Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante EDUARDO ENRIQUE SIERRA OSPINO Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas Acción de tutela.
La subsidiariedad. Trámite para el cumplimiento de providencias judiciales. Alteración de turnos. Situación de debilidad manifiesta. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Eduardo Enrique Sierra Ospino de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de diciembre de 20211, el señor Eduardo Enrique Sierra Ospino instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y la Fiscalía General de la Nación, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la vida digna e integridad personal, a la seguridad social, a la salud y al debido proceso.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que mediante FALLO DE TUTELA, sean protegidos los derechos fundamentales a la Igualdad, al Mínimo Vital, la Vida Digna, la Salud y la Seguridad Social, al Debido Proceso de mi persona. SEGUNDA: Que se ordene a la fiscalía general de la nación a cumplir con el mandato de la sentencia emitida por el consejo de estado el 11 de diciembre de dos mil quince.
TERCERA: Que de conformidad con el precedente constitucional y la orden impartida a los Jueces Constitucionales; se le garantice a mi representado la igualdad material y jurídica, por tanto; Se ORDENE a la fiscalía general de la nación y reconocer y pagar, y revisar los años que han trascurrido por intereses y demás beneficios y/o emolumentos de carácter legal, convencional y/o extralegal, que mi persona dejado de percibir desde el momento en que se realizó ineficazmente realizado, hasta la fecha en que se evidencie su efectivo reintegro.
CUARTA: Los que estime el señor juez.”2 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Índice 4. 2 Índice 13. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. El 20 de mayo de 2006, los señores Héctor Manuel Sierra Blanco y Argemiro Rafael Mercado Blanco (el primero, hijo del tutelante) fueron capturados en su domicilio por presuntamente haber incurrido en los delitos de terrorismo, fabricación, tráfico y porte de armas municiones o explosivos.
Aquellos estuvieron privados de su libertad durante tres meses y nueve días, del 26 de mayo de 2006 al 5 de septiembre de 2006. El 16 de enero de 2007, la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Juzgado Único Penal del Circuito Especializado de Valledupar declaró precluida la investigación, porque encontró que no existía suficiente material probatorio para acusar a los señores Héctor Manuel Sierra Blanco y Argemiro Rafael Mercado Blanco. 2.2.
En el año 2008, en ejercicio de la acción de reparación directa, el tutelante, su compañera permanente y los capturados demandaron a la Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener indemnización por los perjuicios ocurridos por la falla del servicio en que aquella incurrió, al privar injustamente de la libertad a Héctor Manuel Sierra Blanco y a Argemiro Rafael Mercado Blanco (Radicado: 20001-23-31-000-2009-00087-00/01). 2.3.
En sentencia de 17 de junio de 2010, el Tribunal Administrativo del Cesar accedió parcialmente a las pretensiones, porque no se demostró la autoría o participación de los hermanos Argemiro Rafael Mercado Blanco y Héctor Manuel Sierra Blanco en los delitos por los cuales fueron procesados. A su vez, negó lo correspondiente al daño emergente.
La Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación contra esa providencia. 2.4. En sentencia de 11 de diciembre de 2015, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B modificó la decisión de primera instancia en los siguientes términos: “PRIMERO. MODIFICAR la decisión recurrida, esto es, la dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 17 de junio de 2010.
La cual quedará, así: PRIMERO DECLÁRASE a la Fiscalía General de la Nación administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a los actores como resultado de la privación injusta de la libertad de que fueron objeto los señores HÉCTOR MANUEL SIERRA BLANCO y ARGEMIRO RAFAEL MERCADO BLANCO, durante el periodo comprendido entre el 26 de mayo de 2006 y el 5 de septiembre de 2006 SEGUNDO Como consecuencia de la anterior declaración, condénase Fiscalía General de la Nación a pagar las siguientes sumas de dinero: POR CONCEPTO DE PERJUICIOS MORALES: A HECTOR MANUEL SIERRA BLANCO el equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia A ARGEMIRO RAFAEL MERCADO BLANCO el equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia. A EDUARDO ENRIQUE SIERRA OSPINO, en calidad de padre de HÉCTOR MANUEL SIERRA BLANCO, el equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia. A CARMEN MARÍA BLANCO MEDINA, en calidad de madre de HÉCTOR MANUEL SIERRA BLANCO, el equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia POR CONCEPTO DE PERJUICIOS MATERIALES EN LA MODALIDAD DE Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUCRO CESANTE: Para HÉCTOR MANUEL SIERRA BLANCO la suma de UN MILLON NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CINCO PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($1.946.605,78), ajustados en su valor en la forma indicada en la parte motiva de la sentencia. Para ARGEMIRO RAFAEL MERCADO BLANCO la suma de UN MILLON NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CINCO PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS (1.946.605,78), ajustados en su valor en la forma indicada en la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas.
TERCERO. La Nación-Fiscalía General dará cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, en los términos indicados en los artículos 176 y 177 del C.C.A.
CUARTO. Expedir por Secretaría, copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien ha actuado como apoderado judicial.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.” 2.5. A la fecha el actor tiene 82 años de edad y aún no ha recibido el pago de las sumas dinerarias ordenadas en la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de diciembre de 2015. 3. Fundamentos de la acción La parte actora consideró que la falta de pago de las sumas dispuestas en la sentencia condenatoria de segunda instancia vulnera sus derechos fundamentales, pues requiere urgentemente de dicha indemnización dada la crisis económica que afronta junto con su familia.
Subrayó que ha esperado muchos años y que aun así no se le ha hecho efectivo el pago. Asimismo, indicó que por su avanzada edad le es sumamente difícil acceder a un trabajo y añadió que es cabeza de familia en razón a que costea los gastos de su compañera permanente. Finalmente, manifestó que no dispone de otro mecanismo de defensa efectivo, pues ni él ni su familia pueden esperar a las resultas de un proceso ejecutivo.
De manera que la tutela es la herramienta idónea para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 13 de diciembre de 2021, el despacho ponente de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por Eduardo Sierra Ospino, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y la Fiscalía General de la Nación; dispuso notificar a los señores Héctor Manuel Sierra Blanco, Argemiro Rafael Mercado Blanco y Carmen María Blanco Medina, en calidad de terceros, quienes fueron parte en el expediente Nro. 20001-23-31-000-2009-00087-00/01; y ordenó efectuar las notificaciones pertinentes. 4.2.
La Fiscalía General de la Nación manifestó que, por razones netamente presupuestales, no puede dar cumplimiento inmediato de la sentencia condenatoria a favor del tutelante. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que las obligaciones derivadas de sentencias y conciliaciones se cancelan con los recursos asignados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ese destino. Y sostuvo que por el creciente número de reclamaciones que llegan a la entidad los recursos asignados en los últimos años han sido insuficientes para cumplir con dichos compromisos, lo que ha generado mora en el pago de créditos judiciales.
También explicó que anualmente la Fiscalía presenta un anteproyecto anual de presupuesto ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que se incluyen los créditos judicialmente reconocidos. El Ministerio consolida el proyecto del Presupuesto Anual General de la Nación y lo presenta ante el Congreso de la República, que finalmente lo estudia y aprueba.
De manera que el monto aprobado para el cumplimiento de dichas obligaciones no depende de la Fiscalía. Sostuvo que como los recursos para el pago de sentencias y conciliaciones son insuficientes, una vez agotados la entidad evalúa las medidas presupuestales que pueden utilizarse. Entre esas alternativas se encuentran los traslados presupuestales, los cuales están sujetos a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, indicó que la cancelación de obligaciones derivadas de providencias judiciales se efectúa mediante el trámite administrativo de pago de sentencias y conciliaciones; proceso reglado en el ordenamiento jurídico. Para dichos pagos, se debe considerar tanto las normas en materia presupuestal como el turno de los beneficiarios de las sentencias.
Con relación a la regulación aplicable, aseguró que los Decretos 2469 de 2015 y 111 de 1996 rigen tales pagos. En el artículo 71 de ese último se establece que el pago se realiza en la medida en que se efectúe la asignación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al rubro de sentencias y conciliaciones judiciales.
En consecuencia, afirmó que “la ejecución del pago no es una decisión autónoma de la Entidad, sino que es un acto administrativo complejo que involucra la actuación del Ministerio de Hacienda.”3 En el mismo sentido, indicó que según el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 para el pago de conciliaciones y de sentencias se debe respetar el turno en el cual hayan acudido los sujetos a la respectiva entidad.
Esto obedece a que el sistema de turnos constituye una materialización del derecho fundamental a la igualdad, pues garantiza que todos los beneficiarios de las sentencias y conciliaciones reciban el mismo trato por parte de las autoridades y que sus peticiones sean resueltas en el orden estricto en que fueron presentadas. Por ende, aseveró que tal sistema garantiza los derechos al debido proceso y a la igualdad de los beneficiarios de los pagos.
En consecuencia, alterar determinado turno atentaría contra los derechos de estos últimos. Asimismo, informó que en el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) se dispuso un mecanismo para el pago de sentencias y conciliaciones debidamente ejecutoriadas que se encuentren en mora de pago a la fecha de expedición de esa Ley, esto es, 25 de mayo de 2019.
En virtud de este, la Fiscalía aseguró que “a la fecha estamos realizando 3 Índice 13. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el pago de las acreencias que se encuentren pendientes” con recursos del Plan Nacional de Desarrollo.
E indicó que se están suscribiendo acuerdos de pago con los beneficiaros que manifestaron su voluntad de participar. Con todo, aseguró que la intención del Gobierno es alcanzar a cubrir el total de la mora en que se encuentra la entidad. Por ende, se pretenden pagar incluso los créditos judiciales que no manifestaron interés para suscribir el acuerdo de pago, siempre y cuando cuenten con ejecutoria anterior al 25 de mayo de 2019.
Por consiguiente, aseguró que “al hoy tutelante la cobija esta norma, por lo tanto, será pagado en su totalidad con recursos del Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo establecido por el Decreto 960 de 22 de agosto de 2021, pago que se espera sea realizado a más tardar, a finales de junio del año 2022”4. Por otro lado, manifestó que en el caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad ante la existencia de otro medio de defensa, pues el trámite administrativo de pago es el mecanismo idóneo para solicitar el pago de un crédito judicial derivado del fallo favorable.
Procedimiento que se encuentra en curso y en virtud del cual el 7 de marzo de 2017 se le asignó turno de pago al actor, dada la entrega de toda la documentación requerida. Aseguró que tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela debido a que en el caso no se configura un perjuicio irremediable, en razón a la inexistencia de un daño inminente, grave, urgente, por el cual la acción de tutela se torne impostergable.
Y añadió que otra razón por la que no se satisface tal requisito de procedencia es porque el caso involucra una pretensión económica. Dichos asuntos, indicó, están sujetos a la aplicación de normas legales, mas no constitucionales. Por consiguiente, estos exceden la naturaleza de la acción de tutela, teniendo en cuenta que el único objetivo de este mecanismo judicial es la protección de derechos fundamentales. 4.3.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B guardó silencio en el curso del trámite de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19915, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 4 Índice 13. 5 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar si se satisface el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, al tratarse de un asunto en el que se busca, mediante el empleo de la acción de tutela, el cumplimiento de una providencia judicial.
De encontrar satisfecha tal condición de procedibilidad, la Sala estudiará si en virtud del principio de igualdad material hay lugar a modificar el turno de pago otorgado por la Fiscalía General de la Nación al tutelante, respecto de las sumas de dinero ordenadas en la sentencia de 11 de diciembre de 2015, las cuales se encuentran en turno de pago en la entidad accionada, desde el 7 de marzo de 2017. 3.
Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela y su análisis en el caso 3.1. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela busca impedir que esa herramienta, cuyo campo de aplicación es restrictivo, se convierta en un mecanismo principal de protección. De no ser así se desconocería que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales, igualmente, eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que esta solo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó: “La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”6.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe probar que se agotaron y finalizaron los recursos que tenía a su disposición, pues de lo contrario la tutela deviene improcedente. 3.2. Con fundamento en la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que “en principio, cualquier pretensión relacionada con el cumplimiento de órdenes judiciales tendrá que declararse improcedente por parte del juez constitucional, pues la persona que estime afectados sus derechos con la inobservancia de la decisión cuenta con el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria”7. 6 Corte Constitucional.
Sentencia C-543 de 1992. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que en esos casos la tutela procederá excepcionalmente, dependiendo del tipo de obligación ordenada en la providencia judicial y de la afectación o no de los derechos al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Tratándose de obligaciones de hacer, tal Corporación ha explicado que el juez de tutela debe “valorar la capacidad que realmente tiene el juez ordinario para exigirle a la parte vencida el desarrollo de una conducta específica ordenada judicialmente”8. Por ejemplo, (i) el reintegro del actor al cargo público que venía desempeñando, (ii) la nivelación a un puesto equivalente o superior al momento del retiro injustificado o, (iii) el respeto de los derechos laborales fijados en una convención colectiva, que se decidió judicialmente su vigencia, son situaciones en las que la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la tutela para reclamar el cumplimiento de providencias judiciales contentivas de obligaciones de hacer.
Por su parte, cuando la providencia judicial contiene obligaciones de dar, como son las de contenido económico, la Corte Constitucional ha indicado que por regla general el tutelante debe acudir al proceso ejecutivo, debido a que este es un medio judicial idóneo para la reclamación de dichas obligaciones. Por consiguiente, tal órgano judicial ha reiterado que la tutela es improcedente cuando el actor pretende: (i) el pago de indemnizaciones ordenadas por la autoridad judicial, (ii) la entrega de intereses moratorios reconocidos judicialmente, (iii) la cancelación de los salarios dejados de percibir y (iv) sumas debidas a raíz del reajuste pensional.
Precisamente, en virtud del requisito de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, la Corte Constitucional ha manifestado que “la procedencia de la acción de tutela para exigir el pago de obligaciones económicas deberá valorarse con un sentido más estricto que aquél efectuado sobre otro tipo de condenas, en atención a la idoneidad del proceso ejecutivo para asegurar el acatamiento efectivo de la decisión judicial”9.
En consecuencia, a fin de establecer si la tutela procede cuando se solicita el cumplimiento de una providencia judicial que impuso obligaciones de dar, particularmente de carácter dinerarias, el juez de tutela debe establecer si, para el actor, acudir al proceso ejecutivo representa una afectación a sus derechos al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas por una situación de debilidad manifiesta.
Con base en los criterios expuestos, en la Sentencia T-048 de 2019, la Corte Constitucional concluyó que se reunían los elementos para la procedencia de la tutela, a pesar de que en principio el actor podía acudir al proceso ejecutivo para solicitar el pago de sumas de dinero concedidas en una providencia judicial: “En el caso que se estudia, el análisis de subsidiaridad muestra que si bien el actor puede acudir, en principio, ante un juez ejecutivo, lo cierto es que la negativa de Colpensiones en relación con el cumplimiento del fallo laboral que reconoció la pensión de vejez al señor Eduardo González Madera, conlleva a la violación de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social, debido a que es una persona de la tercera edad, de 71 años, quien derivaría su sustento económico de la mesada pensional que solicita le sea pagada.
Por tal motivo, exigirle que acuda al juez ordinario, para agotar un 8 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso ejecutivo que podría dilatar el pago de una prestación que ya fue efectivamente reconocida en un proceso ordinario previo, resultaría desproporcionado e irrazonable, razón por la que la acción de tutela resulta el mecanismo más eficaz para salvaguardar sus derechos fundamentales”.
En armonía con lo anterior, en la Sentencia T-440 de 2010 la Corte Constitucional pese a reconocer la existencia de otro medio de defensa judicial (el proceso ejecutivo) estimó que tal medio carecería de la eficacia e inmediatez de la cual está revestida la tutela, dadas las condiciones de edad y vulnerabilidad en que se encontraba el actor, las cuales constituían un factor diferenciador que permitían la intervención excepcional del juez constitucional.
En la misma línea, esta Sección en sentencia de 22 de febrero de 201810 al analizar un caso en que se solicitó el cumplimiento de providencias judiciales que impusieron obligaciones de dar, señaló lo siguiente: “a juicio de la Sala, es necesaria la intervención inmediata y urgente del juez de tutela, puesto que se advierte que el señor […] se encuentra en situación de debilidad manifiesta, dado que perdió el 95.50 % de la capacidad laboral, no cuenta con recursos económicos y requiere cuidados especiales para evitar que se agrave la patología que padece.
Para la Sala es desproporcionado exigir a la parte actora que agote la acción ejecutiva, pues, como se vio, la situación de debilidad del señor […] es manifiesta y amerita la intervención inmediata del juez de tutela. (…) el señor […] requiere constantes desplazamientos a establecimientos médicos y la mejora de las condiciones de subsistencia, a fin de evitar que la condición de salud empeore.
Ante la situación de salud que padece el señor […] y las condiciones de vida que afronta, no es procedente decirle que debe esperar a que llegue el turno de pago ni obligarlo a que acuda a la acción ejecutiva. Existe una situación de urgencia que requiere la especial atención por parte del Estado y, por consiguiente, es procedente ordenar el cumplimiento de lo ordenado en las sentencias del 26 de septiembre de 2014 y del 14 de mayo de 2015”. 3.3.
Con base en los antecedentes y en lo expuesto en el acápite anterior, la Sala considera que en el presente caso se satisface el requisito de subsidiariedad, por las razones que se expondrán a continuación. Como se indicó anteriormente, al tratarse de una obligación de dar contenida en una providencia judicial, el actor podría acudir al proceso ejecutivo para solicitar el cumplimiento de la sentencia de 11 de diciembre de 2015, en la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B condenó a la Fiscalía General de la Nación a pagar una serie de sumas de dinero por conceptos de lucro cesante y perjuicios morales.
No obstante, la Sala advierte que para el caso del accionante dicho medio de control no sería idóneo y eficaz, en atención a la condición de sujeto de protección constitucional, en razón a (i) su edad, ya que a la fecha aquel tiene 82 años y (ii) a la situación de debilidad manifiesta con ocasión a su nivel de pobreza. 10 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia de 22 de febrero de 2018. Radicado: 20001-23-39-000-2017- 00487-01(AC). C.P: Julio Roberto Piza Rodríguez. Actor: Smith Ludys Pedraza Amizzar. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y Presidencia de la República. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De un lado, la Corte Constitucional ha explicado que las personas de la tercera edad gozan de una protección preferencial pues, por regla general, superada cierta edad es común la pérdida de algunas facultades y consecuentemente la aparición de afecciones de salud.
De la mano a ese deterioro propio de la edad, existen otros factores asociados a la tercera edad que acrecientan un posible estado de vulnerabilidad, tales como el abandono, la desprotección estatal, la desatención en salud, la falta de centros de atención y el maltrato familiar11. En consecuencia, aquellos no suelen estar en las mismas circunstancias que el resto de la población y es por eso que la tercera edad goza de una protección especial y diferenciada12.
Esta es una materialización del principio a la igualdad, según el cual “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual”13. En virtud de esta premisa es deber del Estado “no consagrar un igualitarismo jurídico entre quienes se hallan en diversidad de condiciones fácticas, es decir, la obligación de crear un sistema jurídico diferente para quienes se encuentran en desigualdad en los amplios y complejos campos de la vida política, económica, social y cultural”14.
Justamente, dado el trato diferenciado que merecen ciertos grupos poblacionales, en el artículo 46 de la Constitución Política se dispuso que es deber del Estado, la sociedad y la familia proteger y asistir a las personas de la tercera edad. Siendo “el Estado (…) el principal responsable de la construcción y dirección de este trabajo mancomunado, que debe tener como fin último el avance progresivo de los derechos de la población mayor”15.
Por ende, en cabeza de este último recaen deberes de protección, asistenciales y prestacionales dirigidos a la población de tercera edad. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha puntualizado que las distintas autoridades estatales tienen el deber de prestar especial atención a los casos que involucren personas de la tercera edad, a fin de determinar si procede una atención preferente: “las autoridades y el juez constitucional deben obrar con especial diligencia cuando se trate de adultos mayores, dadas sus condiciones de debilidad manifiesta, interpretando el alcance de sus propias funciones con un criterio eminentemente protectivo, de forma que se materialice la intención del Constituyente y se garantice el goce de los derechos constitucionales.
Corresponde a ellas detener la reproducción de prácticas cotidianas que producen opresión, haciendo especial control a los comportamientos institucionales que puedan traer consigo consecuencias colectivas a un grupo especialmente protegido, como los adultos mayores”16 (Énfasis de la Sala). Los criterios mencionados previamente le han permitido a esta Sección resolver casos de tutela que involucran a personas de la tercera edad en los que, pese a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial diferentes a la tutela, se ha tenido por cumplido el requisito de subsidiariedad.
Por ejemplo, en un caso de cierta semejanza al presente, la Sala estudió una acción de tutela en la cual, el actor también de 82 años de edad solicitaba el 11 Corte Constitucional. Sentencia T-252 de 2017. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-252 de 2017. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-894 de 2014. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-432 de 1992. 15 Corte Constitucional.
Sentencia T-252 de 2017. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-252 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de una sentencia en la que se dispuso el ajuste de la asignación de retiro.
Ocasión en la cual se dispuso lo siguiente: “En esta medida, considera la Sala que atendiendo las especiales circunstancias de edad y salud del actor, y que se trata de un sujeto que goza de una especial protección por parte del Estado, debe analizarse el caso de manera excepcional pese a la existencia de otro mecanismo de defensa, que en ese orden de ideas no resultaría eficaz dada la avanzada edad del accionante, que reduce las posibilidades de disfrutar de su mesada pensional con los ajustes ordenados, ante la eventual presentación de una acción ejecutiva (Énfasis de la Sala).
Es claro, entonces, que tratándose de casos que involucran a personas de la tercera edad, el juez de tutela debe tener en mente que aquellos gozan de un socorro preferente, dada su condición de sujetos de especial protección constitucional. De otro lado, además del factor edad del accionante, la Sala encuentra que el actor está en una situación de debilidad manifiesta con ocasión a su nivel de pobreza.
Prueba de ello es que aquel está clasificado en el Sisbén dentro del grupo B2, como se advierte de la siguiente imagen: Categoría que alude a hogares de pobreza moderada, es decir aquellos que tienen una capacidad un poco mayor de generar ingresos que aquellos hogares sumidos en la pobreza extrema17. Justamente, en el escrito de tutela aquel se refirió a las dificultades económicas que actualmente está afrontando; afirmaciones, en todo caso, no desvirtuadas por la Fiscalía General de la Nación: “Con (sic) no pago de la indemnización, tanto EL ACCIONANTE como su familia ya están afrontando una difícil crisis económica, que pueden llegar a causar un PERJUICIO IUSFUNDAMENTAL IRREMEDIABLE.
Debido a que el ACCIONANTE le será muy difícil reincorporarse laboralmente por sus propios medios máxime si se tiene en cuenta lo complejo de conseguir un trabajo de iguales o mejores condiciones por su avanzada edad. Esta Situación que de no resolverse pronto podría causarle un PERJUICIO IUSFUNDAMENTAL IRREMEDIABLE, toda vez que podría ciertamente llegar a estar embargado, y, en consecuencia, perdiendo parte de sus bienes”. 17 Información obtenida de la página web del Sisbén: https://www.sisben.gov.co/Paginas/conoce_el_sisben.aspx Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, le permite a la Sala aseverar que el derecho al mínimo vital del actor se ve amenazado, ante la falta de pago de las sumas de dinero dispuestas en la sentencia de 11 de diciembre de 2015.
Y esto es así, porque la no cancelación de la obligación, pese al tiempo ya transcurrido, repercute directamente en la subsistencia digna del actor. Con base en el estado de debilidad manifiesta en que el actor se encuentra fruto de su edad y de pobreza, la Sala considera que resulta desproporcionado imponerle la carga de tener que acudir al proceso ejecutivo, con el fin de solicitar el cumplimiento de la sentencia del 11 de diciembre de 2015, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que finalmente se ordenó el pago de serie de sumas de dinero por concepto de perjuicios, cuando presentó la cuenta de cobro para el pago de la sentencia a su favor desde el 7 de marzo de 2017.
Por tales motivos, la Sala da por satisfecho el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Por ende, procederá a estudiar si en virtud del postulado de igualdad material hay lugar a la alteración del turno de pago otorgado por la Fiscalía General de la Nación. 4. Alteración de turnos y su análisis en el caso 4.1. La Corte Constitucional ha considerado que el mecanismo de turnos constituye un sistema de racionalidad administrativa que permite asegurar principios como los de igualdad, eficiencia, eficacia y transparencia. En consecuencia, por regla general, aquella corporación judicial considera improcedente la tutela cuando se utiliza para obtener la inmediata actuación de la administración. Sin embargo, se permite la intervención del juez de tutela en situaciones excepcionales, tratándose de personas que se encuentran en circunstancias de debilidad, riesgo o vulnerabilidad extrema y que requieren de un procedimiento o servicio, a tal punto, que de estos depende el goce efectivo de otros derechos constitucionales.
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-293 de 2009, la Corte Constitucional se refirió al sistema de turnos y aunque resaltó la importancia de respetar los órdenes originalmente asignados por la administración, explicó que existen casos límite en los cuales la espera estricta del turno supone un impacto mayor, en razón al estado de debilidad manifiesta o vulnerabilidad de ciertas personas: “Esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de establecer y respetar turnos, para la administración y entrega de prestaciones que materializan derechos constitucionales.
La Corte considera razonable el que la administración defina turnos para asegurar el acceso efectivo a tales prestaciones en condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia y calidad. La posibilidad de que la administración fije turnos y prioridades, implica que el usuario o beneficiario de la prestación sepa con certeza, cuándo tendrá acceso efectivo a la prestación, cómo se fijan las prioridades y cuáles sujetos de especial protección constitucional y cuáles derechos de ciertos grupos permiten alterar tales turnos. La Corte ha señalado que la acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza para obtener la inmediata actuación de la administración, de forma que la orden que profiera el juez constitucional implique “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de otros administrados, sin que exista criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna persona en especial, en iguales condiciones que los demás Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrados con turno. Los turnos en la realización de una actividad deben ser estrictamente respetados, sin perjuicio de que se informe la fecha de realización de los mismos, pero dentro de un término razonable y oportuno. En este orden de ideas, si bien la Sala estima que la acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites administrativos que las respectivas autoridades han establecido y que tienen una finalidad justificada en el mismo ordenamiento constitucional, ni para alterar el listado de potenciales beneficiarios de una prestación social, ha admitido que en lo que respecta a los turnos caben excepciones.
En situaciones excepcionales, puede el juez de tutela ordenar a la administración que actúe a favor del accionante a pesar de que este no se encuentre en el primer lugar para la asignación de una prestación determinada. Así, la Sala debe reconocer que, en la práctica, la situación de las personas que están pendientes de un turno puede ser muy distinta en atención a la naturaleza del asunto y a las particulares circunstancias de cada cual, y por lo tanto el orden de espera en que se encuentra una persona puede tener un impacto más severo en ella que en otras personas.
Esa especial vulnerabilidad, debilidad o riesgo, no la hace equiparable con las demás personas en turno. Entonces, una persona en estado de vulnerabilidad, debilidad o riesgo especial, puede ser atendida primero que las personas con turno anterior”18 (Énfasis de la Sala). E igualmente, en la Sentencia T-033 de 2012 la Corte Constitucional dispuso que, aunque en principio los sistemas de turnos deben respetarse en estricto orden para garantizar el derecho a la igualdad, “es posible alterarlos en situaciones excepcionales, en las que se ha valorado la situación de la persona y se ha acreditado, por ejemplo, estados de extrema pobreza o un delicado estado de salud, circunstancias ambas que configuran situaciones de urgencia manifiesta.
Dicho trato prioritario, a pesar de que pareciera ser una afectación al derecho a la igualdad, resulta ser justificado con base en el riesgo inminente en el que se encuentra el actor, e ilustra una aplicación del principio de la igualdad material”. En el mismo sentido, en Sentencia T-182 de 2012 la Corte Constitucional reiteró la necesidad del respeto por el sistema de turnos. Pero enfatizó que existen algunas circunstancias excepcionales, en virtud de las cuales el juez de tutela está llamado a diferenciar entre un mismo grupo.
Recordó que el derecho a la igualdad es de carácter relacional, lo cual significa que “deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio [refiriéndose a la igualdad]”19 (Corchetes añadidos). De ahí que, a la luz del derecho a la igualdad, no hay lugar a comparar individuos con características diferenciadas, como podría ser la equiparación de sujetos de especial protección constitucional a la espera de un turno de pago, con personas que no lo son que también están aguardando la llegada de su turno. Justamente, en desarrollo del derecho a la igualdad y su carácter relacional, en la Sentencia T-182 de 2012 la Corte sostuvo que aunque en principio los turnos de pago deben mantenerse según su asignación original, “es imprescindible que tome en consideración los diferentes grados de vulnerabilidad que presentan los peticionarios, quienes, a pesar de encontrarse todos en situación de desplazamiento forzado por la violencia, pueden poseer características que hagan procedente un trato diferenciado y una protección doblemente reforzada a causa de su condición de pertenencia a una minoría como, por ejemplo, ser madre cabeza de familia, presentar algún 18 Corte Constitucional.
Sentencia T-293 de 2009. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-178 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tipo de discapacidad, ser niño o adulto mayor, la pertenencia a una minoría étnica o racial”20 (Negrillas fuera de texto original).
Postura reiterada en las Sentencias T-142 de 2017 y T-004 de 201821. En reiteración de lo ya explicado, en la Sentencia T-414 de 2013 la Corte Constitucional se refirió particularmente sobre el sistema de turnos en el caso de personas desplazadas por el conflicto y la prelación excepcional de los adultos mayores en tales asignaciones: “los turnos no pueden ser excusa para vulnerar derechos fundamentales, por ello, el diseño de un modelo de asignación de éstos, para la entrega de ayudas humanitarias y sus prórrogas, debe consultar el nivel de vulnerabilidad de las personas desplazadas, teniendo en cuenta la pertenencia a grupos de especial protección constitucional, como lo es para el caso ‘la tercera edad’” (Negrillas fuera de texto original). 4.2.
De la jurisprudencia constitucional expuesta se resalta una premisa: una misma circunstancia en principio neutra para un determinado grupo de personas, puede acarrear pesos excesivos para otros que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta o vulnerabilidad. Precisamente, la Corte Constitucional ha explicado que “algunos grupos con características particulares pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen perjuicio irremediable sí lo son para ellos, puesto que por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad pueden tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un ‘tratamiento diferencial positivo’, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela”22.
En consecuencia, es obligación del Estado, y por ende del juez constitucional, “detenerse en las diferencias que de hecho existen entre las personas”23, para así adoptar decisiones que tengan en consideración las circunstancias que padecen ciertos grupos poblacionales, especialmente en contextos de suma desigualdad como el colombiano. Diferenciación que responde a la premisa de igualdad material según la cual debe tratarse igual a los iguales y diferente a los diferentes.
Esto en razón a que en el estado social de derecho el postulado clásico de igualdad formal ante la ley trasciende. Por ende, bajo esta óptica de la igualdad, es necesaria la adopción de medidas que garanticen un punto de partida equitativo entre los ciudadanos24. Justamente, dadas las especiales condiciones que afrontan los adultos mayores, mediante la Ley 2055 de 2020, Colombia aprobó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
En este instrumento, además de reconocerse “la necesidad de abordar los asuntos de la vejez y el envejecimiento desde una perspectiva de derechos humanos”25, se dispuso que los estados parte adoptarán medidas afirmativas y realizarán los ajustes 20 Corte Constitucional. Sentencia T-182 de 2012. 21 Corte Constitucional. Sentencia T-004 de 2018: “esta Corporación también ha sostenido que la asignación de turnos debe consultar el nivel de vulnerabilidad de los beneficiarios, pues es imprescindible brindar protección reforzada a quien además de desplazado pertenece a uno de los grupos de especial protección constitucional como son las madres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, adultos mayores, entre otros.” 22 Corte Constitucional.
Sentencia T-261 de 2018. 23 Corte Constitucional. Sentencia T-416 de 2013. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 2017. 25 Ley 2055 de 2020. Preámbulo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonables que haya lugar para el ejercicio de los derechos de los adultos mayores, y especialmente “para acelerar o lograr la igualdad de hecho de la persona mayor”26.
Asimismo, se estableció la obligación de adoptar todas las medidas judiciales y administrativas, para “garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos”27. 4.3. En armonía con ese tratamiento diferenciado y preferencial, en oportunidades anteriores la Sala ha resuelto casos excepcionales en los que, tratándose de sujetos de especial protección constitucional que se encuentren en estados de debilidad manifiesta, se ha ordenado el pago de sentencias, alterando el turno de pago asignado por la entidad.
Alternativa a la que se ha optado en eventos en que se advierte la configuración de alguna de las excepciones señaladas por la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en sentencia de 16 de septiembre de 2021, radicado 76001-23- 33-000-2021-00763-01, esta Sección estudió un caso de similitud fáctica al presente. Así como el señor Sierra Ospino, el tutelante de dicha acción, de 74 años de edad con problemas de salud, solicitaba el pago de una sentencia también de reparación directa, en la que se ordenó a su favor el pago de perjuicios morales y materiales.
Ocasión en la que la Sala accedió a las pretensiones formuladas porque se consideró que “el actor se encuentra en una situación diferenciada que no le permite esperar en las mismas condiciones que otros también con turno de pago asignado por la Fiscalía General de la Nación”28. En esa oportunidad, en privilegio de la igualdad material, la Sala dio prevalencia a las condiciones diferenciadoras del actor, sobre el turno asignado por tal organismo.
En suma, se consideró que el mecanismo por turnos no tenía en cuenta los factores que diferenciaban al actor de aquellos otros que también estaban a la espera de pago por sentencias, tal como lo era vulnerabilidad del actor con ocasión a sus condiciones de edad y salud. 4.4. Explicado lo anterior, la Sala considera que en el caso bajo análisis se configuran algunas de las excepciones señaladas por la Corte Constitucional, para la alteración del turno de pago otorgado al actor.
Y aunque la regla general apunta al estricto respeto por el modelo de turnos, someter al señor Sierra Ospino al turno otorgado por la Fiscalía General de la Nación supone una carga excesiva, pues el actor no se encuentra en condiciones razonables para esperar muchos años más a fin de la cancelación de la obligación. Esto último en virtud no solo de su edad (82 años), sino también por sus condiciones de pobreza, según lo explicado en acápite anterior.
Así las cosas, la Sala considera que en el caso se presentan condiciones excepcionales para modificar el turno del accionante, a fin de que las sumas de dinero ordenadas en la sentencia del 11 de diciembre de 2015 se paguen lo más pronto posible. Entre estas se encuentran, como se explicó previamente, el estado de debilidad manifiesta del actor ocasionado por su edad y su nivel de pobreza; así como el tiempo que ha tenido que esperar, a 26 Ley 2055 de 2020.
Artículo 4. 27 Ley 2055 de 2020. Preámbulo. 28 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 16 de septiembre de 2019. Radicado: 76001-23-33-000- 2021-00763-01. C.P: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Actor: Guillermo Salazar Jiménez. Demandado: Fiscalía General de la Nación. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11133-00 Demandante: Eduardo Enrique Sierra Ospino 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fin de lograr un resarcimiento de perjuicios, y el tiempo faltante según el turno asignado.
Con todo, es de resaltar que la referida alteración del turno es de carácter excepcional y su justificación, precisamente, radica en las condiciones especiales del actor. 4.5. En consecuencia, y teniendo en cuenta que tal entidad informó que el pago de créditos judiciales dispuestos en sentencias se estaba realizando de forma mensual, la Sala le ordenará a la Fiscalía General de la Nación que, entre los meses de febrero y marzo de 2022, pague únicamente al señor Eduardo Enrique Sierra Ospino, las sumas indicadas en su favor en la sentencia del 11 de diciembre de 2015 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar el derecho a la igualdad del señor Eduardo Enrique Sierra Ospino, por los motivos expuestos en esta providencia. 2. En consecuencia, ordenar a la Fiscalía General de la Nación que, entre los meses de febrero y marzo de 2022, pague únicamente al señor Eduardo Enrique Sierra Ospino las sumas indicadas en su favor en la sentencia de 11 de diciembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B dentro de la acción de reparación directa con radicado Nro. 20001-23-31-000-2009-00087-01. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO