Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: Nulidad electoral Radicación: 11001-03-28-000-2024-00182-00 Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera como experto comisionado código 0090 de la planta de personal de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) Temas: Requisitos para el acceso al cargo de experto comisionado de la CREG FALLO DE ÚNICA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado dicta sentencia en el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El ciudadano Juan Camilo Artunduaga Escobar, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda en la que pretende la nulidad del Decreto 771 del 24 de junio de 2024, por medio del cual el presidente de la República designó al señor Baisser Antonio Jiménez Rivera en el cargo de experto comisionado, código 0090, de la planta de personal de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible (CREG). 1.2.
Concepto de la violación 2. A juicio del actor, el acto demandado incurrió en las siguientes causales de nulidad: 3. Falta de motivación, en tanto del contenido del decreto acusado no se observa que el nominador hubiere efectuado un análisis o presentado sustento alguno que soporte la designación del demandado. 4. Falta de requisitos para el acceso al cargo, al señalar que el señor Jiménez Rivera no cumple con las exigencias que sobre el particular dispone el literal c) del parágrafo 1º del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, modificado por el artículo 44 de la Ley 2099 de 2021.
Todo lo anterior, en concordancia con el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 del 2011. 5. De manera concreta, citó el contenido de la disposición jurídica infringida, el cual en tenor literal señala: «Artículo 21. La Comisión de Regulación de Energía y Gas se organizará como Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Minas y Energía, que estará integrada de la siguiente manera: (…) Parágrafo 1o.
Los expertos deberán reunir las siguientes condiciones: Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) c) Contar con una reconocida preparación y experiencia técnica, en el área energética y haber desempeñado cargos de responsabilidad en entidades públicas o privadas del sector energético, nacional o internacional, por un período superior a seis (6) años; o haberse desempeñado como consultor o asesor por un período igual o superior». 6.
Precisó el alcance de la norma mencionada, para concluir que el demandado no acreditó haber ocupado cargos de responsabilidad en el sector energético en entidades públicas o privadas del nivel nacional o internacional por un lapso igual o superior a 6 años, o, de otra parte, haber desempeñado labores de consultoría o asesoría por el mismo tiempo. 7.
Para soportar su dicho, presentó un análisis de la experiencia acreditada al momento de la expedición del acto para señalar que las funciones desempeñadas en la Unidad de Planeación Minero-Energética -UPME, en las empresas DISPAC y GENELEC, así como en la Universidad de los Andes, no pueden ser consideradas para acreditar los requisitos del empleo.
Precisó lo anterior, en los siguientes términos: Empleo Cuestionamiento UPME – Contratista (105.83 meses) y vinculación legal y reglamentaria como profesional especializado (34.71 meses) Respecto de su rol como contratista, no se trata de una experiencia del nivel directivo, así como tampoco desempeñó funciones que denoten responsabilidad, ni que puedan ser calificadas como actividades de consultoría o asesoría. Finalmente, señaló que no se demostró el buen crédito o reconocimiento en el ejercicio de estas actividades.
Bajo los mismos argumentos, cuestionó su trabajo como profesional especializado de esta entidad. DISPAC (8.84 meses) De la revisión de los documentos aportados, indicó que el demandado no ocupó un cargo directivo o de responsabilidad al interior de la empresa, así como tampoco se puede establecer que se trate de una experiencia reconocida, en los términos que exige la norma.
GENELEC (6 meses) Expresó los mismos razonamientos antes descritos. Universidad de los Andes – profesional asistente de proyectos (4.8 meses) y asistente administrativo (3.9 meses) Además de cuestionar que no se trata de actividades en cargos de responsabilidad, directivas, ni de consultoría o asesoría, refieren que la mencionada institución de educación superior no es una entidad perteneciente al sector energético. 1.3.
Contestaciones 8. El demandado1, a través de su apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sobre ello expuso: 9. La jurisprudencia de esta corporación ha mencionado que no todo acto administrativo requiere de una motivación expresa, pues basta con indicar los fundamentos legales que se invocan para su expedición, o, en su defecto, el objeto y el ámbito de aplicación de aquel para entender que está debidamente motivado, aspectos que consideró se acreditan en el decreto acusado. 10.
Los actos de provisión de empleos de libre nombramiento y remoción, como lo es el Decreto 0771 de 2024, no requieren de motivación. 11. Sobre la falta de requisitos para el acceso al cargo, citó extensamente las decisiones que se han adoptado por la Sección Quinta en relación con las calidades exigidas para ser nombrado experto comisionado de la CREG, para concluir que cuenta con un total de 14 años, 10 meses y 23 días de experiencia reconocida, de conformidad 1 Índice 15, sistema SAMAI.
Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los certificados que fueron presentados ante la autoridad administrativa para el correspondiente nombramiento. 12.
Presentó un análisis detallado de cada una de las vinculaciones en su carrera profesional, para señalar que aquellos pueden ser considerados dentro de las categorías que dispone el literal c) del parágrafo 1º del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, modificado por el artículo 44 de la Ley 2099 de 2021. 13. Cuestionó las manifestaciones efectuadas por la parte demandante, en relación con la ausencia de cargos o funciones de responsabilidad, con fundamento en que, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 909 del 2004, por empleo se entiende el conjunto de tareas, funciones y responsabilidades que se asignan a una persona, por lo que, a su juicio, la mera vinculación con la administración ya conlleva al desempeño de un cargo con las condiciones que exige la norma presuntamente desconocida. 14.
Manifestó que lo anterior es diferente de la «responsabilidad directiva» derivada de los empleos de naturaleza gerencial que, de manera expresa, ha establecido el legislador, corresponde a aquellos que desempeñan los que ocupen dichas posiciones en la administración pública. 15. Consideró que «este análisis también es predicable del ejercicio de cargos en entidades privadas.
Evidentemente todos y cada uno de los cargos, incluyendo aquellos que se desempeñan en el sector privador, tienen una finalidad, unas funciones, unas tareas y, en consecuencia, unas responsabilidades. Desde el trabajo más sencillo y noble, hasta el de mayor complejidad, ambos implican el despliegue de la capacidad para reconocer y aceptar las consecuencias el empleo realizado libremente» (sic a toda la cita). 16.
Ante ello, señaló que el literal c) del parágrafo del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, si bien exige que el cargo sea de responsabilidad, ello no se puede asimilar a una del tipo directivo. Por lo dicho, consideró que no resulta aplicable el precedente fijado en el fallo del 5 de septiembre del 20242, en tanto a su juicio, en esa oportunidad esta Sala de Sección creó un requisito no dispuesto en la referida norma, al señalar que, para el entendimiento de aquel, es necesario haber ocupado un empleo de naturaleza directiva, gerencial o asesor, lo cual no se deriva del texto de la ley. 17.
Manifestó que las aclaraciones y salvamentos de voto a dicha providencia, apuntan a la conservación de la tesis que previamente se había sostenido por esta judicatura, para continuar entendiendo que, para acreditar el cumplimiento de este requisito, debe verificarse i) la ubicación del cargo, ii) sus funciones y iii) que se trate de una entidad pública o privada del sector energético, nacional o internacional, sin limitar esta categoría los directivos, gerentes o asesores. 18.
Descendiendo al caso concreto, señaló que el demandante, sin ningún sustento técnico, pretende descartar la experiencia obtenida en la UPME, bajo la mera denominación del empleo o de la vinculación sostenida, sin acudir a las funciones desempeñadas o las responsabilidades asignadas. 19. Así las cosas, manifestó que durante su vinculación a la referida entidad como profesional especializado código 2028, grados 22 y 24, fue designado como coordinador del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución, respecto de lo cual le fue reconocida la primera correspondiente y se le asignaron funciones relevantes en el marco de la función y misión de la unidad. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, 05 de septiembre de 2024, Rad.
No.: 11001-03-28-000-2024-00011-00 (Ppal.) - 11001-03-28-000-2024-00076-00. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Frente a los contratos de prestación de servicios suscritos con aquella, indicó que «revisados los objetos contractuales desarrollados en cada uno de los contratos relacionados en la Tabla No. 4 de este escrito, se demuestra, sin ningún lugar a dudas, que a través de los mismos se realizaron funciones y tareas técnicas directa, específica y conexamente relacionadas con el área energética, las cuales fueron desarrollas al interior de la UPME, entidad pública que institucionalmente hace parte del sector energético como ya se ha mencionado». 21.
Finalmente, frente al trabajo adelantado en DISPAC, GENELEC y la Universidad de los Andes, manifestó que: «(…) revisada las funciones allí adelantadas se observa que, desde el ejercicio del cargo de ingeniero electricista, pasando por la participación en proyectos de investigación, y en la revisión de análisis de sistema de potencia de los proyectos de interconexión, todas son funciones que están directa, específica y conexamente relacionadas con el área energética y con el sector de energía, esta vez, ya no desde el punto de vista funcional, como ocurre con la UPME, sino desde el punto de vista económico que desarrolla el Honrable Consejo de Estado en las providencias citadas». 22.
El Ministerio de Minas y Energía no contestó la demanda, limitándose a remitir los antecedentes del acto de nombramiento acusado3. 23. El presidente de la República, a pesar de su vinculación ordenada mediante auto admisorio del 27 de agosto del 20244 y de su efectiva notificación5, guardó silencio. 1.4. Trámite procesal relevante 24.
La demanda fue admitida con providencia del 27 de agosto del 20246. 25. Adicionalmente, en providencia del 15 de noviembre siguiente7, se decidió sobre las excepciones previas, así como, se fijó el litigio, decretaron pruebas y se ordenó correr traslado para alegar de conclusión y dictar sentencia anticipada. 1.5. Alegatos de conclusión 26.
La parte demandante8 reiteró los argumentos por los cuales considera que el acto demandado incurrió en el vicio de falta de motivación. En punto de las calidades del accionado, en síntesis, presentó iguales argumentos a los sostenidos en el escrito inicial en cuanto hace a las razones por las cuales la experiencia acreditada no se enmarca en las exigencias legales, adicionando que (i) esta Corporación determinó, en fallo del 5 de septiembre del corriente año9, que el demandado no cumplía requisitos y (ii) que los requisitos para el acceso al cargo no pueden sumarse, al tratarse de eventos diferentes consagrados por el legislador. 27.
En conclusión, señaló que: «(…) el señor Jiménez solo tiene 45 meses de experiencia que cumplen con los requisitos del artículo 21 de la Ley 143 de 1994. En contraste, presentó 164.25 meses de experiencia que no cumplen con dichos requisitos. Por lo tanto, el señor Jiménez no cumple con los 72 meses de experiencia necesarios para ejercer el empleo de Experto Comisionado.
Como resultado, el Decreto Demandado debe ser declarado nulo». 3 Índice 16, sistema SAMAI. 4 Índice 5, sistema SAMAI. 5 Índice 10, sistema SAMAI. 6 Índice 5, sistema SAMAI. 7 Índice 22, sistema SAMAI. 8 Índice 27, sistema SAMAI. 9 Radicación 11001-03-28-000-2024-00011-00 (principal) y 11001-03-28-000-2024-00076-00 (acumulado), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
El demandado10 presentó nuevamente las razones por las cuales considera que sus diferentes vinculaciones laborales acreditan la experiencia requerida para su designación como experto comisionado de la CREG. 1.6. Concepto del Ministerio Público 29. Guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. De conformidad con lo establecido en el numeral 3° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 202111 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer, tramitar y decidir en única instancia el proceso de la referencia. 2.2.
Problema jurídico 31. De conformidad con la fijación del litigio efectuada en decisión del 15 de noviembre del 2024, corresponde a la sala resolver lo siguiente: «32. Revisadas la demanda y su contestación, el despacho observa que la controversia gira en torno de la legalidad del Decreto 771 del 24 de junio de 2024, por medio del cual el presidente de la República designó al señor Baisser Antonio Jiménez Rivera en el cargo de experto comisionado, código 0090, de la planta de personal de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible (CREG), al considerar que el mismo incurre en la causal de nulidad referida a la falta de motivación, contemplada el artículo 137 de la Ley 1437 del 2011, así como a la especial consagrada en el numeral 5º del artículo 275 de la misma norma, esto es, la falta de requisitos para acceder al cargo 33.
Para responder a lo anterior, se deben atender los siguientes aspectos: a) ¿Incurre el decreto demandado en falta de motivación al no consagrar expresamente en sus consideraciones las razones o motivos por los cuales se nombró al señor Baisser Antonio Jiménez Rivera? b) ¿Cumple El señor Baisser Antonio Jiménez Rivera con los requisitos de orden subjetivo para acceder al cargo de experto comisionado de la CREG, consagrados en el literal c) del artículo 21 de la Ley 143 de 1994 modificado por el artículo 44 de la Ley 2099 de 2021?». 32.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, esta judicatura expondrá el criterio jurisprudencial sostenido hasta el momento respecto de los requisitos para el acceso al cargo de experto comisionado de a CREG, para con posterioridad a ello, estudiar el caso concreto. 2.3. El experto comisionado de la CREG: alcance e interpretación de los requisitos legales para acceder al cargo12 33.
El artículo 44 de la Ley 2099 del 2021, modificó el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, fijando en punto de la estructura y los requisitos para el acceso al cargo de experto comisionado de la CREG lo siguiente: 10 Índice 29. Sistema SAMAI. 11 ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA: El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 3.
De la nulidad de los actos de elección o llamamiento (…) de los miembros (…) de las comisiones de regulación (…) 12 Se reitera el criterio expuesto en: Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de abril del 2023. Radicación 11001-03- 28-000-2022-00209-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «ARTÍCULO 21.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas se organizará como Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Minas y Energía, que estará integrada de la siguiente manera: a) Por el Ministro de Minas y Energía, quien la presidirá; b) Por el Ministro de Hacienda y Crédito Público; c) Por el Director del Departamento Nacional de Planeación; d) Por seis (6) expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro (4) años.
El superintendente de servicios públicos domiciliarios asistirá con voz, pero sin voto. (…)
PARÁGRAFO 1 o. Los expertos deberán reunir las siguientes condiciones: a) Ser colombiano y ciudadano en ejercicio; b) Tener título universitario en ingeniería, economía, administración de empresas o similares, derecho y estudios de posgrado; y c) Contar con una reconocida preparación y experiencia técnica, en el área energética y haber desempeñado cargos de responsabilidad en entidades públicas o privadas del sector energético, nacional o internacional, por un período superior a seis (6) años; o haberse desempeñado como consultor o asesor por un período igual o superior». 34.
Esta Sección13 se ha pronunciado sobre el alcance interpretativo de la norma antes transcrita, en cuanto hace a los requisitos para el acceso al cargo de experto comisionado, aspectos que se reiteran en su mayoría en la presente providencia, así: 35. Por un lado, se ha concluido que la disposición jurídica en comento plantea dos escenarios respecto del la experiencia exigida, la cual se acredita (i) al haber desempeñado cargos de responsabilidad en entidad públicas o privadas del sector energético; o (ii) al haber realizado actividades como consultor o asesor, en ambos casos, por un período superior a seis (6) años. 36.
Ahora bien, los requisitos fijados en el evento (i) de la norma, respecto de los cuales es procedente realizar el siguiente análisis. a) Experiencia: Sobre este particular, la Sala14 ha acogido la definición que a nivel reglamentario se consagra en el Decreto 1083 del 2015, artículo 2.2.2.3.7, que entiende por experiencia los conocimientos, habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio. b) Técnica: Esta judicatura15 determinó que “según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, una de las acepciones del término “técnico”, se refiere a la persona que posee los conocimientos especiales de una ciencia o arte”.
(énfasis de la Sala). En el contexto de la norma, el calificativo bajo estudio se aplica a la preparación y a la experiencia. c) En el área energética: Corresponde a los temas que se relacionan con la energía, específicamente, aquella que es competencia de la CREG, como son la eléctrica -producida mediante fuentes convencionales o no convencionales16-, el 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 2 de febrero del 2023. Radicación 11001-03-28-000-2022-00211-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia del 27 de abril del 2023. Radicación 11001-03-28- 000-2022-00209-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.
Sentencia del 2 de febrero del 2023. Radicación 11001-03-28-000-2022-00211-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 Ídem. 16 Sobre el particular, ver lo dispuesto en los numerales 15 y 16 del artículo 5º de la Ley 1715 del 2014, que señala: ARTÍCULO 5º. Definiciones. Para efectos de interpretar y aplicar la presente ley, se entiende por: (…)15.
Fuentes convencionales de energía. Son aquellos recursos de energía que son utilizados de forma intensiva y ampliamente comercializados en el país. 16. Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE). Son aquellos recursos de energía disponibles a nivel mundial que son ambientalmente sostenibles, pero que en el país no son empleados o son utilizados de manera marginal y no se comercializan ampliamente.
Se consideran FNCE la energía nuclear o atómica y las FNCER. Otras fuentes podrán ser consideradas como FNCE según lo determine la UPME. 17. Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER). Son aquellos recursos de energía renovable disponibles a nivel mundial que son ambientalmente sostenibles, pero que en el país no son empleados o son utilizados de manera marginal y no se comercializan ampliamente.
Se consideran FNCER la biomasa, los pequeños aprovechamientos hidroeléctricos, la eólica, la geotérmica, la solar y los mares. Otras fuentes podrán ser consideradas como FNCER según lo determine la UPME. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gas combustible o los combustibles líquidos, entendiendo que estas circunstancias abarcan diversos aspectos de una cadena que inicia con la producción o generación, sigue con el transporte, incluye su comercialización y la disposición para el usuario final.
Este fallador reitera que el sector puede ser visto desde dos perspectivas: la primera, la que se relaciona con las vicisitudes propias de la consecución, generación y posterior disposición de la energía, para lo cual se acude a conocimientos propios de las ingenierías y ciencias como la física y química. Aquí, por ejemplo, se cuenta con los aspectos técnicos de la exploración y explotación de los yacimientos de gas, las actividades relacionadas con la construcción de plantas de generación, las dinámicas propias de las actividades técnicas de transporte y distribución y su correspondiente operación, entre otras.
La segunda, surge de entender que las actividades descritas hacen parte de un sector económico, y en consecuencia de un mercado que cuenta con una regulación especializada. En otras palabras: el área energética no solo refiere a circunstancias propias de la generación y posterior disposición de los energéticos, desde el punto de vista operativo y técnico, sino también, su comprensión como una actividad que forma parte de un mercado, con unas dinámicas económicas propias y altamente reguladas.
Por ello, pueden abordarse desde diversas áreas del conocimiento que se especialicen en la materia, como la ingeniería, la economía, la regulación, la administración, la adopción de políticas públicas en la materia, entre otros, siempre teniendo en cuenta que la experiencia que se demuestre en el mismo debe ser directa, específica y guardar conexidad con el sector energético.
(i) Haber desempeñado cargos de responsabilidad en entidades públicas o privadas del sector energético: Sobre este requisito, que se lee en forma conjunta con la primera parte de la norma, es de resaltar que es necesario verificar la ubicación del cargo y sus funciones en la entidad pública o privada, del sector energético nacional o internacional, para de esta forma establecer si se trata de un empleo que implique responsabilidad.
En cuanto al concepto de “sector energético”, se precisa que este es aquel en el que se estudian, analizan, deciden, regulan o se ejercen actividades relacionadas con el área energética en la forma en que fue definida previamente, para lo cual, esta judicatura indica que ello tiene las siguientes perspectivas: a) Un aspecto institucional17, el cual se deriva de las entidades del Estado que abordan estos asuntos, tal y como se define en el Decreto 1073 del 2015, así como todas aquellas que, de forma directa, en el ejercicio de sus funciones específicas y concretas, tengan que ver con estos temas e implique la toma de decisiones específicas en estos asuntos.
Se resalta que, a su vez, existen una serie de organizaciones que no tienen el carácter de gubernamentales, pero que desempeñan sus labores en el sector 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 2 de febrero del 2023. Radicación 11001-03-28-000-2022-00211-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co energético, verbo y gracia, la Agencia Internacional de Energía18, la Agencia Internacional de Energías Renovables19, entre otras. b) De otra parte, es claro que el sector está compuesto por quienes, desde una perspectiva económica, desarrollan las actividades propias de la cadena energética que corresponda.
Por ejemplo, a nivel del servicio de energía eléctrica, la Ley 143 de 1994 define la existencia de varios agentes, como son, el generador, el transportador, el distribuidor y el comercializador. 37. Conforme con ello, entiende la Sala que en atención a las importantes funciones que se desempeñan en la comisión de expertos de la CREG frente a un sector económico/servicio público domiciliario de altísima importancia nacional y respecto del cual es posible predicar un grado de especialidad y tecnicidad20, se requiere entonces que las personas que la integran tengan las calidades que se acompasen con dichas características, las cuales se materializan en la triada de especificidades antes descritas: una serie de profesiones determinadas, una experiencia calificada en el área energética y las vinculaciones con el sector, todos ellos de forma concurrentes. 38.
Bajo esta perspectiva, no solo se atiende la literalidad de la disposición jurídica, sino que, a su vez, se materializa la finalidad que se persigue con ella: garantizar que los expertos comisionados de la CREG tengan las competencias necesarias para regular los sectores de energía eléctrica, gas combustible y combustibles líquidos derivados de los hidrocarburos, y cumplir con el cometido de la intervención estatal en este sector de la economía, así como los importantísimos bienes jurídicos que se buscan proteger con la creación de la entidad, como son la garantía de la libre competencia, la regulación de monopolios, la oferta energética eficiente, la protección a los usuarios finales, entre otros. 39.
Ahora bien, respecto del segundo evento de la norma -haberse desempeñado como consultor o asesor por un período igual o superior-, la Sala reitera21 que «al realizar una interpretación sistemática y teleológica, es claro que el requisito en comento debe leerse en conjunto con el primer condicionamiento, por manera que la experiencia en la consultoría o asesoría tiene que provenir del área energética y no de otro sector de la economía, pues un razonamiento en ese sentido vaciaría de contenido la disposición, aunado a que no atendería al objeto y funciones de la CREG».
A lo anterior, se suma la definición de área energética que se ha establecido en forma precedente. 40. Sobre este particular, esta judicatura considera que, para este segundo criterio, no se hace necesario que se acuda a un criterio funcional como sí ocurre en el primer evento. En otras palabras, no se exige que las labores de asesoría y consultoría sean desempeñadas en entidades pertenecientes al sector energético, sino que, basta con acreditar que las mismas están relacionadas con esa área del conocimiento, independiente de la naturaleza de la persona destinataria de aquellas. 41.
Precisado lo anterior, procede esta Sección al estudio del caso concreto. 18 Cuya misión es trabajar con los gobiernos y la industria para dar forma a un futuro energético seguro y sostenible para todos. Ver https://www.iea.org/about/mission 19 La Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) es una agencia intergubernamental líder a nivel mundial para la transformación de energía que sirve como plataforma principal para la cooperación internacional, apoya a los países en sus transiciones energéticas y proporciona datos y análisis de vanguardia sobre tecnología, innovación, política, finanzas e inversiones.
IRENA impulsa la adopción generalizada y el uso sostenible de todas las formas de energía renovable, incluidas la bioenergía, geotérmica, hidroeléctrica, oceánica, solar y eólica, en la búsqueda del desarrollo sostenible, el acceso a la energía y la seguridad energética, para la resiliencia económica y social y la prosperidad y un futuro a prueba del clima.
Ver: https://www.irena.org/About 20 Diccionario RAE: Cualidad o carácter técnico de algo. Consultado en: https://dle.rae.es/tecnicidad 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 2 de febrero del 2023. Radicación 11001-03-28-000-2022-00211-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Falta de motivación del acto demandado 42. Sobre el particular, esta judicatura pone de presente el contenido de la Decreto 771 del 24 de junio de 2024, por medio del cual el presidente de la República designó al señor Baisser Antonio Jiménez Rivera en el cargo de experto comisionado, código 0090, de la planta de personal de la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible (CREG): 43.
Si bien el documento antes expuesto no contiene una motivación expresa de las razones por las cuales la autoridad administrativa decidió efectuar el nombramiento allí contenido, lo cierto es que dicha circunstancia no conlleva a que se configure la causal de nulidad alegada, en tanto, como pasa a exponerse, es claro que el nominador si contó con actos previos que corresponden a la evaluación de requisitos del designado. 44.
En primer lugar, la sala pone de presente que el Ministerio de Minas y Energía aportó los antecedentes del acto administrativo, en los que se destaca la presentación de la hoja de vida del demandado, así como una evaluación de competencias y de cumplimiento de requisitos. Así las cosas, entendiendo que aquellos hacen parte del acto final de nombramiento, debe entenderse que la motivación del presidente de la República, en esta oportunidad, deviene de todos esos documentos que fueron revisados, estudiados y analizados en forma previa a la expedición de la decisión acusada. 45.
Por ello, aunque expresamente el decreto cuestionado no incluye un señalamiento de las circunstancias que extraña el demandante, ello no es óbice para dejar de considerar que, previamente, se llevaron actuaciones que fundamentan el nombramiento allí contenido. 46. De otra parte, no se puede desconocer que el presidente de la República ejerce la facultad nominadora frente a los expertos comisionados de la CREG de forma discrecional, tal y como se deriva del numeral 13 del artículo 189 de la Constitución Política de 1991, en concordancia con el artículo 21 de la Ley 143 de 1994, razón suficiente para no exigir el requisito que se alude desconocido. 47.
En atención a lo señalado, no prospera el cargo de nulidad en este sentido. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2. Nulidad por falta de requisitos 48.
Revisados los antecedentes del acto demandado22, se tiene que, al momento de su nombramiento, la subdirección de Talento Humano del Ministerio de Minas y Energía emitió el siguiente certificado de cumplimiento de requisitos respecto del señor Baisser Antonio Jiménez Rivera, en el que se pueden detallar, los empleos y las actividades con las cuales el aquí demandado acreditó su experiencia ante la autoridad administrativa, así: 49.
Ahora bien, se debe precisar que el demandante, en su concepto de violación, cuestiona específicamente las vinculaciones del señor Jiménez Rivera con la Unidad de Planeación Minero-Energética -UPME-, DISPAC, GENELEC y la Universidad de los Andes, por lo que se entiende que no hay discusión respecto de lo siguiente: Entidad / Empresa Tiempo laborado Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – director técnico de Gestión de Energía 9 meses Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Asesor Código 1020 grado 15 21 meses, 9 días DISTASA – jefe de operación mantenimiento 1 año, 4 meses, 15 días Ministerio de Minas y Energía – Encargo en la CREG como experto Comisionado 6 meses, 20 días Total de tiempo en años 4 años, 5 meses, 14 días 50.
De otra parte, si bien en el documento expuesto expedido por la cartera ministerial, no se observa que la entidad hubiere considerado en su evaluación las labores desempeñadas en la empresa GENELEC LTDA y en la Universidad de los Andes, la sala no encuentra reparo para su análisis en esta oportunidad, dado que los documentos para acreditar aquellas fueron presentados ante la autoridad administrativa, tal y como consta del contenido de los antecedentes remitidos y obrantes en el proceso. 51.
Así las cosas, se procede al estudio de los reparos de legalidad elevados por el demandante, de la siguiente manera: a) Vinculación legal y reglamentaria con la Unidad de Planeación Minero – Energética (UPME) – Experiencia en cargos de responsabilidad 22 Índice 16. Sistema SAMAI. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Sobre el particular, si bien no fue valorada en el documento de certificación de cumplimiento de requisitos, ante la autoridad nominadora se aportó certificación suscrita por la secretaría general de la referida entidad, de fecha 26 de febrero del 202423, en donde se indica que el demandado laboró mediante vinculación legal y reglamentaria en provisionalidad, desde el 9 de agosto del 2013 hasta el 2 de mayo del 2021, en los siguientes empleos: Cargo Tiempo Profesional Especializado, código 2028, grado 22 9 de agosto del 2013 al 16 de marzo del 2015 Profesional Especializado, código 2028, grado 22 17 de marzo del 2015 al 5 de mayo del 2016 Profesional Especializado, código 2028, grado 22 6 de mayo del 2016 al 29 de septiembre del 2016 Profesional Especializado, código 2028, grado 22 30 de septiembre del 2016 al 6 de noviembre del 2018 Profesional Especializado, código 2028, grado 22 7 de noviembre del 2018 al 31 de enero del 2021 Profesional Especializado, código 2028, grado 22 1º de febrero del 2021 hasta el 2 de mayo del 2021 53.
En el mismo documento, de indicó que el señor Baisser Antonio Jiménez Rivera tuvo la siguiente condición: «COORDINADOR GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN (Desde el 9 de diciembre del 2013 hasta el 31 de enero del 2021) Resolución 577 de 9 de diciembre del 2013 Designación (…) 1. Elaboración del plan de expansión de transmisión del sector eléctrico, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, los demás planes sub sectoriales y la política macroeconómica del Gobierno. 2.
Evaluar los planes de expansión que presentan los diferentes operadores de red. 3. Evaluar las solicitudes de conexión de generadores al Sistema Interconectado Nacional - SIN. 4. Evaluar las solicitudes de conexión de carga al Sistema de Transmisión Nacional -STN 5. Evaluar técnica y operativamente las solicitudes de actualización de cargos a los diferentes Operadores de Red que lo requieran. 6.
Analizar el desempeño de los Sistemas de Transmisión Regional de cada una de las subáreas con el fin de establecer necesidades de expansión. 7. Apoyar a la subdirección de demanda con el suministro de información e insumos para la estimación de la demanda integrada de energía eléctrica en zona interconectada. 8. Apoyar la elaboración, publicación y divulgación de los plantes y documentos de análisis realizados por la subdirección, así como, memorias institucionales del sector minero energético. 9.
Participar en la elaboración del plan energético nacional en coordinación con las demás subdirecciones de la entidad. 10. Evaluar la viabilidad económica y social de la exportaciones e importaciones de energía eléctrica y conceptuar sobre su conveniencia en coordinación con los demás grupos de la subdirección de energía eléctrica. 11.
Realizar estudios y participación en proyectos conjuntos dirigidos a la integración eléctrica con otros países, en coordinación con los demás grupos de la subdirección de energía eléctrica. 12. Elaborar el Plan Indicativo de Expansión de Cobertura de Energía Eléctrica (PIEC), calcular los índices de cobertura de energía eléctrica, realizar seguimiento y elaborar programas tendientes al abastecimiento del mínimo costo en zonas de condiciones socioeconómicas especiales. 13.
Evaluar el Plan de Expansión de Cobertura de los Operadores de Red con el fin de establecer los mecanismos adecuados para la ejecución de proyectos y consolidar el Plan de Expansión de Cobertura (PIEC). 23 Radicado 20241130022631 Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
Apoyar a las demás subdirecciones técnicas de la Unidad, al Ministerio de Minas Energía y las demás entidades competentes, en la elaboración de los planes y programas sobre la infraestructura eléctrica en las zonas no interconectadas. 15. Presentar los informes mensuales propios de su gestión ante el Subdirector de Energía Eléctrica y los que le sean solicitados». 54.
A su vez, reposa en los antecedentes del acto administrativo, copia de la Resolución 0528 del 18 de noviembre del 2013, por medio de la cual la directora general de la UPME creó tres grupos internos de trabajo en la subdirección de Energía Eléctrica, en la cual se incluyó aquel de transmisión y distribución, con la asignación de funciones antes señalada. 55.
Ahora bien, la parte demandante cuestiona que la anterior experiencia no puede ser tenida en cuenta para el acceso al empleo en que fue designado el señor Jiménez Rivera, especialmente, al considerar que no se trata de una labor ampliamente reconocida, así como que de aquel no se puede derivar la condición de cargo de responsabilidad que exige la norma, ni catalogar como labores de consultoría o asesoría. 56.
En relación con los cuestionamientos esbozados por el actor, se tiene, en primer lugar, que si bien es cierto el literal c) del parágrafo del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, modificado por el artículo 44 de la Ley 2099 del 2021, refiere a una reconocida experiencia técnica, la jurisprudencia de esta Sección24 ha señalado que conformidad con el diccionario de la RAE25, esta expresión refiere a un adjetivo que califica algo que es acreditado. 57.
Por ello, juicio de esta sala, para efectos del acceso al cargo, este aspecto de la norma debe entenderse como la necesidad de presentar las respectivas certificaciones o documentos equivalentes para acreditar la preparación y experiencia exigida y no como un elemento que se mida en punto de la opinión de una comunidad o grupo de personas determinadas.
Lo anterior, en tanto es necesario contar con factores objetivos y verificables, alejados de valoraciones subjetivas o que respondan al capricho del intérprete. 58. Así las cosas, no son de recibo los argumentos del demandante, en los cuales asimila esta exigencia de la norma como una demostración de la reputación o el buen crédito en el ejercicio de las labores en el sector energético. 59.
Ahora bien, como fue señalando en forma precedente, para establecer si se trata de una labor desempeñada en «cargos de responsabilidad en entidades públicas o privadas del sector energético», además del criterio orgánico especializado que fue dispuesto por el legislador, se reitera que es necesario acudir a la estructura y a las funciones que le fueron asignadas al empleo26, con el fin de determinar el cumplimiento de este requisito, lo que denota que será el estudio de cada caso particular lo que permita establecer dicha circunstancia. 60.
Descendiendo al presente asunto, se tiene que la Unidad de Planeación Minero- Energética es una unidad administrativa especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, que rige su funcionamiento por lo señalado en la Ley 143 de 1994, así como por el Decreto 1258 del 17 de junio del 2013. 24 Consejo de Estado. Sección Quinta.
Sentencia del 27 de abril del 2023. Radicación 11001-03-28-000-2022-00209-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. 25 Consultado en https://dle.rae.es/reconocido?m=form. 26 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de abril del 2023. Radicación 11001-03-28-000-2022-00209-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
En consideración a lo dicho y a lo señalado por el Decreto 1073 del 201527, esta entidad hace parte del sector descentralizado de minas y energía28, por lo que en una aplicación del criterio orgánico o institucional a que se hizo referencia en el marco teórico de esta providencia, se tiene que integra el «sector energético», el cual es el condicionamiento que se predica del ejercicio en cargos de responsabilidad que consagra la norma. 62.
Ahora bien, no pasa por alto esta judicatura que, formalmente, el cargo ocupado por el demandado en la UPME fue de profesional especializado. Así las cosas, corresponde entonces acudir al concepto que sobre el particular consagra el Decreto 1083 del 2015, que en su artículo 2.2.2.2.2.3, define dicho nivel de la administración pública, así: «Nivel Profesional.
Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier disciplina académica o profesión, diferente a la formación técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que, según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión, control y desarrollo de actividades en áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales De acuerdo con su naturaleza, los empleos de este nivel tendrán, entre otras, las siguientes funciones: 1.
Participar en la formulación, diseño, organización, ejecución y control de planes y programas del área interna de su competencia. 2. Coordinar, promover y participar en los estudios e investigaciones que permitan mejorar la prestación de los servicios a su cargo y el oportuno cumplimiento de los planes, programas y proyectos, así como la ejecución y utilización óptima de los recursos disponibles. 3.
Administrar, controlar y evaluar el desarrollo de los programas, proyectos y las actividades propias del área. 4. Proponer e implantar procesos, procedimientos, métodos e instrumentos requeridos para mejorar la prestación de los servicios a su cargo. 5. Proyectar, desarrollar y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y las metas propuestas. 6.
Estudiar, evaluar y conceptuar sobre las materias de competencia del área interna de desempeño, y absolver consultas de acuerdo con las políticas institucionales. 7. Coordinar y realizar estudios e investigaciones tendientes al logro de los objetivos, planes y programas de la entidad y preparar los informes respectivos, de acuerdo con las instrucciones recibidas. 8.
Las demás que les sean asignadas por autoridad competente, de acuerdo con el área de desempeño y la naturaleza del empleo». 63. Da lo expuesto por la referida norma, aunque frente al nivel profesional se incluye una exigencia relativa a la aplicación de conocimientos diferentes a lo técnico, lo cierto es que la mera descripción de la función no permite evidenciar, de forma tan clara, que se trate de un cargo de responsabilidad. 64.
Ahora bien, no se desconoce que algunos elementos normativos, permiten entender que el concepto general de empleo público implica la asignación de responsabilidades, como bien lo señala, por ejemplo, el artículo 19 de la Ley 909 del 2004. 65. Sin embargo, para esta sala, la exigencia dispuesta por el legislador para el acceso al cargo de experto comisionado de la CREG no puede entenderse desde la perspectiva general antes descrita, sino que, por el contrario, debe concluirse que aquella refiere a la necesidad de una experiencia especializada, que demuestre que 27 Por la cual medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía 28 Artículo 1.2.1.1.7.
Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quien sea designado en aquel haya tenido bajo su esfera de responsabilidad asuntos importantes y decisiones relevantes. 66.
Así las cosas, a pesar de que en fallo del 5 de septiembre del 202429, se indicó que los cargos de responsabilidad son aquellos del nivel directivo, general o asesor, considera esta judicatura, que en este caso es necesario tener en cuenta un elemento particular: el demandado no solo fue un profesional especializado, sino que, a su vez, fue designado como coordinador del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución, aspecto que debe ser observado como un elemento calificador de su vinculación legal y reglamentaria con la UPME. 67.
Dos consideraciones conllevan a esta Sección a concluir que, en atención a lo expuesto anteriormente, el señor Baisser Antonio Jiménez Rivera sí ocupó un cargo de responsabilidad al interior de la citada entidad: 68. Los profesionales que son designados como coordinadores, como es el caso del demandado, se les paga una prima de servicios equivalente al 20% del salario.
Lo anterior, en los términos del artículo 15 del Decreto 304 del 2020, que en su tenor literal refiere: «Reconocimiento por coordinación. Los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, las empresas sociales del estado y las unidades administrativas especiales que tengan planta global y que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo, percibirán mensualmente un veinte por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo que estén desempeñando, durante el tiempo en que ejerzan tales funciones. dicho valor no constituye factor salarial para ningún efecto legal.
Para las entidades descentralizadas se deberá contar con la aprobación previa de la Junta o Consejo Directivo respectivo y la disponibilidad presupuestal correspondiente. Este reconocimiento se efectuará siempre y cuando el empleado no pertenezca a los niveles Directivo o Asesor» 69. El Consejo de Estado, en concepto 2030 de 29 de octubre de 2010, expediente 11001-03-06-000-2010-00093-00(2030), M.P. Augusto Hernández Becerra, indicó que dicho emolumento es considerado como una retribución a la responsabilidad: «El derecho al reconocimiento por coordinación tiene origen en la existencia de un grupo de trabajo, creado por acto administrativo del director del organismo para adelantar unas tareas concretas, y en la decisión administrativa de confiar la responsabilidad de coordinación a un empleado determinado de la planta de personal.
Dicha responsabilidad está sometida a una condición, que es eminentemente temporal, transitoria y preclusiva para cuando se cumpla el tiempo indicado. En efecto, el reconocimiento lo perciben los coordinadores únicamente “durante el tiempo en que ejerzan tales funciones» 70. Así las cosas, la designación como coordinador de un grupo interno de trabajo, lleva consigo un reconocimiento económico salarial, que ha sido dispuesto en atención a las especiales responsabilidades que adelanta el empleado designado, las cuales, basta con decir, exceden a las que el manual de funciones consagra para el empleo de base. 71.
De otra parte, al revisar las funciones que estaban a cargo de la coordinación del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución de la UPME se puede observar que en cabeza del demandado estaban responsabilidades propias y directas, que se consideran relevantes frente la misión de la entidad. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, 05 de septiembre de 2024, Rad.
No.: 11001-03-28-000-2024-00011-00 (Ppal.) - 11001-03-28-000-2024-00076-00. Fallo que contó con los salvamentos de voto de los doctores Omar Joaquín Barreto Suárez y Pedro Pablo Vanegas Gil, así como con la aclaración de voto de la magistrada Gloria María Gómez Montoya. La referida sentencia, para su aprobación, contó con la intervención de un conjuez.
Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. El Decreto 1073 del 2015, define que UPME tendrá por objeto «planear en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos; producir y divulgar la información requerida para la formulación de política y toma de decisiones; y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en el logro de sus objetivos y metas». 73.
Ahora bien, comparadas algunas de las funciones asignadas a la coordinación que desempeñó el demandado con las funciones específicas que desarrolla la referida unidad30, se tiene que aquel tenía bajo su responsabilidad algunas competencias que repercuten en el cumplimiento de aquellas, como son: Función de la UPME -Decreto 1258 del 2013 Función del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución 3.
Elaborar y actualizar los planes nacionales de Desarrollo Minero, Energético Nacional, Expansión de los Sectores Eléctrico, Cobertura de zonas interconectadas y no interconectadas, y de los demás planes sub sectoriales, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. Elaboración del plan de expansión de transmisión del sector eléctrico, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, los demás planes sub sectoriales y la política macroeconómica del Gobierno. Evaluar los planes de expansión que presentan los diferentes operadores de red. Analizar el desempeño de los Sistemas de Transmisión Regional de cada una de las subáreas con el fin de establecer necesidades de expansión 11.
Elaborar los planes de expansión del Sistema Interconectado Nacional en consulta con el cuerpo consultivo, de conformidad con la Ley 143 de 1994 y las normas que lo modifiquen o reglamenten y establecer los mecanismos que articulen la ejecución de los proyectos de infraestructura con los planes de expansión. Elaboración del plan de expansión de transmisión del sector eléctrico, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, los demás planes sub sectoriales y la política macroeconómica del Gobierno. Elaborar el Plan Indicativo de Expansión de Cobertura de Energía Eléctrica (PIEC), calcular los índices de cobertura de energía eléctrica, realizar seguimiento y elaborar programas tendientes al abastecimiento del mínimo costo en zonas de condiciones socioeconómicas especiales.
Evaluar el Plan de Expansión de Cobertura de los Operadores de Red con el fin de establecer los mecanismos adecuados para la ejecución de proyectos y consolidar el Plan de Expansión de Cobertura (PIEC 12.Estructurar los procesos para la ejecución de los proyectos de transmisión y distribución de electricidad definidos en el Plan de Expansión del Sistema Interconectado Nacional y hacerles seguimiento, de conformidad con la delegación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía. Evaluar los planes de expansión que presentan los diferentes operadores de red. Evaluar las solicitudes de conexión de generadores al Sistema Interconectado Nacional -SIN.
Evaluar las solicitudes de conexión de carga al Sistema de Transmisión Nacional -STN Evaluar técnica y operativamente las solicitudes de actualización de cargos a los diferentes Operadores de Red que lo requieran. 19. Emitir, conceptos sobre las conexiones al Sistema Interconectado Nacional, en el marco de la expansión de generación y transmisión de energía, de conformidad con la delegación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía. Evaluar los planes de expansión que presentan los diferentes operadores de red. Evaluar las solicitudes de conexión de generadores al Sistema Interconectado Nacional -SIN.
Evaluar las solicitudes de conexión de carga al Sistema de Transmisión Nacional -STN 74. De lo puesto de presente en forma previa, se puede concluir que el accionado, en su calidad de coordinador del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución de la UPME, tuvo bajo su responsabilidad labores que impactan de manera importante en el cumplimiento de aquellas que son del resorte de la función misional asignada a dicha 30 De conformidad con el Decreto 1258 del 2013, norma vigente para el momento de la vinculación del demandado.
Este cuerpo normativo fue derogado por el Decreto 2121 de 2023. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad, y que por lo tanto, permiten a esta judicatura entender el cumplimiento de la exigencia legal para el acceso al cargo de experto comisionado de la CREG. 75.
Ahora bien, en cuanto hace al tiempo laborado en dicha entidad, teniendo en cuenta exclusivamente su período como coordinador, se tiene que, de conformidad con las pruebas aportadas al proceso, aquel ocupó dicha posición desde el 9 de diciembre del 2013 hasta el 31 de enero del 2021, lo que, en total, permite concluir que estuvo 7 años, 1 mes y 21 días.
Por ello, con el análisis hasta ahora expuesto, el señor Baisser Antonio Jiménez Rivera, tiene el siguiente tiempo de experiencia: Entidad / Empresa Tiempo laborado en cargos de responsabilidad Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – director técnico de Gestión de Energía 9 meses Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Asesor Código 1020 grado 15 21 meses, 9 días DISTASA – jefe de operación mantenimiento 1 año, 4 meses, 15 días Ministerio de Minas y Energía – Encargo en la CREG como experto Comisionado 6 meses, 20 días Coordinador del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución en la UPME 7 años, 1 mes y 21 días Total de tiempo en años 11 años, 7 meses y 5 días 76.
En consecuencia, de lo anterior se tiene que, con lo empleos referidos en la tabla expuesta, el aquí demandado supera los seis años de experiencia en cargos de responsabilidad en una entidad del sector público, lo que lo acredita para el acceso al cargo en el que fue vinculado. b) Vinculación mediante contrato a la UPME – Experiencia en calidad de consultor o asesor 77.
Por un lado, se tiene que el demandado fue contratista en las siguientes órdenes de servicio: Vinculación Periodo Tiempo Objeto Orden de servicio 200-2009184 30/11/2009- 30/12/2009 1 mes Apoyar el equipo de transmisión de la UPME en la revisión y evaluación técnica y económica de las solicitudes presentadas por los Operadores de Red con el fin de que hagan parte de la actualización de los cargos por la puesta de servicios de nuevos activos de conexión y modificación de la red de tensión 4, en especial aquellas solicitudes que tiene como objeto eliminar el riesgo de que un área quede sin servicio por una contingencia simple.
Orden de servicio 2020-2010129 Desde el 26 de noviembre de 2010 por seis semanas 1 mes y 2 semanas Apoyar a efectuar la revisión y evaluación técnica y económica de las solicitudes presentadas por los Operadores de Red, realizando análisis de flujo de carga, contingencia, corto circuito, estabilidad transitoria y de voltaje, junto con la evaluación económica de la respectiva solicitud.
Lo anterior con el fin de que hagan parte de la actualización de los cargos por la puesta en servicio de nuevos activos de conexión y modificación de la red de nivel tensión 4, en especial, aquellas solicitudes que tiene como objeto eliminar el riesgo de que un área quede sin servicio por una continencia simple Orden de servicio 200-2012020 Desde el 7 de febrero de 2012 10 meses Realizar los análisis de flujo de carga, contingencia, corto circuito, estabilidad transitoria y de voltaje, junto con la evaluación económica y revisión de evaluación técnica de las solicitudes de Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78.
De las órdenes de servicio 200-2009184, 2020-2010129, 200-2012020, su objeto consistió en labores de revisión y evaluación, por lo que, para esta sección es posible tenerlas en cuenta como asesorías o consultorías, brindadas a la UPME, entidad que conforme al Decreto 1073 de 2015 está vinculada al sector energético. 79. Lo anterior, dado que se advierte, de acuerdo con el documento que las certifica, que, con ocasión a su suscripción, el demandado realizó actividades que permitan concluir que, en el marco de dichas órdenes tuvo a cargo tareas como las de elaboración de estudios, dirección, asesoría o de consejo, en determinados proyectos o asuntos. 80.
No ocurre lo mismo con la orden de servicio 200-2012192, ejecutada desde el 26 de noviembre de 2010, por 12 días, de la cual no es posible concluir que, dentro de la unidad, el señor Baisser hubiera ejecutado actividades como asesor o consultor, pues se tiene que el objeto de esta fue una tarea específica, esto es, la actualización de archivos, lo cual no se relaciona con productos como analizar, estudiar, aconsejar, dirigir, programar, entre otros, propias de la consultoría y asesoría. En consecuencia, tampoco se tendrá en cuenta para efectos del cómputo de la experiencia en esta categoría. 81.
En cuanto al contrato núm. 19547-19-2011 y la orden de servicio 220-2013-028, se identificó lo siguiente: conexión al STN y las presentadas por los operadores de red, con el fin de que hagan parte de la actualización de los cargos por la puesta en servicio de nuestros activos de conexión y modificación de la red, en especial en aquellas solicitudes que tienen impacto en el STN y aquellas que tiene como objeto eliminar el riesgo de que un área quede sin servicio por una contingencia simple.
Orden de servicio 200-2012192 20/12/2012- 31/12/2012 12 días Realizar la actualización de los archivos de topología (ZDB) y cargabilidad (NDB) del Sistema Interconectado Nacional para los años 2012, 2014, 2016 y 2017 en máxima demanda. Vinculación Periodo Tiempo Objeto Contrato de prestación de servicios 19547-19-2011 Desde el 12 de abril de 2011 8 meses Realizar los análisis de flujo de carga, contingencia, corto circuito, estabilidad transitoria y de voltaje, junto con la evaluación económica y revisión y evaluación técnica y económica de las solicitudes de conexión al STN y aquellas presentadas por los Operadores de Red, con el fin de que hagan parte de la actualización de los cargos por la puesta en servicio de nuevos activos de conexión y modificación de la red, en especial aquellas solicitudes que tienen impacto en el STN y aquellas que tiene como objeto eliminar el riesgo de que un área quede sin servicio por una contingencia simple.
Orden de servicio 220-2013-028 Desde el 25 de febrero de 2013. 4 meses Recopilar y analizar la información de la demanda y cogeneración o autogeneración en el área oriental (Bogotá, Cundinamarca y Meta), con el fin de contar con elementos suficientes que permitan a la Unidad poder identificar la aplicación de las posibles alternativas no convencionales en el área Oriental (inexistentes en el mercado colombiano), tales como: la gestión de la demanda, gestión de la potencia reactiva y la generación distribuida y/o localizada.
Lo Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82. En primer lugar, debe tenerse cuenta que para acreditar la experiencia como asesor o consultor, es necesario que se ejerza en el área energética, entendida esta como la relacionada con «la energía, específicamente, aquella que es competencia de la CREG, como son la eléctrica -producida mediante fuentes convencionales o no convencionales, el gas combustible o los combustibles líquidos, entendiendo que estas circunstancias abarcan diversos aspectos de una cadena que inicia con la producción o generación, sigue con el transporte, incluye su comercialización y la disposición para el usuario final»31. 83.
En ese orden, se tiene que el objeto de las órdenes y el contrato de prestación de servicios descritos en la anterior tabla, los cuales se materializan en acciones de análisis y diagnósticos, de flujo de caja, generación y cogeneración de energía, ente otros aspectos, por lo que deben considerarse como de consultoría y están relacionados con el área energética.
Por tanto, se computarán para la acreditación de este requisito. c) Experiencia en DISPAC S.A. E.S.P. – En calidad de consultor y asesor 84. De otro lado, se computará la experiencia del demandado en DISPAC S.A. E.S.P., empresa de energía del Chocó, entidad vinculada al sector energético, de acuerdo con el Decreto 1073 de 2015, en calidad de trabajador en misión32, del 6 de marzo de 2010 al 30 de noviembre del mismo año, empleo en el que evaluó técnica y económicamente proyectos de creación, expansión y seguimiento, relacionados con la distribución e interconexiones en el sector energético: 1.
Apoyo a Asesor de Gerencia en temas relacionados con interconexiones, normatividad eléctrica y estudios eléctricos. 2. Seguimiento a proyectos de interconexión 3. Revisión y análisis de sistemas de potencia de los proyectos de interconexión 4. Evaluación técnica y económica de los proyectos de interconexión. 5. Evaluación solicitudes de proyectos de conexión. 6.
Diseño de metodología para evaluación técnico-financiero de las solicitudes de proyectos de conexión 7. Apoyo para la creación del plan de expansión 8. Análisis de estudios técnicos 85. De las funciones descritas, se concluye que, en el ejercicio de estas, el demandado ejerció actividades de asesoría y consultoría, pues apoyó al asesor de gerencia en temas de energía, revisó y analizó proyectos de interconexión, evaluó y diseñó metodologías de proyectos de conexión, lo cual se relaciona con emitir conceptos, dictámenes y asesorar en el área energética. 86.
Por lo dicho, se tiene: ASESOR O CONSULTOR Entidad Vinculación Periodo Tiempo UPME Orden de servicio 200-2012020 Desde el 7 de febrero de 2012 10 meses UPME Contrato de prestación de servicios Desde el 12 de abril de 2011 8 meses 31 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de abril de 2024. Radicado núm. 11001-03-28-000-2022-00209-00.
MP. Rocío Araújo Oñate. 32 «Contratado a través de la empresa temporal ADECCO Colombia». anterior, con el objetivo de optimizar la utilización y expansión de la red y garantizar en el largo plazo la atención de la demanda bajo criterios de confiabilidad, seguridad, calidad y eficiencia económica del área Oriental. Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19547-19-2011 UPME Orden de servicio 220-2013-028 Desde el 25 de febrero de 2013. 4 meses UPME Orden de servicio 2010-129 Desde el 30 de noviembre de 2009 1 mes y 2 semanas UPME Orden de servicio 2009-184 Desde el 26 de noviembre de 2010 1 mes DISPAC Trabajador en misión Desde el 6 de marzo de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2010 8 meses y 25 días.
TOTAL 2 años, 9 meses y 9 días d) Experiencia en la empresa GENELEC LTDA y la Universidad de los Andes 87. Frente a la primera, se aportó la siguiente documentación: 88. La anterior prueba documental dificulta derivar alguna conclusión sobre el particular, en tanto no detalla la ubicación del cargo, funciones o actividades desempeñadas, por lo que, para esta instancia judicial, con aquella no se establece si se trató de un cargo de responsabilidad o un empleo bajo labores de asesoría o consultoría. 89.
En cuanto hace a su vinculación a la Universidad de los Andes, se evidencia la siguiente documentación: 90. De la revisión de las funciones certificadas, se tiene que el demando tuvo, en ambos cargos, funciones de asistente, lo que no implica una responsabilidad decisoria específica, así como tampoco de aquellas, puede entenderse que emitió conceptos, valoraciones o estudios que permitan catalogar estas como asesoría o consultoría. 91.
Conclusión: De lo expuesto hasta el momento, la Sala concluye que el señor Baisser Antonio Jiménez Rivera, cuenta con la siguiente experiencia, la cual se enmarca en los parámetros del literal c) del parágrafo del artículo 21 de la Ley 143 de 1994, modificado por el artículo 44 de la Ley 2099 del 2021: Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entidad / Empresa Tiempo laborado Cargos de responsabilidad en entidades del sector energético Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – director técnico de Gestión de Energía 9 meses Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Asesor Código 1020 grado 15 21 meses, 9 días DISTASA – jefe de operación mantenimiento 1 año, 4 meses, 15 días Ministerio de Minas y Energía – Encargo en la CREG como experto Comisionado 6 meses, 20 días Coordinador del grupo interno de trabajo de Transmisión y Distribución en la UPME 7 años, 1 mes y 21 días Subtotal 11 años, 7 meses y 5 días Consultoría o asesoría en el área energética UPME 10 meses UPME 8 meses UPME 4 meses UPME 1 mes y 2 semanas UPME 1 mes DISPAC 8 meses y 25 días.
Subtotal 2 años, 9 meses y 9 días Total 14 años, 4 meses y 14 días 92. Ahora bien, si bien es cierto con la experiencia acreditada en cargos de responsabilidad resulta suficiente para contabilizar los 6 años exigidos, cierto es que la sala estima necesario presentar algunas consideraciones para que aquella se sume con la totalidad de la experiencia acreditada como consultor o asesor, como pasa a verse: 93.
La norma, en su tenor literal dispone: Contar con una reconocida preparación y experiencia técnica, en el área energética y haber desempeñado cargos de responsabilidad en entidades públicas o privadas del sector energético, nacional o internacional, por un período superior a seis (6) años; o haberse desempeñado como consultor o asesor por un período igual o superior». 94.
Si bien, se observa que el citado artículo utiliza una disyuntiva «o», lo cierto es que aquella se utilizó por el legislador en esta oportunidad para diferenciar los dos tipos de experiencia que, a su juicio, se requieren para acceder al cargo, a pesar de ello, la misma no tiene el alcance de considerar estas como excluyentes para el cumplimiento de los requisitos de acceso al empleo de experto comisionado de la CREG. 95.
Lo anterior, se puede evidenciar del significado de la referida expresión gramatical como lo ha entendido la Real Academia de la Lengua Española, así: «1. conj. disyunt. Denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, co sas o ideas. 2. conj. disyunt. U. generalmente ante cada uno de dos o más términos contrapuestos. 3. conj. disyunt.
Denota equivalencia, significando 'o sea, o lo que es lo mismo'». 96. A lo anterior, se suma la interpretación que ha efectuado la Sala sobre la referida norma, al señalar que la misma pretende el establecimiento de criterios que busquen la alta especialidad técnica de quien accede a la posición de experto comisionado, lo cierto es que bajo esa hermenéutica no se observan reparos para consolidar los dos tipos de experiencia, en tanto ambas calificarían a la persona designada para el desempeño de tal dignidad.
Demandante: Juan Camilo Artunduaga Escobar Demandado: Baisser Antonio Jiménez Rivera Rad: 11001-03-28-000-2024-00182-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97. Se resaltar, conforme a lo anterior, que la norma pretende que los expertos comisionados de la CREG tengan los mas altos conocimientos y experiencia técnica en el área que regula dicha entidad, y por lo tanto, aquello puede alcanzarse con haber ocupado altos cargos de responsabilidad o en el desarrollo de actividades de asesoría y consultoría. 98.
Por lo expuesto esta judicatura concluye que (i) el acto acusado no está viciado de nulidad por falta de motivación, así como (ii) el demandado supera el tiempo de 6 años en cargos de responsabilidad en el sector energético y de consultoría o asesoría dicha área, por lo que no se configuran las causales de nulidad alegadas. 55. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda SEGUNDO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Aclaración de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salvamento de voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx