1 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: JORGE IGNACIO AGUDELO GUEVARA Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1 Temas: Indexación de primera mesada pensional.

Se debe actualizar el monto del IBL reconocido por la entidad de previsión, y no solo el de la asignación básica. Aplicación del IPC para efectos del ajuste de valor. No se configura la excepción de inepta demanda por no demandar expresamente el acto primigenio, sino solo el confirmatorio de dicha decisión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-007-2023 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Meta que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Jorge Ignacio Agudelo Guevara en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folio 1) 1. Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 036811 del 9 de septiembre de 2015, por medio de la cual la UGPP declaró que se produjo el silencio administrativo negativo respecto de la solicitud de indexación de primera mesada pensional formulada por el libelista. 1 En adelante UGPP. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. 2 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte pasiva indexar la primera mesada pensional del señor Agudelo Guevara, en el sentido de incrementar el promedio del 75% del ingreso base de liquidación según los porcentajes del IPC reportados por el DANE a partir del 31 de julio de 1988. 3.

Que se condene a la entidad demandada a ajustar las sumas adeudadas conforme al artículo 187 del CPACA, así como al pago de los intereses moratorios y las costas a que haya lugar. Supuestos fácticos relevantes (Folios 1 a 2) 1. La extinta Caja Nacional de Previsión (Cajanal) mediante Resolución 011113 del 11 de septiembre de 1996 reconoció una pensión de jubilación a favor del demandante en cuantía de $11.825,31, efectiva a partir del 31 de julio de 1988, suma que fue elevada a $25.637,40 equivalente al salario mínimo de dicha anualidad. 2.

La referida autoridad tuvo en cuenta como tiempos de servicios los períodos comprendidos entre el 1.° de febrero de 1957 y el 30 de septiembre de 1976, así como del 6 de marzo de 1979 hasta el 30 de julio de 1980 que corresponde a la fecha de retiro definitivo del servicio del reclamante. Para el cálculo del IBL pensional, se computaron los valores que por concepto de salario aquel hubiese devengado entre el 1.° de agosto de 1979 y el 31 de julio de 1980, ello sin que tales montos hubiesen sido actualizados al año 1988 cuando se consolidó el estatus jurídico que accedió al derecho prestacional. 3.

El 5 de septiembre de 2014 el señor Agudelo Guevara solicitó ante la caja en comento la reliquidación de su prerrogativa, a fin de que esta fuera reajustada en el sentido de incrementar el valor del IBL calculado en su oportunidad conforme a la aplicación del IPC certificado por el DANE para el año 1988, es decir, en orden de indexar la primera mesada pensional.

No obstante, Cajanal no emitió ninguna respuesta frente a dicha reclamación. 4. El demandante interpuso recurso de apelación contra el acto presunto derivado de la ausencia de respuesta a la petición en comento el 23 de junio de 2015, impugnación que fue definida por la UGPP por medio de la Resolución RDP 036811 del 9 de septiembre de 2015, con la que declaró configurado el silencio administrativo negativo sobre la solicitud inicial, al punto de confirmar la referida decisión. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»3, porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al 3 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

EJRLB. (2015). 3 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes.

Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 21 de mayo de 2019. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] La Magistrada Ponente, una vez revisada la contestación de la demanda presentada por la UGPP (fls 61 - 68 del C-1), observa que dentro de las excepciones que propuso que pueden ser estudiadas a la luz del artículo 180 del C.P.C.A. (sic) está la que denominó FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO.

La de PRESCRIPCIÓN se advierte que será objeto de pronunciamiento, solo en el evento de que lleguen a prosperar las pretensiones de la demanda, no sin antes advertir que el derecho a la pensión es de carácter imprescriptible, por lo que pueda solicitarse su reconocimiento y reliquidación en cualquier momento, sin embargo, el fenómeno jurídico en mención si opera en relación con las mesadas pensionales, como lo ha indicado el H. CONSEJO DE ESTADO, siendo la oportunidad para analizar tal cuestión en la sentencia. […] Conforme lo ha enseñado la jurisprudencia del H. CONSEJO DE ESTADO, los sujetos que hacen parte un litigio, ya sea como demandante o como demandado, pueden estar conformadas por una sola persona o por una pluralidad de personas, evento este último en el que se presenta lo que se conoce como un litisconsorcio.

El litisconsorcio puede ser catalogado como activo o pasivo según la calidad que se pretenda obtener al integrar al proceso, esto es, será litisconsorcio por activa cuando se pretenda integrar la parte demandante o será litisconsorcio por pasiva cuando se pretenda integrar la parte demandada del proceso. El tema que nos ocupa, el litisconsorcio necesario, figura que no se encuentra regulada por la Ley 1437 de 2011 "CPACA", por esta razón, (sic) en virtud del artículo 306 ídem., nos remitimos a las previsiones del CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, artículo 61, que indica la comparecencia de las personas que sean sujetos de relaciones o que intervinieron en la elaboración de los actos jurídicos impugnados, respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas.

De manera que, para que se configure el LITISCONSORTE NECESARIO se requiere que haya pluralidad de sujetos que están vinculados por una única e indivisible relación jurídica material, ya sea porque tuvieron participación en la misma, o por disposición de la Ley, siendo indispensable la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos, por cuanto la sentencia deberá resolverse de manera semejante para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (litisconsorcio necesario por activa o litisconsorcio necesario por pasiva), pues la decisión que se tome puede perjudicar o beneficiarlos a todos.

Esta situación no se advierte en el caso concreto, como quiera que no existe una relación jurídica sustancial entre la UGPP y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, quien fue realmente el empleador del demandante (considerandos de la Resolución No 4 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 011113 del 11 de septiembre de 1996, fl 14 del exp), dado que la primera de las mencionadas es quien tendría la obligación de indexar la primera mesada pensional en el evento de que resulten prósperas las pretensiones de la demanda, pues ella es la que legalmente tiene la atribución de reconocer y pagar las pensiones de los servidores públicos y no el empleador.

Como lo advirtió el H. CONSEJO DE ESTADO en auto del 26 de abril de 2018, donde resolvió el recurso de apelación que la UGPP interpuso contra la decisión que negó el llamamiento en garantía emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, la indexación de la primera mesada pensional, es una garantía constitucional que independientemente de los aportes pensionales hechos por el empleador, le atañe de manera inequívoca e individual al Estado y se paga a través de las Entidades pensionales (fls 105 - 107 del exp.).

Es preciso comentar, que en el sub lite no se discute la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al actor con la inclusión de todos los factores salariales, como lo entendió el apoderado de la Entidad accionada en la contestación de la demanda, sino la indexación del ingreso base de liquidación pensional, luego, no exista duda que es únicamente la UGPP, quien tiene la vocación legal para responder por lo que se pide en la demanda, al ser un asunto estrictamente ligado al reconocimiento pensional, en el que no tiene ninguna participación el empleador, por consiguiente, no se requiere su comparecencia al proceso, en tanto que no se perjudicará ni se beneficiará con la decisión que se dicte en este asunto.

Así las cosas, no prospera la excepción de FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORTE NECESARIO. […]». (Negrilla y mayúscula del texto original. Folios 121 vuelto a 123 del plenario). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] El problema jurídico que debe abordar este Tribunal, se concreta en determinar si el demandante tiene derecho a la indexación de su primera mesada pensional. […]».

(Folios 123 a 125 del expediente). SENTENCIA APELADA (Folios 126 vuelto a 132) El a quo profirió sentencia oral en desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2019, por medio de la cual accedió a las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal inicialmente resaltó que el Consejo de Estado ha definido la indexación de la primera mesada pensional como el mecanismo que se utiliza, en aplicación de los principios de equidad y justicia, para revalorizar las obligaciones pensionales con el fin de traer a valor presente las sumas que han perdido su poder adquisitivo por el transcurso del tiempo.

Añadió que dicha Alta Corte también señaló que aunque no existe norma expresa que consagre la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas ya reconocidas en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, se ha considerado la procedencia de esta corrección monetaria con base en lo previsto en los artículos 48, 53 y 230 de 5 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución Política y en aplicación de los criterios de equidad y justicia, ello con el fin de conservar la capacidad adquisitiva de la prestación periódica, pues son hechos notorios la pérdida del valor de la moneda y el fenómeno inflacionario, y por tanto, el trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias negativas de esa situación al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del derecho en comento.

Sostuvo que la Corte Constitucional se ha pronunciado en similares términos, pues manifestó que la actualización monetaria de la primera mesada tiene por finalidad evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones con ocasión del tiempo comprendido entre el momento en el que la persona cumple los requisitos para pensionarse y cuando la prestación es efectivamente reconocida y pagada.

Asimismo, planteó que tal derecho tiene un carácter universal, por lo que se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma o su naturaleza, ello en garantía del principio de igualdad, tal y como lo expuso en sentencia SU-637 de 2016. Seguidamente resaltó que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional se causa cuando el beneficiario cumple con el tiempo de servicio y se retira del mismo, y un año o más años después cumple con el requisito de la edad requerida para acceder a la pensión, situación que genera que durante ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidó esta prestación sufra un detrimento que conlleva la necesaria actualización de su valor a la fecha de la efectividad de la prerrogativa.

Empero, adujo que si se cumplen todos los requisitos en el mismo año del retiro del servicio, e incluso, el reconocimiento también se efectuó en él, no puede hablarse de pérdida del poder adquisitivo del ingreso base con que se liquidó la pensión, toda vez que no transcurrió un tiempo que dé lugar a la referida depreciación. Frente a la situación particular del demandante, destacó que la extinta Cajanal le reconoció a aquel una pensión mensual vitalicia de jubilación mediante la Resolución 011113 del 11 septiembre de 1996, esto con base en el 75% del salario promedio de 12 meses, que finalmente arrojaba una cuantía de $11.825.31, efectiva a partir del 31 de julio de 1988, pero con efectos fiscales desde el 21 de junio de 1992, por prescripción trienal.

Refirió que en la parte considerativa del acto administrativo demandado se comenta que el libelista laboró en el Ministerio de Educación Nacional desde el 1.° de febrero de 1957 hasta el 30 de septiembre de 1976 y del 6 de marzo de 1979 hasta el 30 de julio de 1980. Asimismo, puntualizó que a partir de dicha resolución se extrae que el último cargo desempeñado por el reclamante fue el de docente y que adquirió el estatus de pensionado el 31 de julio de 1988.

Conforme a las pruebas recaudadas, estimó que según la Resolución 6282 del 25 de marzo de 1992, el señor Agudelo Guevara se desvinculó del servicio a partir del 16 de octubre de 1980, sin embargo en el acto de reconocimiento pensional se relaciona como tiempo laborado hasta el 30 de julio de 1980, frente a lo cual no existe reproche por parte del demandante, todo lo contrario, tanto en la demanda como en las diferentes peticiones que presentó ante la entidad demandada, este expresó que el retiro del servicio ocurrió en la última 6 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co data en comento, por lo que para todos los efectos se debe tener ese momento como el de su desvinculación efectiva del servicio.

En atención a lo expuesto, aseveró que resulta claro el hecho de que el salario base de liquidación que sirvió para el cálculo de la primera mesada del libelista, debió indexarse al año 1988 que corresponde a la fecha de efectividad del derecho, esto en procura de que el quantum de la pensión conservara el poder adquisitivo debido a que la aludida prestación se fijó con el promedio de los salarios devengados en el último año de servicio (31 de julio de 1979 al 30 de julio de 1980), mientras que su otorgamiento ocurrió prácticamente 8 años después, esto es, el 31 de julio de 1988, fecha en la que el educador cumplió el requisito de la edad.

Bajo este entendido, adujo que la parte activa tiene derecho a lo deprecado, habida cuenta que del acto de reconocimiento pensional no se evidencia la realización de operaciones aritméticas o de la aplicación de alguna fórmula tendiente a la actualización del IBL para la fecha en que se hizo efectiva la prerrogativa, lo que implica inexorablemente su depreciación, sin que esto hubiese sido desvirtuado por la entidad demandada, pues los argumentos esbozados en la contestación se dirigieron a que se negara la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, cuando en el presente asunto el medio de control se dirigió a la actualización del ingreso base con que se liquidó la pensión. Acorde con estos planteamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que en su parte resolutiva se resume de la siguiente forma: i) declaró la nulidad del acto administrativo censurado, ii) condenó a la UGPP a indexar la primera mesada pensional del demandante en el sentido de actualizar el IBL al 31 de julio de 1988, y a que el pago de las sumas adeudadas por concepto de esta operación se realice a partir del 5 de septiembre de 2011 por prescripción trienal, y iii) condenó parcialmente en costas a la parte pasiva, esto en el entendido de que deberá pagar el 60% del valor que resulte de la liquidación efectuada por el Despacho, ello de conformidad con los artículos 355 y 356 del CGP.

RECURSO DE APELACIÓN (Folio 143) La parte demandada formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente, y solicitó que esta sea revocada a fin de que se nieguen los pedimentos del libelista. Al respecto manifestó que en virtud del artículo 167 del CGP, es responsabilidad de las partes probar los supuestos de hecho que alegan, razón por la cual era el demandante quien debía demostrar con exactitud la fecha de su retiro para poder fundamentar su pretensión tendiente a obtener la indexación de la primera mesada pensional, esto por cuanto existen documentos que indican que su retiro ocurrió desde el 16 de octubre de 1980, pero aquel alega que lo propio ocurrió el 30 de julio del mismo año. Al respecto recordó que la indexación pretende combatir la pérdida del poder adquisitivo de la mesada pensional, y generalmente se configura cuando la persona adquiere su estatus jurídico tiempo después de su retiro, por lo que se hace necesario indefectiblemente actualizar los factores salariales 7 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devengados en la fecha de su desvinculación al momento de la consolidación del derecho, al punto de ser de vital importancia para determinar la existencia de la prerrogativa invocada, que se demuestre por lo menos someramente, la fecha en la que efectivamente finalizó el vínculo legal y reglamentario del reclamante, situación que se trató de solventar al haberle solicitado al demandante en vía administrativa que demostrara cuál había sido su fecha de retiro sin haber obtenido respuesta sobre el particular.

Por lo anterior afirmó que se observa que la entidad demandada siempre ha actuado conforme a derecho, puesto que con los documentos aportados por el libelista no se logró establecer con certeza la fecha efectiva de retiro del servicio en orden de tener un punto de referencia en el análisis de la procedencia o no de la actualización monetaria.

En segundo lugar acotó que la parte activa deprecó la nulidad de la Resolución 36811 del 9 de septiembre de 2015, mediante la cual se declaró la configuración del silencio administrativo negativo respecto a la reclamación de indexación de la primera mesada pensional y confirma el acto presunto. Sin embargo, precisó que el señor Agudelo Guevara olvidó instar la anulación de la manifestación administrativa precitada, es decir, del acto primigenio derivado de la falta de respuesta a la petición presentada el 26 de junio de 2015, lo cual genera una ineptitud formal de la demanda que impediría emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada (índice 18 del registro en SAMAI): reiteró la solicitud de revocar el fallo de primera instancia, para lo cual reprodujo los planteamientos esbozados en su recurso de alzada. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible en el índice 19 del registro en SAMAI.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada, la cual en este caso solo formuló la parte demandada.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se circunscribe a los planteamientos de inconformidad planteados por la parte apelante, los cuales se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿En el presente caso se estructuraron las causas para la configuración de oficio de la excepción de «inepta demanda» que conlleve la declaratoria de inhibición para resolver de fondo sobre las pretensiones 8 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del libelo, ello por no haberse deprecado expresamente la nulidad del acto administrativo presunto que negó el reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional del demandante? En caso negativo, 2.

¿El señor Jorge Ignacio Agudelo Guevara tiene derecho a que sea indexada su primera mesada pensional, en razón a que la consolidación del respectivo estatus jurídico para acceder a la prestación tuvo lugar con posterioridad a la fecha del retiro definitivo del servicio demostrada en la presente actuación? Primer problema jurídico ¿En el presente caso se estructuraron las causas para la configuración de oficio de la excepción de «inepta demanda» que conlleve la declaratoria de inhibición para resolver de fondo sobre las pretensiones del libelo, ello por no haberse deprecado expresamente la nulidad del acto administrativo presunto que negó el reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional del demandante? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: no se estructuraron las causas para configurar la excepción de inepta demanda en el asunto sub examine, pues la irregularidad alegada por la parte pasiva no tiene la entidad sustancial suficiente para impedir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones del libelo, tal como se explica a continuación:  De la excepción denominada «inepta demanda» Al respecto se precisa que el referido medio excepcional ha tenido una evolución interpretativa a lo largo de la actividad judicial en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior obedece al hecho de que su declaratoria ha reñido en múltiples ocasiones con el acceso a la administración de justicia que se materializa en el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva. En principio, este medio de defensa se ha concebido como la opción jurídica válida para que el juez se abstenga de emitir un pronunciamiento de mérito tendiente a resolver en concreto una situación jurídica en litigio, ello siempre que se encuentren defectos de origen formal con la suficiente entidad para afectar las garantías sustanciales propias del proceso, al punto de ser indispensable inhibirse y de este modo protegerlas.

Esto se traduce finalmente en una falta de definición de la controversia, que por supuesto es indeseable tanto para las partes como para el propio juez. Debido a la consecuencia aludida que conlleva declarar este medio exceptivo en comento, se ha planteado la necesidad de restringir su aplicación al máximo posible, básicamente a casos totalmente excepcionales que no encuentren mecanismos diferentes para la subsanación de los yerros advertidos o para la terminación del proceso con una decisión de fondo sobre el caso.

Acerca de dicho punto, esta Subsección ha fijado una posición recurrente que confirma el postulado anterior, con el propósito de mantener indemne el aludido derecho constitucional. 9 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En auto del 21 de abril de 20164 proferido por esta Subsección, recopilado y traído a colación en sentencia de tutela dictada el 15 de enero de 20185, se manifestó lo siguiente: «[…] 2.6.- La ineptitud sustantiva de la demanda como excepción de mérito.

De igual forma, sobre la figura de «ineptitud sustantiva de la demanda» se han hecho consideraciones puntuales respecto su aplicación y procedencia, las cuales se citan a continuación: «De tiempo atrás, en múltiples providencias judiciales al igual que en la que es objeto de estudio, se ha hecho alusión a la figura de la “ineptitud sustantiva o sustancial de la demanda” como una excepción previa y/o causal de rechazo de demanda, incluso de fallos inhibitorios, lo cual -a criterio de esta Sala- constituye actualmente una imprecisión que debe ser superada. […] De lo anterior se advierte que la denominación “ineptitud sustancial o sustantiva” ha tomado diferentes formas, sin embargo, técnicamente ha de señalarse que en la actualidad sólo es viable declarar próspera la que denomina la ley como “inepta demanda por falta de cualquiera de los requisitos formales o por la indebida acumulación de pretensiones”, en las cuales encuadran parte de los supuestos en que se basaba la denominada “ineptitud sustancial o sustantiva”. b.- Actual regulación procesal sobre la materia Como se verá a continuación, en la actualidad existen diversos mecanismos procesales a efectos de afrontar las diferentes falencias de orden procesal o sustancial que pueden presentarse en la demanda, a saber. i- Supuestos que configuran excepciones previas.

En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales.

En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3. y 4. del artículo 166 ib. que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6. del artículo 100 del CGP).

Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.del artículo 101 del CGP), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1 del CGP. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 21 de abril de 2016.

Radicado: 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de enero de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2017-03032-00(AC). 10 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Por indebida acumulación de pretensiones.

Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138 y 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.»6 En resumen, de conformidad con los parámetros normativos de la Ley 1564 de 2012 (CGP) y el CPACA, la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda» se configura solamente por (i) la falta de requisitos formales de la demanda o (ii) la indebida acumulación de pretensiones; en consecuencia, aquellas falencias procesales diferentes de las antes enunciadas encontraran solución en otros mecanismos jurídicos (sean estos: otros medios exceptivos o saneamientos en otras etapas procesales). […]».

(Negrilla y subrayado del texto original). Como se aprecia, la procedencia, o mejor, la estructuración de la excepción referida, se centra en una denominación más acorde con su naturaleza jurídica que es la de la «inepta demanda por falta de cualquiera de los requisitos formales o por la indebida acumulación de pretensiones». Tal precepto implica que la viabilidad para declarar lo propio, se sustenta en condiciones específicas irregulares del libelo introductor, que si bien son de orden formal, únicamente pueden surtir consecuencias inhibitorias cuando no hayan sido enmendadas a lo largo de la actuación en sus respectivas oportunidades, y siempre que su exigencia no constituya un exceso ritual manifiesto que afecte el derecho de las partes a la tutela judicial efectiva.

Pues bien, en el sub examine la parte recurrente afirma que debe declararse probado este medio exceptivo, en razón a que la parte activa incumplió con el requisito de la demanda relacionado con la debida individualización de las pretensiones contenido en el artículo 163 del CPACA que reza lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. […]».

Sobre el punto adujo que el demandante solo deprecó la anulación de la Resolución RDP 036811 del 9 de septiembre de 2015 (folios 8 a 9 del plenario), con la cual la UGPP únicamente declaró configurado el silencio administrativo negativo y la existencia de un acto administrativo presunto con el que se resolvió la petición del señor Agudelo Guevara radicada el 26 de junio de 2015, el cual finalmente fue confirmado.

Es decir, la parte pasiva destacó que la situación jurídica del reclamante fue definida a través de la precitada manifestación presunta, por lo que en virtud del artículo precitado, era su obligación formal demandar lo propio y no solo la decisión que lo confirmó, pues dicha irregularidad constituye un incumplimiento de la demanda en forma que amerita un pronunciamiento inhibitorio.

Ahora, pese a que la adecuada individualización de los actos censurados en los casos en los que se pretenda su nulidad, efectivamente constituye un 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 21 de abril de 2016. Radicado. 47001233300020130017101 (1416-2016). 11 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito formal del libelo que podría generar eventualmente la imposibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo sobre tales pedimentos, la Sala en el caso sub lite no encuentra que la ausencia de indicación del mentado acto presunto como manifestación igualmente reprochada en esta oportunidad, tenga la entidad sustancial suficiente para estructurar la excepción de inepta demanda.

Al respecto debe recordarse conforme a la línea jurisprudencial transcrita, que no solo basta que se advierta la existencia de un yerro formal del libelo para que el juez deba inhibirse sobre la controversia, sino que además resulta necesario verificar si dicha situación fue subsanada o puede entenderse como tal, y si su estricto requerimiento de cumplimiento no configura un exceso ritual manifiesto vulneratorio de las garantías constitucionales del acceso a la administración de justicia y su derivación en clave de procurar una tutela judicial efectiva.

Al analizar la aludida irregularidad formal, lo primero que se torna indispensable destacar es que ello no fue advertido ni discutido por la parte pasiva o por el propio tribunal de primera instancia a lo largo del proceso, incluso desde el mismo instante de la admisión de la demanda, en desarrollo de la audiencia inicial o en las actuaciones posteriores como el fallo actualmente censurado.

Es decir, la falta de reparo oportuno sobre la supuesta inepta demanda, denota una convalidación del alegado incumplimiento de los requisitos de la demanda, y por lo tanto una subsanación tácita de esta situación por no haberse alegado en los diferentes controles de legalidad contemplados en el artículo 207 del CPACA, o por ser un defecto superado como lo señala el parágrafo del artículo 133 del CGP en virtud de la falta de controversia respecto de este punto.

Aun así, también puede entenderse subsanada la referida irregularidad si se da una interpretación teleológica al inciso primero del artículo 163 del CPACA que contempla lo siguiente: «[…] Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. […]». Este postulado que se diferencia del que anteriormente preveía el CCA (Decreto 01 de 1984), básicamente tiene como fin solventar la falta de individualización de las pretensiones cuando los libelistas demandaban solamente el acto administrativo primigenio, pero soslayaban instar la anulación de aquellos que hubiesen resuelto recursos contra aquel que lo confirmaban o modificaban.

Esto es, el legislador con la precitada norma buscó evitar que se emitieran fallos inhibitorios en casos en los que no se integraba la totalidad de las decisiones emitidas por la administración que definieron la situación jurídica del demandante, pues resultaba evidente que si se pretendía la nulidad de una manifestación que había sido impugnada, también de manera lógica e inherente se instaría necesariamente la anulación de los pronunciamientos posteriores que hubiesen mantenido la misma decisión inicial.

En tal sentido y por una clara intelección holística del precepto normativo bajo estudio, se torna palmario el hecho de que si la parte activa demandó expresamente una resolución que confirmó una manifestación original denegatoria de lo deprecado por este en vía administrativa, inexorablemente esta última también estaría reprochada de manera adecuada, pues cualquier control de legalidad que se ejerza sobre el acto que resolvió la impugnación, sin lugar a dudas afectará la validez del pronunciamiento inicial y viceversa. 12 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo este contexto, la Subsección encuentra perfectamente subsanable el yerro del libelista al no haber deprecado la nulidad expresa del acto presunto que negó la solicitud de indexación de la primera mesada radicada ante la entidad demandada el 26 de junio de 2015, al punto de que no es adecuado asumir que lo propio configuró un incumplimiento sustancial del requisito de demanda en forma que permita inhibirse sobre el asunto sub iudice.

Lo anterior más aún cuando respaldar dicha tesis conllevaría un exceso ritual manifiesto vulneratorio del principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formas, pues sería tanto como permitir que una irregularidad sobre una exigencia procesal que tiene una solución jurídica, permitida y justificada, prime por encima de las garantías fundamentales del señor Agudelo Guevara relativas al acceso a la administración de justicia y la tutela judicial, en virtud de las cuales este confía legítimamente en que el juez de la causa resolverá de fondo su controversia después de varios años de espera por una decisión en derecho.

En conclusión: en el presente caso no se estructuraron las causas para la configuración de oficio de la excepción de «inepta demanda», que permita inhibirse sobre los pedimentos del libelo, toda vez que el hecho de que la parte activa no hubiese deprecado expresamente la anulación del acto presunto que le negó la indexación de la primera mesada, sino solo de la Resolución RDP 036811 del 9 de septiembre de 2015 que confirmó esta decisión primigenia, en realidad constituye una irregularidad procesal saneable por no haberse alegado lo propio oportunamente, y además en aplicación del artículo 163 del CPACA que permite entender reprochados todos los actos que integran una manifestación confirmada en vía administrativa, por lo que de ninguna manera tal irregularidad podría implicar la ausencia de pronunciamiento de fondo.

Sobre el punto se recuerda que para la procedencia de una manifestación inhibitoria, únicamente deben valorarse defectos formales de la demanda o una indebida acumulación de pretensiones, que a su vez sean suficientes para impedir un fallo de mérito respecto del litigio, esto por no poder ser subsanados y asimismo por tener la injerencia sustancial necesaria que no configure un exceso ritual manifiesto vulneratorio de garantías fundamentales como la tutela judicial efectiva.

Segundo problema jurídico ¿El señor Jorge Ignacio Agudelo Guevara tiene derecho a que sea indexada su primera mesada pensional, en razón a que la consolidación del respectivo estatus jurídico para acceder a la prestación tuvo lugar con posterioridad a la fecha del retiro definitivo del servicio demostrada en la presente actuación? Sobre el punto la Subsección tiene como tesis la siguiente: el demandante tiene derecho a que sea indexada su primera mesada pensional, debido a que entre el período de liquidación de la prestación (1979 y 1980) y la data de consolidación del derecho (1988), transcurrió un tiempo suficiente para que se configurara la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, puntualmente en lo que respecta al valor del IBL tenido en cuenta por la entidad demandada para fijar el monto de la prerrogativa, tal como se explica a continuación:  Ajuste de la base salarial de la primera mesada pensional 13 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De forma preliminar, es preciso hacer remisión al concepto de la referencia, el cual según la Corte Constitucional constituye uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, de aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada (entre las que se cuentan por supuesto, las obligaciones laborales).

Lo anterior, en la medida en que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda. Tal actualización se lleva a cabo mediante distintos mecanismos, los cuales permiten la revisión y corrección periódica de las prestaciones debidas. Ahora, en materia laboral, la actualización de la primera mesada pensional ha sido entendida por el Consejo de Estado como el mecanismo que se utiliza en aplicación de los principios de equidad y justicia para revalorizar las obligaciones pensionales con el fin de traer a valor presente las sumas que han sido afectados por un detrimento a casusa del transcurso del tiempo.

Al respecto, el artículo 48 de la Constitución Política fijó la necesidad de evitar la depreciación de los dineros para el pago de pensiones bajo la siguiente intelección: «ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. […] La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. […]» Igualmente el artículo 53 superior incluyó como uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo el siguiente: «[…]

ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: […] El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. […]». Sin embargo, dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensiones, no existe norma expresa que prevea la actualización del ingreso base de liquidación pensional diferente al reajuste anual de las mesadas ya reconocidas en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.7 En ese sentido, se ha advertido en reiteradas ocasiones que si bien no existe norma expresa que consagre la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, la jurisprudencia ha 7 «Artículo 14.

Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. […].» 14 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias negativas de dicha situación, al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión. Respecto al supuesto en el cual opera el aludido fenómeno, la Subsección también ha sido clara en el sentido de que la indexación de la primera mesada «[…] se produce, cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho cuando ha transcurrido uno o más años después del retiro, de modo que ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidaría la pensión habría sufrido detrimento. […]»8 Lo anterior significa que el derecho al ajuste de la base salarial de la primera mesada se causa cuando cumplido el requisito de tiempo de servicio, el beneficiario se retira antes de la edad requerida para acceder al derecho prestacional.

Por lo tanto, una vez acreditado este, la administración procede a reconocer y liquidar la pensión de jubilación con el promedio del salario indexado a la fecha de reconocimiento. Ello con la finalidad de que el beneficio prestacional no se vea afectado por el transcurrir del tiempo y que de esta manera, se eviten las repercusiones económicas negativas en su poder adquisitivo por el efecto que forja la depreciación monetaria, el cual generaría la afectación a la garantía constitucional del mínimo vital.

Al respecto, la Corte Constitucional9 ha sostenido: «[…] 5. El derecho a la indexación de la primera mesada pensional- o salario base para la liquidación de la pensión de jubilación - y el derecho a la indexación de la primera mesada pensional. Ahora bien, tal reconocimiento legal no se trata de un mero acto de liberalidad del legislador, pues la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se trata de la materialización de diversos preceptos de rango constitucional, los cuales configuran realmente un derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional.

Este derecho, además de estar consagrado expresamente en el artículo 53 de la Carta Política de 1991, puede derivarse de una interpretación sistemática de distintos enunciados normativos constitucionales. […]. Para la Corte Constitucional, actualizar el Salario entre la fecha de retiro del trabajador y la del cumplimiento de la edad legal para pensionarse es una cuestión de “EQUIDAD” y de aplicación directa de la Constitución […]» (Negrillas del texto, subrayas de la Sala). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de marzo de 2013.

Radicación 760012331000200801205-01 (1995-11). Gersaín Daza contra el Municipio de Palmira (Valle del Cauca). 9 Sentencia C-862 del 6 del 19 de octubre de 2006. Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. Expediente D-6247. 15 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal como lo señala el precedente citado, el principio de equidad es relevante en el tema que se analiza para lo cual el mentado juez plural ha desarrollado su alcance en la administración de justicia10: «[…] 5.3 Lugar y función de la equidad en el derecho.

Las anteriores consideraciones de la Corte Constitucional abordan la cuestión del lugar y la función de la equidad dentro del derecho. Básicamente, el lugar de la equidad está en los espacios dejados por el legislador y su función es la de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto. La injusticia puede surgir, primero, de la aplicación de la ley a un caso cuyas particularidades fácticas no fueron previstas por el legislador, dado que éste se funda para legislar en los casos usuales, no en los especiales y excepcionales.

La omisión legislativa consiste en no haber contemplado un caso especial en el cual aplicar la regla general produce un efecto injusto. Segundo, la injusticia puede surgir de la ausencia de un remedio legal, es decir, ante la existencia de un vacío. En esta segunda hipótesis, la equidad exige decidir como hubiera obrado el legislador.

En la primera hipótesis la equidad corrige la ley, en la segunda integra sus vacíos. Así entendida, la equidad brinda justicia cuando de la aplicación de la ley resultaría una injusticia.[…]». (Subraya la Sala) En atención al principio de equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial según el artículo 230 constitucional11, es que precisamente se ha legitimado la procedencia de la actualización salarial de la primera mesada pensional ante el vacío en la ley respecto a norma expresa para lo propio.

Posteriormente, en la Sentencia SU-168 de 201712, la Corte Constitucional reiteró el carácter universal de la figura en comento, dado que se predica de todo tipo de pensiones, independientemente de su origen o de la fecha de su causación, ello porque «el ejercicio del derecho fundamental en comento no puede restringirse solo para un determinado grupo de pensionados, pues un trato diferenciado en esta situación carecería de justificación constitucional y se tornaría en discriminatorio, en tanto el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda afecta por igual a todos los pensionados.».

Tal criterio ha sido reiterado en varias oportunidades por el Consejo de Estado13 así: «[…] La Sala considera que ante el vacío normativo existente en relación con la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional y, las consecuencias negativas derivadas de tal circunstancia, concretadas en el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse, por concepto de mesada, una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia o correspondencia con el valor real del salario que devengada cuando prestaba sus servicios, resulta pertinente y necesario ordenar el reajuste del ingreso base de liquidación en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio 10 Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado ponente: Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia SU837 del nueve (9) de octubre de dos mil dos (2002), Referencias: expediente T-503413, Sentencia T- 046 de 2002 y Auto 027 de abril 2 de 2002, Actor: Fundación Abood Shaio y otros. 11 ARTICULO 230.

Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. 12 Sentencia del 16 de marzo de 2017. Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. Referencia: Expediente T-5.736.901. 13 Al respecto ver Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2014.

Radicado interno: 2054-2010 y sentencia del 16 de agosto de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00051- 01(4694-13). 16 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. […]».

Conforme al recuento normativo de rango constitucional y a la jurisprudencia en precedencia, se ha entendido que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario, son hechos notorios que el servidor no está obligado a soportar y, de esta manera se evitan las repercusiones económicas negativas de la desvalorización, la cual generaría la afectación a la garantía constitucional del mínimo vital.14  De la situación particular del libelista De acuerdo con las consideraciones que anteceden en torno a la procedencia de actualización de la base salarial de la primera mesada, la Sala encuentra probado lo siguiente en el sub lite respecto del demandante:  Según el certificado emitido el 22 de octubre de 1990 por el pagador del Instituto Técnico Industrial Nacional de Villavicencio (folios 11 a 13 del plenario), el señor Jorge Ignacio Agudelo Guevara fue nombrado como profesor en virtud de la Resolución 2541 del 27 de julio de 1962, ello desde el 1.° de julio del mismo año hasta el 30 de septiembre de 1976, y posteriormente en la misma calidad del 6 de marzo de 1979 al 30 de julio de 1980.  En virtud de la Resolución 011113 del 11 de septiembre de 1996 (folios 14 a 15), la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció a favor del demandante una pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio salarial percibido por este durante el último año de servicio comprendido entre el 30 de julio de 1979 y el 30 de julio de 1980, pero con efectividad desde el 31 de julio de 1988 cuando aquel adquirió su estatus jurídico por el cumplimiento de la edad requerida (55 años) conforme a la Ley 33 de 1985.

Sobre el punto se verifica que los valores tenidos en cuenta por la entidad para calcular el IBL y el monto de la prestación, corresponden a los mismos montos promediados de los factores salariales devengados por el reclamante entre 1979 y 1980, ello sin ningún tipo de actualización monetaria al año 1988.  Solicitud radicada por el libelista el 5 de septiembre de 2014 ante la UGPP, con la que instó la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales recibidos durante su último año de labor oficial que indica culminó el 30 de julio de 1980, así como la indexación de la primera mesada por no haberse actualizado el IBL a la fecha de consolidación del derecho en mención, esto es, al 31 de julio de 1988.

(Folios 16 a 17).  Recurso de apelación formulado por el señor Agudelo Guevara contra el acto administrativo presunto derivado de la ausencia de respuesta a la petición precitada, el cual fue presentado el 26 de junio de 2015. (Folio 18).  Conforme a la Resolución RDP 036811 del 9 de septiembre de 2015 (folios 8 a 9), se observa que la entidad demandada declaró configurado el silencio administrativo negativo respecto de la reclamación inicial de indexación de la 14 Lo anterior también encuentra asidero en los planteamientos trazados también por esta Corporación en sentencia del Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de septiembre de 2018. Radicación 08001-23-33-2014-01528-01 (1730-2016). 17 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera mesada pensional, y por lo tanto confirmó el acto presunto derivado de tal fenómeno, ello al argumentar lo siguiente: «[…] Que obra dentro del expediente acto administrativo de retiro Resolución No. 6282 del 25 de marzo de 1982 el cual indica que el interesado se retiró del servicio a partir del 16 de octubre de 1980.

Que el certificado de factores salariales obrante en el expediente de fecha 22 de octubre de 1990 solo certifica valores hasta el mes de julio de 1980, faltando los meses de agosto, septiembre si el interesado se retiró en octubre se debe aclarar esta inconsistencia, que además en la Resolución de reconocimiento se tuvo en cuenta la prima de navidad y el certificado indica que solamente se hicieron descuentos del 5% sobre la asignación básica no sobre la prima de navidad. […] Que por lo tanto se deben aclarar estas inconsistencias para el estudio de la prestación solicitada, toda vez que la primera mesada se da cuando la persona se retira del servicio y cumple el status con posterioridad, de esta manera se confirma el acto ficto presunto. […]».

Pues bien, como lo planteó la parte pasiva en su recurso y en el propio acto administrativo demandado, el fundamento para denegar la indexación de la primera mesada pretendida por el libelista es que este no determinó ni demostró con exactitud la fecha en la que se retiró del servicio oficial a fin de verificar la procedencia de una actualización monetaria del IBL aplicado.

Ahora, lo cierto es que del acervo probatorio y del sustento fáctico de la demanda, no se aprecia la supuesta falta de claridad sobre la data en que el reclamante terminó su relación legal y reglamentaria con el Estado, pues no solo este indicó en vía administrativa que lo propio ocurrió el 30 de julio de 1980, sino que además ello se confirmó a través del certificado laboral emitido por el pagador del Instituto Técnico Industrial Nacional de Villavicencio, del que no se advierten dudas sobre el hecho de que aquel estuvo vinculado con el sector educativo oficial hasta ese preciso momento, tanto así que se observa el pago de salarios precisamente hasta el mes de julio de 1980.

Adicionalmente, tal como lo expuso el a quo, la parte pasiva en ningún momento discutió o expresó como defensa la mentada incertidumbre acerca de la data de desvinculación del libelista, pues lo propio únicamente se planteó en el recurso de alzada y no a lo largo de la actuación previa, pues como contestación de la demanda, solo afirmó de manera desacertada que no era procedente reliquidar la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de labor oficial.

Aun así, la UGPP afirmó que existen documentos del expediente administrativo que dan cuenta de que el demandante estuvo vinculado laboralmente hasta el 16 de octubre de 1980, y que incluso en el certificado de valores devengados se observa un pago en el mes de diciembre de dicho año. Al respecto, si bien este último punto está debidamente demostrado y puede generar duda sobre la data exacta de finalización del vínculo del señor Agudelo Guevara, debe tenerse en cuenta que, en todo caso, ello ocurrió en el año 1980 que claramente es anterior a la adquisición del estatus jurídico pensional ocurrida el 31 de julio de 1988. 18 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, al margen de la oportunidad en la que el libelista se hubiese retirado del servicio, bien sea anterior o posterior a la indicada y demostrada en esta causa judicial, lo cierto es que en la Resolución 011113 del 11 de septiembre de 1996 efectivamente la prestación otorgada fue liquidada con base en los factores salariales percibidos por aquel entre 1979 y 1980, por lo que necesariamente existiría una falta de actualización monetaria del IBL para el año 1988 cuando se estructuró el derecho reclamado en este litigio, por lo que no tendría ningún fundamento en esta instancia, alegar como defensa el hecho que no se tiene claridad acerca del momento en que feneció la relación legal y reglamentaria de la parte activa, pues lo que sí está plenamente comprobado es la diferencia temporal significativa entre la data de cálculo de la prerrogativa y la de su efectividad.

Conforme a lo precisado hasta este punto, resulta claro que la extinta Cajanal (hoy UGPP), le otorgó al señor Jorge Ignacio Agudelo Guevara una pensión de jubilación efectiva a partir del 31 de julio de 1988 cuando este consolidó jurídicamente su estatus pensional al haber cumplido el requisito normativo de los 55 años de edad, ello con efectos fiscales desde el 21 de junio de 1992 por prescripción trienal.

No obstante, se encuentra palmario que al momento de liquidar la prestación, la referida autoridad tuvo en cuenta como ingreso base de liquidación el promedio del valor de los factores salariales percibidos por el demandante durante el último año de prestación de servicio (30 de julio de 1979 a 30 de julio de 1980), ello sin haber efectuado ningún tipo de actualización monetaria respecto de dichos montos para el año 1988 cuando se materializó la orden de pago de la prerrogativa.

Tal situación, con base en lo expuesto previamente sobre la procedibilidad de la indexación de la primera mesada pensional, efectivamente corrobora el hecho de que entre la última fecha de vinculación laboral del libelista (30 de julio de 1980) y la data de estructuración del derecho pensional bajo estudio por cumplimiento de requisitos (31 de julio de 1988), transcurrieron más de 8 años, lo que evidentemente generó una pérdida del poder adquisitivo de la cuantía de la pensión fijada con la remuneración del período comprendido entre 1979 y 1980, ello a comparación de la fuerza de la moneda en el año 1988 cuando se materializó la prerrogativa.

Tal situación implicaba una disminución del valor del IBL determinado en esta última anualidad cuando se concibió la efectividad de la prerrogativa, lo que se tradujo en un detrimento económico respecto del valor final del derecho en cuestión. En conclusión: el demandante tiene derecho a que sea indexada su primera mesada pensional, debido a que entre el período de liquidación de la prestación (1979 y 1980) y la data de consolidación del derecho (1988), transcurrió un tiempo suficiente para que se configurara la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, puntualmente en lo que respecta al valor del IBL tenido en cuenta por la entidad demandada para fijar el monto de la prerrogativa, situación que debe ser conjurada a través de la figura de la actualización monetaria de aquel ingreso de liquidación, a fin de que la cuantía final de la prerrogativa sea ajustada a la realidad del momento en que esta fue adquirida por parte del libelista. 19 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia del 21 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que accedió a las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por la parte pasiva.

De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, esta Subsección en providencia de 7 de abril de 201615 determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de dicha carga bajo los siguientes fundamentos: a. «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b. Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP16, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g. Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público17. 15 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 16 «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». 17 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 20 Radicado: 50001-23-33-000-2015-00547-02 (1400-2021) Demandante: Jorge Ignacio Agudelo Guevara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, aun bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la entidad demandada, en la medida que a pesar de haber resultado vencida, conforme el numeral 8.º del artículo 365 del CGP no es posible la comprobación de dicha carga, por cuanto no hubo intervención de la parte demandante en esta instancia, tal como se indica en la constancia secretarial visible en el índice 19 del registro en SAMAI.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 21 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Jorge Ignacio Agudelo Guevara contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Se acepta la renuncia como apoderado de la entidad demandada, presentada por el abogado Alberto Pulido Rodríguez identificado con cédula de ciudadanía 79.325.927 y tarjeta profesional 56.352 del Consejo Superior de la Judicatura, esto conforme al memorial radicado por este el 13 de enero de 2013 obrante en el índice 20 del registro en SAMAI.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de registro SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente