18001233300020200001101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Actora: María Eded Vargas Cubillos Demandado: Municipio de Florencia, Empresa de Servicios de Florencia – SERVAF S.A. ESP. y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA1 Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Florencia contra la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La señora María Eded Vargas Cubillos presentó demanda2 contra el Municipio de Florencia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA y la Empresa de Servicios de Florencia – SERVAF S.A. ESP., en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) a la seguridad y salubridad públicas; ii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; iii) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y 1 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_CUADERNOCONSEJOEST(.docx) NroActua 2. 2 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_02CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2. Páginas 2-34. 2 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportuna; y iv) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Que se ordene dotar de una infraestructura que permita el vertimiento de tratamiento de las aguas residuales y la prestación eficiente del servicio de alcantarillado a los habitantes del Barrio Buenos Aires de la ciudad de Florencia.

SEGUNDO: [O]rdenar las medidas necesarias tendientes a evitar la vulneración de los derechos colectivos alegados violados […]”3. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Manifestó que el Municipio de Florencia se caracteriza por presentar distintas fuentes hídricas, dentro de las cuales se encuentra la quebrada La Perdiz con nacimiento en el corregimiento El Caraño y confluye en el río Hacha en los barrios La Floresta, El Guamal y la parte baja del Juan XXIII. 3.2.

Adujo que la quebrada La Perdiz es el mayor cuerpo receptor de las aguas residuales domésticas del Municipio, ante la falta de una red apropiada de alcantarillado, lo que ha generado contaminación provocando malos olores e impidiendo el uso del agua para consumo o recreación. Asimismo, resaltó que los residuos de los hospitales e industrias también recaen en dicho cuerpo hídrico, proliferando vectores de enfermedades e incrementando el detrimento de su vegetación y caudal. 3.3.

Agregó que en el Municipio de Florencia únicamente existe una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales denominada PTAR Norte de la Ciudadela Habitacional Siglo XXI y no está en funcionamiento. Contestaciones de la demanda 4. El Municipio de Florencia4 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos5: 3 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_02CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2. Página 32. 4 Por intermedio de apoderado. 5 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_02CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2. Páginas 110-108. 3 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.

Indicó que no se encuentra probado que exista vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos por parte de esa entidad territorial. 4.2. Señaló que, de conformidad con la Resolución núm. 0995 de 15 de agosto de 2014, mediante la cual la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA aprobó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Florencia, “[…] los tres puntos de vertimientos del sector que cubre el barrio Buenos Aires de Florencia, están administrados por la empresa SERVAF S.A. E.S.P. […]” debido a que ellos realizan el cobro del manejo de esos vertimientos. 4.3.

Propuso la excepción denominada “inexistencia del derecho pretendido”. 5. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA6 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos7: 5.1. Manifestó que lo solicitado está fuera de sus competencias teniendo en cuenta que la construcción de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales y la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado son competencia exclusiva del Municipio de Florencia y de la Empresa de Servicios de Florencia – SERVAF S.A. ESP.

Audiencia de pacto de cumplimiento 6. El Tribunal Administrativo del Caquetá celebró la audiencia de Pacto de Cumplimiento el día 10 de noviembre de 20208, sin que existiera acuerdo, por lo cual declaró fallida la posibilidad de pacto de cumplimiento. Sentencia proferida, en primera instancia 7. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia de 1.° de junio de 2022, resolvió: “[…] Primero. DECLARAR no probada la excepción de «inexistencia del derecho pretendido» propuesta por el Municipio de Florencia. Segundo. AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley, seguridad y salubridad 6 Por intermedio de apoderado. 7 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_02CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2. Páginas 100-105. 8 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_10ACTAAUDIENCIA(.pdf) NroActua 2. 4 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna en lo que respecta al sector Bohío del Barrio Buenos Aires del Municipio de Florencia. Tercero. DECLARAR que el Municipio de Florencia, Corpoamazonía y SERVAF S.A. E.S.P. vulneraron los derechos colectivos mencionados en el ordinal segundo de esta providencia. Cuarto. Para conjurar la violación de los derechos colectivos mencionados en el numeral segundo de esta sentencia, se ordenará: 4.1.

Al Municipio de Florencia y Corpoamazonía: 4.1.1. Que de manera inmediata, dentro del ámbito de sus competencias legales y constitucionales y de manera coordinada, concurran e inicien las actuaciones tanto de carácter administrativo como presupuestal si es del caso, para efectuar las acciones tendientes a la extracción de inservibles y residuos sólidos ordinarios de la Quebrada La Perdiz en el Barrio Buenos Aires.

Para ello se deberá garantizar la presencia de la comunidad del sector Bohío y, si es necesario, de otras localidades de dicho barrio en los procesos de descontaminación y limpieza que se deberán adelantar mensualmente. 4.1.2. Cada dos meses deberán adelantar jornadas de capacitación a la comunidad del Barrio Buenos Aires y, especialmente, a los habitantes del sector Bohío sobre la protección de la fuente hídrica y la forma como pueden contribuir a su descontaminación. Además, garantizarán la promoción en programas de protección ambiental. 4.1.3.

Deberán verificar y actualizar el estado de los permisos de vertimientos de agua y procederán al cierre de los establecimientos que no cuenten con el permiso para su operación, previa actuación administrativa que garantice el debido proceso de los usuarios. 4.1.4. Deben ejercer todas las funciones de control y vigilancia para que la comunidad cese el vertimiento de residuos sólidos y líquidos en la Quebrada La Perdiz en el Barrio Buenos Aires y, de ser necesario, imponga las sanciones a que haya lugar. 4.2.

Municipio de Florencia, SERVAF S.A. E.S.P. y Corpoamazonía: Se ordenará que, en el marco de sus competencias, formulen y ejecuten un proyecto de soluciones alternativas tal y como lo dispone el Decreto 1898 de 2016, en el término de 1 año contado desde la notificación de esta providencia, que brinde una solución definitiva al problema de saneamiento básico para la disposición adecuada de aguas residuales en el Barrio Buenos Aires, especialmente en el sector Bohío. Para ello, el municipio, con el acompañamiento del Comité de Verificación, podrá elegir la alternativa que mejor considere idónea para solucionar la problemática e implementarla.

También se desarrollarán jornadas de vacunación canina y felina con el fin de prevenir la transmisión de enfermedades ocasionadas por la contaminación y presencia de vectores. 5 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.2.

Priorizar la construcción de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales consagradas en la Resolución 0995 del 5 de agosto de 2014 expedida por Corpoamazonía, por la cual se aprobó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Florencia. 4.4. A la comunidad del Barrio Buenos Aires: Se les exhortará para que cumplan con los deberes que les impone el artículo 2 de la Ley 1523 en materia de prevención del riesgo, especialmente, en lo relativo a la atención a las autoridades sobre el cuidado ambiental, la prohibición de adelantar construcciones en las rondas de la quebrada y de contaminar su cauce, so pena de que se adelanten las actuaciones administrativas sancionatorias.

La divulgación de estas órdenes y el exhorto estará a cargo de la parte actora y del Municipio de Florencia, quienes deberán demostrar que, efectivamente, fue puesto en conocimiento de todas las personas afectadas por la contaminación de la Quebrada La Perdiz que residen en el Barrio Buenos Aires del Municipio de Florencia. 4.5. Exhortar a Corpoamazonía para que adelante todas sus funciones de verificación y cumplimiento de la Resolución 0995 del 5 de agosto de 2014 expedida por Corpoamazonía, por la cual se aprobó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Florencia, concretamente, en lo relacionado a la construcción de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales.

Quinto. Para el restablecimiento de los derechos colectivos conculcados, las entidades responsables actuarán a la luz de los principios de coordinación, concurrencia y desarrollo sostenible. En esta medida, cada 3 meses deberán celebrar una sesión de trabajo conjunto para evaluar el avance en el cumplimiento de cada orden específica. Las actas de sesiones, junto con el soporte de las actuaciones, deberán remitirse al comité de verificación del cumplimiento de la sentencia. Sexto. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Tercero de este Tribunal, la señora María Eded Vargas Cubillos, el alcalde del Municipio de Florencia, un representante de SERVAF S.A. E.S.P., el director de Corpoamazonía; el Defensor del Pueblo del Caquetá y el agente del Ministerio Público.

Séptimo. CONDENAR en costas al Municipio de Florencia, SERVAF S.A. E.S.P. y Corpoamazonía. Por Secretaría liquídense y como agencias en derecho establecer 1 SMLMV. Respecto de las costas por concepto de expensas, serán reconocidas en la medida de su comprobación por parte de la Secretaría de este Tribunal. Octavo. En firme la presente sentencia archivar el expediente, una vez realizadas las correspondientes anotaciones en el software de gestión […]”9.

Consideraciones del Tribunal 8. El Tribunal planteó el siguiente problema jurídico: “[…] Consiste en determinar si debe declararse la responsabilidad del Municipio de Florencia, SERVAF S.A. E.S.P. y Corpoamazonía, por la violación de los derechos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice las (sic) prestación de los servicios públicos de manera eficiente y oportuna de la comunidad que reside en el Barrio Buenos Aires sobre la Calle 18, conocida como El Bohío, toda vez que la Quebrada La Perdiz es la receptora de todas las aguas residuales […]”10. 9 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_98SENTENCIA(.pdf) NroActua 2. Páginas 41-45. 10 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_98SENTENCIA(.pdf) NroActua 2. Página 4. 6 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

El Tribunal encontró probado que algunos puntos de vertimiento de alcantarillado en la quebrada La Perdiz están a cargo de la empresa prestadora, que el cuerpo hídrico recibe la descarga residual sin tratamiento y, en consecuencia, el suelo, el agua y el aire se han visto afectados. 10. Igualmente, señaló que hay negligencia del Municipio de Florencia cuando únicamente menciona que en el plan de desarrollo municipal se contemplaron los proyectos de acueducto y alcantarillado sin una inversión determinada para el barrio Buenos Aires, anotando únicamente que “[…] podría incluirse en alguno de sus programas […]”.

En ese sentido, no se evidencia ningún programa de saneamiento básico aun cuando desde 2014 el Municipio adquirió las obligaciones de ejecutar dichas obras. 11. El Tribunal precisó que el Municipio de Florencia ejecutó unos contratos de obra con el fin de reparar las redes obsoletas y en mal estado del barrio Buenos Aires; sin embargo, no cesó la vulneración de los derechos e intereses colectivos debido a que las aguas residuales no están siendo direccionadas a través del sistema, sino que se siguen vertiendo en el cuerpo de agua.

Asimismo, es necesario realizar la gestión pertinente para que se traten las aguas residuales antes de llegar a la quebrada La Perdiz. 12. Además, señaló que debe existir una coordinación entre la empresa prestadora y el Municipio; si bien se constituyó la sociedad para la prestación del mismo, la entidad territorial tiene en sus responsabilidades hacer el mantenimiento y reparación de las redes públicas de acueducto y alcantarillado, por lo tanto, no se encuentra exento de su competencia como garante de la prestación eficiente del servicio.

Igualmente, indicó que las condiciones de la construcción de viviendas en la rivera no son óbice para la prestación del servicio público en condiciones dignas y de buena calidad. 13. Agregó que la falta de disponibilidad presupuestal no exime a la entidad territorial competente de prestar los servicios públicos de forma eficiente y oportuna debido a que puede adelantar las gestiones a que haya lugar ante las entidades de orden departamental y nacional, con el fin de lograr la adopción de medidas que garanticen la salubridad pública y el acceso a una infraestructura adecuada del sistema de alcantarillado. 14.

Manifestó que, de conformidad con las funciones de las corporaciones autónomas regionales, la autoridad ambiental ha contribuido a la vulneración de los 7 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos e intereses colectivos en tanto que no demostró diligencia en la protección de las fuentes hídricas del Municipio de Florencia. 15.

Advirtió que las obligaciones para proteger la quebrada recaen también en los miembros de la comunidad debido a que su conducta afecta las condiciones de la misma; por lo tanto, ordenó al Municipio de Florencia que adelantara jornadas de descontaminación y limpieza del cuerpo de agua señalado en las cuales participarán habitantes del sector Bohío del barrio Buenos Aires. 16.

Agregó que, según la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA, la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales se ejecutaría en el año 2021; sin embargo, el Tribunal ordenó al Municipio que formulara y ejecutara un proyecto de soluciones alternativas de saneamiento básico para la disposición adecuada de aguas residuales mientras se realizaban las medidas definitivas.

Recurso de apelación 17. El Municipio de Florencia11 interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 17.1. Señaló que la falta de diligencia para una solución definitiva al problema de saneamiento básico para la disposición adecuada de aguas residuales en el barrio Buenos Aires, especialmente en el sector Bohío, obedece a situaciones forzosas en la esfera del actuar administrativo, como por ejemplo, la situación de pandemia y las gestiones orientadas a la consecución de recursos; sin embargo, se adelantan las gestiones pertinentes en el orden municipal y Nacional para la formulación del proyecto y gestión de recursos para su ejecución. 17.2.

Advirtió que la Secretaría de Salud del Municipio ha adelantado procesos de capacitación en lo relacionado con el manejo integral de residuos sólidos como mecanismo de protección a las fuentes hídricas. 17.3. Adujo que le es imposible cumplir totalmente la decisión del Tribunal relacionada con la ejecución de un proyecto de soluciones alternativas y con la priorización de la construcción de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales 11 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_009APELACIONSENTEN(.PDF) NroActua 2. 8 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señaladas en la Resolución 0995 de 5 de agosto de 201412 debido a que, como se mencionó en Oficio SOP-348 de 13 de junio de 2022, expedido por la Secretaria de Obras Públicas del Municipio de Florencia, aún se encuentran gestionando los recursos financieros ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el proyecto “Construcción del Colector Sanitario sobre la Quebrada La Perdiz”. 17.4.

En suma, indicó como razones de su recurso, la imposibilidad de cumplimiento derivada de: i) la ausencia de recursos para la ejecución de obras, pese a que se encuentra adelantando las respectivas gestiones a nivel departamental y nacional; y ii) la ausencia de recursos con ocasión de las medidas que adoptó para afrontar la crisis derivada de la emergencia sanitaria por Covid-19.

Actuaciones en segunda instancia 18. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Caquetá profirió auto de 24 de junio de 202213 mediante el cual se concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Florencia contra la sentencia proferida, en primera instancia. 19. El Despacho sustanciador, en segunda instancia, profirió auto de 12 de agosto de 202214 mediante el cual admitió el recurso de apelación presentado por el Municipio de Florencia contra la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Caquetá. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 20. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho e interés colectivo a la seguridad y la salubridad públicas; vi) el marco normativo sobre las competencias de las entidades territoriales en la prestación de servicios públicos domiciliarios y vii) el análisis del caso concreto. 12 “Por la cual se aprueba el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV del Municipio de Florencia, Departamento de Caquetá”. 13 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_103AUTOCONCEDEAPELAC(.pdf) NroActua 2. 14 Cfr. índice 4 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4. 9 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia de la Sala 21.

Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201915, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15016 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presentan contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 22.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 23. En ese orden, la Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el Municipio de Florencia en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con los artículos 32017 y 32818 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Problema jurídico 24. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar si la falta de recursos económicos y la gestión realizada hasta el momento, en los términos argumentados por el Municipio de Florencia, constituye o no razón suficiente para modificar las ordenes impartidas en primera instancia. 25.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en primera instancia. 15 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 16 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 17 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 18 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 19 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 26.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 27.

El legislador, en desarrollo de esta norma constitucional, expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 28.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 29. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 30.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”20. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 250002327000200190479-01(AP). 11 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 32.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 33.

Visto el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. 34.

La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantiza otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: 12 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).

Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”21 (Destacado fuera de texto). 35.

El derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica adicionalmente el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la garantía de otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.

Es por esto que La Sección Primera, en sentencia reciente22, consideró que la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público, representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho e interés colectivo a la seguridad y la salubridad públicas La seguridad pública 36. Vistos el Preámbulo y los artículos 2.° y 88 de la Constitución Política, sobre el derecho a la seguridad pública; se tiene, por un lado, que el Preámbulo de la Constitución Política establece que la Asamblea Constituyente, en ejercicio de su poder soberano, asegura la vida, la convivencia y la paz.

Y, por el otro, el artículo 2.° ibidem dispone como fines esenciales del Estado “[…] defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”. 37. Sobre el derecho a la seguridad, la Corte Constitucional23 ha considerado que tiene tres connotaciones jurídicas relevantes: i) es un valor constitucional, ii) es un derecho colectivo, y iii) es un derecho fundamental. 38.

En relación con su connotación de derecho colectivo, la Corte Constitucional ha definido que se trata de “[…] un derecho que le asiste en forma general a todos 21 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, radicación número: 170012333 000201800493-01. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-123/2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.) […]”. 39.

La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el derecho a la seguridad es “[…] uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina, se le delimita como la ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipos y de flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado24[…]”.

La salubridad pública 40. Visto el artículo 49 de la Constitución Política referente a la atención de la salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; y, los artículos 46 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200125, 32 de la Ley 1222 de 9 de enero de 200726 y 6.°, numeral 4.º, de la Ley 1801 de 29 de julio de 201627, relativos a la salud pública. 41.

El artículo 49 de la Constitución Política ordena que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, que se rigen de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. En tal sentido, garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. 42.

Asimismo, los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. En esa línea, toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2007, núm. de radicación: 540012331000200400385-01(AP).

Reiterada en sentencias de 1.° de marzo de 2007, núm. de radicación: 730012331000200301236-01(AP), y de 28 de febrero de 2008, núm. de radicación: 190012331000200500988-01(AP). 25 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 26 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 27 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 14 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

Visto el artículo 78 ibidem, los productores de bienes y servicios que atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores son responsables por los daños que causen. 44. Visto el numeral 2.° del artículo 95 ibidem, son deberes de las personas obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas. 45.

Visto el artículo 366 ibidem, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes es uno de los fines del Estado y la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud es un objetivo prioritario de las autoridades estatales. 46. El artículo 46 de la Ley 715 dispone que la gestión en salud pública es una “[…] función esencial del Estado y para tal fin la Nación y las entidades territoriales concurrirán en su ejecución […].

Las entidades territoriales tendrán a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción […]”. 47. El artículo 32 de la Ley 1222 señala que la salud pública está “constituida” por “[…] el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad […]”. 48.

De conformidad con el numeral 4.º del artículo 6.º de la Ley 1801, la salud pública es una categoría jurídica de convivencia que implica la responsabilidad que le asiste al Estado, así como a la ciudadanía como un derecho de diferentes connotaciones28. 49. Vista la Ley 9 de 24 de enero de 197929, el legislador adoptó medidas sanitarias sobre: i) el control de los usos de aguas; ii) el manejo de residuos líquidos, sólidos, excretas, emisiones atmosféricas; iii) suministro de agua; iv) salud ocupacional; v) saneamiento de edificaciones; vi) alimentos; v) drogas, medicamentos, cosméticos y similares; vi) vigilancia y control epidemiológico; vii) desastres; viii) defunciones, traslado de cadáveres, inhumación y exhumación, 28 Individual, colectivo y comunitario, cuyo desarrollo se basa en las condiciones. 29 “Por la cual se dictan Medidas Sanitarias”. 15 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trasplante y control de especímenes; ix) artículos de uso doméstico; x) vigilancia y control; y xi) derechos y deberes relativos a la salud. 50.

La Corte Constitucional, en sentencia C-225 de 201730, analizó la constitucionalidad de la Ley 1801, que incluye el concepto de salud pública, la cual exige un conjunto de condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.

En esta decisión, la Corte mencionó que el concepto de salubridad y/o salud pública son entendidas como expresiones sinónimas. 51. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 6 de julio de 2018, indicó que “[…] i) no existe distinción entre los conceptos de ‘salud pública’ y ‘salubridad pública’ de hecho se han entendido como sinónimos; ii) este derecho colectivo se encuentra íntimamente relacionado con la conservación del orden público y la garantía del bienestar de la comunidad; iii) esto mediante la adopción de medidas tendientes a evitar su alteración […]”31. 52.

Adicionalmente, la Sección Primera se ha pronunciado sobre la trascendencia social y el alcance de los conceptos de seguridad y salubridad pública, al respecto ha indicado lo siguiente: “[…] [C]onstituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria […]”32. 53.

Asimismo, esta Sección ha considerado que la salubridad pública alude a las condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, de la salud e integridad del ser humano y de su entorno. Al respecto, se ha referido en los siguientes términos: “[…] La salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del 30 Corte Constitucional, Sentencia C-225/17.

Referencia: Expediente D-11648. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. Actores: Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra. M.P. Alejandro Linares Cantillo, 20 de abril de 2017. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 6 de julio de 2018; núm. único de radicación: 680012333000201500848-01(AP). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 190012331000200500067-01. Cita reiterada en sentencia de 5 de octubre de 2023, radicación número: 130012333000201701043-01. 16 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.

Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua. […] Así, la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad […]”33. 54.

De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que la salud y la salubridad pública son conceptos que se han entendido como sinónimos por la jurisprudencia. El derecho colectivo a la salubridad pública constituye una garantía relacionada con el control y manejo de las situaciones sanitarias “[…] para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad […]”34.

Esto, debido a que, su finalidad es evitar circunstancias que afecten el estado de sanidad de la comunidad. Marco normativo sobre las competencias de las entidades territoriales en la prestación de servicios públicos domiciliarios 55. Visto el artículo 311 de la Constitución Política, el municipio es entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 56.

A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. 33 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, radicación número: 680012331000201200485-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación número AP 1834.

Reiterado por la Sección Primera, en sentencia de 6 de julio de 2018, radicación número: 680012333000201500848-01(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 17 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes. 58.

La Ley 136 dispone en los numerales 3.º, 7.º y 19 del artículo 3.º que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios. 59.

Además, el artículo 76 de la Ley 715, ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. 60.

El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden de garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley. 61.

En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales, en el siguiente sentido: “[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las 18 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto). 62.

Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural. Análisis del caso concreto 63.

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 64. El Tribunal Administrativo del Caquetá amparó los derechos e intereses colectivos i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley; ii) a la seguridad y salubridad pública; iii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y iv) al acceso de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna en lo que respecta al sector Bohío del barrio Buenos Aires en el Municipio de Florencia. Lo anterior, luego de considerar que se probó su vulneración con la contaminación de la quebrada La Perdiz por presencia de basuras y vertimiento de aguas residuales sin tratamiento, circunstancia generada como consecuencia de la ausencia de una red de alcantarillado adecuada para la disposición de aguas. 65.

Contra esta decisión, el Municipio de Florencia interpuso recurso de apelación que fundamentó en que no puede cumplir las órdenes, impartidas por el Tribunal, relacionadas con un proyecto de soluciones alternativas para el saneamiento básico y con priorizar la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del Municipio debido a que está gestionando recursos ante entidades de orden nacional para la financiación de dichas obras, e indicó que no ha podido realizar las gestiones debido a situaciones que exceden su capacidad, como lo es la situación de sanidad pública derivada de la pandemia por COVID-19. 19 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.

Ahora bien, la Sala, una vez valoradas las pruebas del proceso35, advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine, son las siguientes 66.1. Copia de la Resolución 0995 de 15 de agosto de 201436, expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA, mediante la cual se aprobó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV del Municipio de Florencia. 66.2.

Copia del Expediente PS-06-18-001-LAR-030-2137 de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA, sobre el proceso sancionatorio ambiental por vertimiento ilegal y directo en la quebrada La Perdiz. Dentro del mismo se encuentran conceptos técnicos de la autoridad ambiental que, entre otros, señalan un cumplimiento del 30.4% de las obligaciones adquiridas en la Resolución 0995 de 2014 para el año 2021 y tan solo un 43.3% de avance en obras físicas estando a 3 años de vigencia del Plan. 66.3.

Copia del Concepto Técnico CT-DTC-0985 de 14 de diciembre de 202138, expedido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA, en constancia del seguimiento y monitoreo a la meta individual de reducción de carga contaminante establecida por la autoridad ambiental para el sujeto pasivo, Municipio de Florencia. 67.

La Sala procederá a apreciar y a valorar las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Solución al problema jurídico 68. La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por la entidad apelante, con la claridad de que no se abordarán asuntos o materias que no fueron controvertidas, entre ellas, la situación de existencia de una vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados, con ocasión de la 35 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI.

Anotación denominada: EXPEDIENTE DIGITAL. 36 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_05ANEXOS5(.pdf) NroActua 2. 37 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_04ANEXOS4(.pdf) NroActua 2. 38 Cfr. índice 2 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_03ANEXOS1(.pdf) NroActua 2. 20 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co problemática planteada, así como las órdenes de protección impartidas a autoridades diversas a la entidad recurrente. 69.

En ese orden de ideas, la Sala procederá a estudiar los argumentos de la autoridad recurrente con el objeto de determinar si la falta de recursos económicos es razón suficiente o no para cumplir la orden impartida por el Tribunal, en primera instancia. Sobre las dificultades para dar cumplimiento a las órdenes de realizar un proyecto de soluciones alternativas y priorizar la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, en el caso concreto 70.

El Municipio de Florencia manifestó que “[…] le es imposible […] cumplir totalmente la decisión […]” proferida por el Tribunal en las órdenes de i) formular y ejecutar un “[…] un proyecto de soluciones alternativas tal y como lo dispone el Decreto 1898 de 2016, en el término de 1 año contado desde la notificación de esta providencia, que brinde una solución definitiva al problema de saneamiento básico para la disposición adecuada de aguas residuales en el Barrio Buenos Aires, especialmente en el sector Bohío […]”; y ii) priorizar la construcción de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales consagradas en la Resolución 0995 del 5 de agosto de 2014 expedida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA, por la cual se aprobó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos. 71.

Como argumento de la anterior afirmación indicó que no puede dar cumplimiento porque hizo uso de los recursos destinados a la “[…] contratación pública para el desarrollo de obras inconclusas y nuevas por desarrollar […]” para la atención a la emergencia sanitaria del COVID 19. Al respecto señaló que “[…] desde de la Secretar[í]a de Obras Municipal se adelantan todas las gestiones pertinente[s y] necesarias para realizar la formulación del proyecto y gestionar recursos necesarios para su ejecución con el Nivel Territorial y/o Nacional en el cual se brinde una solución definitiva al problema de saneamiento básico para la disposición adecuada de aguas residuales en el Barrio Buenos Aires, especialmente en el sector Bohío […]”. 72.

Igualmente advirtió que la dificultad para acatar las órdenes de la sentencia se encontraba explicadas también en el Oficio SOP-348 de 13 de junio de 2022, documento en el cual se indicó: 21 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [N]os permitimos informar que la Administración Municipal (Secretaría de Obras Públicas) en conjunto con la Empresa de Servicios de Florencia SERVAF S.A. E.S.P., mediante radicado 2022ER0054413 del 29 de abril de 2022, se encuentran gestionando los recursos financieros ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el proyecto ‘Construcción del Colector Sanitario sobre la Quebrada La Perdiz’ […] es preciso aclarar que los proyectos gestionados, ante los Ministerios obedecen a diferentes fases de evaluación y aprobación, por lo tanto, la inversión del proyecto se ejecutar[á] una vez sean asignados los recursos […]”. 73.

Si bien el Municipio de Florencia manifiesta haber adelantado trámites relacionados con la formulación del proyecto, gestión de recursos necesarios para su ejecución y capacitación del manejo integral de residuos sólidos, la Sala precisa que aun hace falta dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia debido a que no se probó que haya cesado el vertimiento de aguas residuales en la quebrada La Perdiz. 74.

La comparecencia del Municipio al proceso se fundamenta en, por un lado, su condición de “[…] entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado […]”; y, por el otro, en que el ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en los términos explicados, son “[…] necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo […]” o, al menos, superar la situación evidenciada en torno a los derechos e intereses colectivos objeto de pronunciamiento. 75.

En ese sentido, aunque las autoridades consideren que pueden verse superadas en su capacidad de gestión debido a la magnitud de las circunstancias a proteger, lejos de constituir un motivo para negarse a desarrollar la actividad correspondiente a garantizar la prestación del servicio público domiciliario, deviene en un apremio a fin de satisfacer con mayor diligencia y cuidado las necesidades e intereses de los habitantes, más aún en aquellos casos en que se advierte la existencia de falencias en la prestación de servicios públicos esenciales como los de acueducto y alcantarillado. 76.

Por un lado, con relación a la falta de recursos económicos, esta Sección reiteró, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial o la garantía de los derechos con fundamento en la falta de recursos. En esa oportunidad, se precisó lo siguiente: “[…] la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos 22 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.

En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas […]”39 (Destacado fuera de texto). 77.

En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos. 78.

Por otro lado, respecto a la manifestación de la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de la sentencia relacionada con la formulación y ejecución de un proyecto de soluciones alternativas, la Sala destaca que se debe tener presente el fin último de dicha orden, el cual está ligado a la protección de los derechos e intereses colectivos involucrados con la contaminación de la quebrada La Perdiz y la ausencia de un mecanismo idóneo para la prestación del servicio público de alcantarillado. 79.

En este punto, la Sala reitera que, independientemente de las dificultades advertidas en los predios donde se requiere el suministro de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, o las situaciones de orden público o en materia de salubridad pública alegadas relacionadas con la pandemia por COVID-19, en relación con las cuales, además, no se probó el alcance de la afectación; dichas situaciones no constituyen un argumento suficiente para eximir al Municipio de prestar los servicios a través de cualquier medio idóneo para garantizar las necesidades básicas e insatisfechas de los habitantes del barrio Buenos Aires del Municipio de Florencia. 80.

Sin perjuicio de lo anterior y que las órdenes tendientes a la superación de la problemática se impartieron a diversas autoridades y personas, entre ellas el Municipio, y teniendo en cuenta que no fue objeto de apelación ni la situación de 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, núm. único de radicación 170012333000201700452-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 23 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos ni las órdenes de protección impartidas; la Sala ordenará al Municipio que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el evento en que no lo hubiere hecho y de considerarlo necesario en atención a que las fuentes de recursos son insuficientes para adoptar las medidas ordenadas, siguiendo el procedimiento previsto en la normativa vigente relacionada con la presentación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, podrá solicitar el apoyo del Departamento y la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o de la respectiva autoridad competente en la materia, las cuales resolverán en el marco de sus competencias, de la normativa vigente y teniendo en cuenta la importancia de garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos en este caso concreto. 81.

En ese sentido, si bien el Oficio SOP-348 de 13 de junio de 2022 advierte que “[…] se encuentran gestionando los recursos financieros ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el proyecto ‘Construcción del Colector Sanitario sobre la Quebrada La Perdiz’ […]”, esa no es la única orden a la que se debe dar cumplimiento, teniendo en cuenta que también se debe planear y ejecutar el proyecto de construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, así como el proyecto del mecanismo de soluciones alternativas.

En ese sentido se reitera, el Municipio deberá, si considera que no cuenta con los recursos necesarios para llevarlas a cabo, adelantar las gestiones pertinentes con entidades del orden nacional en relación con las demás obras. 82. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala modificará el numeral 4.2. del ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de precisar que el Municipio, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en caso de que no lo hubiere hecho, podrán acudir ante las autoridades del orden departamental y Nacional competentes en la materia, siguiendo el procedimiento previsto en la normativa vigente relacionada con la presentación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 83.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. 24 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, en el caso concreto 84.

Atendiendo a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal sexto, lo siguiente: “[…] Sexto. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Tercero de este Tribunal, la señora María Eded Vargas Cubillos, el alcalde del Municipio de Florencia, un representante de SERVAF S.A. E.S.P., el director de Corpoamazonía; el Defensor del Pueblo del Caquetá y el agente del Ministerio Público […]”. 85.

La Sala considera que se debe modificar la parte resolutiva de la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar que la Magistrada Sustanciadora del Tribunal deberá presidir el comité de verificación, como se señalará en la parte resolutiva de la sentencia. 86.

Asimismo, se adicionará el respectivo ordinal en el sentido de precisar que en el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Caquetá, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Conclusiones de la Sala 87.

En suma, la Sala considera que la falta de recursos o las situaciones administrativas o de orden público alegadas por el Municipio de Florencia no son razón suficiente para revocar las órdenes impartidas con el propósito de proteger los derechos e intereses colectivos. 88. Sin perjuicio de lo anterior, se modificará el numeral 4.2. del ordinal cuarto y el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el sentido de, por un lado, hacer expreso que el Municipio, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en caso de que no lo hubiere hecho, podrán acudir ante las autoridades del orden departamental y Nacional competentes en la materia, siguiendo el procedimiento previsto en la normativa vigente relacionada con la presentación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, para solicitar apoyo en torno a la superación de la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos. 25 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.

Y, por el otro, se precisará que la Magistrada Sustanciadora del Tribunal deberá presidir el comité de verificación y se adicionará un inciso final en el sentido de precisar que en el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Caquetá, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4.2. del ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera: “[…] 4.2. Municipio de Florencia, SERVAF S.A. E.S.P. y Corpoamazonía: Se ordenará que, en el marco de sus competencias, formulen y ejecuten un proyecto de soluciones alternativas, tal y como lo dispone el Decreto 1898 de 2016, en el término de 1 año contado desde la notificación de esta providencia, que brinde una solución definitiva al problema de saneamiento básico para la disposición adecuada de aguas residuales en el Barrio Buenos Aires, especialmente en el sector Bohío. Para ello, el municipio, con el acompañamiento del Comité de Verificación, podrá elegir la alternativa que mejor considere idónea para solucionar la problemática e implementarla.

Así mismo, el Municipio de Florencia deberá informar a este Tribunal los avances que realice en la formulación y ejecución del referido proyecto. Para ello, deberá aportar periódicamente y por escrito la información y ejecución del proyecto. El Municipio, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en caso de que no lo hubiere hecho, podrá acudir ante las autoridades del orden departamental y Nacional competentes en la materia, siguiendo el procedimiento previsto en la normativa vigente relacionada con la presentación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, para solicitar apoyo en torno a la superación de la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera: 26 Núm. único de radicación: 180012333000202000011-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Sexto. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por la Magistrada Ponente del Tribunal de origen, quien lo presidirá; la señora María Eded Vargas Cubillos; el alcalde del Municipio de Florencia o su delegado; un representante de Empresa de Servicios de Florencia – SERVAF S.A. ESP., el director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA o su delegado; el Defensor del Pueblo - Regional Caquetá y el agente del Ministerio Público.

En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Caquetá, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia […]”.

TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia de 1.° de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.