Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) F.T: 177 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: VÍCTOR MANUEL GONZÁLEZ HERRERA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Tema: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se confirmó la sentencia de primera instancia que negó la reliquidación de una pensión de vejez de un miembro del INPEC.

Incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, frente a los defectos sustantivo y fáctico, y ausencia del desconocimiento del precedente jurisprudencial invocado. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante en contra de la sentencia del 18 de mayo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Víctor Manuel González Herrera, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC), con el fin de que, de un lado, se declarara la nulidad parcial de las resoluciones GNR 11796 del 19 de enero de 2015, por medio de la cual la última entidad mencionada reconoció y ordenó pagar la pensión de vejez, sin tener en cuenta todos los factores salariales ni el promedio de lo devengado en el último año laborado, y GNR 52524 del 18 de febrero de 2016, en la que se negó el reajuste de la prestación, y de otro, que se reconociera la pensión, en un monto equivalente al 75 % de todo lo devengado durante el último año de servicio (1.° de febrero de 2015 al 31 de enero de 2016), con inclusión de todos los factores previstos en el Decreto 1045 de 1978 y todos aquellos percibidos de manera habitual, que constituyen salario.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 26 de mayo de 2017 el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones del medio de control, al concluir que el reconocimiento pensional se ajustó al ordenamiento jurídico y al criterio jurisprudencial fijado en la sentencia C-258 de 2013, vigente al momento en que adquirió el estatus pensional.

Dicha decisión fue apelada por el demandante. El 22 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, confirmó, parcialmente, el fallo de primera instancia, en el sentido de considerar que el Ingreso Base de Liquidación y los factores salariales de la pensión del señor Víctor Manuel González Herrera correspondían a los definidos en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.

Además, revocó los ordinales segundo y tercero de la sentencia recurrida, relativos a la condena en costas. b) Inconformidad El accionante Víctor Manuel González Herrera sostuvo que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia transgredieron sus derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia y desatendieron el principio de favorabilidad.

Como fundamento, expuso que aquellos incurrieron en un defecto fáctico, al no valorar el Certificado CERT2015-9-15-MDN- SGDA-GAG del 14 de enero de 2015, mediante el cual el Ministerio de Defensa certificó la prestación del servicio militar y los factores salariales devengados durante ese período y, en ese orden, no tener en cuenta ese tiempo para el cómputo de la pensión de vejez.

Al respecto, explicó que la corporación accionada mencionó los días que laboró en el Ejército Nacional, pero no los contabilizó para determinar la fecha en que adquirió el estatus pensional, pues de haberlo hecho, la conclusión sería que esa situación ocurrió el 24 de agosto de 2012 y, por ello, no podrían aplicarse, para resolver su solicitud de reliquidación pensional, las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Asimismo, adujo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, por indebida aplicación de las condiciones fijadas para la reliquidación pensional en la Ley 100 de 1993 y los decretos 1158 de 1994 y 2090 de 2003, cuando debió hacerse, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 5.° del artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, esto es, con base en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 1045 de 1978.

Adicionalmente, precisó que acogieron una interpretación contraria a los postulados constitucionales y legales, en tanto que el personal del INPEC que ingresó a laborar antes del 28 de julio de 2003, fecha de la entrada en vigor del Decreto 2090 de ese año, está cobijado por el régimen pensional especial fijado en la Ley 32 de 1986 y, ante la falta de regulación frente a la liquidación de la prestación, debe acudirse al Decreto 1045 de 1978, específicamente para determinar los factores salariales que deben incluirse en la liquidación, en los términos en los que lo decidió el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia del 27 de enero de 2022, expediente 2018-00035, de la cual transcribió la mayoría de sus consideraciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De otra parte, manifestó que los accionados aplicaron de manera equivocada los precedentes jurisprudenciales fijados en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, pues si bien, en los términos en los que lo explicó en la sentencia objeto de cuestionamiento, las sentencias de unificación tienen carácter vinculante, lo cierto es que, para su aplicación, debe tenerse en cuenta el principio de favorabilidad y, en caso de interpretaciones diversas, acogerse aquella que resulte más beneficiosa para el trabajador, en los términos definidos por la Corte Constitucional en las sentencias T-730 de 2014, SU-241 de 2015, T-088 de 2018, T-275 de 2010 y SU- 027 de 2021.

Así, indicó que aquellos desatendieron los antecedentes normativos y jurisprudenciales sobre el cómputo del tiempo de prestación del servicio militar obligatorio para el reconocimiento pensional, comoquiera que cumplió el requisito de tiempo de servicio definido en la Ley 32 de 1986 para ser acreedor de la prestación reclamada. Finalmente, arguyó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental, al interpretar, aplicar y fallar con fundamento en un procedimiento o ley no aplicable al caso concreto.

PRETENSIONES El peticionario de la salvaguarda requirió dejar sin efectos las sentencias del 26 de mayo de 2017 y 22 de noviembre de 2021 proferidas por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. En consecuencia, solicitó ordenar a Colpensiones lo siguiente: 1.

Modificar la Resolución GNR 11796 del 19 de enero de 2015 y liquidar la pensión de vejez, con inclusión de todos los factores salariales establecidos en el Decreto 1045 de 1978 y los devengados en el último año de servicio. 2. Realizar los trámites administrativos necesarios ante el Ministerio de Defensa, con el fin de que se reconozca y pague el bono pensional a que tiene derecho, por haber prestado el servicio militar obligatorio en el Ejército Nacional.

De otra parte, deprecó tener en cuenta el fallo del 27 de enero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 6, expediente 2018-00035, por tratarse de un asunto con identidad fáctica y jurídica al suyo. CONTESTACIONES Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad. La magistrada Martha Nury Velásquez Bedoya advirtió que la solicitud constitucional no satisface los requisitos de procedencia contra providencias judiciales, toda vez que, primero, se pretende agotar una tercera instancia y, segundo, la decisión objeto de cuestionamiento fue proferida por la corporación competente y con plena observancia del debido proceso y las normas vigentes sobre el tema.

Asimismo, Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 resaltó que la Sala de Decisión acogió la posición jurisprudencial relativa a la reliquidación pensional y, luego del análisis de las particularidades del caso, determinó que el señor Víctor Manuel González Herrera era beneficiario del régimen pensional especial fijado en la Ley 32 de 1986 para el personal que integra el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria, INPEC; sin embargo, como aquel no reguló el tema de los factores salariales, por remisión expresa del artículo 114, debía acudirse a las normas aplicables a los empleados del orden nacional, sin que pudiera reconocerse un IBL distinto a aquel conformado por los factores sobre los que se hubieran realizado los aportes o cotizaciones.

Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín El juez Franky Gaviria Castaño solicitó desestimar el amparo invocado, comoquiera que la providencia cuestionada no desatendió el acervo probatorio allegado al proceso, ni valoró pruebas inútiles o practicó alguna de ellas por fuera de los parámetros del debido proceso.

Igualmente, señaló que no aplicó una norma derogada o declarada inexequible y, contrario a ello, acogió el precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, relativo al IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición fijado en la Ley 100 de 1993. INPEC El abogado José Antonio Torres Cerón, apoderado de la entidad, requirió la desvinculación de esta, comoquiera que no existe ninguna actuación que la vincule con los hechos y pretensiones de la acción. Aunado a lo anterior, indicó que la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de la subsidiaridad.

Colpensiones Nazly Yorleny Castillo Burgos, directora (a) de Asuntos Constitucionales de Colpensiones, advirtió que la solicitud de amparo no es procedente para cuestionar las sentencias proferidas por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, por varias razones, entre ellas, que: 1.

Aquellos aplicaron las normas y los preceptos constitucionales sobre la materia y no transgredieron ninguna garantía fundamental; 2. La acción de tutela no puede emplearse para solicitar el reconocimiento y pago de prestaciones económicas, ya que existe otro medio de defensa y es el juez ordinario competente quien debe decidir sobre esos pedimentos; 3.

El juez de tutela no puede invadir las competencias de las autoridades judiciales, menos aun cuando no existe una transgresión de los derechos reclamados; y 4. La decisión judicial hizo tránsito a cosa juzgada y puede afectarse el patrimonio público. Por lo anterior, solicitó denegar el amparo. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 18 de mayo de 2022 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, frente a los defectos fáctico y sustantivo, y negó la petición de amparo, en cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial.

Frente a la primera decisión, argumentó que el señor Víctor Manuel González Herrera busca discutir nuevamente los desacuerdos propuestos en el medio de control, relativos, primero, a la sumatoria del servicio militar obligatorio y al período laborado en el INPEC, con el propósito de acreditar que cumplió el requisito de tiempo de servicio en la guardia nacional el 17 de agosto de 2012 y no el 17 de agosto de 2013 y, segundo, la procedencia de la reliquidación de la pensión en un monto equivalente al 75 % de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el 1.° de febrero de 2015 y el 31 de enero de 2016, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1048 de 1978.

Adicionalmente, manifestó que esas inconformidades fueron propuestas en el recurso de apelación en similares términos a los del escrito de tutela y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en el fallo del 22 de noviembre de 2021, los resolvió de manera razonable. Así, advirtió que la corporación accionada, después de hacer el análisis de las pruebas allegadas al proceso y el estudio normativo y jurisprudencial sobre la materia, indicó que el señor González Herrera laboró más de 21 años al servicio del INPEC y tuvo en cuenta el tiempo que prestó el servicio militar obligatorio, pero concluyó que adquirió el estatus pensional el 17 de agosto de 2013; además, señaló que el Tribunal determinó que no había lugar a tener en cuenta el 75 % de todo lo devengado en el último año de servicio, pues, si bien se trataba de un empleado del INPEC, beneficiario de un régimen especial pensional, lo cierto era que se le aplicaban las reglas de interpretación del régimen de transición fijadas en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, es decir, que los factores salariales que debían incluirse eran únicamente aquellos sobre los que hubiese efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

A partir de lo anterior, concluyó que el accionante pretendía revivir la discusión tendiente a determinar si había lugar o no a la reliquidación de su pensión de vejez con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio consagrados en el Decreto 1048 de 1978, norma vigente al momento en que adquirió su estatus pensional, bajo la ocurrencia de un supuesto defecto, a pesar de que los fundamentos de la acción de tutela eran reproducción de los argumentos que fueron planteados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación, los cuales se resolvieron en las instancias pertinentes del proceso ordinario.

En relación con la segunda determinación, advirtió que el Tribunal accionado no incurrió en el desconocimiento del precedente de las sentencias T-088 de 2018, T- 730 de 2014, SU-241 de 2015 y SU-027 de 2021 de la Corte Constitucional, ya que, Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a pesar de que se trataban de supuestos fácticos y jurídicos distintos al caso bajo estudio, aquel sí atendió el criterio allí dispuesto, respecto a la aplicación del principio de favorabilidad, pero concluyó que si bien el señor Víctor Manuel González Herrera tenía derecho a la pensión de vejez, no podían incluirse todos los conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, pues, en virtud del principio de solidaridad en materia de seguridad social y en aras de no traspasar la voluntad del legislador, la base de liquidación se debía limitar a los factores sobre los cuales se hubiesen realizado los aportes o cotizaciones al sistema pensional.

Aunado a lo anterior, frente al desconocimiento de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 27 de enero de 2022, en el expediente 2018- 00035, aclaró que aquel solo era obligatorio y vinculante para los jueces de inferior jerarquía, toda vez que dos jueces de igual jerarquía pueden tener criterios diferentes. IMPUGNACIÓN El señor Víctor Manuel González Herrera impugnó la sentencia de primera instancia. Al respecto, señaló que la solicitud de amparo sí satisface el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que fundamentó la transgresión de las garantías constitucionales a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia y no pretende agotar un debate simplemente jurídico, sino que se realice un correcto juicio de validez y se acoja la normativa, el principio de favorabilidad e interpretación frente al régimen pensional de los funcionarios del INPEC y, en consecuencia, se reconozca el error de los jueces administrativos frente a los factores salariales que deben incluirse en el monto de su pensión de vejez; sumado a lo anterior, indicó que no busca un reconocimiento, estrictamente, económico.

Insistió en que las autoridades judiciales accionadas fundamentaron sus decisiones en normas inexistentes o inconstitucionales y que debieron aplicar el Decreto 1045 de 1978 y ordenar la reliquidación de la pensión de vejez, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año laborado. Agregó que aquellas ni el juez de tutela tuvieron en cuenta lo previsto en el parágrafo 5.° del artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria que ingresaron antes de la entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003, se les aplica el régimen especial definido en la Ley 32 de 1986.

En otro sentido, mencionó que el fallador constitucional desatendió los argumentos planteados en el escrito de tutela y no se pronunció sobre lo definido en la sentencia T-012 de 2022 por la Corte Constitucional frente al régimen pensional de los funcionarios del INPEC y la aplicación del principio de favorabilidad, para resolver el conflicto entre disposiciones jurídicas e interpretaciones que puedan realizarse sobre estas.

Así, como tampoco valoró las pruebas allegadas al trámite Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 constitucional, en concreto, el Certificado CETIL, la Resolución 00027 del 2013 y la respuesta al derecho de petición del 18 de febrero de 2022, por parte del Grupo de Seguridad Social del INPEC, en la que certifican los factores salariales pagados a Colpensiones.

Manifestó que el juez constitucional debió aplicar el principio de favorabilidad en materia pensional, en los mismos términos en que lo hizo la Corte Constitucional en el pronunciamiento mencionado en el párrafo anterior, y ordenar el reconocimiento de los emolumentos percibidos en el último año de servicio, los cuales corresponden a los enlistados en el Decreto 1045 de 1978, de acuerdo con lo probado en el caso.

CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La solicitud de amparo presentada por el señor Víctor Manuel González Herrera, en cuanto a las inconformidades relativas a los defectos sustantivo y fáctico, reviste relevancia constitucional? 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2. ¿El pronunciamiento invocado por el accionante constituye un precedente judicial exigible a la corporación precitada y, por tanto, resultaba obligatorio para decidir su caso? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional, (III) desconocimiento del precedente y (IV) estudio del pronunciamiento invocado.

Veamos: - Primer problema jurídico ¿La solicitud de amparo presentada por el señor Víctor Manuel González Herrera, en cuanto a las inconformidades relativas a los defectos sustantivo y fáctico, reviste relevancia constitucional? I. Relevancia Constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional5.

Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.

Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.

En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.

II. Análisis de la relevancia constitucional El accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, mediante la cual la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 improcedencia de la acción, en cuanto a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y fáctico, por el incumplimiento de la exigencia de la relevancia constitucional.

Para el efecto, advirtió que la petición de amparo sí satisface el requisito mencionado, puesto que invocó la transgresión de los derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia y no pretende agotar un debate de simple legalidad ni obtener un reconocimiento, estrictamente, económico, sino que se realice un correcto juicio de validez y se acoja la normativa y la interpretación más favorable frente al régimen pensional de los funcionarios del INPEC y, en consecuencia, se corrija el error en relación con los factores salariales que deben incluirse en el monto de su pensión de vejez.

En ese sentido, insistió en que el personal del INPEC que ingresó a laborar antes del 28 de julio de 2003, fecha de la entrada en vigor del Decreto 2090 de ese año, está cobijado por el régimen pensional especial fijado en la Ley 32 de 1986 y, ante la falta de regulación de esa disposición sobre la liquidación de la prestación, debe acudirse a la Ley 4.ª de 1966 y al Decreto 1045 de 1978.

Agregó que, en el trámite de tutela de primera instancia, no se examinó el Certificado CETIL, la Resolución 00027 del 2013 y la respuesta al derecho de petición del 18 de febrero de 2022, por parte del Grupo de Seguridad Social del INPEC, documentos que dan cuenta los factores salariales sobre los que realizó cotizaciones ante la entidad de previsión pensional y, con ello, el derecho que le asiste de que sean incluidos en la liquidación de su pensión. En primer lugar, la Subsección aclara que, en esta instancia constitucional, no es posible pronunciarse sobre el desacuerdo relativo al defecto fáctico invocado, en tanto que el accionante sustentó dicha causal en unas pruebas y un sustento diferente a los que mencionó en el escrito de tutela.

Lo anterior, para proteger el derecho de defensa y contradicción de los accionados. Dilucidado lo anterior, es necesario determinar si la presente solicitud de amparo, en cuanto a la inconformidad relativa a la desatención del Decreto 1045 de 1978, en lo que tiene que ver con los factores salariales que debían incluirse en la liquidación de la pensión de vejez que le fue reconocida al peticionario de la salvaguarda, relativa al defecto sustantivo, cumple con el primer requisito general de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, esto es, la relevancia constitucional o si, por el contrario, como lo concluyó el juez de tutela de primera instancia, este no se encuentra satisfecho, para lo cual deberán revisarse las tres finalidades que tiene el mencionado presupuesto.

Así, se reitera que el máximo tribunal constitucional ha señalado que esta exigencia tiene tres propósitos: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. En primer lugar, se advierte que la discusión expuesta por el solicitante del amparo se contrae en demostrar que la autoridad judicial accionada acogió una interpretación equivocada, en cuanto a la norma aplicable para la liquidación de su Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pensión de vejez.

Asimismo, en esta sede constitucional, insiste en que al personal del INPEC le es aplicable el régimen especial pensional fijado en la Ley 32 de 1986 y, comoquiera que esa disposición no regula lo relativo a la liquidación de la prestación, en atención a la remisión del artículo 114, las autoridades judiciales accionadas debieron acudir al régimen previsto para los empleados del orden nacional, esto es, a la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1045 de 1978, este último, en cuanto a los emolumentos salariales que deben incluirse en la liquidación, sin que, en ningún caso, resultara procedente aplicar el criterio de interpretación definido por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en cuanto al Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez y los factores salariales que debían incluirse, comoquiera que aquellas no estaban vigentes para el momento en que adquirió el estatus pensional.

Por tanto, la Subsección observa que no se cumple con el primer objetivo fijado jurisprudencialmente para esta causal, puesto que el desacuerdo del solicitante del amparo recae en la postura que acogió la autoridad judicial accionada sobre la liquidación de la pensión de vejez, concretamente, frente a que no podían incluirse todos los factores salariales devengados por el demandante, sino, únicamente, aquellos sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones al sistema de pensiones.

Por consiguiente, se denota que el propósito es que se acoja la exégesis que estima es la adecuada, para resolver su caso, a pesar de que este no tiene transcendencia desde el punto de vista constitucional, sino que se trata de un asunto de mera legalidad, lo cual impide la satisfacción de esta primera finalidad. Asimismo, se observa que tampoco se encuentra superado el segundo fin, dado que, de acuerdo con los disensos expuestos en esta sede, se advierte que lo pretendido es crear una instancia adicional a las agotadas en el proceso ordinario.

En cuanto a ello, se avizora que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en la providencia del 22 de noviembre de 2021, explicó que si bien el señor Víctor Manuel González Herrera era beneficiario del régimen especial de pensión previsto en la Ley 32 de 1986 y, por ello, su pensión de vejez debía reconocerse de acuerdo con las exigencias allí contenidas, más aún cuando acreditó un tiempo de servicios en el INPEC superior a los veinte años, lo cierto es que no podía calcularse la prestación con base en el 75 % de todo lo devengado en el último año laborado, pues, conforme con el criterio de unificación del Consejo de Estado sobre el tema, para calcular el IBL y determinar los factores aplicables a las liquidaciones pensionales, debía considerarse lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales fijados en el Decreto 1158 de 1994, por ser la norma vigente a la fecha en que adquirió el estatus pensional, y sobre los que hubiera efectuado aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

Asimismo, expuso que los pronunciamientos C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015 al igual que las sentencias de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo eran vinculantes, en los términos definidos en los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011. De lo anterior, ciertamente, se desprende que el propósito del accionante es proponer nuevamente la discusión sobre la interpretación que debió acogerse por Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 parte del juez ordinario frente al monto y los factores salariales de la pensión de vejez que le fue reconocida y que, de esta forma, se realice un nuevo estudio favorable a sus intereses frente al tema, al encontrarse en desacuerdo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada; de hecho, lo pretendido en la acción de tutela es que se ordene a la entidad administradora de pensiones que modifique su decisión e incluya en la liquidación de la pensión todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo cual constituyó el objeto de decisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En esa medida, se advierte que la acción de tutela no es una instancia adicional a la adelantada en sede judicial ni a través de ella puede intentarse reabrir el objeto de discusión del proceso contencioso, como lo procura el solicitante de la protección iusfundamental. En tercer lugar, y en atención a lo expuesto en precedencia, se denota que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad judicial accionada, la cual, a partir del análisis de los supuestos fácticos y normativos aplicables al caso, determinó que no había lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al aquí accionante, en tanto que Colpensiones acogió el ordenamiento jurídico aplicable e incluyó los emolumentos salariales frente a los que se realizaron cotizaciones por parte del señor Víctor Manuel González Herrera durante el tiempo que laboró en el INPEC.

En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural. En consecuencia, al no haberse satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, se confirmará la sentencia proferida el 18 de mayo de 2022, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, frente a los desacuerdos relativos a los defectos sustantivo y fáctico. - Segundo problema jurídico ¿El pronunciamiento invocado por el accionante constituye un precedente judicial exigible a la corporación precitada y, por tanto, resultaba obligatorio para decidir su caso? III.

Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela6, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.

Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se 6 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 expongan las razones por las cuales se aparta.

En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado. En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.

Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. IV.

Estudio del pronunciamiento invocado El señor Víctor Manuel González Herrera, en el escrito de impugnación, iteró que la corporación accionada desconoció el precedente fijado en la sentencia T-012 de 2022, en la que la Corte Constitucional se pronunció sobre el régimen pensional de los funcionarios del INPEC y la aplicación del principio de favorabilidad, con el propósito de resolver el conflicto entre disposiciones jurídicas e interpretaciones que puedan realizarse sobre estas.

Al respecto, la Subsección, observa, en primer lugar, que el pronunciamiento citado fue proferido en sede de revisión de tutela, por lo cual sus efectos son inter partes. Además, se denota que aquel es posterior a la fecha de la decisión objeto de cuestionamiento en esta sede constitucional, ya que se emitió el 21 de enero de la presente anualidad; mientras que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, profirió el fallo objeto de cuestionamiento el 22 de noviembre de 2021.

De esta forma, es claro que la sentencia invocada no resultaba exigible a la corporación accionada, por lo cual no se presenta un desconocimiento del precedente judicial. Por último, se esclarece que el accionante, en el recurso de impugnación, no cuestionó el desconocimiento de las sentencias invocadas inicialmente ni los argumentos del juez de tutela sobre aquellos pronunciamientos.

De esta manera, no hay lugar a realizar alguna manifestación frente a ello. Por lo tanto, se confirmará la sentencia del 18 de mayo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Víctor Manuel González Herrera en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, frente a los desacuerdos relativos al defectos sustantivo y fáctico, y negó el amparo invocado, en relación con la configuración del desconocimiento del precedente jurisprudencial.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02247-01 Accionante: Víctor Manuel González Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 18 de mayo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Víctor Manuel González Herrera en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, frente a los desacuerdos relativos al defectos sustantivo y fáctico, y negó el amparo solicitado, en relación con la configuración del desconocimiento del precedente jurisprudencial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE  La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ                                             Firma electrónica               GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto  RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS       Aclaración de voto              Firma electrónica               LYGR             Firma electrónica