 1 a 41, índice 2 y 1 a 46, índice 12, exp. 25000-23-37-000-2021-00219, Samai.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • Resolución No. 20205300043615 del 13 de octubre de 2020 por medio de la cual la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición, modificando la Liquidación Oficial No. 2020534260102546E del 25 de agosto de 2020, liquidando y ordenando a TERMOCANDELARIA S.C.A. E.S.P. pagar la suma de $514.885.194 por concepto de contribución especial año 2020. • Resolución No. 20215000254325 del 23 de junio de 2021 por medio de la cual la Secretaría General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación, confirmando lo dispuesto en la Resolución No. 20205300043615 del 13 de octubre de 2020 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición, liquidando y ordenando a TERMOCANDELARIA S.C.A. E.S.P. pagar la suma de $514.885.194 por concepto de contribución especial año 2020. 3.2.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que TERMOCANDELARIA S.C.A. E.S.P no está obligada a cancelar el mayor monto de la contribución especial año 2020, originada en las modificaciones incluidas por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, exigido con ocasión de los actos administrativos objeto de esta demanda. 3.3.
Que se ordene a la SSPD liquidar la contribución especial año 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 (sin las modificaciones del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019)”. Normas invocadas como vulneradas La demandante invocó como normas vulneradas los artículos 4, 6, 29, 95-9, 150, 229, 243, 338 y 363 de la Constitución Política; 3, 43, 86, 91 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, 683 del Estatuto Tributario.
El concepto de violación se sintetiza así: Los actos demandados están falsamente motivados ya que no es posible determinar con claridad los hechos en los que se basó la Superintendencia para establecer la base gravable de la contribución especial del año 2020, debido a que se limitó a incluir un cuadro con los ingresos por actividades ordinarias, gastos totales, exclusiones, base gravable, tarifa y total a pagar, sin suplir el deber de motivar la decisión de liquidar el tributo.
Señaló que las resoluciones demandadas desconocen los principios de legalidad y certeza tributaria porque fueron expedidas con base en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pese a que la Corte Constitucional declaró inexequible dicha norma por vulnerar el artículo 338 de la Constitución Política8.
Con lo anterior se impuso una carga desproporcionada, confiscatoria e injustificada que el contribuyente no debe asumir debido a su ilegalidad e inconstitucionalidad, y se generó un enriquecimiento sin justa causa en favor de la Superintendencia. La aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, vulnera los principios de justicia y no confiscatoriedad porque le permite a la autoridad administrativa destinar el recaudo de las contribuciones especiales, no solo a la recuperación de costos asociados a la prestación de los servicios regulados, sino también al financiamiento de los gastos de funcionamiento e inversión, con lo cual se incrementa de forma desproporcionada la contribución. Además, esta norma otorga facultades a una autoridad administrativa que solo le corresponden al legislador.
La SSPD desconoció el debido proceso de la demandante al notificar de manera extemporánea la Resolución nro. 20215000254325 del 23 de junio de 2021 mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Liquidación 8 Corte Constitucional, sentencias C-464 del 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Oficial el mismo día de su expedición9, toda vez que el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA establece que transcurridos dos meses desde la interposición de los recursos sin que se haya notificado decisión sobre ellos, se configurará el silencio administrativo negativo10.
Por lo tanto, no es procedente tener en cuenta los argumentos expuestos en dicho acto para decidir la presente acción de nulidad debido a la falta de competencia de la Superintendencia para expedirlo. Asimismo se desconocieron los reiterados precedentes del Consejo de Estado en los que se ha determinado que no se constituye una situación jurídica consolidada mientras haya una discusión administrativa o judicial en curso.
En el presente caso, pese a que la sentencia C-484 de 2020 estableció que los tributos causados en el año 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, no aplica para el cobro de la contribución especial cuestionada, dado que a la fecha en la que se declaró inconstitucional el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, esta era objeto de discusión en sede administrativa.
Finalmente, alegó que de acuerdo con el artículo 4 de la Constitución Política, se debe aplicar la excepción por inconstitucionalidad a las resoluciones demandadas al estar fundamentadas en normas que van en contra de la constitución. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda11, por lo siguiente: Advirtió que para la fecha en que se habría configurado el silencio administrativo negativo sobre el recurso de apelación, aún no se habían notificado las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en relación con la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, ya que dichas providencias comenzaron a surtir efectos solo a partir del 12 de enero de 2021 para la sentencia C-484 de 202012 y del 14 de julio de 2021 para la sentencia C-147 de 202013.
Los cargos de la demanda se refieren directa o indirectamente a la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, norma que sirvió de fundamento a los actos demandados y la cual se aplicó correctamente junto con el Decreto 1150 de 2020 y las Resoluciones nro. SSPD – 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y nro. SSPD – 20201000033335 del 20 agosto de 2020, que para el momento de liquidar la contribución, estaban vigentes y gozaban de presunción de legalidad.
La declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 tuvo efectos diferidos a partir del 1.° de enero de 2021, de manera que, durante el año 2020 la norma estaba vigente y surtiendo plenos efectos jurídicos. Sostuvo que los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, tal como lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias antes mencionadas, y el Consejo de Estado al estudiar la legalidad del acto general que fijó la contribución especial para el año 202014. 9 Folios 123 a 141, índice 12, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 10 Folios 63 a 80, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai.
Los recursos de reposición y apelación fueron interpuestos el 8 de septiembre de 2020. 11 Folios 1 a 12, índice 13 y folios 1 a 14, índice 22, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 12 Corte Constitucional, sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 13 Corte Constitucional, sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021.
M.P. Alejandro Linares Cantillo. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Según el criterio jurisprudencial relacionado con la vigencia del artículo cuestionado para el año gravable 2020, consideró que los actos demandados eran legales, y la decisión que se adopte debe respetar este precedente.
De acuerdo con lo anterior, propuso las excepciones de “legalidad de los actos administrativos demandados” y “existencia de situaciones jurídicas consolidadas”. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B15, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes razones: Consideró que a pesar de que la resolución que resolvió el recurso de apelación presentado contra la liquidación oficial se expidió y notificó con posterioridad a la notificación de la demanda en el presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto no implicaba la nulidad del acto, toda vez que la sanción aplicable a dicha omisión era la ineficacia e inoponibilidad por falta de competencia temporal y funcional de la entidad, configurándose el silencio positivo negativo de conformidad con el artículo 86 del CPACA.
En consecuencia, analizó el acto ficto negativo, el cual se presume ajustado a derecho. Respecto de la legalidad del acto de determinación de la contribución especial para el año 2020, explicó que la Corte Constitucional estableció efectos diferidos para la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y determinó que los tributos causados en el año gravable 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas.
Por este motivo, no es procedente la inaplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 por vía de excepción de inconstitucionalidad, debido a que los argumentos de la demandante fueron previamente resueltos en el estudio de constitucionalidad de la norma. El Consejo de Estado mediante sentencia del 26 de mayo de 202216 dejó en firme la Resolución general SSPD nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 al considerar que la situación jurídica consolidada resulta predicable de la causación de la contribución y que por lo tanto, la expresión utilizada por la Corte relativa a “los tributos causados en el año 2020”, hace referencia a la contribución que se debía por la vigencia 2020, es decir, los efectos de inexequibilidad solo resultan aplicables a partir del periodo 2021.
Por lo tanto, concluyó que el artículo 19 de la Ley 1955 de 2019 era plenamente aplicable para el año gravable discutido. Señaló que no es procedente dar aplicación a la tesis del decaimiento del acto administrativo, debido a que la Corte Constitucional estableció que para el año 2020 el fundamento de derecho de la liquidación era plenamente aplicable pese a su inconstitucionalidad.
Por otro lado, afirmó que no se desconocieron los principios de justicia y no confiscatoriedad ni se configuró un enriquecimiento sin justa causa por parte de la Superintendencia ya que la demandante podía registrar el pago de la contribución especial 2020 como una deducción en el impuesto sobre la renta de conformidad con el artículo 115 del Estatuto Tributario.
Así, aun cuando las disposiciones del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 generaran un incremento tributario, el ordenamiento jurídico le permitía la neutralidad económica a los contribuyentes que hacen parte del sector de los servicios públicos domiciliarios. 15 Folios 1 a 27, índice 35, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Indicó que la motivación de la SSPD para determinar la tarifa aplicable a las entidades vigiladas fue un aspecto desarrollado y sustentado en la Resolución general nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, de modo que este tipo de cuestionamientos deben ser planteados en el ejercicio de control de nulidad simple frente a dicho acto y no en el de nulidad y restablecimiento contra los actos particulares.
Finalmente, señaló que la liquidación oficial expone los elementos básicos para que contra ella se pueda ejercer el derecho de contradicción y hace referencia al acto general para complementar las demás razones para sustentar el cobro pretendido. Adicionalmente, la base gravable se determinó de acuerdo con la información aportada por la demandante al SUI en el año 2019, permitiendo así que se pueda verificar la correspondencia de esta con la realidad económica de la empresa.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló el fallo17, con base en los siguientes argumentos: Señaló que el Consejo de Estado estableció que la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 deriva además del análisis constitucional, de una infracción a la irretroactividad de la norma tributaria al establecer que la base gravable de la contribución especial se liquida con base en hechos ocurridos durante el mismo periodo de entrada en vigencia de dicha ley, esto es el año 2019.
No se analizó de fondo la excepción de inconstitucionalidad planteada en la demanda ni se establecieron reglas claras para la determinación de la contribución especial, todo lo cual generó un cobro subjetivo, injustificado e ilegal. Lo anterior implicó un enriquecimiento sin causa, en donde el patrimonio de la Superintendencia se vio incrementado, y el patrimonio del contribuyente disminuido.
El Tribunal desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y permitió la aplicación del contenido de una norma que fue declarada inexequible al no anular los actos demandados, exigiendo el pago de una contribución cuyos elementos estructurales fueron retirados del ordenamiento jurídico. De esta forma el a quo falló en contra del ordenamiento superior y la jurisprudencia al entender que la situación jurídica consolidada aplica para todos los tributos causados en el año 2020, desconociendo el precedente según el cual no puede entenderse consolidada una situación jurídica cuando la contribución está siendo debatida al momento de expedirse el fallo de constitucionalidad, como ocurrió en el presente caso.
Advirtió que se interpretó de forma incorrecta el sentido de las sentencias por medio de las cuales se declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, ya que la causación del tributo ocurre cuando se reúnen los elementos dispuestos en la ley para que nazca la obligación a cargo del sujeto pasivo, pero la exigibilidad solo se da cuando la obligación tributaria se consolida.
De modo que, la causación de la contribución especial se da cada año, pero su exigibilidad solo ocurre una vez la liquidación oficial se encuentre en firme. El Tribunal omitió estudiar la vulneración a los principios de legalidad y certeza tributaria al pretender la Superintendencia un cobro por concepto de contribución especial que tiene como finalidad no solo recuperar los gastos asociados a la prestación de los servicios regulados sino, además, los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda con base en una norma declarada inconstitucional.
Reiteró que el cobro de la contribución desconoce los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad al tratarse de una carga desproporcionada, confiscatoria e injustificada que el contribuyente no debe asumir. 17 Folios 1 a 10, índice 41, exp. 25000-23-37-000-2021-00219-00, Samai. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Insistió en la indebida motivación de los actos puesto que con ellos se aportó únicamente un cuadro indicativo de ingresos por actividades ordinarias, gastos totales, exclusiones, base gravable, tarifa y total a pagar, lo que no suple la obligación de motivar los actos que imponen obligaciones tributarias.
Finalmente, reiteró que los argumentos expuestos en la resolución que resolvió el recurso de apelación no debían ser considerados al momento de resolver el presente medio de control, ya que dicho acto es nulo debido a que fue expedido cuando la SSPD había perdido su competencia para hacerlo. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Al no decretarse pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar.
Igualmente, según lo prevé el numeral 4 ibidem, la parte demandada no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por la empresa Termocandelaria S.C.A. E.S.P. El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante le corresponde a la Sala determinar: (i) si hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019; (ii) si se configuró una situación jurídica consolidada respecto de los actos que determinaron la contribución especial para el año 2020 a cargo de Termocandelaria S.C.A. E.S.P.; y (iii) si los actos demandados fueron debidamente motivados.
Situación jurídica consolidada. Artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Efectos de las sentencias de nulidad de actos generales El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 estableció la contribución especial a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios sometidas a inspección, vigilancia y control de la SSPD con el fin de recuperar los costos del servicio que presta la entidad.
Asimismo, determinó que la base gravable de dicha contribución está constituida por los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado, y en caso de existir un faltante presupuestal, pueden incluirse los gastos operativos en la proporción necesaria para cubrirlo. La norma referida fue modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 del 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020, modulando los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos de la inconstitucionalidad se producirían a partir del año 2021.
Con base en esto, y advirtiendo que los cargos de apelación cuestionan la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 como fundamento de la Liquidación Oficial Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 demandada, se considera que no procede la excepción de inconstitucionalidad porque no corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analizar un asunto que ya fue resuelto por la Corte Constitucional, pues con ello se desconocería el diferimiento en el tiempo de los efectos de la inexequibilidad de la norma18.
Por otro lado, en relación con la existencia de una situación jurídica consolidada esta Sección19 ha precisado que, en casos como el presente, esta no se configura respecto de los actos administrativos expedidos con fundamento en el artículo mencionado sobre los cuales se haya presentado por la parte interesada el debate en sede administrativa y/o judicial.
A su vez, es criterio ya reiterado20 que si bien para el periodo gravable 2020 era admisible la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 porque la Corte Constitucional omitió analizar el alcance del principio de irretroactividad tributaria respecto de la contribución especial, también es cierto que las disposiciones que establecen o modifican los elementos esenciales del tributo no se pueden aplicar de manera retroactiva, en la medida que los elementos constitutivos de la obligación tributaria, como son el sujeto activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación. Pone de presente esta Sala que la legalidad del acto general que fijó la base gravable de la contribución especial para el año 2020, Resolución nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, ya fue objeto de pronunciamiento por esta Corporación mediante la sentencia del 26 de junio de 2024, en la cual se declaró la nulidad con efectos inmediatos del artículo 2.º, por vulnerar el principio de irretroactividad tributaria, señalando que21: “En el caso concreto, la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos por el año 2020 (artículo 2.º), en aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria.
En consecuencia, conforme al precedente reiterado de la Corporación y en vista de que la SSPD fijó la base gravable de la contribución conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, la Sala anulará el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias (…)” Como consta en el expediente, la Liquidación Oficial nro. 2020534260102546E del 25 de agosto de 2020 que estableció el valor de la contribución especial a cargo de la demandante por este año, liquidó la base gravable de acuerdo con el artículo 2.º de la Resolución nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 que fue declarado nulo. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 28288, M.P. Milton Chaves García. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Reiterada en la sentencia del 9 de mayo de 2024, exp. 28271, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, M.P. Milton Chaves García; sentencia del 9 de mayo de 2024, exp. 28271, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 28288, M.P. Milton Chaves García y sentencia del 1.° de agosto de 2024, exp. 28681, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de junio de 2024, exp. 27733, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese sentido, se advierte que, si bien los actos demandados se expidieron con fundamento en la mencionada resolución general, su motivación se ve afectada al ser nulo su fundamento legal.
Según lo expresado por la Sala22, en los casos en que se anula el acto administrativo general que reglamenta la base gravable de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, las que estén en discusión en sede administrativa o judicial, puesto que al momento en que se defina la situación particular, la norma que en principio debía aplicarse ya fue declarada nula.
Por lo tanto, en los mencionados casos, los efectos de nulidad de las sentencias son inmediatos. La Sala determinó en aquel pronunciamiento que la base gravable de la contribución especial está determinada con fundamento en los costos y gastos del año anterior a la fecha de liquidación del tributo, esto es, “es el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado”, por lo tanto, al ser un tributo de periodo anual, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 se debía aplicar a partir del periodo fiscal siguiente a su entrada en vigencia, es decir, 202023.
De conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, las normas que regulan contribuciones cuya base gravable se determina con hechos ocurridos durante un periodo anterior, solo pueden aplicarse a partir del periodo que comience después de la entrada en vigencia de la respectiva norma. En el presente caso, la base gravable de la contribución especial liquidada para el año 2020 se determinó de acuerdo con los costos y gastos totales depurados del año inmediatamente anterior, periodo en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019.
Así, al ser la contribución especial un tributo de periodo y haberse liquidado con fundamento en el acto general declarado nulo, los actos particulares que son cuestionados en este proceso desconocieron de igual forma el artículo 338 de la Constitución Política. En el presente asunto, como (i) la situación jurídica no está consolidada porque la Liquidación Oficial fue objeto de discusión en sede administrativa mediante los recursos de reposición y en subsidio apelación y en sede judicial con la presente demanda, y (ii) esta Sección declaró la nulidad del artículo 2.º del acto general - Resolución SSPD - 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, se concluye que los actos particulares que liquidaron la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2020, son igualmente nulos, por tener su fundamento jurídico en una norma que vulneró el principio de irretroactividad.
Finalmente, se advierte que en un principio se pretendió la nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación, pero con posterioridad la parte demandante reformó la demanda24 e incluyó como pretensión la nulidad de la Resolución nro. SSPD – 20215000254325 del 23 de junio de 2021 mediante la cual se resolvió el recurso de apelación confirmando lo dispuesto en la Resolución nro.
SSPD – 20205300043615 del 13 de octubre de 2020 que resolvió el recurso de reposición. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada, y en su lugar se anularán los actos administrativos demandados, relevándose la Sala de analizar los demás cargos de nulidad. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 3 de julio de 2013, exp. 19017, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; sentencia del 26 de febrero de 2014, exp. 19684, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; sentencia del 8 de febrero de 2018, exp. 21803, M.P. Milton Chaves García; sentencia del 2 de mayo de 2019, exp. 22161, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y sentencia del 15 de abril de 2021, exp. 25089, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, M.P. Milton Chaves García. 24 Reforma de la demanda admitida mediante auto del 8 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00219-01 (28780) Demandante: Termocandelaria S.C.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Con relación al restablecimiento del derecho, esta Sala en concordancia con las pretensiones de la demanda ordenará que la contribución especial para el año 2020 se reliquide conforme a lo previsto en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificaciones que introdujo el artículo 18 de la Ley 1955 de 201925.
Condena en costas De acuerdo a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar se dispone:
SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial nro. 2020534260102546E del 25 de agosto de 2020 y las Resoluciones nro. SSPD – 20205300043615 del 13 de octubre de 2020 y SSPD – 20215000254325 del 23 de junio de 2021, proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante las cuales se liquidó la contribución especial por el año 2020 a cargo de Termocandelaria S.C.A. E.S.P.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reliquidar la contribución especial para el año 2020 a cargo de Termocandelaria S.C.A. E.S.P., con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sin las modificaciones que introdujo el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
CUARTO: Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2024, exp. 28775, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.