Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757) Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Temas: Tarifa ICA actividades para instituciones financieras SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 7 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la «nulidad parcial del artículo 3 del Acuerdo 011 de 6 de agosto de 2021, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, en lo referente a la modificación que introdujo respecto de la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio para las entidades financieras, aumentándolas al once (11) por mil (1000)».

DEMANDA La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: Se declare la nulidad parcial del artículo 3 del Acuerdo 011 del 6 de agosto de 2021, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, cuyo texto se transcribe a continuación, destacando la parte de la disposición cuya nulidad se demanda (Código Actividad 401):

ARTÍCULO TERCERO: A partir del primero de enero de 2022 las tarifas del impuesto de industria y comercio aplicables en el Distrito de Barranquilla, según la actividad económica son las siguientes: ACTIVIDAD CÓDIGO ACTIVIDAD TARIFA POR MIL Actividades para instituciones financieras 401 11.0» Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 287 numeral 3 y 313 numeral 4 de la Constitución Política y 14 de la Ley 2082 de 2021.

El concepto de la violación se resume, así: Radicado: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757)] Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Colombia es una república unitaria, en la cual, conforme con la Corte Constitucional1 y el Consejo de Estado2, sus entidades territoriales tiene una autonomía relativa para establecer tributos, en los márgenes establecidos en la Constitución y la ley.

El artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 impone dos requisitos para que las «ciudades capitales» adopten las normas especiales del impuesto de industria y comercio y del impuesto predial que rigen en el Distrito Capital: i) que se dé por iniciativa del alcalde y, ii) que la adopción esté acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital.

El aparte acusado se debe anular, porque la iniciativa de aumentar las tarifas del impuesto de industria y comercio en Barranquilla fue del concejal Julio Álvarez, y no del alcalde de la ciudad, como consta en el Acta 007 del 24 de julio de 2021 del Concejo Distrital, lo que vulnera directamente la ley de autorización y la Constitución Política.

OPOSICIÓN La entidad territorial demandada se opuso a la solicitud de nulidad, por lo siguiente: De acuerdo con los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política; 2 y 32-6 de la Ley 1551 de 2012 y las sentencias C-594 y 937 de 2010 de la Corte Constitucional, los órganos de representación popular de los entes territoriales tienen la potestad impositiva que les permite adoptar el tributo para adecuarlo a las necesidades que demande su territorio, sin que deban esperar iniciativas de otro nivel.

En atención a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2022, la adopción del régimen especial del impuesto predial y de industria y comercio que tiene el Distrito Capital, por parte de las demás ciudades capitales es facultativa, porque la norma emplea la expresión «podrán», lo que indica que no se trata de una iniciativa que recaiga de manera exclusiva en el alcalde de la ciudad.

La competencia de los concejales para presentar proyectos o iniciativas está sometida al imperio de la ley -artículos 71 de la Ley 136 de 1994 y 27 de la Ley 1617 de 2013-, y conforme con la exposición de motivos de la Ley Orgánica 2082 de 2021, la intención del legislador no fue eliminar la iniciativa legislativa de los concejales, sino la adopción de herramientas que faciliten la gobernanza y mejoren el sistema tributario de las «ciudades capitales».

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico anuló el aparte acusado, por lo siguiente: Según el margen de configuración del legislador, el principio de legalidad en materia tributaria, y la facultad impositiva de las entidades territoriales, la autonomía de estas últimas está limitada por la Constitución Política y la ley; por ende, al establecer los impuestos, se deben respetar los elementos determinados por el legislador.

Respecto al artículo 14 de la de la Ley Orgánica 2082 de 2021, el Consejo de Estado3 precisó que esa norma otorgó a las ciudades capitales la posibilidad de adoptar las 1 C-004 del 14 de enero de 1993, C-070 del 23 de febrero de 1994, C-084 del 1º de marzo de 1995 y C-335 de 1996, C-232 del 20 de mayo de 1998, C-132 del 29 de abril de 2020 2 sentencia del 22 de marzo de 2012, expediente 18842, sentencia del nueve (09) de agosto de dos mil dieciocho (2018), expediente 22071. 3 Sentencia de 4 de julio de 2024, Exp. 28171, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757)] Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 normas que rigen para el Distrito Capital en materia de impuestos predial y de industria y comercio, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: i) se realice por iniciativa del alcalde y mediante acuerdo municipal; ii) esté acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital y, iii) no contraríe las normas constitucionales sobre la materia.

Al verificar el primer requisito, se observa que en el Acta 007 del 24 de julio de 2021, que da cuenta de la sesión plenaria del Concejo de Barranquilla, el concejal Julio Álvarez propuso incluir un artículo que modificó la tarifa del impuesto de industria y comercio para las -Actividades para instituciones financieras-, lo que evidencia el desconocimiento de la Ley Orgánica 2082 de 2021, en punto a la formación del acto, pues la iniciativa debía provenir del alcalde distrital.

No se puede sanear tal falencia acudiendo a la competencia de los concejos para establecer tributos, pues esa facultad no puede sobrepasar los límites señalados por la Constitución y la ley, máxime cuando la finalidad del mencionado artículo 14 es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron más eficiente la administración de Bogotá, y que sea el alcalde el precursor de la iniciativa, por ser un servidor público conocedor de las realidades tributarias del territorio que administra.

RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el cual expresó: La expresión «podrán adoptar» contenida en el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021, corresponde a una potestad facultativa dada al alcalde para que presente las iniciativas, lo cual no significa que la ley le obligue a ese funcionario a presentarlas o que impida a los concejales formular proyectos, por ser una competencia del cargo.

Los artículos 71 de la ley 136 de 1994 y 27 de la Ley 1617 de 2013 y el Reglamento Interno del Concejo de Barranquilla, prevén que los concejales tienen la iniciativa de presentar proyectos de acuerdo, sin discriminar la materia. De la exposición de motivos de la Ley Orgánica 2080 de 2021, se observa que la intención del legislador no fue eliminar la iniciativa de los concejales para presentar proyectos de acuerdo, sino adoptar herramientas eficientes para facilitar la gobernanza y mejorar el sistema tributario de las ciudades capitales.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto de 17 de junio de 2025. La actora no actuó y el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad parcial del artículo 3 del Acuerdo 011 de 6 de agosto de 2021, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, en cuanto a la modificación que introdujo respecto de la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio para las entidades financieras, al fijarla en el once por mil (11x1000)4. 4 Como se advirtió en la providencia del 29 de mayo de 2025, el artículo 3 del Acuerdo 011 de 2021, desapareció del ordenamiento jurídico desde el 1 de noviembre de 2024, fecha de publicación del Acuerdo No. 0015 de 2024 en la Gaceta Distrital No. 1121 y, por ende, dejó de producir efectos.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757)] Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y apelante única, corresponde establecer si la tarifa de ICA para las -Actividades para instituciones financieras- prevista en la norma demandada, es acorde con el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021, para lo cual se precisará si su adopción requería o no la iniciativa del alcalde de esa ciudad.

El a quo anuló la disposición demandada, al advertir que la tarifa fue expedida por el Concejo de Barranquilla por iniciativa de un concejal, lo que desconoce el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021, en punto a la formación del acto, pues la iniciativa para su adopción debía provenir del alcalde, y que tal la falencia no puede sanearse por la competencia de los concejos para establecer tributos.

Por su parte, la recurrente aduce que el aparte acusado no desconoce el citado artículo 14, por cuanto la iniciativa que esa norma le otorga al alcalde, respecto a la adopción de las disposiciones que rigen en los impuestos predial e ICA en el Distrito Capital, no es exclusiva, ya que, de acuerdo con la Constitución y la ley, los concejales pueden presentar iniciativas y proyectos de acuerdo de manera genérica.

La Ley Orgánica 2082 de 2021, con fundamento en el artículo 320 de la Constitución Política, creó el concepto de «ciudades capitales», al que pertenecen «[e]l Distrito Capital de Bogotá y los demás distritos y municipios que tienen la condición de capitales departamentales». En su artículo 14, la ley autorizó a los concejos de las ciudades capitales para adoptar, «a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital», las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de los impuesto predial e industria y comercio.

De esta forma, el artículo «consagra la iniciativa exclusiva del alcalde para que el concejo de una ciudad capital adopte en su jurisdicción las disposiciones que sobre el ICA existían solo para el distrito capital5». En el caso concreto, se observa que la tarifa fijada para las -Actividades para instituciones financieras- en el artículo 3 del Acuerdo 011 del 6 de agosto de 2021, fue aprobada en la sesión virtual adelantada por ese órgano el 24 de julio de 2021, como consta en el Acta 007, así: PRESIDENTE: (…) Tiene el uso de la palabra el concejal Julio Álvarez CONCEJAL JULIO ÁLVAREZ Yo quisiera en estos momentos incluir un artículo dentro del presente acuerdo, y va de la siguiente manera y es hacer un poquito un preámbulo de el por qué se quiere incluir este artículo y los motivos, le recuerdo señor presidente que en varias ocasiones, en varias discusiones que hemos tenido en el consejo (sic) de barranquilla, en la plenaria en donde hemos discutido el tema de las instituciones financieras y, el impuesto que hoy por hoy ostentan de industria comercio de estas instituciones que está catalogado o está tasado en el cinco por mil, eso se puede ver claramente en el estatuto tributario en el artículo 59 entonces yo quisiera en esta ocasión y dadas las competencias que nosotros tenemos en esta comisión para incluir una modificación, dado que ya en el mes de febrero del 2021 se creó la ley orgánica que le permite las ciudades capitales acogerse al mismo régimen de la ciudad de Bogotá, en donde hoy por hoy esta tasa puede ser aumentada y digamos que de Bogotá hoy cuenta con una tasa a las instituciones financieras de un 11% entonces a mí me gustaría que hoy nosotros como consejo (sic) que podamos incluirles, aumentarles esta tasa debido a que esto le representaría el distrito de barranquilla unos ingresos adicionales que podrán ser utilizados en otros rubros de inversión social o en lo que se considere en su momento el gobierno o el distrito y yo 5 Sentencia de 25 de julio de 2024, Exp. 28442, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757)] Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 creo que estoy del día haciendo muy bien a la ciudad de barranquilla y al gobierno como tal, entonces a mí me gustaría incluir este artículo y lo pongo a consideración, la doctora patricia ya lo tiene en sus manos y asimismo también hacer una inclusión en los considerados para que quede jurídicamente soportado el por qué se está haciendo este tipo de incrementos en lo que corresponde a las actividades financieras en la ciudad de barranquilla, que por cierto también quiero recordarles que la ciudad de barranquilla en comparación con otras ciudades tiene la menor tasa o una de las tasas más bajas que se les cobran en estas entidades financieras que es del 5 x mil, como lo dije anteriormente y creo que hoy es el momento y es la oportunidad para hacer los incrementos necesarios para que estas entidades también se pongan al mismo ritmo al mismo tono que tienen en otras ciudades del país, entonces señor presidente, señora patricia me gustaría que leyera el artículo que estoy proponiendo y lo pongo a consideración de la comisión, muchas gracias.

(Negrillas de la Sala) PRESIDENTE: (…) Doctora patricia démosle lectura al artículo propuesto por el doctor Julio Álvarez. SECRETARIA: (…) Artículo 3°. A partir del primero de enero del 2022 la tarifa las tarifas del impuesto de Industria y comercio aplicables en el distrito de barranquilla según la actividad económica son las siguientes: (…) actividades para instituciones financieras código de actividad 401 tarifa por 1010.0.

Ha sido leída la propuesta del tercero. (…) Señor presidente me permito informarle que la propuesta del artículo tercero realizada por el concejal Julio Álvarez ha sido aprobado con (6) votos positivos. De acuerdo con lo anterior, la disposición acusada contenida en el Acuerdo 011 de 2021, se generó en la iniciativa de un concejal del Distrito de Barranquilla y se fundamentó en el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021, sin que se advierta que, en el trámite de expedición del mencionado acuerdo, el alcalde de esa ciudad hubiese formulado o avalado una iniciativa al respecto.

La Sección, en sentencia del 25 de julio de 20246 respecto de un asunto similar al que se debate, hizo énfasis en que la iniciativa está reservada al alcalde, conforme con el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021. Al efecto, expresó: …la Sala parte de considerar que la iniciativa para presentar proyectos de acuerdos municipales está regulada en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, según el cual la tienen, con carácter general, los concejales y los alcaldes y también, para asuntos de su competencia, los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales, todo sin perjuicio de que respecto de algunas materias esté contemplada una iniciativa restringida que ostenta exclusivamente el alcalde.

Así ocurre con las temáticas señaladas en el parágrafo 1.º del citado artículo 71 y, en lo pertinente a este juicio, con la adopción en una ciudad capital de disposiciones sobre el impuesto predial y sobre el ICA que se basen en la normativa especial que para esos tributos rige en el Distrito Capital (artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021) Respecto de esa institución de la iniciativa normativa restringida a cargo del alcalde, la Corte Constitucional juzgó en la sentencia C-152 de 1995 que, si bien «es razonable» en la medida en que se dispone respecto de materias que tienen «una proyección directa en el erario municipal», no restringe las deliberaciones en el cuerpo de representación popular porque «las decisiones finalmente se adoptan por el concejo que es un órgano de autogobierno»; y agregó que el hecho de que las materias a las que se refiere el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 sean semejantes a las dispuestas en el artículo 154 constitucional, relativo a la iniciativa reservada para proponer proyectos de ley, «acredita que los motivos que tuvo en mente el Constituyente para restringir en ciertos casos la iniciativa legislativa de los congresistas, guardadas las proporciones, pueden ser pertinentes en el ámbito municipal. 6 Exp. 28442, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757)] Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Visto ese nexo entre las disposiciones que limitan en el alcalde la iniciativa para presentar proyectos de acuerdos municipales sobre algunas materias y la que circunscribe en el presidente de la República la iniciativa legislativa, la Sala destaca que el artículo 154 de la Carta, después de preceptuar en el segundo párrafo la iniciativa legislativa reservada, advierte de manera expresa, en el tercer párrafo, que «las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno».

Esto trae causa en que la limitación de iniciativa no conlleva una disminución del poder de deliberación, enmienda y aprobación del que está investido el cuerpo de representación popular del respectivo nivel de gobierno, lo cual solo sucedería si una expresa disposición constitucional lo previera, como aquellas que lo hacen en relación con el trámite para la aprobación del plan de desarrollo (último párrafo del artículo 341 Superior) o para la aprobación del presupuesto (artículo 351 ejusdem).

En torno a esta cuestión, la Corte Constitucional precisó en la sentencia C-838 de 2008 que: (i) El Congreso de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva. Estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que se trate de “temas nuevos”7 o de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno”8.

(ii) El Congreso de la República puede introducir modificaciones a proyectos de ley que no hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva. Pero si dichas modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno»9. 6- Guiada por esas pautas, la Sala juzga correcto el criterio desplegado por el a quo, según el cual la iniciativa exclusiva del alcalde para presentar proyectos de acuerdos sobre temas específicos no restringe la potestad del órgano de representación popular para modificar las disposiciones presentadas a su consideración (…).

En suma, el artículo 14 de la Ley Orgánica 2082 de 2021 establece una reserva en cabeza del alcalde de una ciudad capital para presentar iniciativas relacionadas con la adopción de disposiciones en materia de los impuestos predial e ICA que rigen en el Distrito Capital, sin perjuicio de las modificaciones que el concejo incorpore sobre las disposiciones presentadas a su consideración. De esta forma, se concreta el desarrollo de la iniciativa legislativa que se atribuye en este caso a nivel territorial, sin que proceda formular excepciones en su aplicación con fundamento en competencias de carácter general, como lo alega la entidad demandada.

Por lo expuesto, no le asiste razón a la parte demandada al señalar que la iniciativa del alcalde del Distrito de Barranquilla tiene un carácter facultativo para modificar la tarifa del ICA de las -Actividades para instituciones financieras-, porque si se pretende incorporar al ordenamiento tributario local las normas que rigen al Distrito Capital de Bogotá en materia de ICA e impuesto predial, con fundamento en la habilitación que otorga el artículo 14 de la citada ley, se deben cumplir las condiciones allí previstas, esto es, que se realice por iniciativa del alcalde y esté acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital.

En tales condiciones, al no prosperar el recurso de apelación interpuesto por la demandada, se confirmará la sentencia recurrida. No se condenará en costas en esta instancia, en virtud de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, atendiendo la naturaleza del asunto. 7 Cfr. Sentencia C-551 de 2003. 8 Cfr. Sentencias C-475 de 1994 y C-177 de 2007. 9Ver sentencias C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006, entre otras.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00461-01 (29757)] Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO