25000234100020230158703 — Consejo de Estado

Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Demandante: EDWARD MARTÍNEZ AVENDAÑO Demandado: ELVIN EUDIVER MOSQUERA PALACIOS – ALCALDE DE GUATAQUÍ (CUNDINAMARCA) 2024 - 2027 Temas: Trashumancia. Residencia electoral.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 21 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El señor Edward Martínez Avendaño, en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, contemplado en el artículo 139 del CPACA, en contra del Acta de Escrutinio Municipal, Formulario E-26 ALC del 30 de octubre de 2023, mediante la cual se declaró la elección del señor Elvin Eudiver Mosquera Palacios, como alcalde de Guataquí (Cundinamarca), periodo 2024- 2027. 1.2 Hechos Señaló que el 29 de octubre de 2023 se realizaron las elecciones de autoridades locales en el territorio nacional y, con ocasión de ellas, el señor Elvin Eudiver Mosquera Palacios fue declarado alcalde del municipio de Guataquí (Cundinamarca), período 2024-2027.

Indicó que, de conformidad con el calendario electoral, el censo quedó definido el 29 de agosto de 2023, una vez venció el plazo para la inscripción de cédulas de ciudadanía para las elecciones; sin embargo, este corresponde con la información real pues varió de 1977 a 2900 personas, aproximadamente. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestó que, dentro de los 3 días calendario siguientes al vencimiento de dicho plazo, el 31 de agosto de 2023, solicitó al Consejo Nacional Electoral la anulación de 975 cédulas de ciudadanía de personas no residentes en Guataquí que habían sido incluidas en el censo de dicho municipio para las elecciones del 29 de octubre de 2023.

Adujo que el Consejo Nacional Electoral no tramitó su solicitud y, por ende, no validó la residencia de las personas en cuestión en los términos de la Resolución 2857 de 20181. Mencionó que la información entregada a la autoridad electoral se validó con las bases de datos de ADRES, SISBEN, las juntas de acción comunal y la Alcaldía de Guataquí. Puso de presente que más del 80% de las personas cuya inscripción se cuestionó por no ser residentes que ese municipio votaron allí, por lo que incidieron en el resultado electoral.

Sostuvo que esa situación fue denunciada por varios ciudadanos ante la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República. Comentó que la Misión de Observación Electoral advirtió que el municipio de Guataquí se encontraba en riesgo alto de trashumancia electoral por cuanto, verificadas las últimas 3 jornadas de inscripción de cédulas, se encontró un aumento injustificado del censo electoral.

Advirtió que, según las certificaciones del DANE y la Secretaría de Planeación de Guataquí entre los años 2018 y 2023 no se ha presentado un aumento representativo de la población, pero sí del censo electoral. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación La parte actora invocó como causal de anulación la prevista en el numeral 7 del artículo 275 del CPACA (trashumancia electoral).

Asimismo, consideró que con el acto de elección se infringieron los artículos 40, 258 y 316 de la Constitución Política y 27 de la Ley 1475 de 2011. Comentó que, tratándose de la residencia electoral, el artículo 316 de la Constitución establece que en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales, solo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. 1 Por la cual se establece el procedimiento breve y sumario orientado a dejar sin efecto la inscripción irregular de cédulas de ciudadanía y se adoptan otras disposiciones.

Adujo que el acto demandado está viciado por haber sido expedido con base en decisiones electorales previas (inscripción de cédulas) irregulares. Precisó que el concepto de trashumancia electoral corresponde a la acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés. Señaló que, al haberse permitido inscribir cédulas virtualmente, se posibilitó la trashumancia que implica un evidente fraude electoral.

Destacó que dicha conducta irregular no solo es cometida por quienes inscriben su cédula de ciudadanía de manera irregular, sino, además, por quienes lo propician. Manifestó que la trashumancia, previamente advertida ante el Consejo Nacional Electoral, influenció e incidió en la elección del alcalde de Guataquí, por cuanto fueron ciudadanos no residentes allí quienes lo eligieron.

Mencionó que en el formulario E-12 se incluyeron personas no residentes, incluso minutos antes de cerrar las elecciones, debido a que, a través de información falsa lograron que el Consejo Nacional Electoral los habilitara para votar a través de recursos de reposición y otras maniobras fraudulentas. Reiteró que dicha entidad no tramitó en los términos de la Resolución 2857 de 2018, la petición oportunamente presentada con el fin de que excluyera una serie de cédulas de ciudadanía inscritas de manera irregular; de hecho, ni siquiera avocó conocimiento y, por ende, no decretó las pruebas que correspondían de conformidad con la ley.

Advirtió que, en las certificaciones la Secretaría de Planeación - SISBEN y DANE, según oficio SPDT-104-23-096-2023, consta que en 2023 había 1977 habitantes mayores de edad en el municipio de Guataquí. Además, que las certificaciones del DANE aportadas y sus proyecciones se acercan a esa cifra, teniendo en cuenta los comportamientos de los años 2018, 2019, 2020, 2021, las cuales constituyen pruebas de orden estadístico incontrovertibles.

Concluyó que, con base en lo anterior, no es lógico que Guataquí tenga una población mayor de edad y apta para votar de 1977 ciudadanos en 2023 y que el censo electoral para las elecciones de ese año sea de 2900 ciudadanos aproximadamente. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4 Contestaciones de la demanda2 1.4.1.

Demandado: A través de apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos: Señaló que las actas de las comisiones escrutadoras gozan de presunción de legalidad y, en este caso, ni siquiera se presentaron objeciones en su contra. Indicó que el Consejo Nacional Electoral cumplió con los procedimientos para combatir la trashumancia electoral en el marco de sus competencias constitucionales y legales.

Destacó que el censo electoral puede variar, incluso, hasta el día de las elecciones y, en este caso, el Consejo Nacional Electoral sí adelantó las investigaciones del caso, con base en lo establecido en la Resolución 2857 de 2018. Explicó que la referida autoridad administrativa unificó las solicitudes presentadas por trashumancia en el municipio de Guataquí y las tramitó de manera conjunta, como resultado del trámite, a través de la Resolución 8421 del 8 de septiembre de 2023, estudió 135 cédulas, de las cuales, habilitó 45 y excluyó 90 del censo electoral.

Agregó que, el 4 de octubre siguiente, a través de la Resolución 12380, el mismo Consejo Nacional Electoral, resolvió los recursos de reposición interpuestos en contra de su decisión anterior, en el sentido de incluir 38 cédulas más en el censo y confirmar la exclusión de 19. Destacó que el CNE cruzó información de las cédulas impugnadas por trashumancia con las bases de datos del SISBÉN, ADRES, ANP, ANSPE y DPS y, junto con las demás pruebas aportadas al trámite administrativo para demostrar la residencia en el referido municipio, decidió. Puso de presente que se tuvieron en cuenta, entre otros medios de prueba, certificados de vecindad expedidos por los alcaldes, certificados o contratos laborales, declaraciones extraproceso, contratos de arrendamiento, certificado de pago de impuestos, certificados de tradición y libertad, escrituras públicas, recibos de facturas de servicios públicos, registros civiles de nacimiento, partidas de bautismo y/o matrimonio, certificados de estudio de los recurrentes y/o sus hijos, contratos de compraventa de bienes muebles y certificaciones de matrículas mercantiles, entre otros.

Negó que se hubieran excluido 975 cédulas de ciudadanía en dicho municipio, explicó que el Consejo Nacional Electoral dejó sin efectos 304 documentos de identidad a través de la Resolución 5019 de 2019; 90 mediante la Resolución 8421 2 A través de auto del 5 de julio de 2024 se tuvo por no contestada la demanda por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.

Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de 2023 y 19 en la Resolución 12380 de ese mismo año, para un total de 413 cédulas. Advirtió que el actor debió haber demostrado mesa a mesa la supuesta trashumancia alegada; sin embargo, no cumplió con dicha carga procesal, por lo que propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por dicha omisión. Adujo que el demandante no demostró que el 80% de los presuntos trashumantes ejerció el derecho al voto.

Recordó que, el hecho de que una persona ejerza su derecho al voto en otra ciudad diferente a la de su origen es válido, siempre y cuando demuestre su arraigo y residencia en ese lugar. Agregó que no se demandaron todos los actos administrativos que integraron la actuación electoral, por lo que propuso como excepción la falta de integración del acto demandado.

Afirmó que en este caso no se reúnen los requisitos de la trashumancia electoral por lo que las pretensiones de la demanda deben ser denegadas. Reiteró que el actor se limitó a referenciar el listado de residentes de Guataquí, sin mencionar mesa a mesa los eventos en que, según él, hubo trashumancia; tampoco demostró que los ciudadanos relacionados por él como trashumantes, efectivamente hayan votado y; mucho menos demostró la incidencia de la votación por él cuestionada en el resultado electoral.

Sostuvo que el actor desconoce la presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por el Consejo Nacional Electoral en el caso concreto. 1.5. Actuaciones procesales relevantes en primera instancia La demanda fue inicialmente inadmitida mediante auto del 1 de diciembre de 2023 y rechazada por no subsanar a través de proveído del 19 de diciembre siguiente.

Inconforme con dicha decisión, el actor la apeló, recurso que fue decidido por esta corporación el 21 de marzo de 2024, por lo que finalmente la demanda fue admitida el 25 de abril de ese mismo año. Mediante providencia del 5 de julio de 2024, el magistrado ponente resolvió la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en el sentido de declararla no probada.

Además, tuvo por no contestada la demanda por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. El 25 de julio de 2024 se dispuso dar al proceso el trámite de sentencia anticipada, se fijó el litigio y se proveyó sobre las pruebas aportadas y solicitadas por las partes. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El problema jurídico quedó fijado en los siguientes términos: Corresponde a este Tribunal establecer si Elvin Audiver (sic) Mosquera Palacios, elegido alcalde del municipio de Guataquí – Cundinamarca, incurrió en la causal de trashumancia que conlleve a la nulidad de elección contenida en el formulario E 26 ALC del 30 de octubre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora de dicho municipio.

La decisión en materia de pruebas fue apelada por el actor quien no estuvo de acuerdo con la negativa en el decreto de una inspección judicial y unos testimonios, dicho recurso fue resuelto por esta Sección el 24 de septiembre de 2024 en el sentido de confirmar la providencia recurrida. Vencido el período probatorio, se corrió traslado para alegar de conclusión el 27 de febrero de 2025. 1.6.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, denegó las pretensiones de la demanda, mediante sentencia del 21 de abril de 2025, con fundamento en lo siguiente: Precisó que la Registraduría Nacional del Estado Civil proporcionó el censo electoral del Municipio de Guataquí (Cundinamarca) para las elecciones de 2023, el cual estuvo conformado por 2.731 cédulas de ciudadanía, distribuidas en 9 mesas de votación. Indicó que, del listado de 949 cédulas cuestionadas por el demandante3, la Sala encontró que 248 no hicieron parte del censo electoral del referido municipio.

Explicó que, las 701 cédulas restantes sí estaban inscritas en Guataquí para las elecciones del 29 de octubre de 2023; sin embargo, 7 de ellas tenían observaciones de cancelación por muerte, pérdida o suspensión de derechos políticos y reporte como miembros de la Fuerza Pública, de lo que se deduce que, de las 949 cédulas cuestionadas por el actor, 694 estaban válidamente facultadas para ejercer su derecho al voto en el precitado municipio, en virtud de la presunción de residencia. Manifestó que, aunque el demandante afirmó que de la revisión de las bases de datos de ADRES y el SISBEN, se extrae que muchas personas inscritas para las elecciones no eran residentes de Guataquí, la Sección Quinta del Consejo de Estado ya ha señalado que dichas certificaciones resultan insuficientes para acreditar la trashumancia4.

Mencionó que el Consejo Nacional Electoral aportó la lista de sufragantes E-10 en la cual están resaltadas todas las personas que votaron en las elecciones del 29 de 3 El actor se refirió a 975 cédulas de ciudadanía, pero solo relacionó 960 y en ese listado se encontraron 11 repetidas, por lo que, en realidad, se trató de 949 documentos de identidad. 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 44001-23- 40-000-2023-000106-01. Providencia del 22 de agosto de 2024. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 octubre de 2023.

Además, incluyó un listado manual de 96 números de cédula de los cuales se evidencian 2 doblemente relacionadas; otras que, pese a que tenían asignada una mesa de votación ejercieron su derecho en otro y 5, que no aparecen en el censo electoral. Adujo que de todo lo anterior, se extrae que hay 15 números de cédula con observaciones. Precisó que según lo dispuesto en el formulario E-26ALC de Guataquí, de 2731 cédulas hábiles para votar, ejercieron el derecho 2.228, incluyendo las 15 anteriormente relacionadas con irregularidades.

Expuso que, de aquellas 7 estarían presuntamente incursas en trashumancia y las 8 restantes corresponden a 3 canceladas por muerte, 1 con pérdida o suspensión de derechos políticos, 2 reportadas como miembros de la Fuerza Pública y 2 con doble votación. Aplicó el sistema de distribución ponderada para concluir que, en la contienda por la Alcaldía de Guataquí solo hubo dos candidatos inscritos: Edward Martínez Avendaño, quien obtuvo 941 votos y Elvin Eudiver Mosquera Palacios quien alcanzó 1257 votos, por lo que medió una diferencia de 316 votos entre uno y otro, según se evidencia en el formulario E-26 ALC correspondiente.

Con base en lo anterior, concluyó que los 7 votos presuntamente trashumantes no tuvieron incidencia en el resultado electoral, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda. Adicionalmente, sostuvo que las 45 fotografías y 28 videos aportados por el actor, se evidencia el desplazamiento de muchas personas, motos y buses, sin que de ello se pueda derivar la configuración de la causal de nulidad electoral alegada en la demanda. 1.7.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el demandante formuló recurso de apelación, con base en los siguientes argumentos: Adujo que están probados los hechos y fundamentos de su demanda, por lo que está acreditada la trashumancia electoral en este caso. Destacó que la trashumancia trastoca el ámbito del derecho penal, por cuanto, puede constituir un delito.

Sostuvo que en los alegatos de primera instancia analizó los medios de prueba obrantes en el expediente para concluir que se configuraba la causal de nulidad electoral de trashumancia. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Solicitó aplicar nuevamente la excepción de inconstitucionalidad respecto de lo dispuesto en los artículos 183 de la Ley 136 de 1994 y 4 de la Ley 163 de ese mismo año, por cuanto amplían de manera irregular el concepto de residencia electoral y propician la trashumancia. Manifestó que la sentencia de primera instancia no se refirió a los oficios allegados por la Secretarías de Planeación, Gobierno y Hacienda de Guataquí, la DIAN, la Cámara de Comercio, el mismo Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, todos encaminados a desvirtuar el concepto de residencia electoral previsto para las 949 cédulas inscritas en dicho municipio.

Explicó que la Secretaría de Gobierno podía determinar si para la fecha de las elecciones algunas de esas cédulas tenían vínculo laboral con ese municipio; la Cámara de Comercio, podía hacer lo propio respecto de las relaciones comerciales; el Consejo Nacional Electoral comparar las bases de datos del SISBEN, ADRES y el DPS; y la DIAN, adelantar las verificaciones del caso desde el punto de vista tributario.

Señaló que el a quo no tuvo en cuenta las certificaciones remitidas por dichas entidades pese a que todas remitieron listados en el marco de sus competencias, pese a que con ello se pudo haber desvirtuado la presunción de residencia a la que se alude en la decisión apelada. Afirmó que, con base en dichas pruebas se evidencia que hubo 488 trashumantes (los cuales relacionó) no moradores, sin asiento regular, propiedades, vínculos laborales, tributarios ni comerciales en el municipio de Guataquí. Agregó que no está conforme con el análisis adelantado en la providencia recurrida respecto del censo electoral de la referida entidad territorial ni la forma en que se analizó lo referente a las bases de datos de ADRES y el SISBEN.

Indicó que la sentencia apelada exige análisis probatorios imposibles para dar por acreditada la trashumancia electoral. Advirtió que las 15 personas reportadas como fallecidas, miembros de la Fuerza Pública o con votación doble relacionadas en la sentencia, también constituyen irregularidades en la votación, por lo que, aunque no fueron mencionadas en la demanda inicial, sí deben ser tenidas en cuenta para anular la elección demandada.

Insistió en que fueron 488 los trashumantes en las elecciones del 29 de octubre de 2023, cifra que supera ampliamente los 316 votos que diferenciaron a los dos candidatos a la Alcaldía de Guataquí en esa fecha. Manifestó que, además, se desconoció el trámite establecido por el Consejo Nacional Electoral en la Resolución 2857 del 30 de octubre de 2018 para este tipo de casos, por cuanto no se resolvieron a tiempo las solicitudes para dejar sin efecto la inscripción de varias cédulas de ciudadanía. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Mencionó que, es claro que si un ciudadano necesita transporte intermunicipal para acudir a votar no tiene su residencia en ese lugar y, por ende, deben ser tenidos como trashumantes.

Insistió en la importancia de valorar las fotografías y videos aportados con la demanda que, en su sentir, demuestran la ocurrencia de trashumancia electoral en el referido municipio. Reiteró los demás hechos y argumentos de la demanda. 1.8. Actuaciones en segunda instancia Mediante auto del 20 de mayo de 20255, el despacho del magistrado sustanciador admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

El 25 de junio de 20256 se negó el decreto de una prueba documental solicitada por el recurrente en el escrito de alegatos de conclusión de segunda instancia. 1.9. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.9.1. Demandante7 Aseguró que están probados en el proceso todos los hechos de la demanda, según los cuales personas no residentes en el municipio de Guataquí votaron en las elecciones para alcalde del 29 de octubre de 2023 e incidieron en ese resultado.

Afirmó que, por lo menos 488 votantes no eran residentes en el referido municipio, según lo establecido en ADRES, SISBEN, Cámara de Comercio, DIAN y las diferentes secretarías municipales y, pese a ello, votaron por alcalde. Adujo que, la diferencia en votos entre los dos candidatos a dicho cargo fue de 316 votos, por lo que fue superior el número de trashumantes (488) razón por la cual hay lugar a anular la elección demandada.

Reiteró los demás argumentos expuestos como fundamento de la demanda y el recurso de apelación. 1.9.2. Demandado. No presentó alegatos en esta instancia. 5 Anotación 5 del expediente visible en Samai. 6 Anotación 14 del expediente visible en Samai 7 Anotación 9 del expediente visible en Samai. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1.10.

Concepto del Ministerio Público8 La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en los siguientes términos: Señaló que, independientemente de que se trate de 949 casos -como se indicó en el escrito de demanda- o de los 488 que posteriormente indicó, los medios de prueba referenciados por el recurrente no revisten la suficiencia necesaria para desacreditar, en cada caso, la totalidad de los supuestos de residencia electoral.

Recordó que, corresponde a cada parte, acreditar el supuesto de hecho de las normas cuyos efectos jurídicos pretenden aplicar, por lo tanto, el actor tenía la carga de la prueba para demostrar que cada una de las cédulas reseñadas no cumplía con cada forma de residencia electoral, situación que no se presentó, pues aunque se afirme que, a partir de la consulta en bases de datos como ADRES y SISBÉN, que los presuntos ciudadanos que fueron inscritos en el censo electoral municipal viven en otra ciudad, no se allegó certificación que acreditara tal circunstancia. Indicó que, el cotejo con tales bases de información no tiene la solidez suficiente para desconocer que, aunque una persona no viva permanentemente en un determinado lugar, pueda ser residente de aquel, toda vez que, la residencia electoral puede establecerse a través de otro tipo de vínculos, como el asiento regular -aunque no continuo- en el territorio, el ejercicio de una profesión u oficio, o la posesión de un empleo o negocio.

Esto último también desvirtúa lo señalado por el apelante respecto a las certificaciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística sobre el número de habitantes, pues la normativa electoral no exige el empadronamiento permanente como único criterio para acreditar la residencia electoral. Manifestó que la respuesta dada por las entidades señaladas por el demandante no desvirtúa la presunción de residencia de los ciudadanos mencionados en la demanda, pues la ausencia de vinculación laboral con la administración municipal no es suficiente para descartarla ni para afirmar que no desarrollen otra actividad laboral pública -con algún otro ente descentralizado municipal, departamental o nacional -, privada o incluso de carácter informal.

Mencionó que, el hecho de no ser propietario ni de tributar sobre un inmueble, no implica que no se tenga residencia electoral, pues ni la Constitución ni la ley exigen poseer un determinado bien raíz o un monto a tributar para ejercer el derecho al sufragio. Tal exigencia ni siquiera es requerida por las autoridades electorales para la inscripción en el censo municipal, ni para acreditar la residencia dentro del procedimiento administrativo adelantado para rechazar la inscripción de una cédula determinada.

De hecho, como ocurrió en las resoluciones del Consejo Nacional Electoral -CNE- que obran en el expediente, se pudo demostrar la residencia electoral con recibos de servicios públicos domiciliarios o contratos de arrendamiento. 8 Anotación 12 del expediente visible en Samai. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Agregó que el que un ciudadano no figure en el Registro Único Tributario -RUT; es decir, que no se encuentre identificado para el cumplimiento de obligaciones de naturaleza tributaria, cambiaria o aduanera, o que no esté inscrito en la Cámara de Comercio, no es óbice para considerar que debe ser calificado como trashumante.

El incumplimiento de alguno de los deberes previstos en la legislación mercantil o de las obligaciones administrativas ante la -DIAN- no implica, por sí solo, que no se estén desarrollando de facto o informalmente actividades comerciales, o las hayan realizado. Destacó que el recurrente no logró desvirtuar, respecto de cada una de las cédulas señaladas, que sus titulares no fueran moradores del lugar, que no tuvieran un asiento regular, aunque no permanente, que no ejercieran una profesión u oficio, o que carecieran de negocio o empleo, o que tales vínculos existen respecto a otros lugares.

Adujo, en relación con la afirmación según la cual el hecho de que una persona deba tomar transporte municipal para llegar al puesto de votación demostraría que no reside en el municipio, que dicha premisa es incorrecta, toda vez que, el hecho de habitar en un determinado lugar no impide que una persona mantenga vínculos con otro, pues por diversas razones puede tener relación con varios lugares, y elegir uno de ellos para ejercer su derecho al sufragio, siempre que se cumpla con los supuestos establecidos en el artículo 183 de la Ley 136 de 1994.

Advirtió que no resulta procedente la petición esgrimida respecto a que se aplique la excepción de inconstitucionalidad en relación con los artículos 183 de la Ley 136 de 1994 y 4 de la Ley 163 de 1994, en tanto, aunado al hecho de que este último instrumento normativo es una ley estatutaria la cual tiene un control previo de constitucionalidad, lo cierto es que la consagración de los eventos de residencia electoral y los requisitos de la trashumancia han sido constituidos por la interpretación que vía jurisprudencial ha realizado el Consejo de Estado, teniendo en consideración, además, que tales disposiciones son incluso un desarrollo del artículo 316 constitucional.

Afirmó que, contrario a lo manifestado por el apelante, el procedimiento realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue adecuado para determinar cuáles personas efectivamente contaban o no con residencia electoral, por cuanto se verificó -con fundamento en la información remitida por la RNEC- si las personas relacionadas en el listado aportado en la demanda hacían parte o no del censo electoral de Guataquí, operación que resultaba apropiada para corroborar la existencia de la residencia electoral, condición fundamental para determinar si la inscripción efectuada en el censo se realizó sin contar con vínculo alguno con la entidad territorial.

Explicó que la fórmula propuesta por el demandante no resulta adecuada para establecer el primer requisito de la trashumancia, toda vez que la presunción de residencia no debe desvirtuarse para quienes no integran el censo electoral de un Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 municipio, pues su residencia se encuentra en otra territorialidad.

Expuso que ante la falta de acreditación por parte del apelante de que los titulares de las cédulas indicadas en el escrito de demanda no debían estar incluidos en el censo electoral de Guataquí, debe confirmarse la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Agregó que tampoco se encuentran configurados los demás elementos necesarios para que prospere el vicio electoral propuesto, por cuanto, el demandante no logró acreditar la votación de los ciudadanos que presuntamente no deberían estar en el censo electoral.

Adujo que, aunque el actor afirmó haber cotejado el formulario E-11 con la información de las bases de datos y la documentación allegada, lo cierto es que dicha pieza no obra en el expediente, por lo que no puede verificarse a través de ese medio que efectivamente hayan sufragado. Arguyó que en el expediente obra el formulario E-10, en el cual consta que, en las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023, sufragaron 96 ciudadanos cuyos números de identidad quedaron registrados de forma manuscrita.

Al ser cotejados con el censo electoral, se demostró que solo 5 de ellos no estaban inscritos en ese registro y 2 lo estaban de forma irregular, dado que el -CNE- les revocó su inscripción. Dedujo que, además de no haber logrado controvertir la residencia electoral, el apelante tampoco demostró que esas personas hayan sufragado, teniéndose únicamente en el expediente la constancia de que solo 7 personas votaron, y no las 949 o 488 que ha afirmado a lo largo del proceso, por lo que se descarta, en consecuencia, lo sostenido en los alegatos de conclusión respecto a que de las 949 cédulas «están por lo menos probadas 488 y/o 502 dependiendo del análisis, que efectivamente sufragaron el día de las elecciones del 29-10-2023».

Enfatizó en que la diferencia entre el ganador y el segundo candidato a la Alcaldía de Guataquí correspondió a 316 votos, por lo que 7 votos no tienen la magnitud necesaria para configurar un vicio electoral, pues la votación trashumante no supera la diferencia entre los candidatos. Esto, de conformidad con la regla jurídica establecida como precedente por el Contencioso Electoral, desde la sentencia del 10 de octubre de 2024.

Recordó que, de acuerdo con el artículo 287 del CPACA, solo se declarará la anulación del acto de elección cuando las irregularidades ocurridas en su procedimiento de expedición tengan tal incidencia que, de celebrarse nuevas votaciones, el resultado sería otro. Esto no se presenta en el presente caso, ya que, aunque el demandante señala que al menos 488 o 502 personas de las 949 sufragaron, y que ello representaría una diferencia con incidencia, tal afirmación no se encuentra acreditada.

Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Indicó que la solicitud de considerar a las 15 personas -dentro de las cuales se encuentran las 7 por trashumancia- señaladas por el a quo como votantes con eventualidades, como trashumantes, debe ser descartada, pues las situaciones fácticas de cada uno de ellos son diferentes al fenómeno de «trasteo de votos», abarcando supuestos como la cancelación por muerte, la votación por parte de miembros de la fuerza pública, la suspensión de derechos políticos y la doble votación, los cuales son diferentes a las eventualidades que puedan surgir con ocasión a la residencia electoral.

Afirmó que las fotografías y videos aportados por el demandante ahora recurrente, no demuestran de ninguna manera que la ciudadanía, que aparentemente llegó a votar, carezca de una modalidad de residencia electoral distinta a la de habitación permanente en el municipio. Sostuvo que, de conformidad con los elementos de juicio traído a colación y obrantes en el expediente, no es viable estructurar el vicio de trashumancia electoral.

En consecuencia, solicitó confirmar la decisión apelada, por cuanto no se demostró cada uno de los tres requisitos jurisprudencialmente establecidos para su procedencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 150 inciso 1 y 1529 numeral 7 literal (a) del CPACA y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 21 de abril de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda. 2.

El acto electoral cuestionado Corresponde al Acta de Escrutinio Municipal E26 – ALC del 30 de octubre de 2023, mediante la cual se declaró la elección del señor Elvin Eudiver Mosquera Palacios, como alcalde de Guataquí (Cundinamarca), periodo 2024-2027. 3. Problema jurídico De conformidad con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia. 9 Artículo 152.

Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia… 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso (…) de los alcaldes municipales y distritales (…). Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Para el efecto, se deberá establecer si está acreditado que las 488 personas a las que alude de manera genérica el recurrente en el escrito de apelación no eran residentes del municipio Guataquí (Cundinamarca) y, pese a ello, participaron en las elecciones del 29 de octubre de 2023, para elegir al primer mandatario del referido ente territorial.

Sobre el particular, habrá de determinarse si, en efecto, como lo señala el apelante, con la consulta en las bases de datos relacionadas por él basta para dar por acreditada la condición de trashumante. Asimismo, se analizará si hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 183 de la Ley 136 de 1994 y 4 de la Ley 163 de 1994.

Se advierte que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso10, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Por lo tanto, la competencia del superior para pronunciarse sobre el fundamento de la apelación está circunscrita a los motivos de inconformidad expuestos por el apelante, lo que descarta el análisis de cualquier otro aspecto que no haya sido materia de alzada11. Para abordar el asunto, la Sala desarrollará la siguiente metodología: (i) el marco jurídico de la trashumancia electoral y su incidencia y, (ii) el caso concreto, conforme a los límites indicados líneas atrás. 4.

Marco jurídico de la trashumancia electoral La figura de la trashumancia como vicio de nulidad electoral se ha entendido como la «acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés»12; lo cual, además de tener una implicación en el marco de tales procesos, puede conllevar a la imposición de sanciones de tipo penal.

El objetivo del establecimiento legal de la causal no es otro que se respete la autodeterminación de los ciudadanos en la resolución de los asuntos propios y que sean estos quienes decidan sus autoridades y demás cuestiones inherentes al proceso de elección, con sustento en los principios rectores que, entre otros 10 Aplicable al trámite del recurso de apelación en los aspectos no regulados en la Ley 1437 de 2011, por la remisión prevista en su artículo 306. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, expediente: 68001-23-33- 000-2019-00896-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 aspectos, buscan asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos. Esta Sala ha señalado que, para entender el fenómeno de la trashumancia electoral, es necesario remontarse a la Ley 6° de 1990, que, entre otras disposiciones, modificó los artículos 76 y 77 del Código Electoral (D.2241/86), en el sentido de precisar: «[a] partir de 1988 el ciudadano sólo podrá votar en el lugar en que aparezca su cédula de ciudadanía conforme al censo electoral.

Permanecerán en el censo electoral del sitio respectivo (…) mientras no sean canceladas o se inscriban en otro lugar». Así mismo, al artículo 316 de la Constitución Política de 1991, establece: «en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio», lo cual impone un vínculo necesario entre la votación a realizar y la residencia del sufragante; no obstante, dicha normativa superior, no contiene una definición sobre el término residencia ni explica la consecuencia de su desconocimiento, por lo que entra a jugar un papel muy importante el desarrollo legal de la preceptiva y la jurisprudencia sobre la causal especial de nulidad, de acuerdo con lo preceptuado el artículo 275.7 de la Ley 1437 de 2011: Artículo 275.

Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción. Igualmente, la jurisprudencia de la Sección Quinta ha destacado que para el examen del cargo de nulidad electoral fundado en la causal del artículo 275.7, al menos en el ámbito municipal y local, es menester consultar las siguientes reglas13: Para que prospere el cargo se debe acreditar: (i) que personas no residentes en el respectivo municipio se inscribieron para sufragar en él;

(ii) que éstas, efectivamente hayan votado y (iii) que sus votos tuvieron incidencia en el resultado de la elección. La incidencia del vicio se mide de acuerdo con el sistema de distribución ponderada de votos nulos. Conforme a lo anterior, para hablar de trashumancia resulta indispensable que se acrediten en forma suficiente los 3 elementos señalados, en caso de que alguno de ellos no se encuentre demostrado, se entiende que la causal de nulidad electoral bajo estudio no se configura o no tiene incidencia en la legalidad de la elección que se controvierta. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 30 de septiembre de 2021, Rad. 11001032800020200001300.

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 5. De la incidencia en el resultado de la elección en el que se comprueba la trashumancia – cambio en la tesis jurisprudencial en cargos uninominales La Sala debe resaltar que de tiempo atrás admitió la procedencia de la aplicación del sistema de distribución ponderada en procesos de nulidad tanto para corporaciones públicas como para cargos uninominales.

Tratándose del análisis de la incidencia bajo el sistema de afectación ponderada, la sala había tomado el número de votos fraudulentos acreditados en una mesa de votación y los distribuía en forma proporcional a su participación entre los candidatos que obtuvieran votos en la mesa o mesas donde se presentaron las irregularidades, bien sea para agregar o quitar votos.

Para el estudio de la incidencia en el resultado de la elección, aquel se efectúa únicamente en relación con las mesas y registros de cada cargo sobre los cuales se encontró probado el vicio de nulidad alegado. Después de realizar la afectación en las mesas que prosperaron, se debe estudiar el impacto que estas tuvieron en los resultados electorales14.

No obstante, mediante providencia del 10 de octubre de 2024 la Sección Quinta15, al estudiar el recurso de apelación contra la sentencia que había negado las pretensiones de la demanda de la elección de la alcaldesa de Nuevo Colón (Boyacá), advirtió la necesidad de modificar su postura frente a la incidencia de la trashumancia, cuando se trata de cargos uninominales.

En ese proveído, la sala consideró que los reparos planteados por la parte recurrente frente a la fórmula de la afectación ponderada eran razonables, puntualmente, respecto de elecciones de cargos uninominales en las que las diferencias entre el primer y segundo candidato son tan estrechas, frente a una votación espuria por trashumancia significativa.

Con la claridad de que ello no comporta la inconstitucionalidad o ilegalidad del sistema de distribución ponderada que hasta ese momento había sido utilizado por la Sección Quinta, si se tiene en cuenta el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la tesis, como se expuso ampliamente en líneas anteriores, bajo parámetros de la igualdad electoral, la eficacia del voto y la transparencia de los comicios.

Así, puntualmente en el caso de Nuevo Colón (Boyacá) se pudo advertir que la diferencia de votos entre la alcaldesa y el segundo es apenas de 10 votos mientras que los trashumantes son 146, por lo que se trata de una diferencia de 14.6 veces más. Una correlación que llamó la atención de la Sala, pues los 146 votos irregulares que se encontraron acreditados en ese asunto por trashumancia representan el 3,81% de la votación válida. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 29 de abril de 2021.

Radicación: 11001-03-28-000-2018-00106-00 (11001-03-28-000-201800116-00). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 10 de octubre de 2024, Rad: 15001-23-33-000-2023-00483-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Con aclaración de voto de la magistrada Gloria María Gómez Montoya.

Incluso con el tercer candidato era solo de 63 sufragios, esto es, 1,3% de la votación válida; al ser extremadamente estrecha esa distancia, cualquier irregularidad mayor a esa diferencia tenía la potencialidad de cambiar el resultado electoral. Por lo tanto, la Sección Quinta recordó que una premisa fundamental que debe asegurar el juez electoral es la existencia de unos comicios transparentes y que reflejen el verdadero mandato de los residentes del municipio.

Si en ese caso existía una duda razonable de que esos 146 votos de trashumancia pudieron haber alterado el resultado final, sería primordial considerar si la elección reflejaba con exactitud la voluntad popular. Dado que el voto es secreto y no es posible determinar con precisión a quién o quiénes debían descontarse los sufragios espurios, la Sección Quinta había considerado la aplicación de la fórmula de distribución ponderada, con miras a afectar proporcionalmente a cada uno de los candidatos de la contienda electoral; sin embargo, por más esfuerzos matemáticos o estadísticos que realizara la Sala para afectar proporcionalmente a los aspirantes, no sería posible acercarse a la realidad sobre la incidencia de la irregularidad.

Cambiar el método aritmético podría llevar a la misma conclusión y, en todo caso, las posibilidades son diversas y depende del componente que se pretenda privilegiar en el resultado electoral. Sin embargo, se precisó que la elección a cargos de elección popular para corporaciones públicas comporta una ecuación diferente, en tanto, corresponde a listas de candidatos por cada partido o movimiento político.

Así, afectar ponderadamente a cada uno responde o se justifica en el principio de eficacia del voto, pues no obedece a un único aspirante por cada agrupación política, sino un conjunto de posibilidades electorales; de modo que, en esos eventos, la Sección consideró que la fórmula de distribución ponderada se debe mantener. No obstante, el panorama cambia cuando se trata de cargos uninominales en los que se enfrenta un solo aspirante por cada opción política para la dignidad que se pretende alcanzar y se evidencian irregularidades con una desviación significativa entre el resultado y la votación transeúnte.

En tales condiciones, no puede perderse de vista que el presupuesto para declarar la nulidad de un acto electoral (art. 288 del CPACA) es garantizar el respeto de la voluntad legítima mayoritaria del pueblo; por ello corresponde al juez en cada caso determinar si las irregularidades en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos.

De la anterior correlación, la Sala consideró pertinente y justificado, modificar su tesis jurisprudencial cuando se trata de la causal de trashumancia en las elecciones para un cargo uninominal. Así, objetivamente, para determinar la incidencia en que Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 se invoque este reparo de nulidad electoral, en esos precisos casos (unipersonales), se debe tener en cuenta la siguiente regla: Siempre que se compruebe que la votación de trashumancia sea mayor a la diferencia de sufragios, sumados entre los 3 primeros candidatos (o de los dos en caso de que solo sean 2 aspirantes) para cargos uninominales, se deberá convocar a nuevas elecciones.

Si la votación afectada por la trashumancia es menor o igual a la diferencia que existe entre los 3 primeros candidatos, el acto de elección prevalecerá. La razón de escoger a los tres primeros aspirantes obedece a que no solo está en contienda el cargo del primer mandatario del ente territorial; también existe la posibilidad de que el segundo con mayor votación acceda -por derecho personal- a una curul a la corporación pública respectiva, según el tipo de elección que se trate, en los términos del Estatuto de la Oposición. Nótese que, considerar solo la distancia entre el vencedor y el segundo aspirante, por un lado, sugeriría que la votación trashumante, en últimas, debe descontarse al demandado, aun cuando, se insiste, no es posible determinarlo por el carácter secreto del voto.

Con todo, si en la ecuación se incluye a la tercera opción política y, aun así, los sufragios transeúntes son mayores a la diferencia de sufragios con el tercer candidato, es un grave indicio de que la voluntad popular mayoritaria para designar tanto al primer mandatario como a la curul de la oposición pudo haber sido falseada. Así, la anomalía por trashumancia invocada en cada caso deberá ser significativa o altamente sensible como para alterar los resultados de los dos primeros puestos, lo que incluye en la ecuación la revisión de la votación del tercer aspirante (independientemente de que se hayan presentado 4, 5 o 10 candidatos).

Claramente, en el evento en el que solo concurran dos (2) candidatos a la contienda electoral, y los votos trashumantes sean mayores que la distancia entre ellos también habría un nivel de incertidumbre que amerita repetir los comicios. Lo que se pretende establecer cuando se trate de tres (3) candidatos o más, es que, en efecto, existe una desviación de tal magnitud que ni siquiera es posible mantener la premisa de la eficacia del voto de la expresión mayoritaria de los residentes, ante la perplejidad que genera una votación transeúnte mayor a la distancia entre los tres aspirantes que tuvieron más respaldos ciudadanos; además porque, se insiste, no solo se distorsiona el resultado del primer mandatario, también la votación obtenida por el segundo candidato quien tiene el derecho personal de acceder a una curul en el cabildo municipal o la duma departamental.

Por lo tanto, siempre que se considere que los sufragios irregulares superan la diferencia entre los primeros tres (3) candidatos, o de los dos (2) primeros, de no existir tercer aspirante, habrá que convocarlos o vincularlos al proceso de nulidad electoral, por el interés que les asiste en el evento en el que se tengan que convocar nuevos comicios.

Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 6. Caso concreto Como viene de explicarse, la parte recurrente pretende que se revoque la sentencia de primera instancia. En su criterio, el tribunal a quo incurrió en una indebida valoración probatoria en tanto que, del solo cruce de las bases de datos del SISBEN, ADRES, las Secretarías de Planeación, Gobierno y Hacienda de Guataquí, la DIAN, la Cámara de Comercio, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, era posible advertir que, los 488 ciudadanos que se cuestionan no tenían su residencia electoral en el municipio de Guataquí (Cundinamarca).

Para la parte recurrente, además, la investigación que realizó el CNE sobre la trashumancia presentada en el referido municipio fue irregular por cuanto no tuvo en cuenta el trámite establecido en la Resolución 2857 del 30 de octubre de 2018 para ese tipo de caso. Agregó que las 15 personas que aparecieron como fallecidas, miembros de la Fuerza Pública o con votación doble debieron tenerse como trashumantes.

Asimismo, sostuvo que de las fotografías y videos aportados con la demanda se evidencia la trashumancia alegada. Finalmente, solicitó aplicar la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 183 de la Ley 136 de 1994 y 4 de la Ley 163 de ese mismo año, por cuanto, en su criterio, amplían el concepto de residencia electoral y propician la trashumancia. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda, al no encontrar acreditado en este asunto que, los ciudadanos relacionados por el demandante tuvieran su residencia en un lugar diferente al municipio de Guataquí (Cundinamarca).

Según se tiene, en lo que tiene que ver con la excepción de inconstitucionalidad invocada por el recurrente se advierte que el único argumento expuesto para su declaratoria es la supuesta ampliación del concepto de residencia electoral. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en la sentencia C- 307 de 1995, sostuvo que el artículo 183 de la Ley 136 de 1994 fue derogado por el artículo 4 de la Ley 163 de ese mismo año así: Ahora bien, es un principio general del derecho, que una regulación de la misma materia por una ley posterior implica la derogación de la norma precedente, aun cuando la norma posterior no se hubiera referido de manera específica a la disposición precedente.

Por ello, la Corte Constitucional considera que el artículo 183 de la Ley 136 de 1994 acusado por el actor ha sido derogado por el artículo 4º de la Ley estatutaria 163 de 1994, pues ambas disposiciones regulan el desarrollo legal del concepto de residencia electoral para efectos de aplicar el artículo 316 de la Constitución, y la ley estatutaria es posterior a la norma acusada.

En cuanto al tenor de la norma vigente se advierte que es el siguiente: Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 ARTÍCULO 4o.

RESIDENCIA ELECTORAL. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución Política, la residencia será aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo electoral. Se entiende que, con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir en el respectivo municipio. Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante procedimiento breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo Nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción. Se exceptúa el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en el cual se seguirán aplicando las disposiciones del Decreto número 2762 de 1991.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para los efectos del inciso final de este artículo, los residentes y nativos del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina podrán votar en todas las elecciones de 1994 con la sola presentación de la cédula de ciudadanía. Asimismo, el artículo 316 superior antes citado, dispone: Artículo 316.

En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. Frente al punto, resulta del caso precisar que según lo dispone la misma norma, aquella constituye el desarrollo del artículo 316 de la Constitución Política, por lo que es apenas lógico que interprete la disposición superior, sin que ello, pueda considerarse como una ampliación del concepto de residencia constitucional contrario a la carta.

Al respecto, esta Sección ha señalado que debe tenerse en cuenta que el legislador, a través de la Ley 136 de 1994, puntualmente en su artículo 183, se ocupó de establecer el concepto de residencia, en los siguientes términos «entiéndese por residencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la Constitución Política, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo».

El referido supuesto normativo, como lo ha señalado esta sala,16 contempla hipótesis más amplias respecto de lo que estipuló el constituyente, porque además de abarcar las situaciones que se desprenden tanto de la residencia como del domicilio en materia civil, incluyen otras como el lugar donde la persona «posee alguno de sus negocios o empleo».

Así lo ha dispuesto esta Sección: [L]a redacción de la norma legal en cita conecta cada uno de los escenarios enunciados a través de una conjunción disyuntiva, esto es, por medio del vocablo «o», lo que significa que cada hipótesis se distingue como una forma de residencia electoral autónoma y, al mismo tiempo, implica que con cualquiera se puede acreditar el requisito que habilita al ciudadano para sufragar en el respectivo municipio.

(…). A partir de lo anterior [artículo 4 de la Ley 163 de 1994], se ha 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 entendido que se incorporó al ordenamiento una presunción de residencia electoral, que recayó sobre aquella que informara el ciudadano al inscribir su cédula, en tanto lo hace bajo la gravedad del juramento.

Esta Sección, (…) señaló que para su configuración [de la trashumancia], durante el curso del proceso de nulidad electoral se debe demostrar, además de que el presunto trashumante no es habitante o que no tiene asiento en el respectivo municipio, que tampoco tiene algún otro vínculo del que se pueda desprender la residencia electoral (…)17 En tales condiciones, no existe mérito alguno para aplicar la excepción de inconstitucionalidad solicitada por el recurrente.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con la valoración probatoria y el procedimiento adelantado por el Consejo Nacional Electoral en el caso concreto, le asiste razón al tribunal al señalar que en este asunto no se logró acreditar que, las 488 personas que señala el recurrente no tenían su residencia electoral en el municipio de Guataquí (Cundinamarca).

Nótese que las pruebas aportadas, sobre las cuales insiste el demandante en su recurso, se refieren a las bases de datos del SISBEN, ADRES, las Secretarías de Planeación, Gobierno y Hacienda de Guataquí, la DIAN, la Cámara de Comercio de ese municipio, el mismo Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Al respecto, resulta del caso precisar que, tal como lo sostiene la señora agente del Ministerio Público, aun en el evento de hacer la depuración de estos datos por cada uno de los ciudadanos relacionados por la parte actora, y comprobar que aquellos no se encuentran registrados en el SISBEN, ADRES, las Secretarías de Planeación, Gobierno y Hacienda de Guataquí, la DIAN, la Cámara de Comercio, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, lo cierto es que ello no resulta suficiente, para desvirtuar la presunción de residencia electoral de las personas que inscribieron su cédula de ciudadanía en dicho ente territorial para ejercer su derecho al voto18.

Sobre el punto, debe tenerse en cuenta que el actor no demostró que el listado de las personas que aportó sea ajeno al estudio que emprendió el CNE al depurar el censo electoral de Guataquí (Cundinamarca), de cara a las resoluciones que obran en el expediente, el cual no solo partió de las cédulas registradas en el marco de las elecciones locales de 2023 sino de comicios anteriores, tal como lo estableció el juez de primera instancia y no fue desvirtuado por el recurrente.

Si bien las bases de datos que trae como prueba la parte accionante, pueden ser un indicio de la residencia de los ciudadanos señalados en su escrito de demanda, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 18 En igual sentido ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 13 de marzo de 2025. Expediente: 70001-23-33-000-2024-00017-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 no reflejan fielmente la realidad, y tampoco demuestra que la autoridad electoral las haya omitido en su estudio19.

Además, contrario a lo señalado por el recurrente, el artículo 8° de la Resolución 2857 de 2018 del Consejo Nacional Electoral no prevé que el cruce de las bases de datos resulte suficiente para considerar la trashumancia electoral en un caso concreto; por el contrario, será una de las pruebas que tendrá en cuenta en la actuación o investigación sobre aquella y, en todo caso, el parágrafo segundo de la misma disposición, prevé que el CNE podrá solicitar a las entidades públicas y privadas información sobre el ciudadano investigado; luego, corresponde a una actuación mucho más rigurosa.

Así las cosas, el recurrente no acreditó las acusaciones elevadas en contra de dicho organismo respecto del procedimiento establecido en el precitado acto administrativo, simplemente se limitó a afirmar que el resultado de aquel no coincidió con sus intereses, por lo que no encuentra la Sala asidero para dicho cargo de apelación. Precisado lo anterior, resulta del caso reiterar, que en este tipo de litigios no es suficiente afirmar que determinado ciudadano no mora en el respectivo municipio, pues, como se precisó líneas atrás, existen otros criterios para determinar el arraigo o interés de ejercer su derecho al voto en determinado ente territorial o circunscripción. En suma, para desvirtuar la presunción de residencia electoral a que se refiere el precepto legal se debe probar, de forma concurrente y simultánea, que: (i) el presunto trashumante no es morador del respectivo municipio;

(ii) no tiene asiento regular en el mismo; (iii) no ejerce allí su profesión u oficio y (iv) no posee algún negocio o empleo20. Sobre el punto, se insiste que, existe una presunción sobre la residencia electoral, cuandoquiera que el ciudadano inscribe su cédula para ejercer el derecho al voto en determinado municipio. Desvirtuarla le corresponde en este caso únicamente al demandante, quien es el que pretende atacar la legalidad del acto de elección, con fundamento en la causal de trashumancia; de modo que, a diferencia de lo señalado por el apelante, es a la parte actora a quien le corresponde demostrar los hechos y su concepto de violación. Además, el demandante confunde la prueba que debe allegarse en este asunto, en tanto que, no se pretende que demuestre una «negación indefinida», por el contrario, se exige que pruebe que los presuntos trashumantes tienen un arraigo diferente al municipio en cuestión, ya sea porque habita, trabaja y tiene sus intereses laborales, de oficios o empresariales, en otra ciudad.

Es decir, que con dichas evidencias se logre la convicción de que tales ciudadanos no tienen ninguna clase de vínculo, en este caso, con Guataquí (Cundinamarca). 19 En un asunto similar, se llegó a la misma conclusión: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 14 de noviembre de 2024, Rad: 05001-23-33-000- 2024-000016-02 (acumulado), M.P. Gloria María Gómez Montoya. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00.

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Debe aclararse que, si bien la parte recurrente, se refiere en el recurso a certificaciones de las Secretarías de Planeación, Gobierno y Hacienda de Guataquí, la DIAN, la Cámara de Comercio, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil para verificar la situación de los supuestos trashumantes en este asunto, lo cierto es que, tampoco identifica a las personas que, según él no aparecen en ninguno de los registros y que, además, se encuentran en las bases de datos del SISBEN o ADRES, que permita construir un indicio más sólido.

En todo caso, dichos certificados por sí solos, tampoco revelan una residencia electoral diferente a la que declara el ciudadano con su inscripción, pues es posible que tenga una actividad económica a través de algún emprendimiento o empresa en determinado municipio, pero labore o habite en otro. De manera que, las circunstancias de tiempo, modo y lugar que demuestren la residencia electoral de un ciudadano, deben acreditarse y respaldarse por el demandante con solidez y no basta con referirse a una sola circunstancia; se insiste, esta sala ha sido enfática en precisar que, cuando se pretende controvertir la decisión personal de un individuo para ejercer su derecho al voto, con fines de nulidad electoral, se debe satisfacer la carga de probar que el sufragante no se encuentra en ninguna de las situaciones que lo habilita para votar en la circunscripción en que lo hizo.

Así, tal y como lo señaló el Ministerio Público, si bien los reportes que pueden ofrecer los diferentes órganos del Estado permiten establecer un indicio frente a la residencia, no dotan de total certeza la convergencia o la ausencia de todas las referidas opciones de residencia electoral. Además, debe tenerse en cuenta que, los ciudadanos identificados por la parte actora en este caso no obedecen a alguno de los que fueron excluidos por el CNE en la resolución que depuró el censo electoral en el municipio de Guataquí (Cundinamarca); incluso, uno de los reparos de la parte actora se dirige a cuestionar los actos de la autoridad electoral mediante los cuales se surtió la investigación de trashumancia, resoluciones que se presumen legales en este asunto.

En otras palabras, el hecho de que una persona no aparezca como titular del derecho de propiedad en un determinado municipio no implica que no tenga otro tipo de arraigo con aquel, por cuanto bien puede tener, por ejemplo, un contrato de arriendo y así residir en la respectiva entidad territorial sin necesidad de aparecer en las bases de datos de la alcaldía correspondiente.

En igual sentido, el hecho de que no aparezca como contribuyente o registrado en la Cámara de Comercio tampoco resulta suficiente para desvirtuar la presunción de residencia bajo estudio, por cuanto, bien puede, por ejemplo, desarrollar actividades comerciales o de otra índole de manera informal en el municipio. Asimismo, no encuentra la sala asidero alguno en el argumento del recurrente según el cual, si una persona debe tomar transporte intermunicipal para votar, es trashumante, según las consideraciones anteriormente expuestas.

Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Al margen de lo anterior, en lo que respecta a la solicitud de tener como trashumantes a los 15 ciudadanos que fueron identificados como fallecidos, miembros de la Fuerza Pública y que aparecieron con doble voto luego de las verificaciones adelantadas por el a quo, se advierte que no hay lugar a acceder a ella, por cuanto el cargo endilgado en la demanda y analizado durante todo el proceso ha sido el de trashumancia y dichas condiciones no lo configuran, pues se trata de situaciones diversas no incluidas en la fijación del litigio.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, del análisis de las Resoluciones 8421 de 8 de septiembre y 12380 de 4 de octubre ambas de 2023, a través de las cuales el Consejo Nacional Electoral resolvió las solicitudes y recursos interpuestos en contra de las decisiones que se adoptaron dentro del procedimiento administrativo breve y sumario para determinar la posible inscripción irregular de algunas cédulas de ciudadanía y extranjería, en el municipio de Guataquí (Cundinamarca) para las elecciones de autoridades locales a realizarse el 29 de octubre del año 2023, el a quo, solo encontró que existían 7 cédulas posiblemente trashumantes, por lo que, al haberse presentado una diferencia de 316 votos entre los candidatos a esa alcaldía, dicha cifra no tiene incidencia alguna en el resultado, según lo ha establecido esta corporación. Finalmente, frente a la falta de valoración de las fotografías y videos aportadas por la parte actora, se advierte que, el actor allegó dos enlaces21 de Drive que conducen a 21 videos de corta duración en los cuales se observa una carretera sin identificar por la cual transitan una serie de motos, carros y autobuses sin ningún contexto.

De igual forma, en los anexos de la demanda aparecen más de 40 fotografías sin ningún contexto en la que se observan personas y buses, pero se desconoce cuándo fueron tomadas, en qué contexto, ni quiénes aparecen allí. Al respecto, tal como lo estableció el juzgador de primera instancia y la señora agente del Ministerio Público aquellos dan cuenta de la presencia de un número plural de personas en lo que parece ser el espacio público y en medios de transporte; sin embargo, de aquellos en manera alguna se puede deducir la existencia de trashumancia en las elecciones para alcalde del municipio de Guataquí (Cundinamarca) del 29 de octubre de 2023.

Conforme a lo expuesto es claro que el demandante, ahora recurrente, no logró desvirtuar la presunción de residencia electoral, por cuanto no se demostró, respecto de cada una de las cédulas señaladas, que sus titulares no fueran moradores del lugar, que no tuvieran un asiento regular, aunque no permanente, que no ejercieran una profesión u oficio, o que carecieran de negocio o empleo, o que tales vínculos existen respecto a otros lugares. 21 https://drive.google.com/drive/folders/1oOBhYNHK1LTB2d5YOgyMESwXH7mcmiy9?usp=sharing https://drive.google.com/drive/folders/1JowtiIsJBMR1l1_hDNnRt8zRwePaYi4d?usp=sharing Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Además, debe tenerse en cuenta que tampoco se encuentran configurados los elementos necesarios para que prospere la causal de nulidad electoral invocada, por cuanto, el demandante no logró acreditar la votación de los ciudadanos que presuntamente no deberían estar en el censo electoral, toda vez que no obra en el expediente el material probatorio necesario para el efecto.

Así las cosas, los reparos formulados por el apelante no prosperan y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. 7. Otras decisiones Al margen de lo anterior, se advierte que fue aportado al expediente un poder otorgado por el jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil a las abogadas Rosa Yolanda Sánchez Aldana identificada con cédula de ciudadanía 35.536.616 y tarjeta profesional de abogada 174.907 del Consejo Superior de la Judicatura y Carmen Mónica Sierra Castro identificada con cédula de ciudadanía 65.714. 023 y tarjeta profesional de abogada 118.373 del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que ejerzan la representación judicial de esa entidad en este proceso.

Al respecto, se advierte que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 del Código General del Proceso «en ningún caso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona» en consecuencia, se reconocerá personería a la profesional del derecho Sánchez Aldana como apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil en los términos del poder visible en la anotación 19 del expediente visible en Samai.

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C el 21 de abril de 2025, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Rosa Yolanda Sánchez Aldana identificada con cédula de ciudadanía 35.536.616 y tarjeta profesional de abogada 174.907 del Consejo Superior de la Judicatura en los términos del poder visible en la anotación 19 del expediente visible en Samai.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. Demandante: Edward Martínez Avendaño Demandado: Elvin Eudiver Mosquera Palacios – alcalde de Guataquí (Cund.) Radicado: 25000-23-41-000-2023-01587-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 CUARTO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx