Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA).

Reiteración de jurisprudencia. Improcedencia del recurso. PROVIDENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Puerto Boyacá contra la sentencia del 28 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que, en segunda instancia, resolvió (índice 2)1: 1.

Declarar de oficio la excepción de pleito pendiente frente a la nulidad del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo 023 del 29 de diciembre de 2004, por medio del cual se modificó el artículo 3 del Acuerdo 052 de 1997 en lo referente a las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos, sus derivados y similares (código 105) y extracción, transformación de gas y sus derivados (código 107). 2.

Confirmar la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Fernando Guzmán Barahona contra el municipio de Puerto Boyacá, excepto el numeral primero que se revoca por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 3.

Adicionar la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, para inaplicar por ilegalidad la expresión “extracción” contenida en el artículo 3 del Decreto 3070 de 1983, de conformidad con las razones vertidas en esta providencia.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante apoderado judicial, el municipio de Puerto Boyacá presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 28 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con fundamento en el artículo 250-5 CPACA, esto es, por existir nulidad originada en la sentencia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (índice 14): Conforme los argumentos del presente recurso de revisión, respetuosamente, se solicita al 1 Del historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai.

Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Tribunal Administrativo de Boyacá declarar infirme el numeral 3 de la sentencia de segunda instancia, proferida dentro del proceso 15001-33-33-005-2018-00051-02. 2.

Hechos La Sala destaca los siguientes hechos relevantes (índice 2): 2.1 En ejercicio del medio de control de nulidad simple, contemplado en el artículo 137 del CPACA, el demandante Ronald Fernando Guzmán Barahona solicitó la nulidad del inciso 2.° del artículo 4.° del Acuerdo nro. 023 de 2004, concretamente en lo que concierne a las tarifas aplicables, en el impuesto de Industria y Comercio (ICA), a las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos, sus derivados y similares (código 105) y de extracción, transformación de gas y sus derivados (código 107); y frente a la palabra «extracción» contenida en el parágrafo 2.° del artículo 55 del Acuerdo nro. 023 de 2016, ambos proferidos por el municipio de Puerto Boyacá. En síntesis, alegó que las normas demandadas contravenían la prohibición legal que recae sobre las entidades territoriales para imponer tributos frente a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, gases y sus derivados y similares; que la potestad normativa para gravarlas es exclusiva del congreso de la república; al paso que desconocían la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa que invocó sobre dicho particular. 2.2 Mediante sentencia del 14 de diciembre de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda.

Concretamente, la sentencia resolvió: Primero: declarar la nulidad del artículo 4°, inciso 2°, del Acuerdo No. 023 de 29 de diciembre de 2004, en lo que se refiere a las actividades de “extracción, transformación de hidrocarburos, sus derivados y similares (código 105) y extracción, transformación de gas y sus derivados (código 107), como generadoras del impuesto de industria y comercio en el referido municipio, proferido por el concejo municipal de Puerto Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: declarar la nulidad de la palabra extracción contenida en el parágrafo 2° del artículo 55, del Acuerdo No. 023 de 23 de diciembre de 2016, referente a que “a la persona natural o jurídica que desarrolle actividades de extracción y transformación de derivados del petróleo, se le aplicará la tarifa industrial correspondiente, en cuanto a la liquidación del impuesto se refiere”, proferido por el concejo municipal de Puerto Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 2.3 A instancias del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Puerto Boyacá, por providencia del 28 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión del juez de primera instancia de declarar la nulidad de la palabra «extracción» contenida en el parágrafo 2.° del artículo 55 del Acuerdo nro. 023 de 2016.

En contraste, revocó la decisión de anular el inciso 2.° del artículo 4.° del Acuerdo nro. 023 de 2004. Por último, adicionó la sentencia apelada para inaplicar por ilegal la palabra «extracción» contenida en el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983. Las razones de esa decisión se resumen enseguida. 3. Sentencia recurrida Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 A efectos de resolver la litis trabada, en la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, el tribunal encontró probada le excepción de pleito pendiente frente a la pretensión de nulidad en contra del inciso 2.° del artículo 4.° del Acuerdo nro. 023 de 2016, razón por la cual revocó la decisión del juez de primera instancia de anularla.

Por otra parte, confirmó la decisión de declarar la nulidad de la palabra «extracción» contenida en el parágrafo 2.° del artículo 55 del Acuerdo nro. 023 de 2016, pues juzgó que dicha disposición contrariaba la normativa que establece una exención de toda clase de impuestos territoriales sobre la exploración y explotación de hidrocarburos (artículo 16 del Decreto 1056 de 1953).

En línea con lo anterior, agregó que el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, al establecer los límites que deben observar los municipios a efectos de fijar la tarifa aplicable a las actividades de extracción y transformación de los derivados del petróleo, contraviene la mencionada desgravación, razón por la cual procedió a adicionar la sentencia apelada para declarar la excepción de ilegalidad frente a dicha norma. 4.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión En sede extraordinaria, el municipio de Puerto Boyacá invocó el artículo 250-5 CPACA, porque, a su juicio, la sentencia de segunda instancia estaría viciada de nulidad. Para sustentar la causal, sostuvo que el fallo violó el debido proceso y el principio de congruencia al inaplicar por ilegal la palabra «extracción», contenida en el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, debido a que esta norma no fue objeto de censura ni de debate en la demanda.

Adicionalmente, expresó que con esa decisión se desconoció que esta corporación es la autoridad competente para inaplicar por ilegal esa disposición normativa, y no un tribunal administrativo como ocurrió en el caso concreto. 5. Intervenciones Ronald Fernando Guzmán Barahona, en calidad de parte demandante en el proceso ordinario, se opuso al recurso extraordinario de revisión. En resumen, sostuvo que el recurrente no fundamentó ni probó la nulidad originada en la sentencia de segunda instancia, razón por la que solicitó que se declare infundado e improcedente el recurso en cuestión. Agregó que, con la decisión de inaplicar por ilegal el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, el tribunal simplemente reforzó la conclusión de que la actividad de extracción de petróleo no puede estar gravada con el ICA.

Además, expresó que la facultad de los jueces administrativos de inaplicar una norma por considerarla contraria al ordenamiento jurídico no afecta los factores de competencia. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el parágrafo 2.° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia».

En ese orden, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Puerto Boyacá contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, dictada el 28 de noviembre de 2019. Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.

Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 28 de noviembre de 2019. Mientras tanto, el recurso extraordinario se presentó oportunamente el 20 de noviembre de 2020, conforme lo exige el artículo 251 CPACA. 3. Planteamiento del problema jurídico En los términos propuestos por la parte recurrente, corresponde a la Sala establecer, conforme con el artículo 250-5 CPACA: (i) si el fallo acusado incurrió en nulidad por violación al debido proceso y al principio de congruencia, al inaplicar por ilegal el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, y (ii) si el tribunal era competente para inaplicar dicha norma.

Para resolver dicho interrogante, la Sala, de manera preliminar, se referirá a (1) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, enseguida, se ocupará de (2) la causal de revisión asociada a la nulidad originada en la sentencia y, al final, estudiará (3) el caso concreto. 1. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Reiteración de jurisprudencia2 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, cuyo propósito principal es restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley sustancial. 2 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001031500020130199800, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. Del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Reiteración de jurisprudencia3 Según lo ha entendido la Sala plena4, los hechos que configuran la causal denominada nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)5, pero no son figuras procesales idénticas.

También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En sentencia del 02 de marzo de 20106, por ejemplo, la Sala plena concluyó que esa causal de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible “alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe “antes de dictar sentencia”.

Sin embargo, esta corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó. Así se reconoció en la providencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.

El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de alegar la nulidad o alegar el vicio oportunamente. De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o 3 Cfr., entra muchas otras, la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001031500020180088800, M.P. Julio Roberto Piza. 4 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996- 0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00. 5 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 6 Sentencia del 2 de marzo de 2010, radicación número: 11001-03-15-000-2001-0091-01.

Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib. (antes 144 CPC). En definitiva: la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. 3.

Caso concreto Para efectos de resolver el asunto, la Sala destaca los siguientes hechos (índice 2): 3.1 Mediante sentencia del 14 de diciembre de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario, pues juzgó que las normas censuradas violaban el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 que establece una exención de toda clase de impuestos territoriales sobre la exploración y explotación del petróleo. 3.2 En el recurso de apelación contra dicha providencia, el municipio de Puerto Boyacá argumentó que el parágrafo 2.° del artículo 55 del Acuerdo nro. 023 de 2016 demandado, en línea con el artículo el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, no se encarga de regular la misma materia de que trata el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, pues mientras este se ocupa de consagrar una exención, aquel se refiere a la fijación de la tarifa aplicable a las actividades de extracción y transformación de los derivados del petróleo.

Concretamente manifestó: Entonces el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 hace referencia a “explotación de petróleo” y su exención; en tanto el Decreto 3070 de 1983 y el Acuerdo 023 de 2004 se refieren a la aplicación de las tarifas que se establecen en el numeral 1 del inciso 2° del artículo 33 de la Ley 14 de 1983 para las actividades de “extracción y transformación de los derivados del petróleo”, asuntos diferentes.

Ahora con respecto a la expresión “extracción” del parágrafo 2 del art. 55 del Acuerdo 023 de 2016, la regulación es un claro desarrollo del Decreto 3070 de 1993 (…). 3.3 En la sentencia ahora recurrida, el tribunal anuló la palabra «extracción» contenida en el parágrafo 2.° del artículo 55 del Acuerdo nro. 023 de 2016, pues juzgó que dicha disposición contraría la exención establecida en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, al tiempo que decidió inaplicar el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, por corresponder sustancialmente a la misma norma anulada, tal como lo advirtió el municipio de Puerto Boyacá en el referido recurso. 3.4 Vistos los hechos probados, la Sala pone de presente que, de conformidad con el artículo 320 del CGP, la apelación como medio de impugnación contra providencias judiciales tiene como finalidad que el superior revise lo decidido en primer grado, frente a los reparos que la parte apelante formule en contra de la decisión. En ese sentido, se advierte que, en el caso concreto, pese a que el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983 no era objeto de control ni controversia en el proceso ordinario, el municipio de Puerto Boyacá se refirió a él a efectos de recurrir la decisión del a quo de anular la palabra «extracción» contenida en el parágrafo 2.° del artículo 55 del Acuerdo nro. 023 Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de 2016.

Así, fue bajo ese contexto que el ad quem decidió inaplicar por ilegal la norma en cuestión, pues la misma fue invocada por la parte recurrente en el recurso de apelación, de modo que carece de sustento fáctico el cargo referido a la violación del debido proceso y a la vulneración del principio de congruencia pues el tribunal se pronunció sobre una cuestión alegada en el recurso interpuesto.

No prospera el cargo. 3.5 Ahora bien, frente al segundo cargo que ocupa a la Sala, la parte recurrente plantea que el Tribunal Administrativo de Boyacá no era competente para inaplicar la excepción de ilegalidad frente al artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983, pues aduce que dicha competencia recae exclusivamente sobre esta corporación. Al respecto, basta con señalar que el artículo 148 del CPACA permite que en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el juez inaplique, de oficio o a petición de parte, los actos administrativos cuando vulneren la Constitución o la ley, decisión que solo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.

Sobre el particular, esta Sección ha destacado que aquella excepción es una manifestación del principio de legalidad y del sistema jerárquico normativo que rige en Colombia y que es el juez contencioso al que le está permitido inaplicar una norma o un acto administrativo por ser el competente para conocer de los juicios de legalidad de los mismos, procediendo únicamente ante situaciones en las que evidencie (bien sea porque las partes lo manifestaron, o porque el estudio del expediente lo lleve a esa conclusión) que para la solución del caso concreto es necesario dejar de aplicar un acto que guarda relación directa con el objeto del litigio (sentencia del 31 de mayo de 2018, exp. 21911, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Así, dado que los jueces de lo contencioso-administrativo tienen la potestad de inaplicar por ilegal un acto administrativo en los términos antes descritos, la Sala juzga que, a diferencia de lo señalado por la recurrente, el ad quem sí era competente para inaplicar el artículo 3.° del Decreto 3070 de 1983. No prospera el cargo. 3.6 En suma, la Sala juzga que, por los motivos expuestos, frente a la providencia del 28 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, no se configuró la causal de revisión denominada nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA).

Por lo tanto, no prospera el recurso extraordinario de revisión. 4. Costas Sin condena en costas, porque no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Puerto Boyacá contra la sentencia del 28 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas. Radicado: 11001032700020200003300 Recurrente: Municipio de Puerto Boyacá 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.

Sin condena en costas. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO