CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 08001 33 31 004 2011 00558 01 Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA TESIS: EL ACTOR NO SE ENCUENTRA LEGITIMADO EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA EJERCER LA PRESENTE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, TODA VEZ QUE LA DESTINATARIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS ERA LA EMPRESA DE TRANSPORTES LOLAYA LTDA. EN CONSECUENCIA, SE CONFIRMA EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión1, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1.- El señor EFRAÍN TRIANA TRIANA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA, a través de apoderado judicial, presentó demanda contra el ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA, DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y LOS MUNICIPIOS DE SOLEDAD, PUERTO COLOMBIA, MALAMBO Y GALAPA, en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.

Que se declare la NULIDAD de los actos administrativos consistentes en estas resoluciones: -Resolución 326,10 del 12 de julio del año 2010, mediante la cual se reestructura la ruta Soledad 2000, calle 72, Zoológico. -Resolución 327,10 del 12 de julio del año 2010, mediante la cual se reestructura la ruta Valle Silencio. -Resolución 328,10 del 12 de julio del año 2010, mediante la cual se revoca el permiso de operación de la ruta Prado Porvenir. -Resolución 329,10 del 12 de julio del año 2010, mediante la cual se revoca el permiso de operación de la ruta Murillo, Soledad 2000, Gran Abastos. -Resolución 463,10 del 4 de octubre del año 2010, mediante la cual se modifica la capacidad transportadora de la Empresa TRANSPORTE LOLAYA LTDA. 2.

Al declarar la nulidad de las resoluciones 326,10 del 12 de julio del 2010; la 327,10 del 12 de julio de 2010; 328,10 del 12 de julio del 2010; la 329,10 3 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co del 12 de julio de 2010; y la 463,10 del 4 de octubre del 2010, ordene restablecer el derecho devolviéndole la vigencia a las resoluciones que fueron reestructuradas, revocadas y modificadas, señaladas a continuación:-Resolución número 0177 de fecha 24 febrero del 2003, emanada del Instituto Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla, que autorizó el servicio de la ruta Soledad 2000, calle 72, Zoológico. -Resolución número 0252 de fecha 6 de mayo del 2002, emanada del Instituto Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla, que autorizó el servicio de la ruta Soledad 2000, Gran Abastos, Carrera 44. -Resolución número 0018 de fecha 2 de enero del año 2007, emanada de METROTRÁNSITO, que autorizó el servicio de la ruta Mercado, Valle Silencio. -Resolución número 3107 de fecha 18 de diciembre de 2003, emanada del Instituto Distrital de Tránsito y Transporte de Barranquilla, que autorizó el servicio de la ruta Prado, Porvenir. -Resolución número 002 del 9 de enero del año 2003, emanada de la Secretaría de Tránsito de Soledad.

Para que vuelvan a ser vigentes tales resoluciones para la empresa TRANSPORTES LOLAYA LIMITADA y para el demandante, señor EFRAÍN TRIANA TRIANA a prestar el servicio de trasporte público, como lo venían prestando antes de las resoluciones revocadas, 4 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co reestructuradas y modificadas por el Área Metropolitana de Barranquilla. 3.

Al restablecer el derecho les solicito que ordenen al ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA el pago de: Los perjuicios materiales causados; en moneda legal colombiana. Daño emergente (Envilecimiento Patrimonial) 252.000.000 Lucro cesante (Ingresos dejados de percibir) 163.800.000 Perjuicios Morales (Equivalentes a 1000 SMLMV) 535.000.000 TOTAL 950.800.000 Todo aquello con los incrementos legales […]”.

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la Sala destaca los siguientes: El demandante es propietario de los vehículos automotores identificados con las placas UZC-042, UZC-473, UZC-990 y UYY-265, los cuales se encontraban vinculados a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., mediante los contratos 046-2, 443-172, 245-280, 264-234, para la prestación del servicio de transporte público urbano de pasajeros en el Área Metropolitana de Barranquilla, la cual se 5 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra conformada por el Distrito de Barranquilla y los Municipios de Soledad, Puerto Colombia, Malambo y Galapa.

Por medio de los actos acusados, el Área Metropolitana revocó, reestructuró y modificó los permisos de operación de rutas de los que era titular la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., sin llevar a cabo el proceso de notificación al señor Efraín Triana Triana, como propietario de los vehículos, según lo ordenado por el artículo 44 del CCA.

Se puso de presente que los anteriores actos se fundamentaron en la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, -“por medio de la cual se establecen criterios generales para reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana”-, que solo se publicó un año después de su expedición, esto es, en el mes de marzo de 2011 y sin especificación de un día exacto, por lo que, a su juicio, este acto base se torna ineficaz de pleno derecho.

Por último, se señaló que las medidas tomadas por el Área Metropolitana en los actos cuya nulidad se persigue causaron 6 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicios económicos al demandante, toda vez que se produjo una disminución de los ingresos diarios por vehículo, pérdida del valor comercial de los automotores por la poca productividad y una variación negativa en su currículo financiero y flujo de caja.

I.3.- Fundamentos de derecho En apoyo de sus pretensiones, el actor señaló que los actos acusados vulneraron el ordenamiento jurídico, debido a que al omitirse la notificación de las resoluciones acusadas al demandante, se violentaron sus derechos de defensa y contradicción, según lo estipulado en los artículos 29 de la Constitución Política; y 28, 35, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49 y 50 del CCA, sobre todo porque en los archivos del Área Metropolitana reposaba la información de todos los propietarios de vehículos automotores que prestaban el servicio de transporte público en esa jurisdicción. En relación con la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, indicó que al tratarse de un acto administrativo de carácter general, según 7 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 81 de la Ley 136 de 19942, debió publicarse dentro de los diez días siguientes a su expedición a través del Diario Oficial, en concordancia con lo señalado en la Ley 4ª de 19133 y en el artículo 43 del CCA.

Además de lo precedente, adujo que el funcionario que expidió la citada resolución, -Director del Área Metropolitana de Barranquilla-, carecía de competencia para el efecto, debido a que al tratarse de un acto administrativo general, impersonal y abstracto, la delegación para su expedición estaba prohibida expresamente por la Ley 489 de 19984, además que este cargo no existía en la Ley 128 de 19945, pues en dicha normatividad se prevé el cargo de “Gerente” y no el de Director.

II- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA II.1.- Municipio de Galapa6 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 3 “Sobre régimen político y municipal” 4 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”. 6 Folios 404-414 C. 1. 8 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por conducto de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó la excepción de inexistencia del hecho generador o existencia no imputable a su representado, para lo cual señaló, en síntesis, que si bien el Municipio de Galapa hacía parte integrante del Área Metropolitana de Barranquilla, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 128 de 1994, esta clase de entidades administrativas están dotadas de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial, razón por la cual el Municipio no tiene responsabilidad sobre los actos ejecutados por dicha Área, en este caso, como máxima autoridad de tránsito y transporte.

II.2.- Distrito de Barranquilla7 Al igual, a través de apoderado judicial, solicitó denegar las pretensiones de la demanda y para el efecto indicó que el actor no se encontraba legitimado en la causa por activa en el presente proceso, dado que las resoluciones demandadas eran actos administrativos de carácter particular que fueron expedidos en razón 7 Folios 415-437 C. 1. 9 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co a la relación jurídica que existía, para ese momento, entre el Área Metropolitana de Barranquilla y la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., a la que se le habían otorgado permisos para la operación de transporte público colectivo de pasajeros, razón por la cual era la única legitimada para demandar.

Aclaró que el Área Metropolitana de Barranquilla estaba formalmente instituida como una autoridad de transporte colectivo y masivo para la jurisdicción de los Municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia, Malambo y el Distrito de Barranquilla, mediante los Acuerdos Metropolitanos 013-01 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003, así como también por la Resolución 2592 de 15 de mayo de 2003 emanada del Ministerio de Transporte, por lo que le correspondía la vigilancia y control del servicio público de transporte terrestre automotor metropolitano. Así, de acuerdo con las anteriores funciones, se expidió la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, por medio de la cual se establecieron criterios generales para la reorganización del transporte público del Área Metropolitana de Barranquilla y, como consecuencia, se 10 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptaron las medidas señaladas en las resoluciones acusadas para darle paso al sistema integrado de transporte masivo TRANSMETRO.

En lo atinente a la competencia y existencia del cargo de Director General del Área Metropolitana de Barranquilla para la expedición de las resoluciones, aseguró que aunque en la Ley 128 de 1998 se usó el término “Gerente”, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1569 de 1998, estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales y denominó así dicho cargo.

Por último, formuló las siguientes excepciones: -Falta de legitimación en la causa por activa Para el efecto recalcó los argumentos esbozados en la primera parte de su escrito de contestación de la demanda. -Falta de legitimación en la causa por pasiva 11 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Debido a que los actos administrativos demandados fueron expedidos por el Área Metropolitana de Barranquilla y no por el Distrito de Barranquilla. -Inexistencia de violación de los términos de publicación Por cuanto no existía una norma expresa que indicara el término de publicación de los actos administrativos que expidiera el director general del Área Metropolitana de Barranquilla. -Inexistencia de violación por firma de funcionario incompetente Por un lado, porque los actos fueron firmados por el alcalde Metropolitano en su condición de Presidente de la Junta Metropolitana, según lo dispuesto en la Ley 128 de 1994; y, por otro, toda vez que la resolución metropolitana, que correspondía a una facultad del Director General, fue expedida por un funcionario que se encontraba en encargo del empleo. -Inexistencia de violación por delegación no permitida 12 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por cuanto en ninguno de los actos acusados de nulidad se ejercieron competencias por delegación. -Inexistencia de violación por carencia de competencias Debido a que los actos fueron expedidos por las autoridades que ostentaban las competencias necesarias para su otorgamiento. -Indebida formulación de pretensiones Finalmente, sostuvo que, en la demanda se elevaron pretensiones de nulidad contra la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 y de nulidad y restablecimiento el derecho contra las demás resoluciones acusadas, cuando, por su carácter de general y particulares, se debieron adelantar procesos diferentes.

II.3.- Municipio de Soledad8 8 Folios 444-448 C. 1. 13 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por medio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y adujo que las resoluciones acusadas de nulidad además de que fueron correctamente notificadas, se ajustaron a las normas y documentos vigentes para la época, entre otros, el COMPES 3539 de 2008 y las leyes 105 de 1993 y 128 de 1994, tendientes a la implementación prioritaria del TRANSMETRO.

En la parte final de su escrito, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues el Área Metropolitana de Barranquilla contaba con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. I.4.4.- Área Metropolitana de Barranquilla9 Se opuso, con igualdad de argumentos que el Distrito de Barranquilla, a las pretensiones de nulidad elevadas por el demandante y propuso, con paridad de razones, las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, inexistencia de violación a las normas de publicación de los actos administrativos, inexistencia 9 Folios 459-488 C. 1. 14 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de violación por firma de funcionario incompetente, inexistencia de violación por delegación no permitida, inexistencia de violación por carencia de competencias, indebida formulación de pretensiones y agregó la de caducidad de la acción. En cuanto a esta última, expuso que todas las resoluciones acusadas de nulidad fueron debidamente notificadas al Representante Legal de la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., el 5 de agosto de 2010 y quedaron ejecutoriadas el 23 de septiembre de ese mismo año, por lo que el término de la caducidad vencía el 23 de enero de 2011, pero la presente demanda se radicó de forma extemporánea, el 28 de enero de 2011.

II.5.- Municipio de Malambo10 Por medio de apoderado, el ente territorial solicitó denegar las pretensiones de la demanda y para el efecto advirtió que en ninguno de los actos acusados se ve reflejada la actuación de su Representante Legal, pues los mismos fueron expedidos por el Área Metropolitana de Barranquilla; y que sí notificó en forma idónea al Representante Legal de la sociedad TRANSPORTES LOLAYA LTDA. 10 Folios 489-504 C. 1. 15 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa del señor Efraín Triana Triana, por cuanto la destinataria de las resoluciones era la citada sociedad.

III-. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2013, denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: En un primer momento, advirtió que las resoluciones 326,10 de 12 de julio, 327,10 de 12 de julio, 328,10 de 12 de julio, 329, 10 de 12 de julio y 463,10 de 4 de octubre de 2010, tienen un contenido particular y concreto porque resolvieron situaciones jurídicas que concernían única y exclusivamente a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., pues se dirigieron a modificar la capacidad transportadora de la misma, así como a reestructurar y revocar algunas rutas que le habían sido asignadas. 16 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, sostuvo que la situación jurídica afectada por los actos administrativos demandados hacía relación solamente a las rutas y capacidad transportadora otorgada a la persona jurídica privada TRANSPORTES LOLAYA LTDA., pues no se podía afirmar que las mismas le fueron concedidas a cada vehículo o propietario en particular, de lo que se debía afirmar que quien estaba legitimada en la causa para demandar era la persona jurídica en mención y no los propietarios de cada vehículo que hacían parte de la flota automotor de la misma.

De tal manera, concluyó en que era posible desvirtuar los argumentos expuestos por el demandante cuando sostuvo que la decisión tomada por el Área Metropolitana de Barranquilla afectó sus derechos como propietario de los vehículos, dado que la que tenía la autorización de las rutas que fueron revocadas y reestructuradas era la sociedad TRANSPORTES LOLAYA LTDA.; y que la operatividad de su vehículos, de conformidad con el contrato de vinculación a dicha empresa, estaba supeditada a la capacidad y rutas que esta última tuviera asignadas por el Área Metropolitana como autoridad de tránsito. 17 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, concluyó que el señor EFRAIN TRIANA TRIANA “[…] no está legitimado en la causa para demandar (…), razón por la que la Sala denegará las pretensiones, pues como se mencionó líneas arriba, la falta de legitimación de la parte, conduce a que se absuelva al demandado, ya que el accionante no puede perseguir frente al demandado las pretensiones buscadas […]”11.

IV-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El demandante presentó escrito de apelación en el que solicita REVOCAR la sentencia. Para ello planteó los siguientes reproches: Señaló que con fundamento en el artículo 85 del CCA, en el cual se estableció que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho”, los propietarios de los vehículos adscritos a la sociedad TRANSPORTES LOLAYA LTDA., sí se podían constituir en sujetos 11 Cfr. Página 749, cuaderno principal del expediente digital.

Índice 24. 18 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co procesales, por lo que afirmar lo contrario comportaría una desestimación a lo preceptuado por el artículo referido. Afirmó que entre los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba que el demandante tuviera capacidad jurídica y procesal para actuar; y que en el presente caso dicha capacidad estaba dada por el solo hecho de ser persona; y que de no ser así se estaría vulnerando su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Dicho lo anterior, retomó, in extenso, los argumentos esbozados en la demanda, relacionados con la notificación y publicación de los actos administrativos y desarrolló los temas del alcance y ámbito de protección del derecho de acceso a la administración de justicia a nivel nacional e internacional.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN V.-1. El Distrito de Barranquilla insistió en que se confirme la providencia apelada, toda vez que, a su juicio, el actor no se encuentra legitimado en la causa para promover la presente demanda, habida cuenta que los actos administrativos demandados 19 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co son de carácter particular y fueron expedidos en razón a la relación jurídica del área metropolitana de Barranquilla como autoridad de transporte y, a su vez, a TRANSPORTES LOLAYA LTDA. como beneficiaria del otorgamiento del permiso de operación de transporte público colectivo de pasajeros.

Sostuvo que también debe declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, puesto que es una persona jurídica de derecho público distinta de las entidades territoriales que se demandaron en el presente proceso; y que, además, en virtud del atributo de la personalidad jurídica previsto en la Ley 128 de 1994, es autonomía de ellas con la capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones.

V.-2. En esta etapa procesal, tanto la actora como el Área Metropolitana de Barranquilla, los municipios de Soledad, Puerto Colombia, Malambo y Galapa y el Agente del Ministerio Público, guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 20 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co VI.1.

ACTOS ACUSADOS -Resolución 326,10 de 12 de julio de 201012, “por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la ruta Soledad 2000-Calle 72-Zoológico autorizada a Transportes Lolaya Ltda., Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. -Resolución 327,10 de 12 de julio de 201013, “por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la ruta Valle Silencio autorizada a Transportes Lolaya Ltda., Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. -Resolución 328,10 de 12 de julio de 201014, “por medio de la cual se revoca el permiso de operación de transporte público colectivo de la ruta Prado Porvenir autorizada a Transportes Lolaya Ltda., Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. 12 Folios 82-92 C. 1. 13 Folios 105-113 C. 1. 14 Folios 116-121 C. 1. 21 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co -Resolución 329,10 de 12 de julio de 201015, “por medio de la cual se revoca el permiso de operación de transporte público colectivo de la ruta Murillo-Soledad 2000-Gran Abastos autorizada a Transportes Lolaya Ltda., Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. -Resolución 463,10 de 4 de octubre de 201016, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa contra las Resoluciones Metropolitanas No. 326,10 y 327,10”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla.

VI.2. PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER De acuerdo con los planteamientos del recurso de apelación, la Sala establece que, en este caso, el problema por resolver se concreta en dar respuesta al siguiente interrogante: 15 Folios 124-129 C. 1. 16 Folios 132-158 C. 1. 22 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Si el señor Efraín Triana Triana, como propietario de cuatro vehículos vinculados a la sociedad TRANSPORTES LOLAYA LTDA., se encuentra legitimado por activa para solicitar la nulidad de los actos administrativos, por medio de los cuales el Área Metropolitana de Barranquilla reestructuró y revocó el permiso de operación de transporte público colectivo de algunas rutas que habían sido autorizadas a dicha empresa.

VI.3.- SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO Recapitulando, a través de los actos acusados de nulidad, el Director del Área Metropolitana de Barraquilla ordenó la reestructuración y revocación oficiosa del servicio de transporte público colectivo de algunas rutas que habían sido previamente autorizadas a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. El demandante, en su condición de propietario de los vehículos automotores identificados con las placas UZC-042, UZC-473, UZC- 990 y UYY-265, que se encontraban vinculados a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., mediante los contratos 046-2, 443-172, 245-280, 264-234, solicitó la nulidad de los anteriores 23 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co actos, debido a que, a su juicio, las medidas tomadas por el Área Metropolitana le causaron perjuicios económicos y, además, dichos actos no le fueron notificados.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la sentencia recurrida, declaró la falta de legitimación en la causa por activa del demandante, por cuanto los permisos para la operación de las rutas reestructurados o revocados en los actos demandados se habían conferido a la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., como persona jurídica de derecho privado, mas no, a cada uno de los propietarios de los vehículos que conformaban la flota de automotores de dicha sociedad y denegó las pretensiones de la demanda.

Inconforme con la anterior decisión, el actor presentó recurso de apelación en el que señala que como en el artículo 85 del CCA se estableció que toda persona que se crea lesionada por un acto administrativo puede pedir que se declare su nulidad y se restablezca su derecho, el actor como propietario de los vehículos, sí puede comparecer como parte en el presente proceso. 24 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, como lo sostuvo el Tribunal en su momento, para la Sala es claro, en cuanto a la naturaleza de los actos administrativos demandados, que su contenido es de carácter particular, toda vez que se resolvió una situación jurídica concreta de la que era titular, exclusivamente, la empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., razón por la que la acción que resulta procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así las cosas, la Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 85 del CCA., son presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: i) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar; ii) que no haya operado en fenómeno de la caducidad de la acción y: iii) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo que la Administración no haya permitido ese agotamiento.

Revisado el expediente, se observa que no obra ningún medio de prueba que demuestre la legitimación del actor en este proceso que tiene por objeto la declaratoria de nulidad y restablecimiento de unos actos administrativos de carácter particular y concreto que por sus efectos y alcances incumbe únicamente a la empresa 25 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co TRANSPORTES LOLAYA LTDA., tal y como lo ha venido sosteniendo la Sala, en reiterados pronunciamientos, la legitimación en la causa la tiene aquella persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra jurídicamente habilitada para formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ostentar la calidad de sujeto activo o pasivo de la relación jurídica en cuyo contexto se desenvuelve la controversia a resolver.

Aunado a lo anterior, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 200917, si el asunto versa sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Ley 446 de 1998, artículo 70), deberá agotarse el requisito previo de la conciliación extrajudicial.

Siendo ello así, la Sala advierte que, en el caso sub judice, la condición de propietario de cuatro vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros, vinculados a la flota de buses de la sociedad TRANSPORTES LOLAYA LTDA., no le confiere al 17 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. 26 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co señor EFRAÍN TRIANA TRIANA la calidad de parte activa en el proceso, pues ésta únicamente recae sobre la sociedad que fue destinataria de las resoluciones acusadas.

Es por esta razón que la Sala estima que no le asiste razón al recurrente al sostener que según el artículo 85 del CCA cualquiera que se crea lesionado en un derecho puede acudir en ejercicio de este medio de control para obtener una indemnización de perjuicios, pues lo cierto es que la citada norma establece que: (i) cualquier persona que se “crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica” está legitimada, por activa, para pedir la nulidad de un acto particular, con el fin de (ii) obtener la nulidad de ese acto y (iii) la pretensión consecuencial de restablecimiento u otra, siempre que se establezca el daño antijurídico sufrido por el demandante y el nexo de causalidad de aquel con el acto declarado nulo.

De manera que aunque el actor atribuya las pretensiones de su demanda a la entidad demandada y, por esa vía, pretenda establecer su legitimación en la causa, tal sería a lo sumo una legitimación de hecho, mas no así material, debido a que no es el llamado a formular 27 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la pretensión de anulación de las resoluciones demandadas, habida cuenta que no participó realmente en la causa que dio origen al escrito demandatorio.

Conviene traer a colación la providencia de 23 de junio de 202318, en la que la Sala, en un asunto en el que se demandaron los mismos actos administrativos aquí acusados, se refirió a la falta de legitimación en la causa, así: “[…] Sobre la legitimación en la causa, esta Sección[19] ha señalado lo siguiente: “[…] La legitimación en la causa, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional, «es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio».

En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. La legitimación en la causa por activa debe entenderse como la facultad que tiene el demandante como titular de un derecho subjetivo, para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y, de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para satisfacer tal derecho […]”.

Se entiende entonces por legitimación en la causa la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda o 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de junio de 2023, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00470-02. C.p. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número de radicado: 44001-23-31-000-2009-00022-01.

C.p. Guillermo Vargas Ayala. 28 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co contradecir las pretensiones de ella, por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial que plantea el proceso.

Asimismo, la jurisprudencia de la Corporación ha diferenciado entre la legitimación de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal; y la legitimación material referida a la participación o relación que existe entre las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demanda[20].

Ahora, acerca de la legitimación en la causa para demandar actos que resuelven sobre la capacidad transportadora de las empresas de transporte público o sobre la habilitación de rutas y revocatoria de permisos, entre otros, la Sección Primera se ha pronunciado en reiteradas oportunidades, como bien lo puso de presente el Tribunal en la sentencia de primera instancia. En efecto, al resolver los recursos de apelación interpuestos contra autos mediante los cuales el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por caducidad, la Sección sostuvo: “[…] Como primera medida, debe señalarse, en cuanto a la naturaleza de los actos demandados, que su contenido es particular y concreto, por cuanto resuelven una situación jurídica en cabeza de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., de manera que la acción procedente para enjuiciarlos es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

De conformidad con el artículo 85 del C.C.A., son presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar, b) que la acción no se haya extinguido por caducidad, y c) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo que la Administración no haya permitido ese agotamiento.

Adicionalmente, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009[21], si el asunto versa sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Ley 446 de [20] Cfr. Entre otras, Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. sentencia de 28 de junio de 2019, número único de radicación: 05001-23-33-000-2015-00397-01 (57565).

C.p. Ramiro Pazos Guerrero.: y Consejo de Estado. Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2020; número único de radicación 52001-23-31-000-2010-00653-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [21] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996. 29 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1998, artículo 70), deberá agotarse el requisito previo de la conciliación extrajudicial.

En consecuencia, corresponde a la Sala verificar si en el presente caso se reúnen o no los mencionados requisitos para la admisibilidad de la acción. Como ya se indicó, el actor actúa en su condición de propietario de dos vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros que tiene vinculados al parque automotor de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. Para la Sala, tal circunstancia no le confiere la condición de parte que en este proceso únicamente recae sobre la empresa destinataria de los actos administrativos acusados.

Si bien es cierto que los propietarios de vehículos vinculados al parque automotor de una empresa de transporte podrían eventualmente tener un interés en que a ésta le autoricen la operación de las rutas solicitadas por ella, no lo es menos que ese interés no los faculta para sustituirla en su condición de parte demandante. A lo sumo les daría derecho a que pudiesen intervenir en el proceso como terceros adhesivos.

De tal manera que al no haber alegado el actor una condición diferente a la de ser propietario de vehículos, no está legitimado para actuar en el proceso de la referencia y es por esta razón que se confirmará el proveído que rechazó la demanda, pues es evidente que ello incide en la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de la acción, en la medida en que en quien recae el verdadero interés dejó transcurrir el término para el ejercicio oportuno de la misma […]”.[22] (Resaltado es del texto original).

De igual manera, al resolver los recursos de apelación contra las sentencias que declararon probada la excepción de falta de legitimación en la causa, la Sección concluyó: “[…] Para resolver, la Sala recuerda que la exigencia de la legitimación en la causa alude a la aptitud que debe reunir [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 2 de febrero de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00388-01, C.p. María Elizabeth García González.

Postura reiterada en las providencias de 26 de julio de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00468-01, C.p. María Elizabeth García González; 31 de julio de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00423-02, C.p. María Elizabeth García González; y 1o. de noviembre de 2012, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00517- 01, C.p. María Claudia Rojas Laso. 30 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la persona – natural o jurídica – para acudir al proceso para demandar un acto o en contra de quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el actor esgrime.

En ese orden, no basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, dado que es imperioso estar debidamente legitimado para ello. En el caso de autos, de la revisión de los actos acusados[23] y como bien lo consideró el a quo, la Sala advierte que las resoluciones demandadas resuelven una situación jurídica particular y concreta en cabeza de la empresa de Transportes Lolaya Ltda., en tanto deciden sobre la autorización para operar como empresa de servicio público de transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos) y regulan lo ateniente a su capacidad transportadora[24].

(…) En este sentido, si bien es cierto que la parte actora puede llegar a tener un eventual interés en que se declare la nulidad de los actos demandados y, por ende, se le autorice continuar prestando el servicio público de transporte urbano de pasajeros, también lo es que ello no lo habilita para sustituir a dicha empresa en su condición de parte legitimada para incoar la acción de la referencia. En efecto, la situación jurídica particular se encuentra radicada en la persona jurídica en mención y no en los [23] Resoluciones 326-10 de 12 de julio de 2010, 327-10 de 12 de julio de 2010, 328-10 de 12 de julio de 2010, 329 de 12 de julio de 2010, 463-10 de 4 de octubre de 2010 y 051-10 de 23 de febrero de 2010, expedidas por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. [24] La Sala de Decisión de la Sección Primera, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, se consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento.

En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía de la acción de nulidad. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Rad.: 2011 – 00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017.

Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 31 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co propietarios de los vehículos automotores vinculados, quienes procesalmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes […]”. [25] (Resaltado es del texto original).

Y en la sentencia de 26 de noviembre de 2020[26], la Sala sostuvo: “[…] [S]iguiendo el criterio de la Sala en los casos citados supra, como los actos administrativos acusados: i) son de contenido particular y concreto, por cuanto modificaron la capacidad transportadora de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su condición de persona jurídica, encargada de la prestación del servicio público de trasporte, y reestructuraron y revocaron rutas que le habían sido asignadas directamente a dicha empresa; ii) tienen un destinatario específico, por cuanto se dirigen directamente hacia la empresa Transportes Lolaya Ltda.; y, adicionalmente, iv) como el servicio de transporte público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado, la Sala considera que la única legitimada en la causa para demandar era la empresa Transportes Lolaya Ltda. y no el señor Ceferino Ramírez Bernal quien se encuentra legitimado de hecho pero no de forma material […]”.(Resaltado es del texto original).[27] De acuerdo con la postura de la Sección, quienes se encuentran legitimados para demandar los actos que resuelven sobre reestructuración de rutas o revocan permisos de operación de rutas habilitadas a las empresas de transporte público, son precisamente dichas empresas y no los propietarios de los vehículos vinculados, quienes eventualmente pueden acudir al proceso como [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2017, número único de radicación 08001-33-31-004-2011-00556-01, C.p. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00369-01, C.p. Hernando Sánchez Sánchez. [27] Sobre el mismo asunto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2017, número único de radicación 08001-33-31-004-2011-00556-01, C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 5 de abril de 2018, número único de radicación 08001-23-31-004-2011-00559-01, C.p. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 32 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co coadyuvantes, más no pueden sustituir a la empresa en su condición de parte […]”.28 En consecuencia, la Sala concluye que, efectivamente, la única que se encontraba legitimada por activa para demandar las resoluciones aquí acusadas era la empresa de TRANSPORTES LOLAYA LTDA., porque fue la destinataria directa de las medidas de reestructuración y revocación de rutas de transporte público que le habían sido asignadas por el Área Metropolitana de Barranquilla, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de junio de 2023, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00470-02. C.p. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. 33 Número único de radicación: 08001-33-31-004-2011-00558-01 Actor: EFRAÍN TRIANA TRIANA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriado esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de marzo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.