Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana Demandado: Instituto Distrital de Recreación y Deporte Temas: Pérdida de Fuerza Ejecutoria de los actos administrativos por suspensión provisional y nulidad por decisión de la jurisdicción de lo contencioso – administrativo.
No genera el pago de salarios y prestaciones sociales aun cuando por vía del recurso extraordinario de revisión éstos recobren vigencia. Confirma decisión que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia de primera instancia del 21 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA, el señor Hernán Rojas Aldana formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del oficio 20163100187041 por medio del cual el Instituto Distrital de Recreación y Deporte, en adelante, IDRD, negó al demandante el pago indexado del retroactivo representado en todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos causados desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó al IDRD como entidad responsable, pagar todos los salarios, prestaciones sociales, bonificaciones, vacaciones, auxilios y demás emolumentos laborales causados desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016, por cuanto no se dio cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución No. 202 del 4 de junio de 1998 confirmada mediante la Resolución No. 358 del 31 de agosto de 1998, expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Igualmente, deprecó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA, con el pago indexado de las sumas que resulten adeudadas conforme al artículo 178 ibidem. 1.1.2. Hechos 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 4 de junio de 1998, la Comisión Nacional del Servicio Civil, en adelante CNSC, expidió la Resolución No. 202 mediante la cual resolvió algunas reclamaciones relacionadas con la incorporación de funcionarios al IDRD, con motivo de la liquidación de la Junta Administradora Seccional de Deportes de Santafé de Bogotá y ordenó a la entidad la incorporación a su planta de personal, en cargos iguales, equivalentes o superiores, a las personas que los desempeñaban al momento de producirse la desvinculación, siempre y cuando cumplieran con los requisitos para ocupar el cargo, entre otros, al señor Hernán Rojas Aldana, en un término de no mayor de diez días contados a partir de la ejecutoria de esa decisión. ii) El 31 de agosto de 1998, mediante la Resolución No, 358 se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior. iii) El 19 de noviembre de 1998, la entidad demandada radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 202 del 4 de junio en sus artículos 1º y 2º y 358 del 31 de agosto de 1998 en su artículo 1º expedidas por la CNSC. iv) El 21 de junio de 2001, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, levantó la suspensión provisional de los actos acusados que se había ordenado en providencia del 4 de marzo de 1999 y declaró la nulidad de las Resoluciones 202 del 4 de junio de 1998 en sus artículos 1º y 2º y 358 del 31 de agosto de 1998 en su artículo 1º expedidas por la CNSC. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana v) El 3 de marzo de 2015, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7, declaró la prosperidad del recurso extraordinario de revisión y negó las pretensiones de la demanda interpuesta contra las Resoluciones 202 del 4 de junio de 1998 en sus artículos 1º y 2º y 358 del 31 de agosto de 1998 en su artículo 1º expedidas por la CNSC. vi) El 25 de abril de 2016, en cumplimiento de la orden judicial, el IDRD expidió la Resolución No. 002 que creó la planta transitoria de empleos públicos y también emitió el 10 de junio de 2016 la Resolución No. 392 que estableció el manual de funciones y requisitos. vii) El 21 de julio de 2016, el IDRD incorporó al demandante a la planta transitoria en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 13, en el Área de Servicios Generales de la Subdirección Administrativa y Financiera de la entidad, del cual tomó posesión el 1 de agosto de 2016. viii) El 13 de diciembre de 2016, el demandante comoquiera que fue reincorporado al cargo sin el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016, formuló reclamación en aras de lograr el reconocimiento de esos conceptos a título de retroactivo. ix) El 20 de diciembre de 2016, la entidad demandada expidió el oficio 20163100187041 mediante el cual desestimó la solicitud, decisión que es la que se impugna a través de este medio de control. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana En el escrito de demanda se invocaron como vulnerados los artículos 2, 6, 25, 29 y 209 de la Constitución Política; 34 numerales 1º y 20 de la Ley 734 de 2002 y 1, 3, 44 y 138 del CPACA.
En el concepto de violación se expusieron los siguientes argumentos: i) La comunicación 20163100187041 del 20 de diciembre de 2016, mediante la cual se desestimó la solicitud, decisión que es la que se impugna a través de este medio de control, fue expedida irregularmente por cuanto el IDRD desconoció plenamente el sentido de la sentencia del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015 que dejó vigentes la Resolución 202 del 4 de junio de1998 confirmada por la Resolución 358 del 31 de agosto de 1998, lo cual implicó que como cobraron efectos jurídicos debían retrotraerse al 31 de agosto de 1998, fecha en la cual quedaron ejecutoriadas. ii) El IDRD al negarse a cumplir con lo dispuesto en las Resoluciones No. 202 del 4 de junio de 1998 y 358 del 31 de agosto de 1999, en las que se le ordenó incorporar en su planta de personal al señor Hernán Rojas Aldana y al preferir instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho actuó de manera contraria a los intereses y finalidades que prevé el ordenamiento jurídico por cuanto el Consejo de Estado mediante sentencia del 3 de marzo de 2015 le dio la razón a los directamente afectados, entre ellos, al demandante y, para el efecto, desestimó las pretensiones de la demanda. iii) La negligencia del IDRD en darle cumplimiento a las citadas resoluciones, tiene como consecuencia en virtud del fallo del 3 de marzo de 2015, emitido por el 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana Consejo de Estado, el pago del daño causado desde el momento en que debieron acatarse dichos actos administrativos, esto es, desde el 1 de septiembre de 1998; incluso dicha entidad siempre le manifestó al demandante su intención de incorporarlo y así lo plasmó en comunicación fechada el 21 de octubre de 1998 en la cual se indicó que se estaban «adelantando los trámites correspondientes» y, por ende, como el accionante asumió de buena fe que la administración iba a acatar lo ordenado y como ello no sucedió se afectó su derecho a la defensa y al debido proceso. iv) De forma «arbitraria, ilegal y abusiva» el IDRD desconoce el pago a título de indemnización de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos de orden laboral a que tenía derecho el demandante desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016 «ignorando» que los actos administrativos que ordenaron la incorporación tienen vigencia y gozan de legalidad desde el 31 de agosto de 1998 y no desde la fecha de expedición de la sentencia del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015.1 1.2.
Contestación de la demanda El IDRD a través de apoderado debidamente constituido contestó la demanda y propuso las excepciones que denominó «LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO», «ESTRICTO CUMPLIMIENTO POR PARTE DEL IDRD, A LA SENTENCIA PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO» y «PRESCRIPCIÓN». 1 Folios 125 a 158 cuaderno principal 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana Respecto del fondo del asunto, expuso como razones de defensa de la legalidad del acto acusado las que se exponen seguidamente: i) La gestión de la administración pública es reglada; así actuó el IDRD al dar pleno cumplimiento al principio de legalidad en el procedimiento de incorporación de los funcionarios y, para el efecto, procedió a adelantar los trámites administrativos tendientes a crear la planta transitoria de personal con base en el fallo del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015 que al resolver el recurso extraordinario de revisión, revocó la decisión de la Sección Segunda, Subsección B del 21 de junio de 2001. ii) Con la decisión que resolvió el recurso extraordinario de revisión, cobró obligatoriedad el contenido de las Resoluciones No. 202 del 4 de junio y No. 358 del 31 de agosto de 1998 expedidas por la CNSC en lo que tiene que ver con las incorporaciones; sin embargo, como en el citado fallo no se estableció reconocimiento del pago de salarios y prestaciones dejados de percibir durante el período de desvinculación, no existe fundamento para su pago.2 1.3.
Audiencia inicial En audiencia celebrada el día 5 de diciembre de 2018, el magistrado sustanciador se pronunció sobre las excepciones de «LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO» y «ESTRICTO CUMPLIMIENTO POR PARTE DEL IDRD, A LA SENTENCIA PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO»3y 2 Folios 176 a 185 del cuaderno principal 3 Igualmente fijó el litigio en los siguientes términos: «Se debe determinar si el demandante HERNÁN ROJAS ALDANA tiene o no derecho al reconocimiento y pago a título de indemnización del 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana respecto, señaló que como tienen relación con el fondo del asunto y hacen parte de los argumentos de defensa, se decidirán en la sentencia juntamente con los argumentos de esa decisión. Respecto de la excepción de «PRESCRIPCIÓN» estimó que en el evento de que el demandante tenga derecho a la indemnización de los salarios que se reclaman con ocasión al inoportuno reintegro alegado, esta figura se aplicará a las diferencias por este concepto no solicitadas a tiempo, sin que ello impida reclamar el derecho al pago. 4 1.4.
La sentencia apelada En sentencia del 21 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, declaró la nulidad del oficio 20163100187041 del 20 de diciembre de 2016 emitido por el Instituto Distrital de Recreación y Deporte, y, a título de restablecimiento del derecho condenó a esa entidad a pagarle los salarios y demás acreencias laborales que se causaron entre el 2 de septiembre de 1998 y el 11 de marzo de 1999 y desde el 24 de junio de 2015 hasta el 31 de julio de 2016, sumas debidamente actualizadas con aplicación del IPC y la fórmula aplicada por el Consejo de Estado.
Igualmente, dispuso que la entidad deberá realizar los aportes que correspondan y efectuar los descuentos para seguridad social en pensiones sobre los valores que se reconozcan en esta providencia en los porcentajes señalados en el artículo 21 retroactivo de todos los salarios y demás acreencias laborales que se causaron desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016, por el cumplimiento inoportuno de las Resoluciones Nos, 202 del 4 de junio y 358 del 31 de agosto de 1998 expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal como se pide en la demanda y en la subsanación de la misma» 4 Folios 225 a 227 del cuaderno principal 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana del Decreto 692 de 1994, debidamente indexados con la misma fórmula y negó las demás pretensiones de la demanda.5 En sustento de la decisión, se indicó:6 i) En el caso se materializan los presupuestos del artículo 66 del CCA, porque los artículos 1º y 2º de las Resoluciones No. 202 del 4 de junio de 358 del 31 de agosto de 1998 fueron suspendidos provisionalmente, luego, se declaró su nulidad por el Consejo de Estado.
Así las cosas, no resulta procedente acceder a las pretensiones de la demanda en el entendido de reconocer los salarios causados desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016, porque la orden de incorporación recobró vigencia en virtud de la decisión adoptada al resolver el recurso extraordinario de revisión el 3 de marzo de 2015, notificado el 16 de junio de 2015 y se convirtió en sustento para reclamar el pago del retroactivo de los salarios y prestaciones sociales causados mientras los actos administrativos enunciados surtieron efectos jurídicos. ii) Teniendo en cuenta la pérdida de ejecutoriedad de las Resoluciones No. 202 del 4 de junio de 358 del 31 de agosto de 1998, el pago de los salarios y las prestaciones dejadas de percibir se limita a los siguientes períodos: a) entre el 1º de septiembre de 1998 y el 11 de marzo de 1999 y b) desde el 24 de junio de 2015 hasta el 31 de julio de 2016, los cuales comprenden el lapso durante el cual los actos administrativos surtieron efectos. 5 Igualmente, se dispuso, declarar no probada la excepción de prescripción de diferencias propuesta por la entidad; no condenar en costas en primera instancia a la parte demandada y que una vez quedara ejecutoriada la sentencia, se devolviera a la parte demandante el remanente de la suma consignada para gastos ordinarios del proceso, si lo hubiese, dejar las constancias y archivar el expediente. 6 Folios 253 a 266 del cuaderno principal 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana iii) No procede declarar la prescripción en los términos de los artículos 102 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral porque el derecho a la incorporación se originó con la decisión proferida por el Consejo de Estado el 3 de marzo de 2015 la cual fue notificada mediante edicto fijado el 16 de junio de 2015 y como el actor reclamó el pago de los salarios y demás acreencias laborales el 13 de diciembre de 2016, se observa que la reclamación se radicó dentro de los tres años siguientes a la exigibilidad del derecho.7 1.5.
Los recursos de apelación 1.5.1. De la parte demandante En el escrito el apoderado del extremo activo expresó como fundamentos del recurso de apelación los siguientes: i) Comparte los argumentos expresados en el salvamento de voto por cuanto el Tribunal desconoció de forma plena los efectos jurídicos de la sentencia del 3 de 7 Folios 253 a 265 cuaderno principal.
El magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón presentó salvamento de voto el cual fundamentó entre otros argumentos, los siguientes: «[…] comparto la sentencia en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda porque la decisión que ordenó el reintegro recobró su legalidad; sin embargo, me aparto del sustento de la pérdida de fuerza ejecutoria de la orden de pago por los periodos comprendidos entre el 1º de septiembre de 1998 al 11 de marzo de 1999, y desde el 24 de junio de 2015 hasta el 31 de julio de 2016.
Al efecto, es menester reiterar que en este asunto la pérdida de fuerza ejecutoria hace relación a la imposibilidad de ejecutar los actos propios de la administración para cumplir lo ordenado por ella misma, pero no tiene la virtualidad de interrumpir el pago de las prestaciones originadas en la decisión de la C.N.S.C. que ordenó el reintegro al servicio del demandante.
Considero que el análisis que procedía para declarar la interrupción del pago se debió adelantar con fundamento en los efectos de la decisión que infirmó la anulación del reintegro, de forma que se sostuviera que el derecho a reclamar el pago de salarios se originó con la expedición de la decisión del 3 de marzo de 2015, por medio de la cual el Consejo de Estado resolvió el recurso extraordinario de revisión».
Folio 266 ibidem 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana marzo de 2015 que resolvió el recurso extraordinario de revisión, en el entendido de que las Resoluciones No. 202 del 4 de junio de 1998 y 358 del 31 de agosto de 1998 expedidas por la CNSC se retrotraen al 31 de agosto de 1998 en tanto que la declaratoria de su vigencia rige para el momento en que el demandante adquirió sus derechos y no a partir del 3 de marzo de 2015 fecha de la mencionada sentencia. ii) En la sentencia apelada, el Tribunal no tuvo en cuenta los efectos ex tunc «porque al declarar la nulidad del [a]cto acusado en la presente demanda», con la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015 que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho solicitadas por el IDRD contra las Resoluciones No. 202 del 4 de junio y 358 del 31 de agosto de 1998 proferidas por la CNSC éstas recobran vida jurídica y retrotraen sus efectos al 31 de agosto de 1998. iii) Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en reiterados pronunciamientos del Consejo de Estado8 respecto de los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad en materia de reintegros a cargos públicos en los cuales se ha señalado la obligación que le asiste a la respectiva entidad de reconocer al funcionario la indemnización correspondiente por la cesación de pagos, el daño sufrido y los perjuicios irrogados por el acto ilegal.9 1.5.2.
De la entidad demandada —IDRD— 8 Cita la sentencia del 8 de agosto de 2003, consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro. [Sin datos adicionales] y la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado del 29 de enero de 2008, expediente 2000-2046, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante, reiterada en la sentencia de esa corporación, Sección Segunda, Subsección B del 25 de octubre de 2012 [esta última sin datos adicionales] 9 Folios 282 a 284 del cuaderno principal 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana El apoderado del extremo pasivo, en el escrito de apelación, expresó los siguientes argumentos: i) En la sentencia del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015 que declaró la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, no hubo ningún pronunciamiento en el sentido de reconocer u ordenar el pago de suma alguna a título de indemnización por concepto de salarios y prestaciones ni se aprecia que los demandados hayan elevado alguna solicitud tendiente a lograr ese reconocimiento a través de una demanda de reconvención o aclaración del fallo. ii) De la lectura taxativa de las Resoluciones 202 del 4 de junio de 1998 confirmada mediante la Resolución No. 358 del 31 de agosto de 1998, se advierte que éstas no ordenaban el pago de salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales dado que la orden expresa era la de incorporar al demandante y, por ende, no podían asimilarse a una sentencia judicial de reintegro. iii) Las pretensiones de la demanda se traducen en un cobro de lo no debido y la sentencia del Tribunal ordenó un pago con esa característica, dado que el IDRD dio estricto cumplimiento al fallo del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015 que en modo alguno ordenó el pago de salarios, prestaciones u obligaciones dinerarias a favor del demandante, las cuales, además, no fueron reclamadas por el interesado en las diferentes etapas procesales, a pesar de su participación activa en el proceso que dio origen a la sentencia referida. iv) En varias oportunidades el Consejo de Estado, al realizar el análisis de los actos administrativos que ordenan el reintegro ha señalado que este no conlleva 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana automáticamente el pago de alguna acreencia,10 y en ese sentido, el demandante contaba con el escenario propicio para solicitarlo, como lo era el recurso extraordinario de revisión.11 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 2.- Consideraciones 2.1. El problema jurídico El presente asunto se contrae a establecer si el demandante tiene derecho al reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir con motivo de una orden de reincorporación a un cargo público que es posteriormente suspendida provisionalmente y anulada por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y que recobra efectos jurídicos en virtud de una decisión emitida en virtud de un recurso extraordinario de revisión. 2.2.
Marco Normativo y conceptual 2.2.1. Del decaimiento de los actos administrativos por falta de los 10 Cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 30 de mayo de 2019, radicado: 68001-23-33-000-2015-01293-01 (4174-17), actor: Oscar Ferney González Martínez, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Folios 286 a 291 del cuaderno principal 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana fundamentos de hecho o de derecho.12 De conformidad el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el decaimiento de los actos administrativos conlleva la pérdida de su fuerza ejecutoria.
Así, esa pérdida de fuerza ejecutoria puede darse como consecuencia de la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto administrativo. Dicho precepto dispone lo siguiente: Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4.
Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho. No obstante, ello no impide que pueda adelantarse el estudio de legalidad respectivo, pues el juicio de nulidad del acto es diferente al de la ejecutoriedad del acto.
De acuerdo con la citada norma, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto 12 Tomado de la sentencia del 12 de noviembre de 2020, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación: 63001-23-33-000-2014-00244-01 (2991-2016), demandante: María Aracelly Agudelo álzate, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas y sentencia del 4 de agosto de 2022, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación: 25000-23-42-000- 2016-00076-01 (6193-2019), demandante: Leonardo Alfonso Morales Hernández, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana administrativo ocurre cuando, después de su expedición, sobreviene la ausencia de obligatoriedad de ejecución por alguna de las causales allí señaladas, entre ellas, por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.
Al respecto, esta Sección indicó13 que la jurisprudencia y la doctrina, han desarrollado la institución del «decaimiento del acto administrativo», haciéndola consistir en una «extinción», del acto acusado, que tiene ocurrencia cuando se presentan circunstancias que comportan la desaparición de los fundamentos jurídicos del respectivo acto administrativo».14 A su turno, la Corte Constitucional, ha expresado que «[…] en nuestro derecho administrativo, la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal magnitud que lo invalida.
Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se 13 Sección segunda, Subsección B. Sentencia de 15 de noviembre de 2007, consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado 76001-23-31-000-2004-03804-01 (0264-2007). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1 de agosto de 1991, Rad. 949, consejero ponente Miguel González Rodríguez «i) por la derogatoria o modificación de la norma legal en la que se fundó el acto, ii) por la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le sirve de fundamento; iii) por la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se basa la decisión administrativa de contenido particular o individual». 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho».15 (Negritas de la Sala).
Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial; basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente: «[…] en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de derecho que lo sustentaban, la jurisprudencia16 y la doctrina especializada17 han dicho reiteradamente que opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no puede solicitarse al juez contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita (recuérdese que el decaimiento del acto administrativo no constituye causal de nulidad del mismo18).
Su análisis puede hacerse en la vía judicial, de manera excepcional, cuando, por ejemplo, para evitar la ejecución forzosa se interpone la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria»19. 2.3. Hechos probados 15 Sentencia T-159 de 2009 16 Al respecto: Sentencias del 8 de mayo de 2008, expediente 00487-01. C.P. Camilo Arciniegas, del 3 de agosto de 2000, expediente 5722, C.P. Olga Inés Navarrete y 22 de noviembre de 2007, expediente 7430-05 Jaime Moreno García. 17 Pueden consultarse, entre otros, Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo.
Parte Especial. 1ª edición colombiana 1998. Editorial Biblioteca Jurídica Dike.1998; Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo. Tomo II. Sexta Edición. Editorial La ley. Buenos Aires. 1980. 18 En este sentido, pueden consultarse las sentencias del 30 de enero de 2004, expediente 7397, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y del 5 de julio de 2006, expediente 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 19 T-152 de 2009 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana i) El 22 de septiembre de 1993, con fundamento en la Resolución 918 del 26 de septiembre de 1996 el accionante ingresó a laborar al IDRD en período de prueba en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 13.
El 11 de diciembre de 1997 se produjo su desvinculación por supresión del cargo.20 ii) El 4 de junio de 1998, la Comisión Nacional del Servicio Civil, en adelante CNSC, expidió la Resolución No. 202 mediante la cual resolvió algunas reclamaciones relacionadas con la incorporación de funcionarios al IDRD, con motivo de la liquidación de la Junta Administradora Seccional de Deportes de Santafé de Bogotá y ordenó a la entidad la incorporación a su planta de personal, en cargos iguales, equivalentes o superiores a las personas que los desempeñaban al momento de producirse la desvinculación, siempre y cuando cumplieran con los requisitos para ocupar el cargo, entre otros, al señor Hernán Rojas Aldana, en un término de no mayor de diez días contados a partir de la ejecutoria de esa decisión. Igualmente, dispuso que quienes hayan recibido la indemnización por concepto de su desvinculación, deberían reintegrarla dentro de un programa de pagos establecidos por el IDRD, quien giraría estos recursos al Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
Se anotó, que en el desarrollo del programa de pagos correspondía ceñirse a las disposiciones legales. 21 iii) El 2 de julio de 1998,22 la Junta Administradora Seccional de Deportes de Santafé de Bogotá D.C.23 hoy IDRD ordenó el pago de la indemnización al señor 20 Folio 49, 53 y 66 del cuaderno de antecedentes 21 Folios 23 a 32 del cuaderno principal. 22 Folios 66v y 67 del cuaderno de antecedentes. [El número de la resolución es ilegible]. 23 Por Acuerdo No. 017 del 26 de septiembre de 1996 el Consejo de Bogotá incorporó la Junta Administradora Seccional de Deportes de Santafé de Bogotá D.C. al IDRD, según consta en el documento visible al folio 66. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana Hernán Rojas Aldana en su condición de empleado de carrera administrativa y por no haber sido incorporado en la nueva planta de personal.24 iv) El 31 de agosto de 1998, mediante la Resolución No, 358 se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 202 del 4 de junio de 1998.25 v) El 4 de marzo de 1999, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, suspendió provisionalmente las Resoluciones No. 202 del 4 de junio y 358 del 31 de agosto de 1998. 26 vi) El 21 de junio de 2001, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado decidió: a) levantar la suspensión provisional de las Resoluciones No. 202 del 4 de junio de 1998 y 358 del 31 de agosto de 1998 expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil y b) declarar la nulidad de los artículos 1º y 2º de la Resolución No. 202 del 4 de junio de 1998 y del artículo 1º de la Resolución No. 358 del 31 de agosto de 1998 en cuanto confirmó los artículos 1º y 2º de la Resolución No. 202 de 1998, ambas expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 27 vii) El 3 de marzo de 2015, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 7, declaró la prosperidad del recurso extraordinario de revisión y negó las pretensiones de la demanda interpuesta contra 24 El valor de la indemnización fue por la suma de $1.527.806. 25 Folios 33 a 36 ibidem 26 Folio 63 ibidem 27 Folios 40 a 64 ibidem.
Radicación: 11001-03-25-000-1998-0392-00, actor: Instituto Distrital de Recreación y Deporte, demandado: Nación, Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Nacional del Servicio Civil, controversia: orden de incorporación y de devolución de indemnizaciones, consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana las Resoluciones 202 del 4 de junio de 1998 y 358 del 31 de agosto de 1998 expedidas por la CNSC. 28 viii) El 25 de abril de 2016, en cumplimiento de la orden judicial, el IDRD expidió la Resolución No. 002 que creó la planta transitoria de empleos públicos con el fin de dar cumplimiento al fallo judicial dictado por el Consejo de Estado del 3 de marzo de 2015. 29 ix) El 10 de junio de 2016, El IDRD expidió la Resolución No. 392 que estableció el manual de funciones y requisitos.30 x) El 21 de julio de 2016, el IDRD con la expedición de la Resolución 567 incorporó al demandante a la planta transitoria en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 13, en el Área de Servicios Generales de la Subdirección Administrativa y Financiera de la entidad, cargo del cual tomó posesión el 1 de agosto de 2016.31 xi) El 13 de diciembre de 2016, el demandante comoquiera que fue reincorporado al cargo sin el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el 1º de septiembre de 1998 hasta el 31 de julio de 2016, formuló reclamación en aras de lograr el reconocimiento de esos conceptos a título de retroactivo.32 28 Folios 65 a 78 ibidem.
Radicación: 11001-03-15-000-2002-00485-01, actor: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, demandado: Nación, Departamento Administrativo de la Función Pública, consejera ponente: Stella Conto Díaz del Castillo. Con aclaración de voto de la consejera: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 29 Folios 81 a 84 ibidem 30 Folios 85 a 87 ibidem 31 Folios 88 a 93 ibidem 32 Folios 94 a 97 ibidem 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana xii) El 20 de diciembre de 2016, la entidad demandada expidió el oficio 20163100187041 mediante el cual desestimó la solicitud, decisión que es la que se impugna a través de este medio de control.33 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Advierte la Sala que las decisiones del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en primer lugar, del 4 de marzo de 1999, que suspendió provisionalmente las Resoluciones Nos. 202 del 4 de junio y 358 del 31 de agosto de 1998 proferidas por la CNSC y, en segundo lugar, del 21 de junio de 2001 que las declaró nulas, implicaron por efecto, la pérdida de obligatoriedad de la medida de incorporación que se había dispuesto en los citados actos administrativos.
Por consiguiente, el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales que se reclaman en el sub-lite, habida cuenta de que las Resoluciones No. 202 del 4 de junio y 358 del 31 de agosto de 1998 proferidas por la CNS que ordenó la incorporación fueron declarados ajustados a la legalidad mediante decisión emitida en virtud del recurso extraordinario de revisión del 3 de marzo de 2015, únicamente tienen vocación de prosperidad durante los lapsos en los que los citados actos administrativos contentivos de esta orden estuvieron vigentes o recobraron su vigencia. En ese sentido, le asiste razón a la primera instancia al señalar que el demandante tiene derecho a que le sean reconocidos y pagados, debidamente ajustados, los salarios y las acreencias laborales causadas por los siguientes períodos: 33 Folio 98 ibidem 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana a) Desde el 1 de septiembre de 1998: esa fecha corresponde al día siguiente a la expedición de la Resolución 358 del 31 de agosto de 1998 que confirmó la Resolución No. 202 del 4 de junio de 1998 mediante la cual se dispuso la incorporación del demandante al IDRD. b) Hasta el 11 de marzo de 1999: el auto del Consejo de Estado que dispuso la suspensión provisional de los actos administrativos anteriores fue expedido el 4 de marzo de 1999.
La notificación por estado se realizaba para la época pasado un día (8 de marzo de 1999) y cumplidos tres días se presentaba la ejecutoria, (9, 10 y 11 de marzo de 1999), en los términos de los artículos 321 y 331 del CPC vigentes para la época. c) Del 24 de junio de 2015: La sentencia del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No 7 que declaró la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, infirmó la decisión recurrida del 21 de junio de 2001 y denegó las pretensiones de la demanda fue proferida el 3 de marzo de 2015.
Se notificó por edicto del 16 de junio de 2015 (fl 79) que permaneció fijado por los días 16, 17 y 18 de junio de 2015 y los tres días de ejecutoria corrieron los días 19, 22 y 23 de junio de 2015 conforme al artículo 331 del CPC. d) Hasta el 31 de julio de 2016: Teniendo en cuenta que el señor Hernán Rojas Aldana fue incorporado en el cargo de operario calificado, código 5300, grado 13 en el Área de Servicios Generales de la Subdirección Administrativa y Financiera del IDRD el 1º de agosto de 2016.
La parte demandante sostiene que el derecho al pago de los salarios, las 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana prestaciones sociales y demás derechos laborales, debió ordenarse desde el 1º de septiembre de 1998 comoquiera que la decisión del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 7 del 3 de marzo de 2015, implicó retrotraer en sus efectos jurídicos las Resoluciones No. 202 del 4 de junio y 358 del 31 de agosto de 1998 proferidas por la CNSC que ordenaron la incorporación. Ese argumento no tiene vocación de prosperidad por cuanto si bien es cierto la decisión del Consejo de Estado implicó que los citados actos administrativos recobraran su legalidad, no puede desconocerse que no fueron obligatorios para la administración desde el momento en que se produjo la suspensión provisional y hasta cuando estuvo vigente la sentencia que los anuló, toda vez que el cumplimiento de esas órdenes judiciales se tradujo en la pérdida de fuerza ejecutoria de la medida de incorporación y, por ende, como durante los períodos anotados no era obligatoria, el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales tampoco podía constituirse en un imperativo para el IDRD.
No es dable señalar que, respecto de la sentencia del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 7 del 3 de marzo de 2015, debía aplicarse el efecto retroactivo al 1º de septiembre de 1998 por cuanto la denegatoria de las pretensiones de la demanda que se adoptó en esa decisión, no implica conferir dicho efecto sino reconocer que desde su expedición estuvieron ajustados a derecho.
En ese sentido, como transcurrieron espacios de tiempo en los que los actos administrativos de incorporación no fueron obligatorios, la circunstancia de haber recobrado su legalidad no implica el surgimiento para el IDRD del deber de pagar los salarios prestaciones y demás derechos laborales por cuanto la inejecución o 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana pérdida de fuerza ejecutoria de esas decisiones derivada de la orden judicial es un efecto que estatuye imperativamente el legislador en el numeral 1º del artículo 66 CCA vigente para la época en que expidieron los actos administrativos y se instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En síntesis, el legislador no estatuye para la administración el deber de reconocer derechos como son los pretendidos por el demandante cuando quiera que los actos administrativos suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso- administrativo recobren su legalidad a través del recurso extraordinario de revisión, como sucedió en el sub-lite, por cuanto la falta de obligatoriedad por pérdida de fuerza ejecutoria es una consecuencia o imperativo legal y no puede atribuirse a una actuación atribuible para el caso al IDRD. 2.5 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,34 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013- 000022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero ponente: William Hernández Gómez 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal» De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye debe confirmarse la sentencia de primera instancia del 21 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02877-01 (2776-2021) Demandante: Hernán Rojas Aldana En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 21 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Hernán Rojas Aldana.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las respectivas anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente35 MECG 35 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.