Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, siete (7) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Recurso extraordinario de revisión Radicación 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Recurrente KOALA ANDINA LTDA. ASUNTO RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN De conformidad con el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), procede el despacho a pronunciarse respecto del recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra del auto mediante el cual se rechazó el recurso de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Relacionados con el recurso extraordinario y su inadmisión 1.1. El 8 de abril de 20251, KOALA ANDINA LTDA., a través de apoderada designada para el efecto, presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 21 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, dentro del proceso de radicado 11001-33-37-040-2021-00311-012.

Para el efecto adujo la configuración de la causal de revisión establecida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Ello, por la vulneración del derecho al debido proceso y el desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus.

Así, formuló los cargos que denominó «LA SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES DE LA DIRECCIÓN DE PARAFISCALES Y EL DIRECTOR DE PARAFISCALES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) NO TENÍAN COMPETENCIA PARA PROFERIR LOS ACTOS DEMANDADOS» y «DEFECTO SUSTANTIVO EN LA SENTENCIA -LA SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES PARAFISCALES TOMA UN FACTOR NO SALARIAL ‘BONIFICACIÓN NO PRESTACIONAL’ COMO FACTOR SALARIAL». 1.2.

Por auto del 5 de junio de 20253, se inadmitió el recurso de la referencia pues se consideró que no se cumplió lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 252 del CPACA. Lo anterior, porque la indicación precisa y razonada de la causal de revisión invocada debía considerar las pautas o reglas que sobre la estructuración de la causal hubiere establecido la jurisprudencia de la corporación. 1 Índice 3 del Samai. 2 Promovido por la hoy accionante en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social -UGPP. 3 Índice 6 del Samai.

Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En esa medida, respecto de cada uno de los reparos expuestos en la demanda de revisión se dispuso lo siguiente: • Frente al cargo I, relativo a la incompetencia alegada para proferir los actos acusados, se señaló que lo pretendido era debatir cuestiones propias de las instancias (bien la decisión del a-quo de negar el cargo de incompetencia propuesto en la demanda ordinaria, ora la del ad-quem de delimitar el objeto del pronunciamiento en segunda instancia).

Por tal razón, se solicitó al recurrente estructurar el reparo considerando que el mecanismo extraordinario no era una instancia adicional para rebatir los fundamentos jurídicos que sirvieron de sustento a la decisión que se pretendía infirmar. • Con respecto al cargo II, estructurado a partir de la discusión del carácter salarial atribuido por el servidor judicial a un emolumento efectivamente pagado cuando el mismo no gozaba de tal carácter, se estimó necesario que la parte demandante precisara el origen de la irregularidad imputada y, con base en ello, procediera a explicar por qué no se había ventilado mediante los instrumentos dispuestos en el proceso ordinario. • En lo atinente al desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus, y luego de referir la ausencia de pronunciamiento expreso dentro de la demanda de revisión, se requirió a la parte para que precisara el fundamento de esta violación, pues el mismo no se deducía de la lectura de la demanda ni en un ejercicio de interpretación. • Por último, en lo referido a la vulneración del debido proceso se señaló que la misma debía adecuarse teniendo en cuenta que la vía extraordinaria no era una tercera instancia. Tal providencia se notificó por estados del 9 de junio de 20254 y frente a la misma no se interpuso recurso alguno. 1.3.

El 16 del mismo mes y año5, la parte actora presentó memorial en el que adujo subsanar los defectos advertidos en el auto inadmisorio y con el cual allegó un nuevo texto de la demanda de revisión en el que incorporó esos ajustes. En tal escrito puso de presente, con base en providencia del 26 de agosto del 2021, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de radicado interno (4598-17), que el sustento de la causal de revisión alegada era la vulneración del debido proceso por las irregularidades que lo afectaban de forma sustancial.

En términos generales, porque el tribunal correspondiente omitió pronunciarse sobre algunos puntos del recurso de apelación que planteó; anomalía que se presentó en la sentencia de segunda instancia y que, por tal razón, no pudo ser discutida al interior del proceso ordinario correspondiente para ponerla de presente. 4 Índice 9 del Samai. 5 Índice 12 del Samai.

Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2. La decisión recurrida Mediante providencia del 16 de julio de 20256 se rechazó el recurso extraordinario de la referencia, ya que el mecanismo se continuaba utilizando como una instancia adicional para rebatir los argumentos jurídicos que sustentaron la decisión recurrida, pese al requerimiento efectuado en el auto inadmisorio sobre el particular.

Para arribar a esa conclusión se abordó el examen de cada uno de los cargos consignados en la demanda inicial y en la aportada con el memorial de subsanación. Así: • Respecto del reproche relativo a la incompetencia para la expedición de los actos acusados7, se señaló que no correspondía a una verdadera omisión sino al «cuestionamiento de la determinación que ese funcionario adoptó, a modo de cuestión previa, de delimitar el objeto de la apelación a la resolución de ciertos cargos y no a la totalidad de todos los reproches formulados».

Ello, porque lo pretendido era discutir la decisión del ad quem acerca de la aptitud y suficiencia del cargo de apelación. Prueba de ello es que dentro del mismo recurso se ofrecieron argumentos para demostrar la suficiencia con base en un pronunciamiento de la Sección Cuarta de esta corporación que se estimaba aplicable al caso concreto.

Haciendo abstracción de lo anterior, se advirtió que los demás argumentos ofrecidos por la parte actora también discutían puntos de derecho, al censurar la competencia temporal para la expedición de los actos demandados en el proceso ordinario, específicamente «la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia acerca de la competencia de la UGPP para adelantar el proceso de fiscalización, a la luz de lo previsto en el Decreto 575 de 2013 -que derogó el Decreto 169 de 2008- y con base en el procedimiento de la Ley 1607 de 2012». • Frente al cargo referido al tratamiento de un factor no salarial como uno salarial8, se concluyó que la pretensión de la actora era discutir la delimitación que el juez de segunda instancia realizó de los cargos de la apelación. Todo, bajo el entendido de que la valoración de 1 de los casos propuestos en la alzada -de los 33 reseñados- se fundamentó en la existencia de un reparo concreto en ese supuesto: solo allí se reprochó el hecho de que no se «tuviera por cierto el pacto de desalarización suscrito entre la hoy demandante y la trabajadora Danelly Díaz Hernández, razón por la cual procedió con el examen de ese punto».

Luego, la decisión frente a los casos restantes obedeció a una «determinación consciente del juez de segunda instancia de no abordar el examen del punto por no tratarse de un cargo concreto de apelación». En todo caso, haciendo abstracción de esa cuestión, se puso de presente la ausencia de explicación acerca de las razones por las cuales no se agotaron 6 Índice 14 del Samai. 7 Denominado LA SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES DE LA DIRECCIÓN DE PARAFISCALES Y EL DIRECTOR DE PARAFISCALES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) NO TENÍAN COMPETENCIA PARA PROFERIR LOS ACTOS DEMANDADOS. 8 Denominado DEFECTO SUSTANTIVO EN LA SENTENCIA -LA SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES PARAFISCALES TOMA UN FACTOR NO SALARIAL “BONIFICACIÓN NO PRESTACIONAL” COMO FACTOR SALARIAL.

Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los mecanismos del proceso ordinario para el manejo o tratamiento de la irregularidad (v.gr., lo previsto en el artículo 287 del CGP). Por último, se analizó el pronunciamiento del año 2021 en el que la parte actora adujo estructurar la adecuación de la causal de revisión invocada y se concluyó que no solo no se desconocía su contenido, sino que la conclusión inicialmente referida -utilización del instrumento extraordinario como tercera instancia- se mantenía incólume.

De una parte, porque en el pronunciamiento judicial tal limitación del recurso extraordinario de revisión y de la causal de revisión se refería como existente. De otra, porque no se estaba ante ninguno de los eventos de vulneración de debido proceso relacionados en tal providencia, a más de que los supuestos del caso distaban unos de otros.

El auto de rechazo en comento se notificó por estados del 18 de julio del año en curso9. 3. Recurso de reposición en subsidio súplica Inconforme con lo anterior, el 23 de julio de 202510, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio súplica, con el fin de que se revoque la decisión de rechazo y, en su lugar, se proceda con la admisión del recurso de la referencia. En su criterio, el instrumento extraordinario cumple con la totalidad de los presupuestos para su admisión: (i) se interpuso oportunamente en contra de una sentencia ejecutoriada;

(ii) la demanda y sus anexos fueron remitidos a la accionada, por lo que se acató la exigencia de la Ley 2213 (artículo 6); y (iii) los requisitos formales del artículo 252 del CPACA se encuentran satisfechos, específicamente lo atinente a la indicación precisa y razonada de la causal de revisión indicada. Eso último, porque en la demanda de revisión se manifestó que la causal correspondía a la establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA y que su configuración se presentaba como consecuencia de la violación al debido proceso «al observarse que el despacho se abstuvo de pronunciarse frente a algunos argumentos planteados en el recurso ordinario de apelación».

Por eso, se cumplió con «el parámetro de explicar razonadamente los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la causal invocada». Finalmente, en el memorial de subsanación se puso de presente que la decisión de no revisar la totalidad de la decisión impugnada tuvo lugar por la delimitación del ámbito de apelación; luego, no eran necesarias, por inidóneas, las explicaciones requeridas en el auto de rechazo respecto de la no utilización de la figura de la adición. 4.

Trámite El traslado de que trata el artículo 319 del CGP corrió desde el 29 al 31 de julio de 2025, según el índice 20 del Samai11. 9 Índice 17 del Samai. 10 Índice 19 del Samai. 11 En el caso concreto el traslado no era requerido. Su establecimiento, al tenor de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 319 del CGP, es para la intervención de la parte contraria, misma que en el sub judice no existe al no haberse Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES 1.

Competencia De conformidad con lo previsto en el numeral 3° del artículo 12512 del CPACA y el artículo 242 de la misma codificación, este despacho es competente para decidir el recurso de reposición interpuesto por la parte actora. 2. Procedencia y oportunidad del recurso de reposición El artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 60 de la Ley 2080 de 2021, prevé que «[e]l recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso [en adelante CGP]». Siguiendo esa remisión, se tiene, para lo que aquí interesa, que el inciso 3° del artículo 318 del CGP establece lo siguiente sobre el particular: «[e]l recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente cuando se pronuncie el auto.

Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto». Aplicando lo anterior al caso concreto, se observa que el recurso de reposición es procedente, ya que (i) no existe norma legal que lo prohíba, y (ii) se interpuso oportunamente, en tanto se presentó y sustentó dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la providencia recurrida13. 3.

Caso concreto 3.1. Tal como se anotó, la parte actora considera que el recurso extraordinario de revisión presentado cumple con todos los requisitos para ser admitido y tramitado, en orden a lo cual procedió con el examen de cada uno de ellos haciendo énfasis en el cumplimiento de lo previsto en el numeral 4° del artículo 252 del CPACA., ya que invocó expresamente una causal de revisión y expuso las razones que la estructuraban, a más de que no era necesario ofrecer justificación acerca de la no utilización de la adición de sentencia, por tratarse de un mecanismo inidóneo en el sub examine. 3.2.

Sea lo primero anotar que la discusión no puede abordar la revisión de los requisitos de oportunidad, procedencia, y demás formales diferentes al examinado en el auto de rechazo de la demanda. Ello, porque los mismos fueron examinados en instancias previas, de modo que su incumplimiento no sustentó la providencia cuya impugnación se resuelve en esta oportunidad.

Por tal razón, el presente pronunciamiento solo debe ocuparse de establecer si, atendiendo los argumentos expuestos en el recurso de reposición, se satisfizo lo atinente a la invocación precisa y razonada de la causal de revisión invocada en la trabado la litis, debido a la providencia de rechazo. Sin embargo, como ello no generó la afectación de ninguna garantía no procede la adopción de alguna medida de saneamiento y es viable la continuación del asunto. 12 Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 13 El auto de rechazo se notificó por estados del 18 de julio de 2025, de acuerdo con la información consignada en el índice 17 del Samai.

Luego, el término para recurrir se extendía desde el 21 al 23 de julio del año en curso y la impugnación se allegó el 23 de julio (índice 19 del Samai), esto es, dentro de la oportunidad establecida por el legislador para el efecto. Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 demanda correspondiente; falencia que se advirtió en el auto inadmisorio y por la cual se procedió al rechazo, según se ha indicado. 3.3.

Para este despacho, el requisito mencionado no se encuentra satisfecho, lo que impone la confirmación del auto recurrido. Téngase en cuenta que: • El alcance otorgado al requisito previsto en el numeral 4° del artículo 252 del CPACA se encuentra ajustado a derecho. El mismo impone un análisis de la demanda de revisión a fin de establecer si los argumentos expuestos en ella se ajustan a las pautas jurisprudenciales establecidas para la estructuración de la causal alegada.

No otro puede ser el entendimiento en virtud de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada que rigen la inmutabilidad de la sentencia. Esa posición desarrolla, también, los principios de celeridad, eficiencia, eficacia, y debido proceso que deben regir las actuaciones judiciales, pues no es justificable el desgaste de la administración de justicia con el trámite de un recurso extraordinario en el que los argumentos otorgados no encajan, en lo absoluto, con la causal de revisión invocada.

Postura que, en todo caso, no fue discutida por la parte actora a través del recurso procedente en contra del auto inadmisorio, de suerte que resultaba vinculante acatar lo dispuesto en dicho proveído: ajustar, en términos generales, la argumentación de la causal invocada teniendo en cuenta las pautas definidas para el efecto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, dentro de las que se encontraban la prohibición de utilizarlo como una instancia adicional para discutir los argumentos jurídicos que sustentaron la determinación judicial que se pretende infirmar. • El rechazo obedeció a la constatación de que la orden impartida en el auto inadmisorio no se cumplió. El instrumento se continuaba utilizando como una instancia adicional para rebatir los argumentos de la sentencia del tribunal, específicamente aquellos que dieron lugar a la delimitación del alcance del recurso de apelación. Así, respecto del cargo de incompetencia se demostró que el mismo se orientaba a cuestionar la conclusión acerca de la aptitud y suficiencia del cargo de apelación mediante la discusión de un aspecto puntual: si la reiteración de los cargos de la demanda al momento de apelar constituía un verdadero reproche, en orden a lo cual se ofrecieron argumentos jurídicos soportados en pronunciamiento judicial que se estimó aplicable.

En todo caso, se analizó la argumentación restante ofrecida en el libelo introductor y se arribó a la misma conclusión. Por su parte, el análisis de la censura atinente al tratamiento de una bonificación con un carácter salarial que no le correspondía también permitió constatar que la finalidad era continuar un debate propio de las instancias.

Una primera aproximación sugería que la inconformidad se encontraba referida a la valoración probatoria, sin embargo, un análisis detallado permitió entender que el origen de la determinación seguía siendo la delimitación de Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 los cargos de apelación efectuada por el ad quem, de modo que se trataba de la discusión de un aspecto jurídico de la determinación. • Así las cosas, el rechazo se sustentó en el incumplimiento de la orden de adecuación impartida en el auto inadmisorio; cuestión que se pone de presente en el recurso al consignarse que la causal encuentra fundamento, en últimas, en la delimitación realizada por el tribunal de instancia. Por ello se anotó: «el despacho en segunda instancia, expresó delimitar el ámbito de apelación, razón por la cual, no revisó la totalidad de la decisión impugnada» En esa medida, tal como se advirtió en la providencia de rechazo, la razón que estructura la causal es la discusión de la decisión de delimitación de los cargos de apelación que el tribunal realizó. No se trata, pues, de la simple omisión de puntos respecto de los que debía pronunciarse esa corporación, sino de la decisión consciente y fundamentada de no abordarlos, precisamente por no considerarlos como verdaderos reparos. 3.4.

Ahora bien, en el recurso se argumenta el carácter innecesario de la exigencia de las justificaciones acerca del agotamiento de la adición de la sentencia para discutir la omisión correspondiente, atendiendo la inidoneidad de la figura en el caso particular. Al respecto cabe anotar que en la providencia de rechazo tal cuestión se puso de presente porque desde el auto inadmisorio se requirió a la parte para que consignara las explicaciones del caso acerca de la utilización, o no, de los mecanismos dispuestos al interior del proceso para el manejo de la irregularidad.

Ello es relevante porque: (i) corresponde a una de las pautas jurisprudenciales para la configuración de la causal alegada; y (ii) contribuye a la materialización del derecho de defensa de la contraparte, pues coadyuva a la depuración de los aspectos respecto de los que debe pronunciarse, por lo que evita que realice conjeturas acerca del contenido respecto del cual debe defenderse.

Tal exigencia no fue recurrida a través de los mecanismos correspondientes y no podía entenderse satisfecha con manifestaciones generales como las consignadas en el memorial de subsanación. Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que tal aspecto no se planteó, en términos argumentativos, como un punto principal para el rechazo. Su proposición tuvo lugar al examinar el cargo II, puntualmente, luego de concluir que no se había cumplido con la orden de ajustar su razonamiento para no utilizarlo como una instancia adicional.

Fue por ello por lo que, luego de agotado ese aspecto, se manifestó lo siguiente: En todo caso, haciendo abstracción de lo dicho, si lo imputado es la omisión de un pronunciamiento acerca de un asunto que se estima como procedente, lo cierto es que la conclusión acerca de lo requerido en el auto inadmisorio se mantiene incólume. No puede perderse de vista que en dicha providencia se solicitó precisar el origen de la irregularidad y exponer y explicar las razones por las cuales no se habían agotado los mecanismos dispuestos en el proceso ordinario para su tratamiento; actuación que no se desplegó, puesto que nada se dijo de lo contemplado en el artículo 287 del CGP y las razones por las que no se acudió al uso de lo contemplado en él. Radicado: 11001-03-27-000-2025-00025-00 (30045) Demandante: Koala Andina Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Dicha disposición prevé la adición «[c]uando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento».

Empero, en el memorial de subsanación nada se dijo sobre el particular: no se hizo mención del asunto, ni se aludió a la procedencia o improcedencia de la figura; justificación que no podía darse por satisfecha con la afirmación general referida a la inexistencia de mecanismos dispuestos en el proceso ordinario para la discusión de las irregularidades advertidas en el texto de la demanda de revisión presentada con ocasión de la subsanación. Luego, tampoco se observa el desconocimiento del ordenamiento jurídico con esa determinación. 4.

Recurso de súplica De conformidad con lo previsto en el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede, entre otros, contra los autos «enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios».

Y dentro de esos autos se encuentra el que rechace la demanda (numeral 1° del artículo 243 ejusdem). Por su parte, el artículo 246 de la misma codificación autoriza que el recurso en comento se interponga directamente o en subsidio del de reposición. En esas condiciones, frente al auto de rechazo de la demanda de revisión procede el recurso de súplica por haberse interpuesto como subsidiario del de reposición, razón por la cual en la parte resolutiva se dispondrá lo pertinente.

En mérito de lo expuesto, la magistrada sustanciadora del proceso RESUELVE 1. Confirmar el auto del 16 de julio de 2025, por el cual se rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por KOALA ANDINA LTDA. contra la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de radicado 11001-33-37-040-2021-00311-01. 2.

En firme esta providencia, por Secretaría de la Sección, dar trámite al recurso de súplica presentado contra el auto referido. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador