CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 17001-23-33-000-2017-00405-01 (4845-2023) Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relaciones laborales encubiertas tras contratos administrativos de prestación de servicios Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 18 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que concedió las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones La señora María Rocío Arias Aristizábal, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del Oficio S2016-015138 de 1° de junio de 2016, expedido por el Área de Sanidad Caldas de la Policía Nacional. 1 Samai, índice 2, archivo: C01.
Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 2 A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que entre las partes existió una relación laboral entre el 16 de julio de 2008 y el 23 de mayo de 2013, se reconozca que tenía la calidad de empleada pública y ordene su reintegro al cargo que desempeñaba.
Asimismo, requirió se condene a la demandada al pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, debidamente indexados. En subsidio de lo anterior y en el evento en que no se acceda al reintegro pretendido, deprecó el pago de salarios y prestaciones, indemnización moratoria de la Ley 50 de 1990 y una indemnización correspondiente al valor pagado por concepto de aportes a seguridad social. 1.1.2 Hechos y omisiones La señora María Rocío Arias Aristizábal prestó servicios como auxiliar de enfermería al Departamento de Policía de Caldas, en el periodo comprendido entre el 16 de julio de 2008 y el 23 de mayo de 2013, vinculada mediante contratos de prestación de servicios de orden sucesivo.
Dice que los contratos celebrados fueron sucesivos, habituales y sin interrupción, y las funciones confiadas estaban encaminadas al desarrollo directo de la misión de la entidad, cumplía el horario impuesto por la institución y no contaba con autonomía en el desarrollo de sus funciones. Expone que, el 23 de mayo de 2016, presentó reclamación administrativa para el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales adeudadas, negados a través del acto acusado. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones: - Constitución Política, artículos 53.
Sostuvo que el Departamento de Policía de Caldas trasgredió el principio de primacía de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, ya que estuvo vinculada durante 4 años, 10 meses y 7 días a través de contratos de Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min.
Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 3 prestación de servicios, pese a que laboró bajo continua dependencia y subordinación, en forma similar a la de un empleado público, mediante el cumplimiento de reglamentos, órdenes y directivas, además de estar sometida al cumplimiento de horarios. Argumenta que las labores prestadas no pueden ser ejercidas con autonomía e independencia, lo que demuestra que se encuentran presentes los elementos esenciales de toda relación de trabajo subordinada. 1.2 Contestación de la demanda2 La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la relación con la demandante se derivó de contratos de prestación de servicios profesionales, y no se configuró una relación de carácter laboral como esta pretende, toda vez que no confluyen los elementos esenciales de estas, pues no hubo subordinación en el vínculo.
Propuso la excepción de prescripción, momento en el que adujo que el último contrato de prestación de servicios terminó el «11 de mayo de 2013» y la reclamación fue presentada el 23 de mayo de 2016. 1.3 La sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 18 de mayo de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, oportunidad en la cual: i. Declaró la nulidad del acto acusado; ii.
Declaró la existencia de una relación laboral subordinada entre las partes entre el 24 de julio de 2008 y el 23 de diciembre de 2008, el 27 de enero de 2009 y el 30 de marzo de 2010, el 4 de mayo de 2010 y 18 de marzo de 2011, el 1° de mayo de 2011 y 30 de abril de 2012, y el 24 de mayo de 2012 y 23 de mayo de 2023; iii. Declaró probada parcialmente la excepción de prescripción, respecto de los períodos laborados con anterioridad al 23 de mayo de 2012, excepto en lo relacionado con los aportes del Sistema General de Pensiones; y iv.
Ordenó el pago de las prestaciones sociales no prescritas que percibían los empleados de planta de la entidad, «correspondientes al período comprendido entre el 24 de mayo de 2012 al 23 de mayo de 2013», liquidadas con el valor de cada contrato. 2 Samai, índice 2, archivo: C01. 3 Samai, índice 2, archivo: C01A. Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min.
Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 4 Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal sostuvo que «los contratos de prestación de servicios encubrieron una relación de carácter laboral entre demandante y demandada, por lo que, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, debe reconocerse la existencia de un contrato realidad sobre dichos contratos, salvo los períodos en que hubo interrupciones».
Señaló que «las atribuciones de quien se desempeñe como auxiliar de enfermería no tienen el alcance de determinar las condiciones bajo las cuales dicha labor debe ser desarrollada, lo que desvirtúa desde todo punto de vista el factor autonomía e independencia que se predica de una relación de prestación de servicios como la que en apariencia se constituyó entre las partes».
Finalmente, en el estudio sobre la prescripción, acudió «a la regla contenida en el artículo 45 de la Decreto 1042 de 1978 consistente en el transcurso de más de 15 días hábiles para establecer si entre los contratos de prestación de servicios suscritos se había presentado o no interrupción o solución de continuidad», concretó los períodos de labor a reconocer y concluyó que las asignaciones correspondientes a los períodos laborados con anterioridad al 23 de mayo de 2012 habían prescrito. 1.4 El recurso de apelación4 Inconforme con la decisión de primera instancia, la Policía Nacional interpuso recurso de apelación, en el que expresa que «la Seccional Sanidad Caldas, para el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, realiza diversos procesos de contratación, ejecutándose bajo el amparo de los principios de economía, celeridad y transparencia, ante la imposibilidad de no contar con el suficiente recurso humano; actividad que está permitida y avalada por la Constitución, la Ley y los reglamentos, que comporta también un compromiso constitucional y moral para los particulares, conducente a colaborar con las entidades del estado para el logro de sus fines, cumpliendo una función social que “implica obligaciones"».
Advierte que «la Seccional Sanidad Caldas contrató bajo los preceptos de legalidad con la Demandante, resultando impropio y contrario al principio de buena fe, pretender señalar que por el hecho de cumplir con el objeto contractual, las obligaciones como contratista y recibir la cancelación de honorarios, se enmarcan los elementos constitutivos del Contrato de Trabajo, si se considera que precedentemente a la firma de los contratos de prestación de servicios, de igual forma tenía pleno conocimiento de la clase de contratos que rubricó, ya que se comprometió a realizar las actividades propias para las que fue contratada, teniendo pleno conocimiento que las relaciones contractuales no generaban relación laboral». 4 Samai, índice 2, archivo: C01A.
Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 5 Finalmente, aduce que «entre los contratos de prestación de servicios celebrados por las partes, concurrían funciones relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad, conforme lo exige el Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y no constituyen per se, prueba alguna de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada, pues en su mayoría obedecen a la finalidad del servicio contratado». 1.5 Alegatos de conclusión 1.5.1 Parte demandante: no alegó de conclusión. 1.5.2 Parte demandada5: reiteró los argumentos expuestos en la alzada y señaló que «entre los contratos de prestación de servicios celebrados por las partes, concurrían funciones relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad, conforme lo exige el Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y no constituyen per se, prueba alguna de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada, pues en su mayoría obedecen a la finalidad del servicio contratado». 1.5.3 Ministerio Público: no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 3286 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico 5 Samai, índice 16. 6 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min.
Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 6 En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada entre la demandante y la Policía Nacional, con fundamento en las funciones que desempeñó como auxiliar de enfermería y para la que fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, o si, por el contrario, al celebrar y dar ejecución a dichos contratos, la entidad accionada dio cumplimiento a la normativa aplicable.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad; 2.4 Pruebas recaudadas; 2.4 Caso concreto y 2.6 Alcance del restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min.
Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 7 de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.
En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 8 posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República.
Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 9 En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda9 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.4 Medios de prueba A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: a. Reclamación administrativa de 23 de mayo de 201610. b. Oficio S-2016-015138 de 1° de junio de 201611. c. Copia de contratos celebrados, actas de liquidación y desprendibles de pago12. 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020- 01 (316-2014). 10 Samai, índice 2, archivo: C01, pp. 16 a 19. 11 Samai, índice 2, archivo: C01, pp. 16 a 19. 12 Samai, índice 2, archivo: C01, pp. 25 a 81 y 184 a 251.
Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 10 d. Oficio de 23 de mayo de 2013, en el que se indica que no hay quejas de los usuarios respecto de los servicios prestados por la demandante como auxiliar de enfermería13. e. Solicitud de información de 4 de junio de 202314, en el que requirió copia de las quejas que hubieran sido formuladas en su contra por los usuarios. f. Respuesta a solicitud de información en Oficio S-2013.016493, sin fecha15, a la cual fue anexada «copia de queja sin número del 100513 suscrita por el Señor uniformado Duberney Álvarez». g. Planillas de turnos16. h. Testimonio17 de Leonardo Alfonso Acuña Velosa, quien manifiesta que trabajó como médico general en la Clínica La Toscana de la Policía Nacional y allí conoció a la demandante, quien se desempeñaba como auxiliar de enfermería en la sede de la entidad demandada y según los horarios programados por esta. i. Testimonio de Luz Adriana Méndez Franco, quien expresa que fungió como enfermera jefe en la entidad accionada, donde conoció a la señora Arias Aristizábal.
Narró la forma en que se prestaba el servicio de enfermería, esto es, necesariamente en la sede de la Clínica La Toscana, en turnos de 12 horas establecidos por la jefe de enfermería. Dice que para cambiar turnos era necesaria la aprobación por parte de quien diseñó los horarios, pues no podían presentarse interrupciones en el servicio. j. Testimonio de Ángela Ramírez Toro, quien refirió que conoció a la demandante cuando prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en la Clínica La Toscana de la Policía Nacional.
Expuso que debían cumplir los horarios impuestos por la jefatura de enfermería, en la sede de la entidad y con los insumos suministrados por esta. También señaló que debían cumplir con sus funciones en diferentes áreas de la clínica, donde eran trasladadas según la necesidad de la institución y las órdenes de enfermeras jefe y médicos, quienes constantemente les daban instrucciones. 2.5 Caso concreto 13 Samai, índice 2, archivo: C01, p. 82. 14 Samai, índice 2, archivo: C01, pp. 83 y 84. 15 Samai, índice 2, archivo: C01, p. 85 a 87. 16 Samai, índice 2, archivo: C01, pp. 88 a 98. 17 Todos los testimonios practicados en audiencia de pruebas celebrada el 20 de noviembre de 2018, folios 221 a 225, Samai, índice 2, archivo: C01A, pp. 27 a 31.
Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 11 La demandante pretende obtener la declaración de existencia de una relación de trabajo subordinada con la Administración, con ocasión de los servicios que prestó al Departamento de Policía de Caldas entre el 16 de julio de 2008 y el 23 de mayo de 2013 como auxiliar de enfermería, bajo la modalidad de contratación administrativa de prestación de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, persigue el reconocimiento de prestaciones sociales ordinarias y especiales a que tienen derecho los empleados de planta de esa Entidad, tanto como la práctica o reembolso de los aportes sufragados a los sistemas integral de seguridad social. Por su parte, la Policía Nacional asegura que la modalidad contractual utilizada se encuentra conforme a derecho, y nunca se generó el vínculo laboral que alega la parte actora.
Planteado el objeto y alcance del litigio, y a partir de las pruebas recaudadas en el expediente, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que corresponde, para lo cual, empieza por señalar que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda y la respuesta a los mismos dada por la Policía Nacional, no existe controversia alguna en cuanto a la prestación personal del servicio por parte de la señora Arias Aristizábal y la contraprestación que recibía por esa actividad.
En efecto, una vez revisado el expediente, se tiene que obran los contratos celebrados, actas de liquidación y recibos de pago18, medios de prueba de los cuales es posible concluir la prestación personal y remuneración del servicio, durante los lapsos y por los valores que siguen: Contrato Inicio (dd/mm/aa) Finalización (dd/mm/aa) Valor Días calendario transcurridos entre contratos Días hábiles transcurridos entre contratos 19-7-20.110 de 16/Jul/2008 24/07/2008 23/12/2008 $ 5.060.000 n/a n/a 19-7-20.001 de 22/ene/2009 27/01/2009 30/03/2010 $ 10.120.000 34 21 19-7-20.079 de 21/abr/2'010 4/05/2010 18/03/2011 $ 11.157.300 34 22 19-7-20.059 de 28/abr/2011 1/05/2011 30/04/2012 $ 12.751.200 43 27 19-7-20.057 de 22/may/2012 24/05/2012 23/05/2013 $ 13.155.408 23 Cálculo innecesario Así entonces, resulta cierto que la señora María Rocío Arias Aristizábal estuvo vinculada al Departamento de Policía de Caldas, en el área de sanidad, a través de contratos de prestación de servicios ejecutados entre el 24 de julio de 2008 y el 23 de mayo de 2013, 18 Samai, índice 2, archivo: C01, pp. 25 a 81 y 184 a 251.
Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 12 en mérito de los cuales, según los documentos obrantes en el expediente, fungió como auxiliar de enfermería y recibió unos honorarios de forma mensual, en contraprestación por los servicios prestados, conforme a la suma acordada en cada contrato.
Establecido lo anterior, se encamina la Subsección al estudio del elemento de continua subordinación o dependencia, para lo cual empieza por señalar que, según los contratos celebrados y las actas de liquidación de cada contrato, todos ellos tuvieron como objeto la ejecución de labores como auxiliar de enfermería. Al respecto, se tiene que la normativa que define la naturaleza jurídica de los establecimientos de sanidad de la Policía Nacional impone concluir que las funciones desempeñadas por la contratista, en su condición de auxiliar de enfermería corresponden, a no dudarlo, al objeto misional de la entidad demandada.
Por ende, es claro que se trata de actividades misionales permanentes, dado que componen elementos fundamentales en la estructura de dichas instituciones. La condición de los ámbitos funcionales asignados a la demandante permite ver que no contaba con autonomía técnica, pues sus labores responden a la necesidad de ejecución de procedimientos clínicos previamente prescritos por los médicos generales y especialistas tratantes, que como es natural, constituía el marco restringido de acción de su desempeño, sin que tuviera opción de emprender acciones de manera libre en uso de su arbitrio.
Sobre el particular, esta Corporación19 ha aceptado que el elemento de subordinación en la vinculación de auxiliares de enfermería subyace del objeto mismo y las funciones pactadas, dado que tal oficio es desarrollado bajo órdenes de superiores en el desarrollo de su labor, así: «28. De tal manera, en cuanto al estudio de los elementos fundantes de la relación laboral y de acuerdo a que las partes no divergen de la (i) prestación del servicio, ni de la (ii) remuneración del mismo; determinar si la labor se ejecutó de forma subordinada será determinante para aclarar el litigio, y se encuentra que este aspecto se afirma por sí mismo, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escribe que las funciones deberán ser desarrolladas “estrictamente con los turnos prefijados para cumplir con el objeto de esta OPS”, sin “abandonar el servicio donde este desarrollando las actividades inherentes al 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 26 de junio de 2020; expediente núm. 50001-23-33-000-2014-00141-01(4594-17);
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 13 objeto de este contrato hasta tanto no haya terminado el turno prefijado” y “al momento para el cual podrá ausentarse de la institución so pena de imponer las multas del caso”, entre otros.
Cierto resulta entonces, que probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza de la entidad demandada, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una AUXILIAR DE ENFERMERÍA, que se encuentra bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor.
(…)» Asimismo, esta Colegiatura ha establecido una suerte de presunción del elemento de subordinación en la prestación de servicios de enfermería20, veamos: «c) Subordinación y dependencia. Respecto de este elemento de la relación laboral, en lo que tiene con la función desempeñada por las enfermeras, esta corporación ha sostenido que se presume, pues no es posible hablar de autonomía cuando se trate de una enfermera jefe, como quiera que «esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación»21 En efecto, dicha presunción existe en atención a que por regla general se debe tener en cuenta que a los médicos les corresponde direccionar a las enfermeras y emitir órdenes tendientes a que estas ejecuten un cuidado particular a cada paciente en los centros de salud, pues las dolencias, medicamentos y tratamientos varían en cada uno de ellos; lo que significa que, entre médicos y enfermeras hay más que una coordinación de actividades.
Empero, esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar la aludida presunción.22 En estos términos, es viable colegir que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral.» 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 18 de julio de 2018; expediente núm. 52001-23-31-000-2011-00207-01(0501-17);
C.P. William Hernández Gómez. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 3 de junio de 2010. Expediente: 250002325000200204144 01 (2384-2007). Actor: María Amelia Arboleda Ocampo. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de abril de 2016.
Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014). Actor: Luz Elvira Montes Díaz. Demandado: Nación, Ministerio De Defensa Nacional, Policía Nacional. Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min. Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 14 De manera que, el ejercicio de la labor de enfermería, en tratándose de auxiliares y profesionales en enfermería, tiene vocación de subordinación cuando aquel servicio es prestado en una institución que impone labores y actividades que se encuentran inexorablemente atadas a los conceptos que emitan los respectivos médicos tratantes y autoridades administrativas.
Ergo, en punto a la valoración del material probatorio allegado al sub judice, debe decirse que los contratos fueron celebrados de forma sucesiva por un tiempo mayor a 4 años, razón por la que no puede predicarse que se deba a un evento temporal o necesidad contingente de la entidad accionada, ni que haya acudido a esa forma jurídica de vinculación «por el término estrictamente indispensable», tal como lo preceptúa la Ley 80 de 1993, sino que revela una situación continuada y sistemática a partir de la cual, bajo una cierta situación de indeterminación temporal, aprovechó los servicios personales de la demandante para desarrollar su misión y objeto.
Siendo así, la Sala encuentra probado el ejercicio continuamente subordinado y dependiente de las funciones de auxiliar de enfermería ejercidas por la señora María Rocío Arias Aristizábal, lo que, sumado a los elementos de prestación personal del servicio y remuneración previamente decantados, impone concluir que entre ella y la Administración existió una relación laboral subordinada entre el 24 de julio de 2008 y el 23 de mayo de 2013.
Sea este el momento pertinente para aclarar que, en criterio de la Sala, no es dable otorgar algún tipo de mérito al argumento expuesto por la entidad apelante, según el cual, la señora Arias Aristizábal «tenía pleno conocimiento de la clase de contratos que rubricó, ya que se comprometió a realizar las actividades propias para las que fue contratada, teniendo pleno conocimiento que las relaciones contractuales no generaban relación laboral», habida cuenta que, precisamente, este tipo de controversias imponen un examen cuidadoso de las formas jurídicas de vinculación utilizadas por la Administración para atender las gestiones derivadas de sus competencias; por tanto, la vigencia del principio de realidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política impone, siempre que se encuentren reunidos los elementos esenciales de toda relación de trabajo subordinada, la primacía de dicha realidad, al margen del conocimiento que las partes tengan del texto del contrato y las cláusulas que expresamente señalen exclusión de la naturaleza laboral de aquel nexo, pues estos Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min.
Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 15 aspectos solo son expresiones de la formalidad que, de manera inexorable, debe ser desatendida. Finalmente, aunque en la sentencia SUJ-025-CE-S2-202123 la Sección Segunda estableció «un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios» y, en el presente caso, de las pruebas recaudadas se tiene que el período de tiempo laborado debió haberse entendido como unívoco en el tiempo pues no se presentaron interrupciones mayores a 30 días, la Subsección no se pronunciará sobre lo definido en primera instancia sobre la excepción de prescripción parcial que fue declarada como probada, toda vez que la aplicación estricta del principio non reformatio in pejus torna inviable agravar la situación de la Policía Nacional como apelante único y, por tanto, no resulta posible ahora efectuar correcciones a favor de la demandante y ordenar el pago de los emolumentos correspondientes a la totalidad de la relación laboral.
Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia respecto de la existencia de la relación laboral subordinada, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.7 Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso24. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta sede. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. Expediente núm. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 24 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP. Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33-000-2014- 00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. Número Interno: 4845-2023 Demandante: María Rocío Arias Aristizábal Demandada: Nación – Min.
Defensa - Policía Nacional – Departamento de Policía de Caldas 16 III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 18 de mayo de 2020, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.