Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: tiempo de servicios. Acreditación. Subtema 2: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. Subtema 3: origen de los recursos de la entidad nominadora no determina la naturaleza de la vinculación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 28 de abril de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Cupertino de Jesús Viloria Tova presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La UGPP negó la prestación al considerar que su vinculación docente fue de carácter nacional y la financiación del servicio estuvo a cargo del situado fiscal.
El demandante aduce que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos, porque los documentos aportados acreditan debidamente los requisitos para acceder al derecho pensional. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Cupertino de Jesús Viloria Tovar, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 noviembre de 2017, con las siguientes pretensiones1: (i) Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 046651 del 12 de diciembre de 2016, que negó el reconocimiento de la pensión gracia por prestar el servicio docente bajo una vinculación nacional;
RDP 006642 del 22 de febrero de 2017 y RDP 012117 del 24 de marzo de 2017, mediante las cuales la UGPP resolvió los recursos de reposición y apelación, en el sentido de confirmar la decisión denegatoria del derecho. (ii) Ordenar a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor del demandante, por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos en la Ley 114 de 1913, en cuantía equivalente al 75% del salario, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al que cumplió el estatus pensional (25 de abril de 2014), con los reajustes e intereses moratorios previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
(iii) Condenar en costas a la entidad demandada conforme al artículo 188 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Nació el 10 de enero de 1957, por lo que cumplió 50 años el 10 de enero de 2007; (ii) fue nombrado docente territorial en la Escuela Rural Mixta La Oscura del municipio de Planeta Rica (Córdoba), mediante el Decreto 000265 del 24 de marzo de 1976;
(iii) fue nombrado en propiedad como docente seccional en la Escuela Rural San Vicente del municipio de Sardinata (Norte de Santander), mediante el Decreto 50 del 26 de marzo de 1995; (iv) fue trasladado de la Escuela Rural San Vicente al colegio Argelino Duran Quintero, corregimiento de la Victoria en el municipio de Sardinata, mediante Decreto 041 del 25 de octubre de 2002;
(v) fue incorporado a la planta de cargos del departamento de Norte de Santander, como docente municipal, mediante el Decreto 000595 del 7 de mayo de 2003; (vi) fue trasladado del colegio Argelino Duran Quiero a la Escuela Rural Las Mesas, municipio de Sardinata, mediante Decreto 036 de 10 de agosto de 2003; (vii) fue trasladado de la Escuela Rural Las Mesas a la Institución Educativa del municipio de Zulia (Norte de Santander), mediante Resolución núm. 00700 del 22 de febrero de 2011;
(viii) solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP el 16 de mayo de 2016, reclamación que fue negada por esa entidad, mediante la 1 Samai, expediente digital, índice 2, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001- 23-33-000-2018-00058-00, archivo 001 Demanda. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Resolución núm. RDP 046651 del 12 de diciembre de 2016, confirmada por las resoluciones RDP 006642 del 22 de febrero de 2017 y RDP 012117 del 24 de marzo de 2017, con sustento en que no acreditó 20 años de servicio en la docencia departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 6, 11, 13, 23, 25, 48, 53, 58, 83, 90, 93, 209 y 336; Ley 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 37 de 1933, artículo 3; Ley 4 de 1966, artículos 4 y 19; Ley 4 de 1976; Ley 71 de 1988, artículo 1;
Ley 91 de 1989, artículos 1, 2 y 15; Ley 238 de 1995; Ley 100 de 1993, artículos 14, 50 y 142. 4. En el concepto de violación, la parte actora expuso que los actos demandados incurrieron en infracción de las normas en que debían fundarse, porque negaron el reconocimiento pensional aun cuando demostró que cumplió los requisitos establecidos en la ley para acceder al derecho a la pensión gracia, específicamente, una vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 y la prestación del servicio durante 20 años en plazas territoriales y nacionalizadas. 5.
También indicó que los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación, pues la UGPP indicó que el demandante acreditó vinculaciones nacionales, cuando en realidad demostró tiempos de naturaleza nacionalizada. 2.2. Contestación de la demanda 6. La apoderada de la UGPP indicó que el reconocimiento de la pensión gracia es improcedente, porque el señor Cupertino de Jesús Viloria Tovar no demostró el cumplimiento de los requisitos legales, especialmente, 20 años de servicio en la docencia del orden departamental, municipal o distrital.
En apoyo de su argumento, indicó que, según el certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Norte de Santander, el demandante estuvo vinculado en calidad de docente del orden nacional desde el 26 de marzo de 1996 hasta el 11 de marzo de 20162. 7. Afirmó que los certificados de información laboral expedidos por la Secretaría de Educación de Norte de Santander presentan inconsistencias, porque en el año 2014 hacen constar que la vinculación del actor era del orden nacional, mientras que, en el año 2017, indican que era de carácter departamental-municipal. 2.3.
Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 28 de abril de 20223, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor del demandante, desde el 25 de mayo de 2014, y se abstuvo de condenar en costas. 2 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo ContestaciónDemanda. 3 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 015SentenciaNyR, pág, 1 a 17.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 9. Al sustentar la decisión, afirmó que el certificado expedido por el secretario de educación del departamento de Córdoba acreditó que el demandante fue vinculado como docente nacionalizado en la escuela Rural Mixta La Oscura (Córdoba), desde el 24 de marzo de 1976 y ejerció la labor hasta el 25 de febrero de 1977, por lo que cumplió el requisito de acreditar vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980. 10.
Consideró que los formatos para la expedición de historia laboral y salarios, junto con la Resolución 04488 del 2015, por medio de la cual se reconoció la pensión vitalicia de vejez al demandante, permitieron establecer que prestó más de 20 años de servicio en virtud de una vinculación nacionalizada, inicialmente, en el departamento de Córdoba (10 meses) y luego en el de Norte de Santander. 11.
Concluyó que no se configuró la prescripción de las mesadas, porque no transcurrieron más de 3 años desde que adquirió el estatus pensional hasta la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. 2.4. Recurso de apelación 12. La UGPP alegó que la sentencia de primera instancia no analizó la naturaleza de los recursos que financiaron el servicio docente prestado por el actor, aspecto determinante para definir la naturaleza de la vinculación4.
En ese sentido, argumentó que las transferencias que la nación efectuaba a las entidades territoriales en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 no constituían recursos propios de los entes territoriales, sino que obedecían a un esquema de distribución de los ingresos corrientes hacia los Fondos Educativos Regionales (FER). Por tal motivo, sostuvo que las vinculaciones financiadas con esos recursos deben considerarse de carácter nacional. 13.
Precisó que la vinculación realizada por el departamento de Córdoba el 24 de marzo de 1976 es de carácter nacional, porque los recursos con los que se financió el servicio de educación prestado por el actor provenían del situado fiscal. De igual forma, indicó que la vinculación comprendida entre los años 1995 y 2016 también corresponde al orden nacional. 14.
Finalmente, advirtió que las inconsistencias en la información relativa a la naturaleza de la vinculación que se registra en los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Norte de Santander desvirtúan el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 15.
Esta corporación, por auto del 15 de junio de 2023, admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y prescindió del periodo de traslado dispuesto para los alegatos de conclusión conforme al artículo 247-5 del CPACA, modificado por 4 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 016Recurso de Apelación UGPP.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la Ley 2080 de 2021, al considerar que no procedía el decreto y la práctica de pruebas en la segunda instancia5. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 17. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 18. ¿El demandante acreditó la prestación del servicio docente en plazas territoriales o nacionalizadas durante más de 20 años, con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, en los términos de la Ley 91 de 1989? 19.
¿El origen de los recursos destinados al pago del servicio docente prestado por el actor determina la naturaleza de la vinculación como maestro nombrado por la autoridad territorial? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 20. La Ley 114 de 19136 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable7, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;
(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres8; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 21. La Ley 116 de 19289 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193310 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 5 Samai, índice 8, Auto que admite recurso de apelación. 6 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 «Modificado por el artículo 1 de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 en el sentido de que el precepto transcrito dispone que "cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año».
Consulta https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=86746. 8 Derogado por la Ley 45 de 1931. 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados».
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 22. La Ley 43 de 197511 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».
Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 23. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980.
Ello, se puede observar en el literal a), numeral 2° del artículo 15 de la mencionada ley, así: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]. 24. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado12, así: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]. 25.
Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ordinaria de jubilación. 26.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado.
Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197513, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 27.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados14, resulta factible 13 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 14 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 28. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda fijó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, a partir del cual concluyó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.
Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4. Análisis del caso concreto 29.
El Decreto 000265 del 24 de marzo de 197615, expedido por el gobernador del departamento de Córdoba, evidencia que el demandante fue nombrado en el cargo de director de la Escuela Rural Mixta de La Oscura, municipio de Planeta Rica (Córdoba). En dicho cargo se posesionó el 15 de abril de 1976, como consta en la respectiva acta16. 30.
El certificado expedido por el secretario de educación del departamento de Córdoba el 24 de junio de 2014, indica que el demandante ejerció el cargo de director de la Escuela Rural Mixta de La Oscura desde el 15 de abril de 1976 hasta el 25 de febrero de 197717. 31. Los formatos únicos para la expedición de salarios y de historia laboral, dictados por el líder de talento humano del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el 29 de noviembre de 2016, señalan que la vinculación del demandante en la Escuela Rural Mixta de la Oscura de Planeta Rica (Córdoba), desde el 15 de abril de 1976, fue de carácter nacionalizado18. 15Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, págs. 4 y 5. 16 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 7. 17 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 12. 18 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 13, 14 y 15.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 32. Mediante el Decreto 050 del 26 de marzo de 1995, el alcalde del municipio de Sardinata (Norte de Santander) nombró en propiedad al actor para desempeñar el cargo docente en la Escuela Rural San Vicente de ese municipio19, empleo del que tomó posesión en la misma fecha20. 33.
Por Decreto 041 de 2002, el alcalde del municipio de Sardinata trasladó al demandante, por necesidad del servicio, de la Escuela Rural San Vicente al Colegio Argelino Duran Quintero del corregimiento la Victoria21. 34. A través del Decreto 000595 de 2003, el gobernador de Norte de Santander incorporó a la planta del departamento los cargos de docente municipal de Sardinata, uno de estos ocupado por el actor, «para pago por Sistema de Participaciones»22. 35.
Por medio del Decreto 036 del 10 de agosto de 2003, el alcalde del municipio de Sardinata trasladó al actor, por necesidad del servicio, del Colegio Argelino Duran Quintero del corregimiento de la Victoria a la Escuela Rural las Mesas23. 36. El Acta de Posesión 171 del 16 de septiembre de 2005, da cuenta de que el señor Cupertino de Jesús Viloria Tovar asumió el cargo de docente «para la incorporación al Sistema General de Participación»24. 37.
Por medio de la Resolución núm. 00700 del 22 de febrero de 2011, la Secretaría de Educación de Norte de Santander trasladó al demandante del Colegio Educativo Rural Las Mesas del municipio de Sardinata a la Institución Educativa Instituto Agrícola Risaralda del municipio de El Zulia (Norte de Santander)25. 38. Por medio de la Resolución 4486 del 30 de octubre de 2015, la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander reconoció la pensión de jubilación al señor actor como docente «MUNICIPAL RECURSOS PROPIOS», por haber prestado servicio desde el 26 de marzo de 1995 hasta el 25 de marzo de 2015, para un total de 20 años de servicio en esa entidad territorial. 39.
El formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 31 de enero de 2017, hace constar que el demandante ejerció la labor docente 19 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 16 y 17. 20 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 012ActaAudPruebas, pág. 26. 21 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 21. 22 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 22 y 23. 23 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 24. 24 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 012ActaAudPruebas, pág. 12. 25 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 26.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 mediante vinculaciones departamentales y municipales, y que el pago de los salarios se financió con recursos propios26. 40.
El Ministerio de Educación Nacional, mediante oficio 2019ER-243819, informó que el actor no ha tenido vinculación como docente nacional27. 41. Las pruebas documentales referidas demuestran que el demandante ejerció la docencia en instituciones educativas del departamento de Córdoba, el municipio de Sardinata (Norte de Santander) y luego incorporado a la planta de docentes de ese departamento, mediante actos de nombramiento dictados por los respectivos gobernadores y alcaldes, en los siguientes periodos: Institución educativa Cargo Acto administrativo de vinculación Período Tiempo laborado Fecha de inicio Fecha de finalización Escuela Rural Mixta La Oscura (Planeta Rica) Director Decreto 00265 de 24 de marzo de 1976 15/04/1976 25/02/1977 10 meses, 10 días Escuela Rural San Vicente (Sardinata) Docente Decreto 050 de 26 de marzo de 1995 26/03/1995 25/03/2015 20 años Colegio Argelino Duran Quintero del corregimiento la Victoria (traslado) Docente Decreto 041 de 2002 Escuela Rural las Mesas (traslado) Docente Decreto 036 del 10 de agosto de 2003 Institución Educativa Instituto Agrícola Risaralda (traslado) Docente Resolución núm. 00700 del 22 de febrero de 2011 Total de tiempo de servicio 20 años, 10 meses y 10 días 42.
En el caso bajo estudio, las pruebas documentales acreditan que el demandante ejerció la labor educativa en virtud de actos de nombramiento dictados por los gobernadores de Córdoba y de Norte de Santander, y del alcalde del municipio de Sardinata, por lo que el tipo de vinculación se considera territorial, clasificación que consta en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral y en la certificación expedida por el secretario de educación del departamento de Córdoba y en la resolución que reconoció la pensión de jubilación. 43.
En consecuencia, el análisis probatorio desvirtúa el reparo expuesto por la UGPP en lo relativo al incumplimiento de los requisitos legales fundado en inconsistencias en los certificados de información laboral, los cuales registran tipos de vinculación distintos (nacional y nacionalizado). Lo cierto es que los actos de nombramiento incorporados al expediente dan cuenta de que fue la autoridad territorial la que ejerció 26 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 90 a 92. 27 Samai, expediente digital, índice 00002, ED_EXPDIGITA_TESTIGODOCUMENTALC, carpeta 54001-23-33-000-2018-00058-00, archivo 002Anexos Demanda, pág. 231.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la facultad nominadora y, por tanto, conforme a lo señalado en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, puede concluirse que la vinculación es territorial o nacionalizada. 44.
Resalta la Sala que el hecho de que el demandante haya sido incorporado a la nómina del municipio de Sardinata (Norte de Santander) y posteriormente incluido en el Sistema General de Participaciones, no cambia su vinculación territorial o nacionalizada, toda vez que esto no constituye un nuevo nombramiento, ni alteran la naturaleza del vínculo inicial. 45.
Frente a la categorización de las plazas docentes, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 consideró que «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 46.
En este sentido, la Sala ha considerado, de manera reiterada, que el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes no incide en la determinación del tipo de vinculación ni tampoco en la viabilidad del reconocimiento del derecho a la pensión gracia, porque en este caso los recursos provenían del ente territorial nominador.
Las transferencias fiscales realizadas por la nación a los departamentos con cargo al situado fiscal, destinadas a la prestación del servicio educativo en los términos de la Ley 60 de 1993, tampoco determinan el tipo de vinculación, porque los entes territoriales que las reciben tienen la competencia de «dirigir y administrar directamente»28 los recursos, por lo que se convierten en propiedad de estos según las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 201829. 47.
Al respecto, los artículos 6 de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001, al regular lo relacionado con la incorporación de las plantas a los entes territoriales para su administración, establecen que la vinculación se mantiene sin solución de continuidad, disposiciones que han llevado a la Sala a concluir que el vínculo se mantiene intacto, pues no se trata de un nuevo nombramiento, sino de la incorporación de un cargo del orden nacional a la planta del nivel territorial. 48.
En síntesis, el proceso de incorporación de docentes nacionales a la estructura orgánica de los departamentos, como parte del proceso de entrega de la administración y dirección del servicio educativo a los entes territoriales para su 28 Ley 60 de 1993, artículo 3. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: (…) // A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: // -Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. // - Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. 29 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 administración y dirección, no generó cambio alguno en la naturaleza de la vinculación o en la categorización de la plaza, pues, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sección de manera reiterada, la nominación es una sola y difiere de la incorporación30. 49.
En este orden, los reparos presentados por el ente apelante sobre la naturaleza de la vinculación no son de recibo, pues se encuentra plenamente demostrado, con los actos de nombramiento dictados por los gobernadores de Córdoba y Norte de Santander y las certificaciones incorporadas al expediente, que las plazas se encuentran categorizadas como territoriales, por lo cual el tiempo docente es válido para acceder al derecho a la pensión gracia. 3.5.
Conclusión 50. De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que el servicio prestado por el actor como docente oficial, en virtud de vinculaciones de naturaleza territorial, es válido para acceder a la pensión gracia cuando el docente que preservó la expectativa de acceder al derecho cumple los requisitos de edad y tiempo acreditado con los actos de nombramiento correspondientes, sin que incida en la categorización de la plaza el origen de los recursos que financian el pago de la labor educativa. 51.
En este orden, el servicio prestado por Cupertino de Jesús Viloria Tovar como docente nacionalizado por más de 20 años, en virtud de las vinculaciones realizadas por los gobernadores de Córdoba y de Norte de Santander, lo hace acreedor del derecho a la pensión gracia al demostrar, además, 50 años de edad (10 de enero de 2007) y no haberse desvirtuado el requisito de buena conducta en el ejercicio de la labor. 4.
Costas 52. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario31 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de marzo de 2023, radicado: 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2021).
Ver en igual sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de agosto de 2022, radicado: 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018). 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 28 de abril de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Cupertino de Jesús Viloria Tovar en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO. Aceptar la renuncia al poder general otorgado por la UGPP a Edgar José Polanco Pereira, identificado con C.C. 16.918.747 de Cali, portador de la tarjeta profesional 140.742 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), en los términos de la renuncia que obra en el índice 33 de Samai.
CUARTO. En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-14). Radicación: 54001-23-33-000-2018-00058-01 (0505-2023) Demandante: Cupertino de Jesús Viloria Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx