Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-01 (71570) Demandante: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS Demandado: MUNICIPIO DE SAN PEDRO TEMAS: LA COMPETENCIA DEL JUEZ EN SEGUNDA INSTANCIA. Se limita, por regla general, a los aspectos que fueron apelados.

LA CARGA DE SUSTENTAR DEBIDAMENTE EL RECURSO DE APELACIÓN. Al extremo recurrente le corresponde sustentar en debida forma el recurso de apelación - no se satisface con la mera manifestación de inconformidad con el proveído impugnado, ni tampoco con la petición de que se revoque - lo que la legislación procesal exige es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia que se recurre.

LA CONSECUENCIA PROCESAL QUE SE DERIVA DE LA INDEBIDA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN. Se debe confirmar la sentencia apelada, porque no se cuenta con ningún parámetro de disenso que permita realizar un juicio de corrección y acierto del fallo “cuestionado”. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de febrero de 2023, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 10 de octubre de 2013, el Instituto Nacional de Vías –en lo sucesivo Invías– y el Municipio de San Pedro –en adelante el Municipio o el ente territorial– celebraron el convenio interadministrativo No. 2112, cuyo objeto consistió en el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro – San José de las Palmas, en el Municipio de San Pedro - Departamento de Sucre.

En el convenio se estableció que el Municipio debía contratar directamente las obras objeto del acuerdo convencional, utilizando los recursos que desembolsara el Invías para el efecto. Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 2 En su demanda, la parte demandante solicita: (i) que se declare la existencia del convenio interadministrativo No. 2112 de 2013 celebrado entre ella y el Municipio;

(ii) que se declare que el ente territorial incumplió el aludido convenio; (iii) que se liquide judicialmente el acuerdo convencional; (iv) que se condene al municipio al pago del valor total del convenio -debido a que ese dinero no se ejecutó- así como a la devolución de los rendimientos financieros causados respecto de la cuenta bancaria destinada al convenio, ente otras pretensiones.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 21 de agosto de 20181, el Invías, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra del Municipio de San Pedro. 1.2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones (se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores): “3.1 Que se declare que entre el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS y el Municipio de San Pedro - Sucre, se celebró el Convenio Interadministrativo No. 2112 de 2013. 3.2 Que se declare que el Municipio de San Pedro - Sucre, incumplió definitivamente sus obligaciones contractuales, contenidas en el Convenio Interadministrativo No. 2112 de 2013 y sus adicionales, al violar las cláusulas Quinta - Parágrafo segundo y octava. 3.3 Que como consecuencia de las anteriores declaraciones de incumplimiento, se ordene la liquidación del Convenio Interadministrativo No. 2112 del 2013, por vía judicial. 3.4 Que se declare que el Municipio de San Pedro - Sucre, no ejecuto la suma de TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/cte ($ 3.375.000.000,00). 3.5 Que se condene al Municipio de San Pedro - Sucre, al pago de la suma de TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS M/cte ($ 3.375.000.000,00), debidamente actualizada desde la fecha que debió reintegrarse hasta la fecha efectiva de reembolso, teniendo en cuenta el poder adquisitivo de compra del peso colombiano, índice de precios al consumidor IPC, al momento de expedición de la sentencia, más los intereses moratorios, conforme la ley 80 de 1993 y articulo 2.2.1.1.2.4.2 del decreto 1082 de 2015, desde la misma fecha hasta cuando se haga efectivo el pago a la entidad pública demandante. 1 Folios 1 a 121 del cuaderno principal del Tribunal Administrativo de Sucre.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 3 3.6 Que se condene al Municipio de San Pedro - Sucre, a la devolución de los rendimientos financieros de la cuenta conjunta del convenio y los rendimientos financieros de la fiducia los cuales se desconocen por que el Municipio no ha aportado información sobre estos. 3.7 Que se declare que el Municipio de San Pedro, incumplió las obligaciones derivadas del convenio No. 2112 de 2013 y adicionales, y que dicho incumplimiento lo obliga como garante a responder contractualmente por lo establecido en la "CLÁUSULA DECIMA QUINTA (15): GARANTÍA ÚNICA DEL CONTRATISTA DERIVADO, objeto de la presente controversia, la cual dispone que en cuanto al termino por concepto de Pago de Salarios, Prestaciones Sociales e Indemnizaciones del personal que utilice en la ejecución del respectivo contrato y estabilidad de la obra Es del caso indicar que mientras no se realice la entrega y recibo definitivo del convenio y se informe al INVIAS el valor total de los rendimientos financieros se exigen el cumplimiento de los valores de las póliza N° 3001553, certificado 6 adquirida con la aseguradora PREVISORA SEGURO, correspondientes a los amparos de "cumplimiento del contrato" por un valor $ 337.490.140,0o y estabilidad de la obra por un valor de $ 1.102.470.421,00. 3.8 Que se declare que el INSTITUTO, no suscribirá en un futuro contratos con el MUNICIPIO de San Pedro, por incumplimiento de sus obligaciones contractuales en virtud de lo estipulado en la cláusula OCTAVA PARAGRAFO PRIMERO. 3.9 Que se sancione al municipio de San Pedro, de conformidad con las normas que así lo prevén. 3.10 Que se condene en costas y gastos procesales y agencias en derecho al municipio de San Pedro, a que haya lugar. 3.11 Para el pago de la condena contenida en la sentencia, se dará aplicación al artículo 192 del C.P.A.C.A. y normas concordantes”.

(mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito). 1.3. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte demandante narró los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza: 1.3.1. Afirmó que, el 10 de octubre de 2013, el municipio de San Pedro y el Invías celebraron el convenio interadministrativo No. 2112, cuyo objeto consistió en el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro – San José de las Palmas, en el Municipio de San Pedro, Departamento de Sucre. 1.3.2.

Indicó que el valor del convenio se estableció en $3’375.000.000 y que el plazo de ejecución se fijó desde la suscripción del acta de inicio -que ocurrió el 11 de diciembre de 2013- hasta el 31 de diciembre de 2014. Sin embargo, puntualizó que dicho plazo fue objeto de cuatro (4) prórrogas, por lo que se extendió hasta el 15 de diciembre de 2015.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 4 1.3.3. Sostuvo que la interventoría del convenio estuvo a cargo de la empresa Ingeniería Integral de Obras Ingeobras S.A.S. 1.3.4. Señaló que, en cumplimiento de lo estipulado en el convenio, efectuó dos (2) desembolsos en favor del Municipio: un primer giro el 24 de octubre de 2013 por valor de $2’396.250.000 y un segundo giro el 19 de junio de 2014 por valor de $978’750.000, para un total de $3’375.000.000. 1.3.5.

Expuso que el convenio no se pudo liquidar bilateral ni unilateralmente, toda vez que el Municipio no allegó la documentación necesaria para tal efecto, pese a que tanto el Invías como la interventoría le realizaron múltiples requerimientos en ese sentido. 1.4. Como fundamento jurídico de la demanda, el extremo activo expuso lo siguiente: Adujo que el Municipio incumplió el convenio interadministrativo No. 2112 de 2013, toda vez que no cumplió con sus obligaciones previstas en los literales h) e i) de la cláusula octava del convenio -que establecía las obligaciones a cargo del ente territorial-, consistentes en: (i) supervisar la ejecución del contrato de obra y velar por el debido cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista; y (ii) coordinar y gestionar los procesos de ejecución de los proyectos, en las diferentes etapas precontractual, contractual y liquidación. Lo anterior, dado que el Municipio desatendió los requerimientos relacionados con el avance de las obras objeto del convenio, lo que impidió constatar sus labores de supervisión, coordinación y gestión sobre el proyecto.

Agregó que el ente territorial tampoco allegó la documentación necesaria para la liquidación del convenio, haciendo imposible efectuar el cruce final de cuentas. 2. La admisión de la demanda, su contestación y el trámite para dictar sentencia anticipada 2.1. Mediante auto del 31 de octubre de 20192, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda.

Esa decisión se notificó en debida forma a las partes y al Ministerio Público. 2 Folios 126 a 127 del cuaderno principal del Tribunal Administrativo de Sucre. Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 5 2.2. El municipio de San Pedro no contestó la demanda. 2.3. A través de proveído del 22 de febrero de 20233, el Tribunal Administrativo de Sucre resolvió prescindir de la audiencia inicial, por encontrarse configurados los elementos para dictar sentencia anticipada.

En consecuencia, fijó el litigio, en el sentido de establecer: (i) si había lugar a declarar el incumplimiento del Municipio frente a las obligaciones derivadas del convenio interadministrativo No. 2112 de 2013; (ii) si es procedente la liquidación judicial del convenio; y (iii) si había lugar a condenar al ente territorial por las sumas pretendidas en la demanda.

De igual manera, se decretaron como pruebas las documentales aportadas por la parte demandante y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 3. Los alegatos de conclusión en primera instancia 3.1. El Invías4 presentó sus alegatos, en los que reiteró los argumentos expuestos en su demanda. 3.2.

El municipio de San Pedro5 presentó sus alegatos, en los que indicó que lo pretendido por el Invías constituía un enriquecimiento sin justa causa, ya que aquel tuvo conocimiento de la obra contratada en virtud del convenio y, además, de todos los trámites realizados por el ente territorial para garantizar su ejecución. En tal sentido, afirmó que del acervo probatorio obrante en el expediente se evidenciaba tanto la ejecución de la obra como los pagos correspondientes efectuados al contratista. 3.3.

El Ministerio Público6 rindió concepto, en el que solicitó ordenar al Municipio allegar la documentación necesaria para liquidar judicialmente el convenio interadministrativo No. 2112 de 2013. En tal sentido, expuso que no se acreditó que el ente territorial hubiera cumplido con la obligación de supervisar la ejecución del 3 Índice No. 9 Samai del Tribunal Administrativo de Sucre. 4 Índice No. 14 Samai del Tribunal Administrativo de Sucre. 5 Índice No. 16 Samai del Tribunal Administrativo de Sucre. 6 Índice No. 15 Samai del Tribunal Administrativo de Sucre.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 6 contrato de obra, así como de coordinar y gestionar los procesos de ejecución del proyecto, en sus diferentes etapas. En todo caso, señaló que el Acta de Comité Técnico No. 18 del 11 de diciembre de 2015 daba cuenta de que el Municipio destinó la totalidad de los recursos del convenio a las obras objeto del mismo, respecto de las cuales la interventoría reportó un avance del 88%.

Por esa razón, consideró que no era procedente ordenar la devolución de la totalidad de los recursos invertidos en favor del Invías. 4. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 7 de febrero de 20237, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre declaró que el municipio de San Pedro incumplió el convenio interadministrativo No. 2112 de 2013 y, en consecuencia, lo condenó a pagar al Invías la suma de $405´000.000, junto con los rendimientos financieros causados en la cuenta bancaria del convenio, pero solo respecto de los dineros no ejecutados.

El Tribunal a quo advirtió que no se acreditó que el Municipio hubiera atendido los requerimientos efectuados por la interventoría y el Invías en relación con la documentación sobre el avance de las obras objeto del convenio, con lo cual incumplió sus obligaciones de supervisar la ejecución del contrato de obra y velar por el debido cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista de obra, así como de coordinar y gestionar los procesos de ejecución del proyecto.

De otra parte, aseguró que si bien el ente territorial no allegó los documentos necesarios para efectuar la liquidación del convenio, ni siquiera al proceso judicial, ello no constituía justificación válida para impedir su liquidación, pues, de lo contrario, se estaría premiando la omisión y negligencia del Municipio al obstaculizar la realización del cruce final de cuentas.

En ese sentido, sostuvo que en el Acta de Comité No. 18 del 11 de diciembre de 2015, la interventoría certificó un avance del 88% en la ejecución de las obras objeto del convenio, por lo que se podía inferir que solo se invirtió ese porcentaje de los recursos, dado que, conforme al acuerdo de voluntades, todos los fondos girados 7 Índice No. 20 Samai del Tribunal Administrativo de Sucre.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 7 por el Invías debían destinarse a la ejecución de las obras. En este contexto, el Tribunal concluyó que se invirtieron únicamente $2.970.000.000, por lo que el monto restante de $405.000.000 -considerando que el valor total del convenio era de $3.375.000.000- no fue ejecutado y, por ende, era procedente ordenar su devolución en favor del Invías, junto con los rendimientos financieros causados respecto de esa suma de dinero. 5.

Recurso de apelación El 15 de marzo de 2024, el municipio de San Pedro8 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fue concedido por el Tribunal a quo a través de auto del 11 de junio de 20249. Al efecto, solicitó que se revocara la sentencia de primer grado y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

En su escrito, tras citar jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con el enriquecimiento sin justa causa, reiteró lo manifestado en los alegatos de conclusión de primera instancia, en cuanto a que lo pretendido por el Invías constituía un enriquecimiento sin justa causa, porque aquel tuvo conocimiento de la obra contratada en virtud del convenio, así como de todos los trámites administrativos realizados por el ente territorial para garantizar su ejecución. Añadió que el a quo no tuvo en cuenta su defensa y que, en consecuencia, le impuso una carga injusta. 6.

Actuación en segunda instancia Mediante proveído del 2 de agosto de 202410 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Una vez admitido el recurso, el expediente ingresó para fallo, debido a que no se solicitaron ni se decretaron pruebas en el trámite de la segunda instancia. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso de apelación, la Sala estudiará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; 8 Índice No. 24 de Samai del Tribunal Administrativo de Sucre. 9 Índice No. 27 de Samai del Tribunal Administrativo de Sucre. 10 Índice No. 4 Samai del Consejo de Estado.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 8 (2) procedencia del medio de control; (3) legitimación en la causa; (4) oportunidad del medio de control; (5) la indebida sustentación del recurso de apelación interpuesto y su impacto correlativo en la resolución del caso concreto; y (6) la condena en costas en segunda instancia. 1.

Jurisdicción y competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, con fundamento en el artículo 104 del CPACA11, pues el convenio interadministrativo No. 2112 de 2013 fue suscrito por el Invías y por el Municipio de San Pedro -entidad territorial12-, cuyo objeto consistió en el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro – San José de las Palmas, en el Municipio de San Pedro - Departamento de Sucre.

Igualmente, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15013 y el numeral 5 del artículo 15214 del CPACA, dada la vocación de doble instancia del proceso, en razón a que la cuantía de la demanda excedió los 500 11 “Artículo 104.

De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente, conocerá de los siguientes procesos: […] 2.

Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”. 12 Constitución Política de 1991. “Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”. 13 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto al que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]”. 14 Artículo 152.

Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 9 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de interposición del libelo introductorio15. 2. Procedencia del medio de control En virtud de lo previsto en el artículo 141 del CPACA16, cualquiera de las partes de los contratos estatales puede demandar para que se declare su existencia o su nulidad, se ordene su revisión, se declare el incumplimiento, se anulen los actos administrativos contractuales, se condene a quien se considere responsable a indemnizar los perjuicios y/o se liquide el contrato, entre otras declaraciones y condenas.

El legislador también previó que el Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrían solicitar la nulidad absoluta del contrato, la que también puede ser declarada de oficio por el juez. Comoquiera que la contienda formulada en el asunto sub judice se refiere al incumplimiento del convenio interadministrativo No. 2112 de 2013 y a la liquidación judicial del mismo, el medio de control procedente es el de controversias contractuales. 3.

Legitimación en la causa En el presente caso, el Invías y el municipio de San Pedro se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, comoquiera que ostentan la calidad de partes del convenio interadministrativo objeto de la litis. 15 El valor del salario mínimo legal mensual vigente en el 2018 -año de interposición de la demanda- ascendía a $781.242.

Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salarios. Para dicha anualidad, el tope correspondiente a los 500 SMLMV equivalía a $390’621.000. En este caso, la cuantía de la demanda se estimó en un monto de $ 3.375’000.000. 16 “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. // El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.

El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 10 4. Oportunidad del medio de control El artículo 164 numeral 2 literal j) del CPACA establece varios supuestos para la determinación del momento a partir del cual debe computarse el término de caducidad de dos años del medio de control de controversias contractuales.

De forma general, dispone que dicho término empezará a correr a “partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento” y enseguida establece una serie de supuestos aplicables a los contratos según estos sean de ejecución instantánea o requieran o no liquidación. Respecto de los contratos que por su naturaleza o por disposición legal o contractual requieran liquidación, el término de caducidad se computa a partir del vencimiento del plazo que tenían las partes para liquidarlo, toda vez que la liquidación del contrato se erige como la etapa en la cual se realiza el balance final de la ejecución del contrato y se determina quién le debe a quien y cuánto, existiendo la posibilidad de que se transen o se reconozcan reclamaciones económicas que pudieren presentarse en sede judicial.

En tal sentido, en el asunto sub judice se encuentra acreditado que, si bien en la cláusula cuarta17 del convenio se estipuló inicialmente que su plazo de ejecución se extendería hasta el 31 de diciembre de 2014, lo cierto es que, como consecuencia de las cuatro (4) prórrogas18 acordadas por las partes, dicho término se prolongó hasta el 15 de diciembre de 2015.

En consecuencia, el plazo para proceder a la liquidación del convenio -tanto bilateral como unilateral- se extendió hasta el 17 de junio de 201619. Así las cosas, la Sala estima que el derecho de accionar -que transcurrió entre el 17 de junio de 2016 y el 17 de junio de 2018- se ejerció en tiempo, esto es, dentro del plazo de dos (2) años contados a partir del vencimiento del plazo estipulado para liquidar el acuerdo de voluntades, comoquiera: (i) que el 5 de junio de 2018 -faltando doce (12) días para que se configurara la caducidad- se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, la cual suspendió el término de caducidad del medio de 17 Folio 24 a 25 del cuaderno principal del Tribunal Administrativo de Sucre. 18 Folios 28 a 33 del cuaderno principal del Tribunal Administrativo de Sucre. 19 El término para efectuar la liquidación bilateral transcurrió entre el 16 de diciembre de 2015 y el 16 de abril de 2016, mientras que el término para efectuar la liquidación unilateral transcurrió entre el 17 de abril y el 17 de junio de 2016.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 11 control20, trámite que se declaró fallido el 16 de agosto de 201821, y (ii) que la demanda se presentó el 21 de agosto de 2018. 5. La indebida sustentación del recurso de apelación interpuesto y su impacto correlativo en la resolución del caso concreto La Sala, de entrada, estima necesario precisar que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la providencia recurrida.

En ese orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del CGP22, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el impugnante, para que el ad quem revoque o reforme la determinación cuestionada. De igual modo, ha de señalarse que, según lo prescrito en el artículo 328 del CGP23, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Tampoco es viable ignorar que, en los términos del artículo previamente referido, el juzgador de segundo grado no puede hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación, resultare indispensable para reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En línea con lo anterior, esta Sección ha considerado que la carga de sustentación que le corresponde cumplir al extremo recurrente no se satisface con la mera 20 El artículo 21 de la Ley 640 de 2001 -vigente para la época de los hechos- señalaba lo siguiente: “ARTICULO

21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 21 Folios 20 a 24 del cuaderno principal del Tribunal Administrativo de Sucre. 22 “Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión ( )” (énfasis añadido). 23 “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley ( ).

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella ( )” (énfasis añadido). Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 12 manifestación de inconformidad con el proveído impugnado, ni tampoco con la petición de que se revoque, pues lo que la legislación procesal exige es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en el punto que se considere desfavorable a sus intereses, no solo porque la decisión sea contraria a la parte que interpone el recurso, sino porque en realidad existen razones o motivos (y así se indiquen en el respectivo escrito) que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia no fue acertado.

Bajo esta óptica, resulta claro que en el recurso de apelación deben exponerse las razones o los fundamentos de disenso por los cuales no se comparten las consideraciones de la sentencia cuestionada, en orden a que el superior funcional confronte el sustento de la decisión apelada con los argumentos de inconformidad planteados por la parte recurrente, toda vez que, se insiste, los reproches frente a la providencia impugnada son los que fijan la competencia del juez de segunda instancia, “( ) cuya función no puede ir al extremo de suponer las razones de inconformidad de la parte apelante frente a la sentencia y, por esa vía, de suplir las cargas que legalmente le han sido impuestas a ella ( )”24.

Al efecto, esta Subsección25, al referirse a la carga de sustentación que deben cumplir los recurrentes al impugnar una providencia judicial, ha sido enfática en señalar lo siguiente (transcripción literal): “[L]a carga de sustentación que les corresponde asumir a los recurrentes no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida, ni con la simple solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme; ni, menos aún, con la mera reiteración26 de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda, en la contestación o en los alegatos de conclusión […].

En razón a ello, la ley impone que se ataquen los fundamentos de hecho o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad una razón por la que considere que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada. 24 Consultar, entre otras, las siguientes providencias judiciales: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de abril de 2022, expediente No. 66.550 y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, expediente No. 44.707. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de mayo de 2024, expediente No. 56.879. 26 Sobre el particular, también se puede consultar, entre otras, la siguiente providencia judicial: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, expediente No. 53.376.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 13 Es, de esta forma, la argumentación del impugnante, que la ley procesal le impone a las personas interesadas en recurrir una providencia, la que faculta al juez de segundo grado para pronunciarse sobre los reproches formulados, pues “(e)l recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”, como lo prevé el artículo 350 del CPC [lógica perfectamente extensible a un proceso regido por el CGP].

Así, en el evento en que el superior advierta una sustentación insuficiente, cuyos fundamentos sean simples afirmaciones genéricas o reproducciones de lo afirmado en la demanda, sin un cuestionamiento, siquiera implícito, de la providencia impugnada, no tendrá opción diferente que confirmar el proveído apelado […]” (énfasis y aclaración añadida).

Además, en la providencia citada anteriormente, la Subsección también se pronunció sobre la insuficiencia de presentar transcripciones de argumentos puestos de presente al juez de primera instancia en etapas procesales anteriores, sin que exista una confrontación con los fundamentos de la decisión apelada, en el sentido de indicar que: "En particular, se aprecia, en primer lugar, que reprodujo íntegra y literalmente los supuestos fácticos y los cargos formulados en la demanda sobre la mayor permanencia en obra, la actualización de precios, y los costos financieros, sin detenerse a confrontarlos con aquellos considerandos emitidos por el a quo para sustentar su decisión denegatoria"27.

En idéntico sentido, esta misma Subsección28 ha considerado que no habrá sustentación del recurso de apelación o se habrá hecho en forma indebida (transcripción literal): “[C]uando se realice una réplica auténtica de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, pues ello dejaría sin contradicción la providencia dictada y reabriría sin justificación el debate suscitado en dicha oportunidad, de manera que la repetición única de lo ocurrido en el trámite de la primera instancia -bien en la demanda o en su contestación-, no constituye una garantía del “principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico”.

La consecuencia de que el juzgador de la segunda instancia constate una falta de sustentación del recurso de apelación -de carácter material suficiente o adecuada-, será entonces la confirmación de la providencia impugnada como lo ha expuesto la jurisprudencia de esta Corporación, ya que el ad quem quedaría desprovisto de elementos para la revisión de la sentencia. De ahí que, en aras de salvaguardar el principio de congruencia, los límites y las finalidades por las que se instituyó el recurso de apelación, la Sala deba aplicar cierta exigencia de rogatividad y objetividad en la interpretación del recurso -sin que ello equivalga a un excesivo ritualismo- y, por los motivos previamente expuestos, procederá a resolver en forma negativa el problema jurídico propuesto y a confirmar íntegramente la sentencia recurrida […]” (énfasis añadido). 27 Ibidem. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 4 de octubre de 2023, expediente No. 68.162.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 14 Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional29 también se ha encargado de delimitar con precisión cuál debe ser el uso adecuado, correcto y eficiente del recurso de apelación. En concreto, el razonamiento propuesto es el siguiente (transcripción literal): “( ) [L]a apelación no debe convertirse en el instrumento a través del cual se pretenda probar suerte ante el juez superior, sino que solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación. Eso explica por qué se exige que la apelación deba ser sustentada.

Porque para controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, con lo que eso implica en términos de desgaste del aparato judicial, y en merma de la seguridad jurídica, es preciso mostrar razones serias que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido, o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia ( )” (énfasis añadido).

Todo lo expuesto para señalar que, al advertirse la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, por consistir solamente en afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar los planteamientos de la providencia impugnada, al superior funcional no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado.

Bajo las anteriores consideraciones, y de cara al caso concreto, la Sala advierte, en principio, que si bien la parte demandada recurrió formalmente la sentencia dictada por el Tribunal a quo, lo cierto es que su escrito de impugnación, tal y como quedará expuesto más adelante, por una parte, constituye una réplica de lo consignado en los alegatos de conclusión presentados en el trámite de primera instancia y, por otra, de las manifestaciones efectuadas no se evidencia un ataque directo y concreto contra las conclusiones del fallo dictado por el Tribunal, que permita considerar que sí hubo una sustentación material del recurso de apelación. En este sentido, en lo que atañe a la réplica literal, a continuación, quedarán en un cuadro comparativo los planteamientos expuestos en los alegatos de conclusión presentados en primera instancia y aquellos que fueron formulados en el recurso de apelación. Alegatos de conclusión presentados en primera instancia Recurso de apelación contra el fallo de primera instancia 29 Corte Constitucional, sentencia SU-418 del 11 de septiembre de 2019, expedientes T-6.695.535, T-6.779.435, T-6.916.634, T-7.028.230 y T-7.035.566 (acumulados).

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 15 V.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS 4. El enriquecimiento sin causa como fuente autónoma de las obligaciones Las obligaciones pueden tener origen en diversas situaciones consagradas en la ley, la cual podríamos denominar fuente genérica de las mismas. En esa medida, la ley en sentido material consagra aquellos actos, hechos, o situaciones vinculantes que se concretan en la asignación de una prestación en cabeza de una persona o sujeto de derechos, lo que es amparado por el ordenamiento jurídico.

Así las cosas, las obligaciones pueden tener nacimiento directamente de actos jurídicos – v.gr. el contrato o actos unilaterales-, en hechos jurídicos con virtualidad para obligar – v.gr. el ilícito civil-, o en la teoría del enriquecimiento sin causa. En ese contexto, para la materialización, cumplimiento y exigibilidad de las prestaciones contenidas en el vínculo obligacional, se torna en necesario determinar cuál es el fundamento que las estructura, con la finalidad de establecer el contenido y alcance de cada una de ellas y, así mismo, identificar la vía idónea mediante la cual se debe deprecar el cumplimiento judicial de aquéllas.

En esa perspectiva, no es lo mismo pretender el cumplimiento e indemnización derivados de un contrato estatal, que solicitar la indemnización de perjuicios originada en la actividad extracontractual de la administración pública, por cuanto si bien, ambos eventos jurídicos tienen su razón de ser en la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución Política, lo cierto es que en tratándose de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el origen o fundamento de la obligación cuyo cumplimiento se pretende obtener vía judicial, determina la acción a ejercer para obtener la declaración correspondiente.

Ahora bien, es posible que existan ciertos eventos o situaciones que, aunque en principio pueden nacer de un acuerdo de voluntades, lo cierto es que ante el incumplimiento de ciertas formalidades ad substantiam actus (art. 40 ley 80 de 1993), extraigan dicho consentimiento de las partes del mundo contractual, para trasladar el fundamento de los mismos a otros FUNDAMENTOS JURÍDICOS 4.

El enriquecimiento sin causa como fuente autónoma de las obligaciones Las obligaciones pueden tener origen en diversas situaciones consagradas en la ley, la cual podríamos denominar fuente genérica de las mismas. En esa medida, la ley en sentido material consagra aquellos actos, hechos, o situaciones vinculantes que se concretan en la asignación de una prestación en cabeza de una persona o sujeto de derechos, lo que es amparado por el ordenamiento jurídico.

Así las cosas, las obligaciones pueden tener nacimiento directamente de actos jurídicos – v.gr. el contrato o actos unilaterales-, en hechos jurídicos con virtualidad para obligar – v.gr. el ilícito civil-, o en la teoría del enriquecimiento sin causa. En ese contexto, para la materialización, cumplimiento y exigibilidad de las prestaciones contenidas en el vínculo obligacional, se torna en necesario determinar cuál es el fundamento que las estructura, con la finalidad de establecer el contenido y alcance de cada una de ellas y, así mismo, identificar la vía idónea mediante la cual se debe deprecar el cumplimiento judicial de aquéllas.

En esa perspectiva, no es lo mismo pretender el cumplimiento e indemnización derivados de un contrato estatal, que solicitar la indemnización de perjuicios originada en la actividad extracontractual de la administración pública, por cuanto si bien, ambos eventos jurídicos tienen su razón de ser en la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución Política, lo cierto es que en tratándose de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el origen o fundamento de la obligación cuyo cumplimiento se pretende obtener vía judicial, determina la acción a ejercer para obtener la declaración correspondiente.

Ahora bien, es posible que existan ciertos eventos o situaciones que, aunque en principio pueden nacer de un acuerdo de voluntades, lo cierto es que ante el incumplimiento de ciertas formalidades ad substantiam actus (art. 40 ley 80 de 1993), extraigan dicho consentimiento de las partes del mundo contractual, para trasladar el fundamento de los mismos a otros Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 16 ámbitos, como por ejemplo el del enriquecimiento injustificado.

En relación con la fuente de las obligaciones relativa al enriquecimiento sin justa causa, la doctrina nacional ha puntualizado: “Se presenta en todas aquellas hipótesis de acrecentamiento del patrimonio de una persona a expensas del patrimonio de otra, sin que este desplazamiento de valores obedezca a una causa jurídica justificativa.

Claro es que tal situación está condenada por el derecho y la equidad; pero esta circunstancia no autoriza, en manera alguna, la confusión del enriquecimiento sin justa causa con el delito o cuasidelito. Baste tener en cuenta que el enriquecimiento sin causa puede provenir de un hecho lícito para comprender que esta figura o situación es diferente de las que se origina en un hecho delictuoso o culposo que causa perjuicio a otra persona.

Por ejemplo, en la accesión de una cosa mueble a otra por adjunción o por mezcla del dueño de la cosa principal se hace dueño de la accesoria, con la obligación de pagar el valor de esta a su antiguo propietario, y es posible que la accesión se haya verificado a consecuencia de un hecho físico o de un hecho voluntario ejecutado sin culpa ni dolo algunos. Tampoco hay hecho ilícito en la agencia oficiosa, ni de parte del gestor ni de parte del dueño del negocio, y, sin embargo, este puede resultar obligado a indemnizar a aquel por la aplicación del principio del enriquecimiento sin justa causa.

“Lo que sí se puede afirmar es que el enriquecimiento sin causa entra en la categoría del hecho jurídico, por cuanto la obligación a cargo del que se ha enriquecido proviene de acto ejecutado por este con la intención directa y reflexiva de obligarse, pues, aun en el caso de que el enriquecimiento provenga de un hecho voluntario suyo, como el de recibir el pago de lo no debido, mal puede decirse que al hacerlo haya tenido la intención de obligarse a restituir.

De suerte que el acto en cuestión es un hecho jurídico respecto de la obligación que genera.”8 (subrayado adicional de la Sala). En esa perspectiva, el enriquecimiento sin justa causa es fuente directa de las obligaciones, en aquellos eventos en que sin existir un acto jurídico, ni un hecho ilícito como tal, existe un patrimonio que se enriquece a causa de otro que en la misma proporción se empobrece de ámbitos, como por ejemplo el del enriquecimiento injustificado.

En relación con la fuente de las obligaciones relativa al enriquecimiento sin justa causa, la doctrina nacional ha puntualizado: “Se presenta en todas aquellas hipótesis de acrecentamiento del patrimonio de una persona a expensas del patrimonio de otra, sin que este desplazamiento de valores obedezca a una causa jurídica justificativa.

Claro es que tal situación está condenada por el derecho y la equidad; pero esta circunstancia no autoriza, en manera alguna, la confusión del enriquecimiento sin justa causa con el delito o cuasidelito. Baste tener en cuenta que el enriquecimiento sin causa puede provenir de un hecho lícito para comprender que esta figura o situación es diferente de las que se origina en un hecho delictuoso o culposo que causa perjuicio a otra persona.

Por ejemplo, en la accesión de una cosa mueble a otra por adjunción o por mezcla del dueño de la cosa principal se hace dueño de la accesoria, con la obligación de pagar el valor de esta a su antiguo propietario, y es posible que la accesión se haya verificado a consecuencia de un hecho físico o de un hecho voluntario ejecutado sin culpa ni dolo algunos. Tampoco hay hecho ilícito en la agencia oficiosa, ni de parte del gestor ni de parte del dueño del negocio, y, sin embargo, este puede resultar obligado a indemnizar a aquel por la aplicación del principio del enriquecimiento sin justa causa.

“Lo que sí se puede afirmar es que el enriquecimiento sin causa entra en la categoría del hecho jurídico, por cuanto la obligación a cargo del que se ha enriquecido proviene de acto ejecutado por este con la intención directa y reflexiva de obligarse, pues, aun en el caso de que el enriquecimiento provenga de un hecho voluntario suyo, como el de recibir el pago de lo no debido, mal puede decirse que al hacerlo haya tenido la intención de obligarse a restituir.

De suerte que el acto en cuestión es un hecho jurídico respecto de la obligación que genera.”8 (subrayado adicional de la Sala). En esa perspectiva, el enriquecimiento sin justa causa es fuente directa de las obligaciones, en aquellos eventos en que sin existir un acto jurídico, ni un hecho ilícito como tal, existe un patrimonio que se enriquece a causa de otro que en la misma proporción se empobrece de Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 17 manera injustificada, razón por la que se debe compensar dicho detrimento para el segundo. De otro lado, sobre el enriquecimiento sin causa, la jurisprudencia de la Sala en importante pronunciamiento señaló que: “… para que se estructure…, tanto la doctrina, como la jurisprudencia, han exigido la presencia de los requisitos que muy brevemente se relacionan “a) Un enriquecimiento que conlleva un aumento económico patrimonial en la parte enriquecida, bien porque recibe nuevos bienes o porque no tiene que gastar los que poseía. “b) Por empobrecimiento, que se traduce en la disminución patrimonial del actor en cualquier forma que negativamente afecte su patrimonio económico.

“Precisamente por ese empobrecimiento es que puede ejercer la acción que se comenta. “c) Una relación de causalidad, es decir, que el enriquecimiento de una de las partes sea consecuencia del empobrecimiento de la otra; “d) Ausencia de causa, es decir, que ese enriquecimiento no tenga justificación de ninguna naturaleza, porque si la tiene, no se podría estructurar la figura;

“e) Que el demandante no pueda ejercer otra acción diferente.” De lo anterior, se colige que según la doctrina y la jurisprudencia (tanto civil como contencioso administrativa), son varios los requisitos para que se pueda aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones: i) el enriquecimiento de un patrimonio, ii) un empobrecimiento correlativo de otro patrimonio, iii) que tal situación de desequilibrio adolezca de causa jurídica, esto es que no se origine en ninguno de los eventos establecidos en el artículo 1494, y iv) como consecuencia de lo anterior, se debe carecer de cualquier acción para reclamar dicha reparación patrimonial (motivo por el cual se abre paso la actio de in rem verso).

En el caso de los contratos estatales regulados por la ley 80 de 1993, es claro que para determinar su existencia debe acreditarse el cumplimiento de una serie de requisitos manera injustificada, razón por la que se debe compensar dicho detrimento para el segundo. De otro lado, sobre el enriquecimiento sin causa, la jurisprudencia de la Sala en importante pronunciamiento señaló que: “… para que se estructure…, tanto la doctrina, como la jurisprudencia, han exigido la presencia de los requisitos que muy brevemente se relacionan “a) Un enriquecimiento que conlleva un aumento económico patrimonial en la parte enriquecida, bien porque recibe nuevos bienes o porque no tiene que gastar los que poseía. “b) Por empobrecimiento, que se traduce en la disminución patrimonial del actor en cualquier forma que negativamente afecte su patrimonio económico.

“Precisamente por ese empobrecimiento es que puede ejercer la acción que se comenta. “c) Una relación de causalidad, es decir, que el enriquecimiento de una de las partes sea consecuencia del empobrecimiento de la otra; “d) Ausencia de causa, es decir, que ese enriquecimiento no tenga justificación de ninguna naturaleza, porque si la tiene, no se podría estructurar la figura;

“e) Que el demandante no pueda ejercer otra acción diferente.” De lo anterior, se colige que según la doctrina y la jurisprudencia (tanto civil como contencioso administrativa), son varios los requisitos para que se pueda aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones: i) el enriquecimiento de un patrimonio, ii) un empobrecimiento correlativo de otro patrimonio, iii) que tal situación de desequilibrio adolezca de causa jurídica, esto es que no se origine en ninguno de los eventos establecidos en el artículo 1494, y iv) como consecuencia de lo anterior, se debe carecer de cualquier acción para reclamar dicha reparación patrimonial (motivo por el cual se abre paso la actio de in rem verso).

En el caso de los contratos estatales regulados por la ley 80 de 1993, es claro que para determinar su existencia debe acreditarse el cumplimiento de una serie de requisitos Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 18 establecidos en el inciso primero del artículo 41 de dicho estatuto contractual; ante la ausencia de alguno de ellos, la consecuencia lógica y jurídica es la inexistencia del negocio jurídico, como quiera que son elementos sustanciales para su perfeccionamiento.

De otro lado, y sobre el particular, el artículo 1500 del Código Civil, preceptúa: “El contrato es real cuando, para que sea perfecto, es necesaria la tradición de la cosa a que se refiere; es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil; y es consensual cuando se perfecciona con el solo consentimiento.” En ese orden, en aquellos supuestos en que se despliega una actividad a favor de una entidad pública, sin que medie la existencia de contrato estatal no es posible enmarcar la reclamación derivada de la ejecución de las actividades adelantadas por el particular en la órbita contractual, puesto que, precisamente, hay una ausencia absoluta de negocio jurídico.

Así mismo, no resulta viable encuadrar la eventual reclamación en la esfera de la responsabilidad extracontractual del Estado, en tanto que la administración pública en estos supuestos no genera como tal un perjuicio o lesión al particular, sino que, por el contrario, sin que exista causa jurídica de por medio, genera una expectativa en el sujeto particular que desencadena el desplazamiento patrimonial injustificado.

Esta circunstancia fue puesta de presente en reciente pronunciamiento de la Sala, oportunidad en la que, con especial sindéresis, se puntualizó: “El conjunto de estas circunstancias evidencia que la acción que fue incoada, así se hubiere denominado de controversias contractuales, por la parte actora, realmente no corresponde a las características que identifican a dicha acción, ni las pretensiones tienen como finalidad la solución de controversias suscitadas en relación con un contrato estatal concebido en los términos establecidos por el Estatuto Contractual, sino que realmente se trata de una acción muy diferente, denominada acción de enriquecimiento sin causa.

“En este orden de ideas, debe entenderse que la acción ejercitada por el actor es la de in rem establecidos en el inciso primero del artículo 41 de dicho estatuto contractual; ante la ausencia de alguno de ellos, la consecuencia lógica y jurídica es la inexistencia del negocio jurídico, como quiera que son elementos sustanciales para su perfeccionamiento.

De otro lado, y sobre el particular, el artículo 1500 del Código Civil, preceptúa: “El contrato es real cuando, para que sea perfecto, es necesaria la tradición de la cosa a que se refiere; es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil; y es consensual cuando se perfecciona con el solo consentimiento.” En ese orden, en aquellos supuestos en que se despliega una actividad a favor de una entidad pública, sin que medie la existencia de contrato estatal no es posible enmarcar la reclamación derivada de la ejecución de las actividades adelantadas por el particular en la órbita contractual, puesto que, precisamente, hay una ausencia absoluta de negocio jurídico.

Así mismo, no resulta viable encuadrar la eventual reclamación en la esfera de la responsabilidad extracontractual del Estado, en tanto que la administración pública en estos supuestos no genera como tal un perjuicio o lesión al particular, sino que, por el contrario, sin que exista causa jurídica de por medio, genera una expectativa en el sujeto particular que desencadena el desplazamiento patrimonial injustificado.

Esta circunstancia fue puesta de presente en reciente pronunciamiento de la Sala, oportunidad en la que, con especial sindéresis, se puntualizó: “El conjunto de estas circunstancias evidencia que la acción que fue incoada, así se hubiere denominado de controversias contractuales, por la parte actora, realmente no corresponde a las características que identifican a dicha acción, ni las pretensiones tienen como finalidad la solución de controversias suscitadas en relación con un contrato estatal concebido en los términos establecidos por el Estatuto Contractual, sino que realmente se trata de una acción muy diferente, denominada acción de enriquecimiento sin causa.

“En este orden de ideas, debe entenderse que la acción ejercitada por el actor es la de in rem Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 19 verso, en tanto que no es posible discutir, por vía de la acción contractual, el reconocimiento económico causado por la ejecución de una prestación, cuando no existiere de por medio un contrato en los términos previstos por la ley contractual, es decir, cuando su fuente no es contractual.” De otro lado, vale la pena señalar que la Sección Tercera se ocupó de determinar cómo la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa admite, prima facie, un desconocimiento de la ley de contratación, máxime si fue una manifestación de la voluntad de la administración la que originó la actividad desplegada por el particular, y señaló que de no indemnizarse a este último se enriquecería injustamente el Estado; en efecto, la jurisprudencia sostuvo en esa oportunidad que: “Se anota, en primer término, que desde el punto de vista del régimen de la contratación administrativa, se puso en evidencia que la entidad pública se lo llevó de calle.

Muestran los hechos un fraccionamiento artificial del contrato de obra pública, presumiblemente para eludir las normas sobre licitación, so pretexto de urgencia. Dada la fecha de ocurrencia de los hechos, las violaciones se dieron en relación con el decreto 150 de 1.976. “Con todo, la aplicación estricta de este régimen legal propiciaría en este evento un enriquecimiento sin causa a la entidad pública y un empobrecimiento consecuencial al Doctor José Antonio Velasco Pardo, quien le construyó al Instituto una serie de obras en la unidad Bellavista de la seccional del Valle del Cauca.

“Fuera de estos enriquecimiento y empobrecimiento correlativos, en el presente asunto también se cumple el otro presupuesto de la actio in rem verso (el de la subsidiaridad de la acción), porque el Doctor Velasco no tenía la acción contractual propiamente dicha que le hubiera permitido obtener el restablecimiento de un derecho, porque el contrato de obra pública no se celebró como lo mandaba el ordenamiento y ni siquiera aparece por escrito.

“Para la Sala, entonces, se dio un enriquecimiento sin causa en el presente asunto y la administración deberá indemnizar al demandante…” Como se aprecia, según la perspectiva jurisprudencial trazada, el control verso, en tanto que no es posible discutir, por vía de la acción contractual, el reconocimiento económico causado por la ejecución de una prestación, cuando no existiere de por medio un contrato en los términos previstos por la ley contractual, es decir, cuando su fuente no es contractual.” De otro lado, vale la pena señalar que la Sección Tercera se ocupó de determinar cómo la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa admite, prima facie, un desconocimiento de la ley de contratación, máxime si fue una manifestación de la voluntad de la administración la que originó la actividad desplegada por el particular, y señaló que de no indemnizarse a este último se enriquecería injustamente el Estado; en efecto, la jurisprudencia sostuvo en esa oportunidad que: “Se anota, en primer término, que desde el punto de vista del régimen de la contratación administrativa, se puso en evidencia que la entidad pública se lo llevó de calle.

Muestran los hechos un fraccionamiento artificial del contrato de obra pública, presumiblemente para eludir las normas sobre licitación, so pretexto de urgencia. Dada la fecha de ocurrencia de los hechos, las violaciones se dieron en relación con el decreto 150 de 1.976. “Con todo, la aplicación estricta de este régimen legal propiciaría en este evento un enriquecimiento sin causa a la entidad pública y un empobrecimiento consecuencial al Doctor José Antonio Velasco Pardo, quien le construyó al Instituto una serie de obras en la unidad Bellavista de la seccional del Valle del Cauca.

“Fuera de estos enriquecimiento y empobrecimiento correlativos, en el presente asunto también se cumple el otro presupuesto de la actio in rem verso (el de la subsidiaridad de la acción), porque el Doctor Velasco no tenía la acción contractual propiamente dicha que le hubiera permitido obtener el restablecimiento de un derecho, porque el contrato de obra pública no se celebró como lo mandaba el ordenamiento y ni siquiera aparece por escrito.

“Para la Sala, entonces, se dio un enriquecimiento sin causa en el presente asunto y la administración deberá indemnizar al demandante…” Como se aprecia, según la perspectiva jurisprudencial trazada, el control Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 20 de legalidad de la actuación administrativa corresponde única y exclusivamente a la entidad contratante, razón por la que en una clara ponderación entre el principio constitucional de buena fe (art. 83 C.P.) y los postulados de legalidad contenidos en los estatutos de contratación pública, se prefirió proteger el primero y ordenar el restablecimiento patrimonial desencadenado con el enriquecimiento injustificado de la administración estatal.

Se reconoce sin ambages, entonces, que la administración es la garante de la legalidad del contrato, de su perfeccionamiento y ejecución, puesto que es ella la que lidera el proceso de selección del contratista, es decir, la etapa precontractual. La misma orientación se expresó en 1991, cuando se puntualizó: “Para la Sala, la sentencia deberá confirmarse, por cuanto ella se ajusta no sólo a la realidad procesal sino a la orientación de la jurisprudencia. Jurisprudencia que ha venido manejando situaciones como la aquí tratada con apoyo en la “actio in rem verso”.

(…) “Para la Sala el Fondo adeuda la suma indicada, tal como lo sostiene el a - quo. Es un hecho plenamente establecido que la contratista ejecutó un trabajo y que éste fue recibido a satisfacción por la entidad. Trabajo que debió respaldarse en el contrato adicional 378 que no logró perfeccionarse pese a las gestiones de la contratista y por la conducta asumida por el Fondo.” No obstante, los anteriores planteamientos, a partir del año 2006, tal y como lo reconoce expresamente el a quo, se surtieron ciertas modificaciones al criterio jurisprudencial aceptado, para sostener, entre otros aspectos, lo siguiente: “Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del “enriquecimiento sin causa” parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello.

Por lo tanto, el equilibrio patrimonial existente en una determinada relación jurídica, debe afectarse - para que una persona se enriquezca, y otra se empobrezca - mediante de legalidad de la actuación administrativa corresponde única y exclusivamente a la entidad contratante, razón por la que en una clara ponderación entre el principio constitucional de buena fe (art. 83 C.P.) y los postulados de legalidad contenidos en los estatutos de contratación pública, se prefirió proteger el primero y ordenar el restablecimiento patrimonial desencadenado con el enriquecimiento injustificado de la administración estatal.

Se reconoce sin ambages, entonces, que la administración es la garante de la legalidad del contrato, de su perfeccionamiento y ejecución, puesto que es ella la que lidera el proceso de selección del contratista, es decir, la etapa precontractual. La misma orientación se expresó en 1991, cuando se puntualizó: “Para la Sala, la sentencia deberá confirmarse, por cuanto ella se ajusta no sólo a la realidad procesal sino a la orientación de la jurisprudencia. Jurisprudencia que ha venido manejando situaciones como la aquí tratada con apoyo en la “actio in rem verso”.

(…) “Para la Sala el Fondo adeuda la suma indicada, tal como lo sostiene el a - quo. Es un hecho plenamente establecido que la contratista ejecutó un trabajo y que éste fue recibido a satisfacción por la entidad. Trabajo que debió respaldarse en el contrato adicional 378 que no logró perfeccionarse pese a las gestiones de la contratista y por la conducta asumida por el Fondo.” No obstante, los anteriores planteamientos, a partir del año 2006, tal y como lo reconoce expresamente el a quo, se surtieron ciertas modificaciones al criterio jurisprudencial aceptado, para sostener, entre otros aspectos, lo siguiente: “Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del “enriquecimiento sin causa” parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello.

Por lo tanto, el equilibrio patrimonial existente en una determinada relación jurídica, debe afectarse - para que una persona se enriquezca, y otra se empobrezca - mediante Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 21 una causa que se considere ajustada a derecho. Con base en lo anterior se advierte que para la configuración del “enriquecimiento sin causa”, resulta esencial no advertir una razón que justifique un traslado patrimonial, es decir, se debe percibir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, sin que dicha situación tenga un sustento fáctico o jurídico que permita considerarla ajustada a derecho.

De lo hasta aquí explicado se advierten los elementos esenciales que configuran el enriquecimiento sin causa, los cuales hacen referencia a: i) un aumento patrimonial a favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.

“(…) Sin embargo, aunque en la actualidad los injustos desplazamientos patrimoniales subsisten, y con ello, la necesidad de enmendar situaciones abiertamente injustas; lo cierto del caso es que los actuales niveles de desarrollo y evolución difieren del grado evolutivo que rodeó el origen del “enriquecimiento sin causa”, puesto que las relaciones jurídicas han llegado a un grado de regulación y perfeccionamiento, en el que el “enriquecimiento injustificado” ha pasado a ser una situación de rara utilización como medio de administrar justicia. Tan cierto es lo anterior, que la “actio in rem verso” tiene un carácter subsidiario, tal como lo ha previsto la Corte Suprema de Justicia, al anotar que no se debe estar frente a una situación nacida de las tantas relaciones jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, que tienen formas específicas de resolver sus desequilibrios… “(…) Y tanto así ha evolucionado nuestra sociedad, que en los casos de contratos celebrados con la administración pública, el ordenamiento jurídico ha previsto la misma protección que tiene cualquier negocio jurídico particular, más las normas específicas que buscan la satisfacción y protección del servicio y patrimonio públicos.

“(…) Tomando en cuenta que las solemnidades requeridas para la existencia del contrato administrativo, son una garantía que cubre intereses públicos y particulares, pues con ellas se garantizan la transparencia en el manejo de los recursos públicos, se definen una causa que se considere ajustada a derecho. Con base en lo anterior se advierte que para la configuración del “enriquecimiento sin causa”, resulta esencial no advertir una razón que justifique un traslado patrimonial, es decir, se debe percibir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, sin que dicha situación tenga un sustento fáctico o jurídico que permita considerarla ajustada a derecho.

De lo hasta aquí explicado se advierten los elementos esenciales que configuran el enriquecimiento sin causa, los cuales hacen referencia a: i) un aumento patrimonial a favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.

“(…) Sin embargo, aunque en la actualidad los injustos desplazamientos patrimoniales subsisten, y con ello, la necesidad de enmendar situaciones abiertamente injustas; lo cierto del caso es que los actuales niveles de desarrollo y evolución difieren del grado evolutivo que rodeó el origen del “enriquecimiento sin causa”, puesto que las relaciones jurídicas han llegado a un grado de regulación y perfeccionamiento, en el que el “enriquecimiento injustificado” ha pasado a ser una situación de rara utilización como medio de administrar justicia. Tan cierto es lo anterior, que la “actio in rem verso” tiene un carácter subsidiario, tal como lo ha previsto la Corte Suprema de Justicia, al anotar que no se debe estar frente a una situación nacida de las tantas relaciones jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, que tienen formas específicas de resolver sus desequilibrios… “(…) Y tanto así ha evolucionado nuestra sociedad, que en los casos de contratos celebrados con la administración pública, el ordenamiento jurídico ha previsto la misma protección que tiene cualquier negocio jurídico particular, más las normas específicas que buscan la satisfacción y protección del servicio y patrimonio públicos.

“(…) Tomando en cuenta que las solemnidades requeridas para la existencia del contrato administrativo, son una garantía que cubre intereses públicos y particulares, pues con ellas se garantizan la transparencia en el manejo de los recursos públicos, se definen Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 22 claramente las necesidades públicas por satisfacer, y, entre otras más, se garantiza a los prestadores de bienes y servicios de la administración, los deberes y derechos que nacen de dicha prestación; la Sala advierte, al comparar lo anterior con el fundamento del “enriquecimiento sin causa”, que el estado evolutivo de las relaciones “jurídicamente relevantes” entabladas con la administración pública, si bien prevé posibles injustos desequilibrios patrimoniales, ofrece diversas formas de evitar y remediar estas situaciones, sin acudir a la teoría del “enriquecimiento sin causa”.

“En este punto cabe aclarar entonces, que la figura del “enriquecimiento sin causa” es un elemento corrector de posibles situaciones injustas, cuya prevención y remedio han escapado de las previsiones jurídicas. En virtud del amplio desarrollo que el Consejo de Estado le ha dado a la figura del enriquecimiento sin justa causa, esta defensa se permite manifestar al Honorable Magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre que en lo pretendido por la parte demandante se configura un enriquecimiento sin justa causa, teniendo de presente todos los requisitos que se requieren para que se logre la configuración. INVÍAS tuvo conocimiento del desarrollo de la obra contratada en virtud del Convenio relacionado y de todos los trámites administrativos realizados por este ente territorial para darle ejecución a la obra contratada, lo que pretende como indemnización no tiene sustento fáctico, ni jurídico, ni normativo al querer que el municipio de San Pedro Sucre sufra un empobrecimiento sin justa causa por unos dineros que fueron invertidos en una obra en favor de todos lo habitantes, no resulta lógico que pretenda INVÍAS que por incumplimiento que no desconocemos a la solemnidad de la suscripción de la liquidación del respectivo convenio pretenda empobrecer a este ente sin una justa causa y que adicionalmente a ello no tiene los recursos económicos para solventar tal indemnización pretendida.

Así las cosas, le solicitamos a este despacho revisar con detenimiento las pruebas aportadas que consagran la ejecución de la obra con los respectivos pagos realizados al contratista en aras de que se logre balancear la sanción claramente las necesidades públicas por satisfacer, y, entre otras más, se garantiza a los prestadores de bienes y servicios de la administración, los deberes y derechos que nacen de dicha prestación; la Sala advierte, al comparar lo anterior con el fundamento del “enriquecimiento sin causa”, que el estado evolutivo de las relaciones “jurídicamente relevantes” entabladas con la administración pública, si bien prevé posibles injustos desequilibrios patrimoniales, ofrece diversas formas de evitar y remediar estas situaciones, sin acudir a la teoría del “enriquecimiento sin causa”.

“En este punto cabe aclarar entonces, que la figura del “enriquecimiento sin causa” es un elemento corrector de posibles situaciones injustas, cuya prevención y remedio han escapado de las previsiones jurídicas. En virtud del amplio desarrollo que el Consejo de Estado le ha dado a la figura del enriquecimiento sin justa causa, esta defensa se permite manifestar a la segunda instancia que en lo pretendido por la parte demandante se configura un enriquecimiento sin justa causa, teniendo de presente todos los requisitos que se requieren para que se logre la configuración. Así las cosas, INVÍAS tuvo conocimiento del desarrollo de la obra contratada en virtud del Convenio relacionado y de todos los trámites administrativos realizados por este ente territorial para darle ejecución a la obra contratada, lo que pretende como indemnización no tiene sustento fáctico, ni jurídico, ni normativo al querer que el municipio de San Pedro Sucre sufra un empobrecimiento sin justa causa por unos dineros que fueron invertidos en una obra en favor de todos los habitantes, no resulta lógico que pretenda INVÍAS que por incumplimiento que no desconocemos a la solemnidad de la suscripción de la liquidación del respectivo convenio pretenda empobrecer a este ente sin una justa causa y que adicionalmente a ello no tiene los recursos económicos para solventar tal indemnización pretendida.

Teniendo en cuanto lo anterior, esta defensa considera que el fallador de primera instancia, no aprecia la defensa presentada por el Municipio de San Pedro Sucre, no tiene en cuenta los argumentos presentados y de tal Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 23 pretendida y por último se logre realizar todos los procesos administrativos tendientes a la respectiva liquidación del convenio. manera está imponiendo una carga injusta que deberá pagar de sus recursos; así las cosas, solicitamos al fallador de segunda instancia revocar la providencia de fecha 07 de febrero de 2024 emanada del Tribunal Administrativo de Sucre.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte, sin lugar a duda, que el recurso de apelación examinado, además de limitarse a reiterar lo señalado en los alegatos de conclusión presentados durante el trámite de primera instancia, carece en estricto sentido de una exposición argumentativa o manifestación concreta de la cual pueda desprenderse un disenso real o un cuestionamiento específico frente a lo considerado y resuelto en la providencia proferida por el Tribunal a quo.

En este punto, resulta pertinente destacar las razones que llevaron al Tribunal de primera instancia a declarar el incumplimiento del convenio interadministrativo No. 2112 de 2013 por parte del Municipio y, en consecuencia, a condenarlo a restituir la suma de $405’000.000 en favor del Invías. Al efecto, el Tribunal puntualizó que dicho incumplimiento obedeció a la actuación negligente y omisiva del Municipio frente al suministro de información sobre la ejecución del convenio, pues no se acreditó que el ente territorial hubiera atendido los requerimientos formulados por la interventoría y por el Invías en relación con el avance de las obras, lo que impidió que aquellas conocieran el estado real de la ejecución y, por tanto, del cumplimiento del objeto del convenio.

Aunado a ello, advirtió que el Municipio tampoco aportó la documentación necesaria para efectuar la liquidación del convenio, lo que imposibilitó su realización. Sobre ese aspecto, el a quo enfatizó que la falta de entrega de dichos documentos, incluso en sede judicial -dado que el municipio no contestó la demanda-, no constituía una justificación válida para impedir su liquidación, pues aceptar lo contrario equivaldría a premiar la conducta negligente del ente territorial, así como a avalar su propósito de evitar el cruce final de cuentas.

En ese sentido, puso de presente que en el Acta de Comité No. 18 del 11 de diciembre de 2015 se certificó un avance del 88% en la ejecución de las obras objeto del convenio, por lo que era dable inferir que solo ese porcentaje de los recursos fue efectivamente invertido en las obras, mientras que el 12% restante -equivalente Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 24 a $405’000.000- no fue invertido, de ahí que fuera procedente ordenar su devolución en favor del Invías.

Así las cosas, se evidencia con mayor claridad que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada no confrontó los argumentos o motivaciones expuestas por el tribunal en el fallo de primera instancia; por el contrario, se limitó en gran medida a citar jurisprudencia sobre el enriquecimiento sin justa causa, alegando que el Invías tuvo conocimiento del desarrollo de la obra contratada en virtud del convenio, así como de las gestiones administrativas adelantadas por el Municipio, sin siquiera analizar que el Tribunal no condenó al ente territorial a la devolución del valor total del convenio -$3.375’000.000-, sino que únicamente dispuso ordenar la devolución del dinero no ejecutado en la obra -12%-.

A juicio de la Sala, en el presente caso no es dable que el juez del contrato, en sede de apelación, suponga las razones de inconformidad que el recurrente pretendió manifestar en su recurso y supla la carga de la parte recurrente, pues su competencia se limita única y exclusivamente a los aspectos objeto de inconformidad. Ahora bien, no se pasa por alto que, en su recurso, el Municipio manifestó que la decisión de primera instancia no apreció su defensa y, en consecuencia, le impuso una carga injusta que debía ser asumida con sus propios recursos.

A juicio de la Sala, dicha aseveración constituye una manifestación genérica y carente de desarrollo argumentativo, de la cual no se desprende una confrontación puntual frente a los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos por el Tribunal en la sentencia apelada, por lo que no puede ser entendida como un reparo concreto y específico contra la decisión de primera instancia, de ahí que carezca de la entidad necesaria para sustentar de manera adecuada el recurso de apelación, pues ciertamente a través de la misma no se exponen razones o fundamentos de disenso por los cuales no se comparte lo considerado por el Tribunal.

En otras palabras, de lo afirmado de forma vaga y general por la parte recurrente, no se cuestionan las razones puntuales que tuvo en cuenta el Tribunal a quo para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, es decir, no se controvirtieron los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia censurada y por los cuales el Tribunal a quo consideró que había Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 25 lugar a declarar el incumplimiento por parte del municipio y a condenarlo al reintegro de la suma no ejecutada, correspondiente al 12% del valor total del convenio.

Visto lo anterior, es dable concluir que en el presente caso las manifestaciones reiterativas efectuadas por el Municipio no resultan suficientes para considerar que el recurso de apelación se encuentre debidamente sustentado, pues aquellas no atacan o controvierten los fundamentos del fallo de primera instancia. Valga aclarar que no se trata de reprochar por sí solo el hecho de que se transcriban los razonamientos consignados en etapas anteriores de la presente litis, sino de resaltar que no existe una confrontación real entre las transcripciones realizadas y las consideraciones del Tribunal para acceder a las pretensiones de la demanda.

Entrar a emitir un pronunciamiento sobre este particular, implicaría suponer y crear argumentos que lleven a ilustrar cuál es esa “realidad probada y no analizada en la sentencia” a la que hace alusión el Municipio, ejercicio analítico que, de conformidad con lo regulado en los artículos 320 y 328 del CGP, no le está permitido emprender, pues ello equivaldría a suplir las cargas legales y procesales impuestas al apelante.

En efecto, en casos similares al que ocupan la atención de la Sala, esta Sección ha indicado que30 (transcripción literal): “( ) Es cierto que la parte recurrente deja ver su discrepancia con la decisión en el sentido de haberse declarado probada la excepción de indebida escogencia de la acción, al afirmar que la acción de reparación directa instaurada era la correcta y no la de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, se advierte que tal planteamiento no resulta suficiente para considerar que su impugnación fue sustentada adecuadamente, pues constituye un argumento vago y poco concreto, en la medida en que no se atacaron los verdaderos fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia impugnada, de manera que la Sala no puede efectuar ningún juicio de valor sobre la decisión objeto de apelación, ni suponer las razones de inconformidad de quien apela ( )” (énfasis añadido).

Así las cosas, no existe duda de que las afirmaciones referidas constituyen planteamientos abstractos que no puede ser catalogados como motivo de disenso concreto en contra del fallo impugnado, lo que le impide a esta Corporación orientar su análisis en segunda instancia y, en ese mismo sentido, superar el plano 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020, expediente No. 46.542.

Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 26 hipotético en el que se movería para descifrar cualquier punto de disenso con la decisión apelada. En suma, es dable concluir que el extremo apelante no propuso ningún argumento encaminado a desvirtuar la sentencia apelada, de suerte que la misma deba mantenerse incólume, puesto que la única forma que podría dar lugar a su examen en esta instancia sería la reapertura completa e integral del debate fáctico y jurídico surtido ante el Tribunal a quo, hipótesis que, sin lugar a duda, riñe ostensiblemente con los fines del recurso de apelación y la competencia que le asiste al superior para examinarlo, en los términos del artículo 320 y 328 del CGP.

Así las cosas, por cuenta de la indebida sustentación del recurso de apelación interpuesto por el municipio, la Sala confirmará la providencia impugnada, dado que no se cuenta con ningún parámetro de disenso que permita realizar un juicio de corrección y acierto frente al fallo recurrido31. Finalmente, conviene advertir que, si bien la apelación interpuesta por el Municipio fue concedida por el Tribunal a quo y posteriormente admitida por esta Corporación, ello no impide que al momento de dictar sentencia se evalúen los argumentos del respectivo recurso para señalar si en realidad hubo o no una debida sustentación, tal como lo ha determinado esta Corporación en diferentes oportunidades32. 6.

La condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA33 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- y en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del 31 En otras oportunidades, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que al superior funcional no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado, al advertir la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyo fundamento sea simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 19 de junio de 2020, expediente No. 49.572). 32 Ver, entre otras, las siguientes providencias dictadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado: (i) sentencia del 19 de junio de 2020.

Rad.: 49572; (ii) sentencia del 12 de diciembre de 2019. Rad.: 53901 y (iii) sentencia del 1º de febrero de 2018. Rad.: 49741. 33 “Artículo 188. Condena en costas [adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021]. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 27 CGP34, procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Bajo este entendido, se condenará en costas en segunda instancia a la parte demandada, pues interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y aquel no prosperó, y su liquidación la hará de manera concentrada el a quo, en los términos de los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso. Para tal efecto, el Tribunal a quo deberá tener en cuenta que en esta instancia no se fijarán agencias en derecho, dado que la parte demandante no intervino en segunda instancia35, de tal manera que aquellas no se entienden causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de febrero de 2023, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este 34 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Radicado 17001233300020120017601 (51034). Radicación: 70001233300020180020600 (71570) Demandante: Instituto Nacional de Vías 28 proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado VF