CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00259-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con el escrito mediante el cual se plantea el conflicto de competencias administrativas y la información que reposa en el expediente, los antecedentes son los siguientes: 1. El 20 de febrero de 2023, la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), en calidad de entidad certificadora, expidió certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 202302890801989000970005, correspondiente a la señora María Celina Tapasco Bueno, en la que hizo constar, entre otros aspectos que: i) la señora Tapasco estuvo vinculada como promotora en esa institución, del 1° de enero de 1994 al 31 de enero de 1996, ii) para dicho periodo a la empleada no se le descontó por concepto de aportes a pensión y riesgos, pero sí para salud, y iii) que las entidades responsables por dicho período son el departamento de Caldas (del 1° de enero de 1994 al 30 de junio de 1995) y la 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Dirección Territorial de Salud de Caldas (del 1° de julio de 1995 al 31 de enero de 1996)3. 2.
De acuerdo con el oficio de abril de 20254, la AFP Colfondos SA solicitó al departamento de Caldas que efectuara el reconocimiento y pago del cupón de bono pensional de la señora Tapasco Bueno. 3. Mediante Oficio U.P.S. 0850 del 31 de mayo de 2022, el departamento de Caldas objetó la liquidación del bono pensional a favor de la señora Tapasco Bueno, por considerar que no es de su competencia5. 4.
A través de Oficio con radicado 2-2025-019873 del 31 de marzo de 2025, la Subdirección de Pensiones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió la solicitud que le hizo la AFP Colfondos S.A. respecto de si es la Entidad competente para definir el reconocimiento del bono pensional, indicando que la obligación a cargo de ellos en la financiación del pago del pasivo prestacional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993 ya está cumplida, y que, de existir algún pasivo por periodos posteriores, será el Hospital en calidad de empleador, a quien le corresponda su pago6. 5.
Mediante oficio de abril de 20257, Colfondos S.A. formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto de competencias suscitado entre la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Esto con el fin de determinar la autoridad responsable de resolver de fondo la solicitud de emisión y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora María Celina Tapasco Bueno, en relación con los tiempos laborados en el Hospital San Juan de Dios de Riosucio, esto es, del 1° de enero de 1994 al 31 de enero de 1996. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el día 15 de mayo del 2025 se fijó edicto núm. 245 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, desde el 16 hasta el 22 de mayo de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto8.
Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, al 3 Samai, índice 7, documento 25_MemorialWeb_Alegatos-11CETIL2023028908. 4 Samai, índice 3, documento 1_DemandaWeb__conflictodecompetenc. 5 Samai, índice 3, documento 3_DemandaWeb__PruebasMARIACECILIAT, folios 6 al 13. 6 Samai, índice 3, documento 3_DemandaWeb__PruebasMARIACECILIAT, folios 14 al 20. 7 Samai, índice 3, documento 1_DemandaWeb__conflictodecompetenc. 8 Samai, índice 5, documento 10POREDICTO_07_EDICTOpdf.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Caldas, a la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la AFP Colfondos S.A., al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A., y a la señora María Celina Tapasco Bueno9.
Obra informe secretarial del 23 de mayo de 202510 en el que se señala que, dentro del término de fijación del edicto, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Dirección Territorial de Salud de Caldas11 A través Oficio SJ-150-CU-5717-2025 del 16 de mayo de 2025, manifiesta que esa dirección es una entidad diferente a la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), y que en el sistema OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se ha registrado como responsable del bono pensional al departamento de Caldas, por el periodo comprendido del 01 de enero de 1994 al 30 de junio de 1995.
Indica que la señora Tapasco Bueno fue reportada como beneficiaria del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud en el departamento de Caldas, situación por la cual, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en calidad de delegataria de los recursos que componen el Patrimonio Autónomo, ordenó el reconocimiento y pago del cupón pensional por el periodo comprendido entre el 15 de septiembre de 1991 y el 31 de diciembre de 1993.
En cuanto a los periodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, señala que debe tenerse en cuenta que, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la obligatoriedad en el orden territorial de afiliar a todos los empleados al Sistema General de Pensiones a más tardar el 30 de junio de 1995, correspondía al empleador de cada afiliado presupuestar el pasivo pensional de dicho periodo de transición, esto es, a partir del 1° de enero de 1994, o en su defecto haber realizado aportes a algún fondo público o caja de la época.
Adicionalmente sostiene que: El legislador en virtud de toda la reglamentación y bajo una postura que guarda absoluta coherencia con las demás normas, contempló que para aquellas personas que no tienen financiado el pasivo pensional causado desde el 01/01/1994 hasta el 30/03/1994, (como es el caso de la señora MARÍA CELINA TAPASCO BUENO), su 9 Samai, índice 4, documento 27ED_05_INFORMEDECOMUNICA. 10 Samai.
Índice 11, documento 49ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20. 11 Samai, índice 6, documento 11RECIBEMEMORIAL_031901PDF. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 responsabilidad igualmente se encuentra en cabeza de los entes territoriales - Departamento de Caldas-, pasivo que puede ser cancelado con recursos del FONPET, de conformidad con lo contemplado en el artículo 2.12.3.8.2.8 del Decreto 1068 de 2015 […].
Finalmente, indica que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tiene ninguna responsabilidad ni competencia respecto del pasivo pensional de la señora Tapasco Bueno por los tiempos posteriores al 31 de diciembre de 1993, por cuanto el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) no era dependencia de la Dirección Territorial, sino que, por el contrario, los hospitales públicos eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno nacional. 2.
Departamento de Caldas12 En escrito del 20 de mayo de 2025, el departamento de Caldas, mediante apoderado, manifestó que, resulta claro que el bono pensional objeto de consulta no debe ser expedido por esa entidad territorial sino por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por el tiempo que la señora Tapasco Bueno laboró al servicio de la ESE Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de enero de 1996.
Para sustentar lo anterior, indicó que para la época en que se está reclamando el bono pensional la ESE Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) era una dependencia de la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas; por lo tanto, quien fungía como empleadora de la señora Tapasco Bueno y quien tenía la obligación de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados era la Dirección Seccional y no el departamento de Caldas.
Finalmente, señaló que como la constitución de la ESE fue posterior a los tiempos de servicio que se están reclamando, para ellos es claro que la Dirección Territorial de Salud de Caldas es la competente para efectuar el reconocimiento y pago del bono pensional. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público13 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 20 de mayo de 2025, indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 (derogado por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001) y los artículos 8 y 10 del Decreto 530 de 1994 se definieron los beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se determinó el procedimiento para el reconocimiento de dicho pasivo, siendo responsabilidad de las instituciones hospitalarias reportar a los servidores públicos y a los trabajadores privados que no tuvieran garantizado el pago de su pasivo prestacional causado o acumulado al final de la vigencia de 1993.
Asimismo, dijo que 12 Samai, índice 9, documento 46_MemorialWeb_Alegatos-ALEGACIONESYPODER. 13 Samai, índice 10, documento 47_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ConflictoCompetenci. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 dicho fondo había sido suprimido por la Ley 715 de 2001, modificada por la Ley 2294 de 2023, transfiriéndole al Ministerio de Hacienda la responsabilidad financiera de girar los recursos de la concurrencia para el pasivo prestacional.
Señaló, igualmente, que no funge como empleador ni como administradora de pensiones, y a su vez no certifica, ni maneja los soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados de trabajadores y ex trabajadores de las instituciones hospitalarias, como en el presente caso de la ESE Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas). Adicionalmente, dijo que en lo que tiene que ver con los periodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, éstos deben ser financiados en su totalidad por el empleador. 4.
ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) No presentó consideraciones. No obstante, se evidencia que con fecha del 20 de febrero de 202314 expidió certificación electrónica de tiempos laborados CETIL número 202302890801989000970005, en el que certifica que la señora María Celina Tapasco Bueno laboró en el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) desde el 16 de septiembre de 1991, y que para la fecha de emisión de la certificación se encontraba activa.
Adicionalmente, certificó que del periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 30 de junio de 1995, la entidad responsable de los aportes a pensión es el departamento de Caldas, y del periodo comprendido entre el 1° de julio de 1995 al 31 de enero de 1996, la responsable de dichos aportes es la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, 14 Samai, índice 7, documento 25_MemorialWeb_Alegatos-11CETIL2023028908.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 relativa a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María Celina Tapasco Bueno, por el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de enero de 1996, tiempo laborado en la ESE Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas); y iii) las autoridades involucradas en el conflicto negaron competencia para adelantar la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva15. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María Celina Tapasco Bueno, correspondiente al periodo laborado en el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), hoy ESE, comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 31 de enero de 1996.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas manifestó no tener ninguna responsabilidad ni competencia respecto del pasivo pensional de la señora Tapasco Bueno por los tiempos posteriores al 31 de diciembre de 1993, porque el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) no era dependencia de la Dirección Territorial, sino que, por el contrario, los hospitales públicos eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno nacional. 15 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Por su parte, el departamento de Caldas dijo que la competencia es de la Dirección Territorial de Salud de Caldas debido a que para la época en que se está reclamando el bono pensional, la ESE Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) era una dependencia de la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue enfático en afirmar que no le corresponde responder por el pasivo prestacional de la señora María Celina Tapasco Bueno, porque no funge como empleador ni como administradora de pensiones, y a su vez no certifica, ni maneja los soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados de trabajadores y ex trabajadores de las instituciones hospitalarias, como en el presente caso de la ESE Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas).
Adicionalmente, dijo que en lo que tiene que ver con los periodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, éstos deben ser financiados en su totalidad por el empleador. Por último, la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) no presentó consideraciones, sin embargo, en la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL número 202302890801989000970005 que expidió, certifica que, para el periodo en conflicto, las entidades responsables de los aportes a pensión de la señora Tapasco Bueno son el departamento de Caldas (del 1° de enero de 1994 al 30 de junio de 1995) y la Dirección Territorial de Salud de Caldas (del 1° de julio de 1995 al 31 de enero de 1996).
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración. v) Los bonos pensionales. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. 5. Análisis normativo y consideraciones jurídicas 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración16 • Decreto Ley 2470 de 196817 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de noviembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00609-00; decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001- 03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 17 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema18, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. • La Ley 9ª de 197319 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales. 18 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 19 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: • Decreto Ley 056 de 197520 El artículo 1º de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del Sistema Nacional de Salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y 20 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. • Decreto Ley 350 de 197521 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. • Decreto Ley 356 de 197522 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que 21 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 22 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6). De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del Sistema Nacional de Salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). • Decreto Ley 694 de 197523 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o 23 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2 El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración24 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad25, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. • Ley 10 de 199026 Esta ley dispuso que: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de noviembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00609-00; decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001- 03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 26 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y, ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. • Ley 60 de 199327 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3 Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración28 27Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de noviembre de 2024, con Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 • Ley 60 de 1993 Esta normativa también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud29 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública.
Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. • Ley 100 de 199330 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. radicado 11001-03-06-000-2024-00609-00; decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001- 03-06-000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019- 00041-00. 29 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. 30 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [subraya de la Sala]. Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo. • Decreto Reglamentario 530 de 199431 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: ARTÍCULO 2º.
OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por 31 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuye a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto. Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [subraya de la Sala].
De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el fondo del pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8 del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese fondo del pasivo. Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.
Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del fondo del pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199732 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [subraya de la Sala]. Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, este decreto, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en 32 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios. • Ley 715 de 200133 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [subraya de la Sala]. 33 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). • Decreto Reglamentario 306 de 200434 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […]. d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […]. [subraya de la Sala].
Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud. Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201035, decretó la nulidad parcial de la 34 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 35 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d) del artículo 3°, en los incisos 3° y 4° del numeral 1° del artículo 7° y en los artículos 10° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria, dado que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y a las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta a esta Sala para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil36 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […]. El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […]. En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [subraya de la Sala]. • Ley 1438 de 201137 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. 37 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [subraya de la Sala].
El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial. • Decreto 700 de 201338 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud.
El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debían asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2° ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: 38 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1º de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1º de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto fondo. • Decreto Único Reglamentario 1068 de 201539 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». • Decreto 586 de 201740 El 5 de abril de 2017, el Gobierno nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.). 39Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 40Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […].
Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […].
En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlos a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que, efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2º de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199341.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 41Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 5.4. Conclusiones del recuento normativo. Reiteración42. En vista de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a título de conclusiones, considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. • Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)43. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de noviembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00609-00; decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06- 000-2023-00107-00. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 43 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). • Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia44, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o Decreto-Ley 356 de 1975. En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 44 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 5.5. Los bonos pensionales. Reiteración45 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad46, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […].
La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de noviembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00609-00; decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03- 06-000-2019-00041-00; del 18 de octubre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00276-00; del 21 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00397-00; del 1º de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00679-00; del 13 de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00724-00; del 31 de enero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000- 2023-00831-00; del 7 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00816-00; del 14 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00832-00. 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluye que la Dirección Territorial de Salud de Caldas es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora María Celina Tapasco Bueno, por haber laborado en el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 31 de enero de 199647.
Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: Según se desprende de la información contenida en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 199948, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial Instituciones de Salud del Ministerio de Salud, la Sala evidencia que al Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) se le reconoció personería jurídica con Resolución núm. 1 del 9 de enero de 1939 emanada del Ministerio de Gobierno. Luego, mediante Acuerdo Municipal 0026 de agosto de 1949, se creó como una institución pública.
Posteriormente, con Resolución núm. 035 del 9 de octubre de 1973, el director expide los estatutos, y mediante Ordenanza Departamental núm. 289 del 5 de diciembre de 1998 se transforma en empresa social del Estado. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de marzo de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00011-00. 48 Samai, índice 8, documento 37RECIBEMEMORIAL_07LIST1PDF.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Como puede observarse, el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) era una institución pública y sólo hasta el año de 1998 (diciembre 5) adquirió su personería jurídica en calidad de entidad descentralizada del orden departamental y en su condición de empresa social del Estado. En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema49.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el servicio de salud de Caldas, creado mediante la suscripción del contrato de fecha 25 de febrero de 197550, entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda)51.
En dicho contrato se indicó, igualmente, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera). 49 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 50 Samai, índice 8, documento RECIBEMEMORIAL_04CONT1PDF. 51 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990)1, cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza núm. 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. Los soportes documentales se evidencian, así: 1 Samai, índice 8, documento RECIBEMEMORIAL_02ORDE1PDF, folios 1 a 5. //2 Samai, índice 8, documento RECIBEMEMORIAL_03ORDE1PDF.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Es por ello por lo que el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, quedando el personal sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Posteriormente, el Servicio Seccional de Salud de Caldas que carecía de personería jurídica, fue transformado, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas, en Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza era la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y, en consecuencia, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio52.
Así las cosas, la Dirección Seccional de Salud de Caldas continuó con la dirección, a nivel seccional, del Sistema Nacional de Salud, es decir, continuó administrando el sistema de salud en el departamento de Caldas, el cual estaba integrado, entre otros, por «[l]as entidades o instituciones públicas de seguridad social, en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, sin modificación alguna de su actual régimen de adscripción» (artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas).
En este sentido, el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) pasó, inicialmente, a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas y, posteriormente, cuando el servicio de salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, dicho hospital pasó a depender administrativamente de esta Dirección, cuya naturaleza, se reitera, correspondía a la de una unidad administrativa especial adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La anterior Dirección Seccional de Salud de Caldas hoy se encuentra transformada en Dirección Territorial de Salud de Caldas53, cuya naturaleza es la de establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera. Cuando el Servicio Seccional de Salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, esta entidad creó, igualmente, el Fondo de Prestaciones Sociales de dicha Dirección (artículo 18 de la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas).
Este Fondo era el encargado de reconocer y pagar las pensiones de aquellos funcionarios del sector salud del departamento de Caldas a quienes, en su momento, el empleador les 52 Al respecto, consultar la página web de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, https://saluddecaldas.gov.co. 53 Su transformación fue mediante la Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 de la Asamblea Departamental de Caldas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 hubiere efectuado los correspondientes descuentos y los hubiere girado al Fondo, junto con sus propios aportes.54 Como el servicio de salud de Caldas se transformó, a partir del 19 de octubre de 1990, en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, con personería jurídica, y esta dirección a su vez, mediante Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002, se convirtió en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, entidad con personería jurídica que asumió las funciones de la anterior Dirección Seccional, el reconocimiento y pago del bono pensional, por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de enero de 1996, estaría a cargo de la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Lo anterior, porque como se indicó, el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), para la época en que se pudo causar el derecho al bono pensional que reclama la señora Tapasco Bueno (1º de enero de 1994 a 31 de enero de 1996) era una dependencia de la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Por lo tanto, la Sala entiende que, dicha Dirección Seccional fungía, en ese momento, como empleador de la señora María Celina Tapasco Bueno, y, por ende, tenía el deber de efectuar los respectivos aportes por concepto de pensión en favor de sus empleados, al Fondo de Prestaciones Sociales de dicha Dirección hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
En adición, debe recordarse que solo hasta el 5 de diciembre de 199855 el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) se trasformó en empresa social del Estado del orden departamental y adquirió personería jurídica, de modo que, con anterioridad a esa fecha, no le era jurídicamente posible adquirir obligaciones de carácter laboral con el personal vinculado a dicha institución. En consecuencia, a la luz de lo dispuesto en el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el cual dispone que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993»; se concluye que, la Dirección Seccional de Salud de Caldas (hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas), tenía el deber de continuar presupuestando y pagando las obligaciones de orden pensional en favor de los trabajadores del Hospital San Juan de Dios de Riosucio. 54 Auto del 25 de septiembre de 2024, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Rad.
Núm.:11001-03-06-000-2024-00474-00, Conflicto de Competencias Administrativas entre E.S.E. Hospital San Cayetano de Marquetalia (Caldas), departamento de Caldas, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social) y Dirección Territorial de Salud de Caldas. 55 A través de la ordenanza Departamental núm. 289 del 5 de diciembre de 1998.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 Por lo anterior, la Sala declarará competente a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para resolver de fondo la solicitud elevada por AFP Colfondos, respecto del reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión. 6. Exhortos En el evento de que sea la ahora ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud56. Finalmente, y visto que la señora María Celina Tapasco Bueno es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la AFP Colfondos, como representante de su afiliado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que resuelva de fondo la solicitud elevada por la AFP Colfondos de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora María Celina Tapasco Bueno, por haber laborado en el Hospital San Juan de Dios de Riosucio (Caldas), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 al 31 de enero de 1996.
SEGUNDO. EXHORTAR a la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas) para que, en caso de tener información indispensable para que la Dirección Territorial de Salud de Caldas realice el corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora María Celina Tapasco Bueno, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
TERCERO. EXHORTAR a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la AFP Colfondos, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora María Celina Tapasco Bueno es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional. 56 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00259-00 CUARTO. REMITIR el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para lo de su competencia.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la AFP Colfondos, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la ESE Hospital Departamental San Juan de Dios de Riosucio (Caldas); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al departamento de Caldas; a la señora Jazmín Gómez Agudelo, subdirectora jurídica de la Dirección Territorial de Salud de Caldas; al señor Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de AFP Colfondos; al señor Jorge Eliécer Ruiz Serna, como apoderado del departamento de Caldas; a la señora Leidy Katherine Gómez Buitrago, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y a la señora María Celina Tapasco Bueno.
SEXTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de AFP Colfondos; ii) Jorge Eliecer Ruiz Serna, como apoderado del departamento de Caldas y iii) Leidy Katherine Gómez Buitrago, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala (E) Consejera de Estado (Ausente con permiso) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.