11001031500020210532201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 28 de febrero de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Accionante: Leonardo González Campero Accionado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Procedencia de la acción de tutela/ relevancia constitucional/ defecto sustantivo. Síntesis del caso: El demandante enjuició la providencia que confirmó la decisión de primer grado mediante la cual se decretó la pérdida de investidura del presidente de la mesa directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja (Santander).

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Leonardo Gonzáles Campero contra la Sentencia proferida el 15 de octubre de 2021 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. Contenido: 1. Antecedentes. 2.

Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 11 de agosto de 2021, Leonardo González Campero, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, elegir y ser elegido, mínimo vital y trabajo con ocasión de la Sentencia de 21 de mayo de 2021, proferida por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de pérdida de investidura No. 68001-23-33-000-2020-00172-01. 2.

A título de amparo constitucional, el demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 12 “Dejar si efectos la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado bajo radicado 2020-0172-01 por las consideraciones expuestas en precedencia.” 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 25 de octubre de 2015, Leonardo González Campero fue elegido concejal del municipio de Barrancabermeja para el periodo comprendido entre 2016 y 2019, como miembro del partido de la U. 5. 2) El 7 de julio de 2016, el Concejo Municipal de Barrancabermeja y el Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Estado – Subdirectiva Barrancabermeja, -SUNET-, suscribieron un acuerdo laboral, el cual, posteriormente fue acogido mediante la Resolución No. 69 de 21 de julio de 2016 del citado concejo municipal, en el que se pactó, entre otros aspectos, el otorgamiento de un auxilio educativo para estudios superiores para el núcleo familiar de servidores públicos2. 6. 3) El señor Oscar Caicedo Luna, en su calidad de ciudadano, presentó demanda con el fin de que se decretara la pérdida de investidura, entre otros3, del señor Gonzáles Campero, con fundamento en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 554 de la Ley 135 de 1994 y numeral 4 del artículo 485 de la Ley 617 de 2000.

Lo anterior con fundamento en que Leonardo Gonzáles Campero, como miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja y ordenador del gasto, autorizó el pago de auxilios y subsidios en favor de hijos y/o cónyuges de empleados del concejo municipal afiliados a SUNET, en cumplimiento del referenciado acuerdo laboral. 2 El artículo 51 de la Resolución No. 69 de 2016 estableció: “AUXILIO EDUCATIVO PARA ESTUDIOS SUPERIORES AL NÚCLEO FAMILIAR DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.

EL CONCEJO MUNICIPAL DE BARRANCABERMEJA, cancelarán dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes por matrícula de cada hijo (as), cónyuge y/o compañera (o) permanente de los servidores públicos afiliados al SINDICATO que estén cursando estudios técnicos, tecnológicos, pregrado y posgrado en universidades públicas o privadas reconocidas por el Ministerio de Educación y que demuestran haber aprobado el semestre.

“Para el pago del Auxilio Educativo para Estudios Superiores al Núcleo Familiar de los Servidores Público, deberá hacer llegar la constancia que cursó y aprobó el semestre”.

PARÁGRAFO 1. - El concejo cancelará el 50% del valor del pre-universitario previa presentación de la certificación de la aprobación.

PARÁGRAFO 2 - El pago de los gastos educacionales para preescolar, primaria y secundaria, se destinará un monto de DIECISIETE (17) SMLMV que es el resultado de dividir el valor global del recurso asignado por el Concejo Municipal de Barrancabermeja para becas entre el número de beneficiarios conforme a la relación y soportes que suministre EL SINDICATO.

Este beneficio será otorgado siempre y cuando demuestre que su año fue aprobado y promovido al año siguiente para el caso de primaria y secundaria.

PARÁGRAFO 3. - Los hijos (as), hijastros (as) e hijos adoptivos de los servidores públicos y pensionados afiliados al SINDICATO, que se encuentren en el último año de los niveles técnico, tecnológico y profesional, el CONCEJO estudiará la posibilidad de realizar sus respectivas prácticas en la Corporación sin ningún tipo de remuneración, en caso de ser aprobadas sus prácticas, se les garantizará la vinculación a la seguridad social.

PARÁGRAFO 4. - EL CONCEJO MUNICIPAL DE BARRANCABERMEJA, cancelará a los servidores públicos afiliados al SINDICATO, el ciento por ciento (100%) sobre un plan educacional (matricula y pensiones) que se ocasionen por los hijos con necesidades educativas especiales, incluyendo aquellos que padezcan pérdida auditiva y/o visual, en Entidades de educación especial, públicas o privadas.” 3 Luis Fernando Calderón Mejía (Partido Alianza Verde) y Jaser Cruz Gambindo (Polo Democrático Alternativo). 4 “ARTÍCULO 55.- Pérdida de la investidura de concejal.

Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos.” 5 Artículo 48. Perdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4.

Por indebida destinación de dineros públicos. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 12 7. 4) El asunto fue tramitado, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander que, mediante Sentencia de 30 de octubre de 2020, decretó la pérdida de investidura de Leonardo González Campero6.

Para ello concluyó que se acreditó la conducta culposa del señor González Campero pues, en su calidad de presidente de la mesa directiva del concejo municipal, suscribió las Resoluciones No. 31 del 14 de marzo de 2019, 41 del 11 de abril de 2019, 61 del 19 de junio de 2019 y 80 del 24 de septiembre de 2019, a través de las cuales otorgó auxilios y subsidios para cónyuges y empleados de SUNET que cumplieran ciertos requisitos de educación formal, a pesar de que estaba en la capacidad de conocer que esas ayudas debieron ser entregadas con base en criterios objetivos7 relacionados con el desarrollo y eficacia del desempeño laboral. 8. 5) El señor Leonardo González Campero interpuso recurso de apelación, a través del cual señaló que sí verificó los requisitos exigidos por la normatividad.

Cuestionó que se hubiera otorgado valor probatorio a los certificados de egreso aportados por el Concejo Municipal de Barrancabermeja. Agregó que la autorización de pagos otorgada a través de las resoluciones suscritas fue consecuencia del aval dado por conceptos jurídicos otorgados por asesores de ese municipio. Finalmente, mencionó que se juzgó a los concejales bajo un “régimen de responsabilidad objetiva”, pero en realidad se debió evaluar lo relacionado con su conducta, para así determinar que no existió culpa en las actuaciones llevadas a cabo. 9. 6) Mediante Sentencia de 21 de mayo de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión apelada.

Para ello consideró que hubo una indebida destinación de recursos públicos pues: (a) los beneficios reconocidos no se podían pagar de manera directa a los beneficiarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1940 de 2018; (b) las Resoluciones No. 31, 41 y 61 de 2019, debían seguir los criterios para beneficios de educación formal establecidos en los Decretos 1567 de 1998, 1227 de 2005 y 1083 de 2015.

En virtud a lo expuesto encontró configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura. De otro lado, respecto del elemento subjetivo concluyó que los demandados conocían que, en los términos de los numerales 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la indebida destinación de dineros públicos constituía una causal de pérdida de investidura para concejales municipales y distritales. 6 Adicionalmente, se decretó la pérdida de investidura de Luis Fernando Calderón Medía. 7 De acuerdo con los Decretos 1567 de 1998 y 1083 de 2015.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó un defecto fáctico ya que (1) el Tribunal realizó una indebida valoración probatoria en consideración a que fundamentó su decisión con unos certificados de egreso aportados por el Concejo Municipal de Barrancabermeja, los cuales, a su juicio, no eran suficientes para demostrar la afectación al patrimonio público, toda vez que no permitían evidenciar el egreso del dinero y que se concretó su pago efectivo en atención a que no se materializó el mismo. 11.

(2) La accionada no valoró las resoluciones de reconocimiento de auxilios educativos de años anteriores, las cuales permitían determinar que el concejal actuó de buena fe en la suscripción de las resoluciones que autorizaban el auxilio para 2019. Adicionalmente, con ese aspecto se pretendía demostrar que las resoluciones realmente fueron elaboradas y aprobadas por los abogados que fungían como asesores de las mesas directivas del concejo municipal, aunado al hecho que el reconocimiento se venía realizando con fundamento en un pacto laboral suscrito con los empleados del referido concejo. 12.

Posteriormente, allegó un escrito denominado “adición de cargos”, a través del cual indicó que la providencia judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo pues desconoció que la fuente normativa del pago de los auxilios educativos fue el acuerdo colectivo suscrito entre el Concejo Municipal de Barrancabermeja y los servidores públicos de esa corporación. 13.

A juicio del actor, el acuerdo colectivo no vulneró restricciones de negociación y respetó el presupuesto, en consecuencia, la mesa directiva, únicamente, se limitó a cumplir lo establecido en el referido acuerdo. Además, agregó que si lo que quiso señalar la Sección Primera del Consejo de Estado era que el acuerdo desconocía la Ley, el mecanismo de pérdida de investidura no era el escenario para debatir ese aspecto. 14.

Finalmente, enunció que (3) hubo una indebida aplicación de la Ley 1940 de 2018, toda vez que, (a) las disposiciones de esa ley no aplicaban a la ejecución de presupuestos municipales/distritales y (b) esas disposiciones perdieron vigencia el 31 de diciembre de 2019. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 15. Mediante Sentencia de 15 de octubre de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela pues consideró que no superaba el requisito de relevancia constitucional en atención a que lo pretendido por el accionante era utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 12 ordinario. Para llegar a esa conclusión mencionó que la autoridad judicial accionada no solo fundamentó su decisión con los certificados de egreso y las resoluciones del Concejo Municipal de Barrancabermeja, sino que también realizó un estudio extenso sobre las normas legales y reglamentarias que establecían la forma en que el auxilio debía ser otorgado. 16.

El accionante presentó impugnación, en la que señaló que el asunto superaba el requisito de relevancia constitucional pues la solicitud de amparo se presentó ante la vulneración de derechos fundamentales y se enfocó en cuestionar una decisión judicial a través de la cual se despojó de sus derechos políticos a un ciudadano. 17. Adicional a lo anterior, expresó que se desconocieron los cargos adicionales que fueron propuestos contra la decisión cuestionada. 18.

Estableció que no compartía la decisión adoptada en el proceso ordinario toda vez que pretendió realizar un juicio de legalidad de un acuerdo colectivo, el cual no le correspondía al proceso de pérdida de investidura. 19. Agregó que la providencia cuestionada estudió el auxilio otorgado a través de las normas referentes al sistema de capacitación y al programa de incentivos, pero que realmente se debió analizar con las normas referentes a programas de bienestar social.

En ese orden, indicó que el acuerdo colectivo estableció que eran beneficiarios del auxilio todos los empleados ya que no reguló un incentivo, sino un acto de bienestar social. 20. Por lo anterior consideró que el asunto debió estudiarse bajo el artículo 1 del Decreto 894 de 2017, que modificó la Ley 1567 de 1998, que determinó que tendrían derecho a beneficiarse de los programas de bienestar social los empleados de la entidad y sus familias. 21.

Añadió que, si se analiza el auxilio otorgado desde el punto de vista constitucional, el mismo no va en contra de ninguno de los 7 eventos que señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-324 de 2009, para determinar si un gasto constituye una trasgresión del artículo 355 constitucional. 22. Finalmente señaló que se debía tener en cuenta que los miembros de la mesa directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja no tenían calidades, ni formación profesional, que les permitiera descalificar algunos conceptos que fueron oportunamente solicitados y, según los cuales era lícito y legítimo ordenar el pago de los auxilios educativos establecidos en el Acuerdo Colectivo del sindicato.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de derechos. 2.2. Identificación de reparos del actor. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Fijación de la controversia. 2.5. Verificación de defectos y/o afectación de derechos fundamentales. 2.6. Conclusión. 2.1. Identificación de derechos 23.

Pese a que el accionante señaló en su solicitud de amparo como violados distintos derechos fundamentales, esta Sala centrará su análisis en la vulneración del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

Aunado a ello, la vulneración de los derechos constitucionales invocados surge como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 2.2. Identificación de los reparos del actor 24. La Sala hará referencia al defecto fáctico alegado por el actor en el escrito de tutela y, además, al defecto sustantivo que desarrolla dos inconformidades: la normatividad aplicable al asunto en lo referente al sistema de capacitación y al programa de incentivos; la resolución del caso con fundamento en el artículo 18 del Decreto 1940 de 2018. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial8 25. La Sala confirmará parcialmente la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por relevancia constitucional. Para ello se analizará la procedencia del aludido requisito respecto del defecto fáctico como fue planteado en la demanda y también del defecto sustantivo con relación a la primera inconformidad, las normas referentes al sistema de capacitación y al programa de incentivos con los cuales se adoptó la decisión cuestionada, como a continuación se expone. 26.

Se recuerda que la parte accionante a través de la acción de tutela pretendió que se analizaran nuevamente los reparos sobre la valoración probatoria respecto de los comprobantes de egreso y las resoluciones 8 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 12 aportadas al proceso de pérdida de investidura (defecto fáctico) y sobre la normatividad aplicable al asunto para determinar que los concejales se apegaron al ordenamiento jurídico vigente, a la jurisprudencia, al acuerdo laboral suscrito con SUNET y no destinaron de manera indebida los recursos públicos (defecto sustantivo). 27.

Lo anterior en consideración a que esas inconformidades fueron expuestas en escritos como: la contestación de la demanda de pérdida de investidura9, en el recurso de apelación10 contra la decisión de primera instancia, y ahora, a través de la acción de tutela. 28. En ese orden, frente al defecto fáctico y el defecto sustantivo (primera inconformidad), luego de comparar el proceso ordinario de cara al escrito de tutela, puede señalarse que los reparos planteados en este último, a través de las inconformidades reseñadas, se presentan como una reiteración de los aspectos tratados y desarrollados por el juez de la pérdida de investidura11. 9 Contestación de la demanda de Pérdida de Investidura: De acuerdo con la sentencia de segunda instancia, el señor González Campero manifestó (se trascribe) “que deberá probarse que los incentivos sí se encuadran en la prohibición del artículo 355 de la Carta Política, aclarando que lo que se suscribió entre las partes fue un acuerdo de negociación colectiva y no una convención colectiva, siendo aquélla permitida dentro del sector público de conformidad el Convenio 154 OIT, el cual fue adoptado por la Ley 524 de 12 de agosto de 1999.

Formuló como excepciones de fondo las que denominó: - (i) “LA ACCIÓN NO REÚNE LOS PRESUPUESTOS PARA DECRETAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LA DEMANDADA”, por cuanto los auxilios educativos otorgados a los empleados públicos del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander) no responden a incentivos prohibidos por el legislador, no obedeciendo a la mera liberalidad del ordenador del gasto sino al cumplimiento del acuerdo laboral de la entidad (…)// (ii) La “NO EXISTENCIA DE CULPABILIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE LOS AUXILIOS EDUCATIVOS”, (…) se tiene que el reconocimiento de un beneficio educativo a los hijos de los empleados públicos del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander) tuvo en cuenta la asesoría de abogados especialistas que conceptuaron sobre que éste se encontraba ajustado a la legislación y a la convención colectiva suscrita entre esa corporación y los empleados en el año 2016, de manera que él actúo de manera prudente y buena fe en la suscripción de los actos administrativos que otorgaron el auxilio educativo la entidad pública dentro el proceso de la referencia, no puede producirse su autenticidad con el aporte de los mismos al plenario, conforme al inciso 5° del artículo 244 del C.G.P..” 10 Recurso de apelación contra Sentencia de primera instancia (se trascribe): “Se equivoca el Tribunal al otorgarle valor probatorio a unos documentos aportados por el Concejo de Barrancabermeja, los cuales carecen de autenticidad o de mérito suasorio, como quiera que no se tiene certeza de quien los elaboró por carecer de las firmas autorizadas para su creación, así como la firma del beneficiario.

No se puede probar el beneficio económico a favor de los familiares de los empleados públicos del Concejo de Barrancabermeja con los certificados de egresos allegados por su Presidente como lo considero el Tribunal, por cuanto el mismo no participo en su creación, además, de que al no ser parte la entidad pública dentro el proceso de la referencia, no puede producirse su autenticidad con el aporte de los mismos al plenario, conforme al inciso 5° del artículo 244 del C.G.P. (…) Aunado a lo anterior, si se observa con detenimiento los certificados aportados por la entidad pública se puede llegar a la conclusión que su contenido no es determinante o claro para probar ese traslado de recursos a favor del tercero (…) Respecto al elemento de la culpabilidad, se equivoca el Tribunal al analizar la conducta de los concejales demandados bajo un régimen de responsabilidad objetiva, y no bajo la aplicación del principio de culpabilidad como lo establece el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 (…) En el presente evento, los concejales de Barrancabermeja, Mesa Directiva 2019 no estaban obligados a conocer la jurisprudencia del H. Consejo de Estado como antecedente inmediato que censuraba la conducta de otrora concejales del Municipio de Barrancabermeja, dicha razón expuesta por el Tribunal, aunado a la manifestación “de a pesar de ello, continúo reconociéndose derechos laborales pecuniarios contenidos en la Convención Colectiva suscrita con el SUNET” vulnera de antemano la presunción de inocencia de los concejales demandados y revela al demandante de la carga de la prueba de la culpabilidad, y de su análisis por parte del Juzgador, propio de un examen objetivo de la responsabilidad.

(…) En dicho sentido, se puede colegir que los concejales demandados SI verificaron el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normatividad, y así se demuestra con lo expresado en el párrafo anterior, por lo tanto, comprendieron que con la suscripción de las resoluciones No. 031 del 14 de marzo de 2019, 041 del 11 de abril de 2019, 061 del 19 de junio de 2019 y 080 de septiembre 24 de 2.019 y su autorización de pago, no se contrariaba el ordenamiento jurídico atendible a la materia” 11 La Sentencia de segunda instancia estableció lo siguiente (se trascribe): “los programas de bienestar social e incentivos constituyen uno de los componentes del sistema de estímulos, y se deben formular y ejecutar de forma Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 12 29. No sucede lo mismo respecto del reparo expuesto a través del defecto sustantivo, en lo atinente a la segunda inconformidad, esto es,que hubo una indebida aplicación del artículo 18 de la Ley 1940 de 2018, ya que sobre este punto se superaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, porque no existe recurso idóneo y eficaz que anual, así: “[Decreto 1567 de 1998] (…) Artículo 16.

Componentes del Sistema de Estímulos. El sistema de estímulos está integrado por los siguientes componentes: […] e. Los programas de bienestar social e incentivos. El sistema de estímulos a los empleados del Estado expresará en programas de bienestar social e incentivos. Dichos programas serán diseñados por cada entidad armonizando las políticas generales y las necesidades particulares e institucionales. // Artículo 18.

Programas de Bienestar Social e Incentivos. A través de los programas de bienestar social y de los programas de incentivos que formulen y ejecuten las entidades, se pondrá en funcionamiento el sistema de estímulos para los empleados. // Artículo 19. Programas Anuales. Las entidades públicas que se rigen por las disposiciones contenidas en el presente Decreto-ley están en la obligación de organizar anualmente para sus empleados, programas de bienestar social e incentivos.

(…) El artículo 26 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, establece que el Gobierno Nacional otorgará anualmente estímulos a los servidores públicos que se distingan por su eficiencia, creatividad y mérito en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida, con fundamento en la recomendación del Departamento Administrativo de la Función Pública y sin perjuicio de los estímulos previstos en otras disposiciones.

En el título 10 del ‘sistema de estímulos’, el artículo 2.2.10.1. del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015, establece que las entidades deberán organizar programas de estímulos con el fin de motivar el desempeño eficaz y el compromiso de sus empleados y que los estímulos se implementarán a través de programas de bienestar social. (…) Lo anterior permite a la Sala concluir que la educación formal es uno de los programas que integran el sistema de estímulos, el cual solamente está dirigido a los mejores empleados de libre nombramiento y remoción y de carrera que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa indicada supra y tiene como objeto el de propiciar una cultura de trabajo orientada a la calidad y productividad bajo un esquema de mayor compromiso con los objetivos de las entidades.

En todo caso, se trata de incentivos no pecuniarios que, por expresa disposición legal, por un lado, no pueden tener por objeto el de crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie; y, por el otro, en el caso de los programas de capacitación, podrán comprender la matrícula de los funcionarios, bajo la condición de que el giro se haga directamente a los establecimientos educativos (…) Se encuentra acreditado que los recursos que se utilizaron para el pago de las mencionadas resoluciones núm.. 031 de 14 de marzo, 041 de 11 de abril, 061 de 19 de junio y 080 de 24 de septiembre de 2019, en favor de diversos empleados del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander), corresponden a dineros públicos.

En efecto, una vez verificadas cada una de las citadas resoluciones, así como los mencionados comprobantes de egreso, se observa que la Mesa Directiva reconoció y ordenó el pago de diversas sumas de dinero que se imputaron al rubro denominado “PACTOS LABORALES”, identificado con el código 03010116 en su presupuesto (…) La Sala considera que en el asunto sub examine los demandados, al expedir las resoluciones núm.. 031 de 14 de marzo, 041 de 11 de abril, 061 de 19 de junio y 080 de 24 de septiembre de 2019, mediante las cuales se reconocieron unos auxilios educativos (…) de hijos de empleados públicos del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander) y se ordenaron sus respectivos pagos, incurrieron en indebida destinación de dineros públicos.

En primer término, porque aquellos se ordenaron pagar en dinero, directamente, a los referidos empleados, pese al mandato establecido en el artículo 18 de la Ley 1940, según el cual los recursos destinados a programas de bienestar social, dentro de los que se encuentran los estímulos de educación formal, no pueden servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie.

(…) Estos pagos realizados por el concejo municipal de Barrancabermeja (Santander), según consta en las mencionadas resoluciones y comprobantes de egreso, permiten advertir que no fueron girados a las instituciones educativas bajo la modalidad de becas sino que fueron enviados directamente a los empleados sindicalizados de ese concejo municipal, lo cual constituye una indebida destinación de dineros públicos en la medida en que la misma corporación permitió que resultaran por fuera del propósito establecido en los acuerdos laborales que le sirvieron de fundamento (…) En segundo término, tres de las cuatro resoluciones envueltas en el presente asunto, esto es, las núm.. 031 de 14 de marzo, 041 de 11 de abril y 061 de 19 de junio de 2019, fueron expedidas y pagadas antes de la entrada en vigor de la Ley 1960, -27 de junio de 2019-, por lo cual tenían que haber seguido el criterio de escogencia de empleados públicos beneficiarios de educación formal para sus familiares que persistía en ese momento, esto es el de ‘prelación de los empleados de carrera’ previsto en el artículo 6°, literal g), del Decreto Ley 1567 de 1998, reglamentado a través del artículo 73 del Decreto 1227 de 2005, y compilado en el citado artículo 2.2.10.5 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015, que impedía que los empleados vinculados con nombramiento provisional y los temporales, dado el carácter transitorio de su relación laboral, pudieran participar de programas de educación formal ofrecidos por el cabildo municipal.

Por tales razones, contrario a los argumentos expuestos en los recursos de apelación, resulta inevitable concluir que en el presente asunto sí aparece configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura (…) La Sala considera, conforme con la presunción establecida en los artículos 4º de la Constitución Política y 9° del Código Civil, que los demandados, por un lado, conocían sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios como concejales del municipio de Barrancabermeja (Santander), los cuales le imponían ejercer sus funciones como servidores públicos consultando al bien común y en prevalencia del interés general.

En ese orden de ideas, se puede inferir que los demandados conocían que, en los términos de los numerales 3 del artículo 55 de la Ley 136 y 4 del artículo 48 de la Ley 617, la indebida destinación de dineros públicos constituye causal de pérdida de investidura para los concejales municipales y distritales” Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 12 permitiera al demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia cuestionada (21/6/2021) y la de interposición de la presente acción de tutela (11/8/202112).

No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una Sentencia de segunda instancia proferida en el marco de un proceso de pérdida de investidura. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 30. Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de los derechos fundamentales del demandante, en el marco de un proceso de pérdida de investidura, respecto del cual se alegó un defecto sustantivo.

Asimismo, no se advierte que los argumentos planteados sean una reiteración de aquellos presentados en el proceso ordinario. 2.4. Fijación de la controversia 31. Corresponde determinar si la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró el derecho fundamental al debido proceso del demandante por la indebida aplicación del artículo 18 de la Ley 1940 de 2018, en el asunto de pérdida de investidura presentado en contra de Leonardo González Campero.

Como consecuencia de la anterior se procederá a confirmar, modificar o revocar, la sentencia impugnada. 2.5. Verificación de defectos y/o afectación de derechos fundamentales 32. La Sala modificará el fallo de primera instancia, con el fin de negar la solicitud de amparo, en lo referente al aparente defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 18 del Decreto 1940 de 2018, por las razones que pasan a explicarse: 33.

El 26 de noviembre de 2018, el Congreso de la República expidió la Ley 1940, a través de la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019. En el artículo 3 de la referida Ley se dispuso que esas normas regían para los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, y para los recursos de la Nación asignados a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. 12 Según acta Individual de reparto.

Adicionalmente, se debe destacar que el artículo 18 dispuso que los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar social no podían crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos no establecidos para los servidores públicos. Además, señaló que esos beneficios tampoco podían servir para entregar beneficios en dinero o en especie. 35.

La decisión cuestionada estableció, como uno de los fundamentos para decretar la pérdida de investidura del señor González Campero que, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 1940 de 2018, existía una limitación para el reconocimiento de auxilios educativos, ya que estos no podían ser otorgados de manera directa a los servidores de la corporación, y mucho menos acrecentar la remuneración por ellos recibida. 36.

La parte accionante consideró que la aplicación de la Ley 1940 de 2018 fue indebida toda vez que esa Ley no reguló la ejecución de presupuesto de autoridades municipales y/o distritales. 37. Para la Sala, en principio, le cabe razón al accionante, pues, si bien, en estricto sentido, según el artículo 3 de la mencionada Ley, las disposiciones adoptadas eran aplicables a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación13, no puede perderse de vista que la Corte Constitucional, en materia intervención económica, presupuesto y autonomía territorial, ha sostenido que, de la interacción de los principios de unidad y autonomía, es procedente aplicar de forma analógica los principios y bases presupuestales de orden nacional a los presupuestos anuales de los niveles departamental y municipal14. 38.

A pesar de lo anterior, se considera que no hay lugar a conceder la solicitud de amparo toda vez que, si bien existió una indebida aplicación normativa, ese aspecto no conllevaría a adoptar una decisión distinta a la pérdida de investidura del concejal. 39. La Sala evidenció que la decisión cuestionada no solo accedió a las pretensiones de la demanda por el argumento de que el auxilio educativo no podía ser otorgado de manera directa a los servidores de la entidad y que ese aspecto acrecentaba su remuneración, sino que también se fundamentó en el hecho de que el concejal, con la expedición de las resoluciones que otorgaron el beneficio, excedió sus facultades ya que no 13 De conformidad con la Resolución No. 10 de 7 de marzo de 2018 del Ministerio de Hacienda y el artículo 11 Estatuto Orgánico de Presupuesto, esos órganos son: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional. 14 Corte Constitucional.

Sentencia C-478 de 1992. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 12 otorgó el beneficio económico de acuerdo con los parámetros fijados por el artículo 33 del Decreto 1567 de 1998 y los Decretos 1227 de 2005 y 1083 de 2015, en consideración a que la asignación de auxilios debió basarse en criterios objetivos como el buen desempeño de los trabajadores, para propiciar una cultura de trabajo orientada a la calidad y productividad. 40.

En consecuencia, pese a que el accionante desvirtuó uno de los fundamentos planteados por la Sección Primera el Consejo de Estado para confirmar la pérdida de investidura, lo cierto es que esa circunstancia no fue suficiente para dejar sin efectos el fallo cuestionado, ya que la autoridad judicial, en la sentencia cuestionada, planteó otros argumentos con los cuales, en todo caso, sustentó porqué había lugar a decretar la pérdida de investidura. 41.

En atención a lo expuesto, se evidenció que no hay lugar a acceder a la solicitud de amparo invocada por el accionante. 2.6. Conclusiones 42. En consecuencia, la Sala modificará la decisión adoptada en primera instancia y, en su lugar, negará la solicitud de amparo en lo relacionado con el defecto sustantivo por la indebida aplicación del artículo 18 de la Ley 1940 de 2018, y confirmará en lo demás la providencia impugnada. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia proferida el 15 de octubre de 2021, en el sentido de negar el amparo de tutela en lo relacionado con el defecto sustantivo por la indebida aplicación del artículo 18 de la Ley 1940 de 2018, conforme con los motivos expuestos.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la decisión impugnada.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la Radicación: 11001-03-15-000-2021-05322-01 Demandante: Leonardo González Campero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Modifica – Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 12 de 12 misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin15.

CUARTO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 15 secgeneral@consejodeestado.gov.co.