Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia proferida el 13 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución DESAJMR16-5018 del 29 de 1 En adelante DEAJ. 2 La demanda fue presentada el 19 de enero de 2017.
Folio 45 del documento 1 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai de la segunda instancia. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago febrero de 2016, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín4, por medio de la cual le negó el reconocimiento del 30% del salario dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios y la reliquidación de sus prestaciones sociales de acuerdo con ese porcentaje, y el acto ficto generado por la falta de pronunciamiento frente al recurso de apelación propuesto frente a esa decisión. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago de los siguientes emolumentos causados entre los años 2013 y 2016: a) el 30% del salario básico que no se le pagó por haber sido catalogado como la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b) las diferencias causadas por la reliquidación de todas las prestaciones sociales, cesantías e intereses a las cesantías; ii) la indexación mes a mes sobre el valor de la condena; y iii) los intereses moratorios desde la fecha en la que se causó el derecho. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes5: 3.1. Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago se desempeñó como juez de la República desde el año 2013. 3.2. El 9 de febrero de 2016 presentó reclamación administrativa ante la DESAJ en la que solicitó el pago del 30% del salario dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario. 3.3.
La DESAJ negó la anterior solicitud a través de la Resolución DESAJMR16-5018 del 29 de febrero de 2016. En contra de esa decisión interpuso recurso de apelación, pero la demandada no emitió pronunciamiento alguno. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 13, 53, 150 y 189 de la Constitución Política; y la Ley 4ª de 1992. 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente6: 4 En lo siguiente DESAJ. 5 Folios 5 al 9 del documento 1. 6 Folios 9 al 25 del documento 1. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 5.1. El legislador creó la prima especial de servicios a través del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
El gobierno nacional reglamentó dicho emolumento por medio de los decretos 51, 53 y 57 de 1993, en los que dispuso que el 30% de la asignación básica salarial correspondía a la citada prima especial de servicios la cual no tenía carácter salarial. Por lo tanto, la entidad solo se le pagó el 70% de la asignación básica que le correspondía y sus prestaciones sociales también se calcularon con una base salarial desmejorada. 5.2.
Lo anterior fue objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 20147, en la que se determinó que la prima especial de servicios debe ser reconocida de manera adicional, por lo que hay lugar a la reliquidación del salario básico y de las prestaciones sociales que se calculan con base en ese rubro. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La DESAJ se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación8: 6.1. Las prestaciones sociales del demandante fueron liquidadas en estricto cumplimiento de los decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional, que estaba facultado por la Ley 4ª de 1992 para determinar qué componentes de la remuneración tenían o no carácter salarial.
El artículo 10 del Decreto 1024 de 2013 estableció con claridad que se consideraría prima especial de servicios el 30% del salario básico mensual de los jueces de la República. 6.2. No podían aplicarse retroactivamente las sentencias del Consejo de Estado9 que declaró la nulidad de los decretos anuales de los años 1993 a 2007 para desconocer el régimen salarial vigente al momento de la liquidación porque esa decisión solo tenía efectos hacia el futuro.
Las decisiones adoptadas en sede administrativa fueron proferidas conforme con el principio de legalidad y las normas aplicables, por lo que acceder a las pretensiones implicaría modificar judicialmente un régimen salarial definido por el legislador y el gobierno nacional. 6.3. Es procedente la excepción de prescripción trienal. 7 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 8 Folios 95 al 109 del documento 1. 9 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, en sentencia proferida el 13 de junio de 202310, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva es del siguiente tenor: «PRIMERO: Declárese la nulidad de la Resolución No. DESAJMR16-5018 de 29 de febrero de 2016 proferida por el director ejecutivo Seccional del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa, así como del acto ficto producto del silencio administrativo respecto del recurso de apelación interpuesto en su contra.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se condena a la Nación-Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura-Sala Administrativa-Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial a reconocer y pagar al señor Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago, la suma que resulte como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir desde el 9 de febrero de 2013, sin deducir la denominada prima especial de servicios, siempre y cuando no se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. […]
SEXTO: Sin costas» [sic]. 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. El Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 201411, declaró la nulidad de varios artículos contenidos en los decretos salariales de la rama judicial expedidos por el gobierno nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, al considerar que había interpretado erróneamente dicha ley.
Así, se asumió equivocadamente que el 30% del salario básico constituía la prima misma especial de servicios, lo que redujo ese salario al 70%, cuando la interpretación correcta consistía en que la prima equivalía al 30% del salario básico y que debía sumarse a este. En ese sentido se desmejoraron los salarios y prestaciones sociales de los servidores judiciales. 8.2.
La sentencia de unificación del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 201912, reiteró que la asignación básica debía pagarse en un 100% y que la prima especial debía adicionarse a dicho valor, sin que ello implicara reducir la base salarial y precisó que las prestaciones sociales debían liquidarse sobre la totalidad del salario básico, sin descontar el 30% correspondiente a la prima especial. 8.3.
La prescripción trienal debía computarse desde la fecha en que el actor presentó 10 Documento 2. 11 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 12Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) CE-SUJ-016-S2-19. C.P. Carmen Anaya de Castellanos. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago la reclamación administrativa, esto es, el 9 de febrero de 2016, de manera que, de acuerdo con la postura fijada por el Consejo de Estado sobre el particular13 únicamente hay lugar a reconocer las diferencias causadas dentro de los 3 años anteriores a la mencionada fecha, esto es el 9 de febrero de 2013. 1.4.
Los recursos de apelación 9. Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago y la DESAJ presentaron recursos de apelación con base en los siguientes argumentos: 1.4.1. El demandante14 9.1.1. Debe adicionarse la sentencia de primera instancia en el sentido de indicar que el restablecimiento del derecho debe realizarse desde el 9 de febrero de 2013 hasta el año 2016 «y siguientes mientras ocupe el mismo cargo o similar», además debe condenarse en costas a la parte demandada por haber sido vencida en juicio, en los términos de los artículos 188 y 306 del CPACA. 1.4.2.
DESAJ15 9.2.1. La entidad se encuentra ante una imposibilidad material y presupuestal para dar cumplimiento al pago de los mayores valores generados de la reliquidación del salario con ocasión del correcto pago de la prima especial de servicio pues ello podría implicar el desconocimiento de las normas de presupuesto. 9.2.2. La prima especial se servicios se ha pagado como un emolumento adicional al salario desde el 1 de enero de 2021 en cumplimiento del Decreto 272 de 2021, por lo que la condena debe limitarse al 31 de diciembre de 2020. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar16. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad17. 13 En la sentencia de unificación antes citada. 14 Documento 5. 15 Folios 474 al 476 reverso. 16 Así se indicó en el auto admisorio del 20 de mayo de 2025. 17 Constancia en el índice 37 de Samai. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia18, se circunscriben a establecer ¿si la disponibilidad presupuestal de la entidad demandada puede condicionar el reconocimiento del derecho reclamado o el cumplimiento de la condena?, ¿si la orden de restablecimiento del derecho debe limitarse al 31 de diciembre de 2020? Y ¿si hay lugar a condenar en costas a la parte demandada? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 14.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial19 para los Magistrados de todo orden de los 18 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 19 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una 7 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 15. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 16.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 17.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 8 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 18.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200720, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar21». 19.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 20.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 21.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201922, fijó, entre otras, las siguientes 20 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 21 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 9 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago pautas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 22. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201923. 23. Asimismo, el Consejo de Estado24 declaró la nulidad de algunas normas que 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 24 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 10 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 24. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que25 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 25. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 25 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 26.
En la sentencia del 2 de septiembre de 201926, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 27.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 28.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 29.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior27 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro-operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 30.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 27 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 31.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0528 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 32.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 33.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 34. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 28 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 13 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 35. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 35.1. De acuerdo con el certificado de tiempos de servicios proferido por la DESAJ, Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago se ha desempeñado de manera continua como juez del circuito desde el 11 de enero de 2012 hasta, por lo menos, el 1 de abril de 2019, fecha de expedición del documento29. 35.2.
El 9 de febrero de 2016 presentó reclamación administrativa ante la DESAJ en la que solicitó el pago del 30% del salario dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario30. 35.3.
La DESAJ negó la anterior solicitud a través de la Resolución DESAJMR16- 5018 del 29 de febrero de 2016, con fundamento en que pagó la prima especial de servicios en los estrictos términos señalados en los decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional31. 35.4. En contra de esa decisión, interpuso recurso de apelación, en el que insistió en el derecho que le asistía a la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales32.
En el expediente no hay constancia de que la demandada haya resuelto la alzada. 2.4. Análisis sustancial 36. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados, ordenó el pago de la «diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir desde el 9 de febrero de 2013, sin deducir la denominada prima especial de servicios, siempre y cuando no se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional», teniendo en cuenta que la prima especial de servicios debe pagarse como un emolumento adicional al salario, de acuerdo con la postura planteada por el Consejo de Estado33. 29 Folio 119 y 110 del documento 1. 30 De acuerdo con lo relatado por la DESAJ en la Resolución DESAJMR16-5018 del 29 de febrero de 2016 en el folio 33 del documento 1. 31 Folios 33 al 37 del documento 1. 32 Folios 41 al 43 del documento 1.
Aunque el documento aportado sí contiene un sello de recibido, la fecha de presentación del recurso no es legible. 33 Sentencia del 24 de septiembre de 2019, radicado 2204-2018, C.P. Carmen Anaya de Castellanos. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 37.
El demandante apeló la decisión y solicitó que se adicionara la orden de restablecimiento del derecho en el sentido de indicar que debe comprender el periodo entre el 9 de febrero de 2013 y el año 2016 «y siguientes mientras ocupe el mismo cargo o similar» y que se condenara en costas a la parte demandada. Por su parte la DESAJ explicó que no cuenta con la disponibilidad presupuestal necesaria para asumir el pago de las sumas ordenadas y que la prima especial de servicios se ha pagado como un emolumento adicional al salario desde el 1 de enero de 2021, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 272 de ese año. 38.
Pues bien, antes de abordar el análisis de los problemas jurídicos planteados vale la pena destacar que ninguna de las partes discutió el derecho que le asistió al demandante a percibir la prima especial de servicios dispuesta en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 durante el tiempo en el que se desempeñó como juez, lo que implica que el estudio en esta oportunidad partirá de dicho presupuesto. 39.
En cuanto al primer asunto, es decir el relacionado con las dificultades de la entidad demandada para asumir el pago de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia por falta de disponibilidad presupuestal, la Sala destaca que esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas.
En consecuencia, no existe sustento legal o jurisprudencial para afectar los derechos del demandante por una supuesta deficiencia económica del empleador. 40. De ese modo, el incumplimiento de las órdenes de restablecimiento del derecho no solo desconocería los derechos laborales del demandante, sino también los mandatos legales previstos en las leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996 que son claros y expresos. 41.
Por lo tanto, a pesar de las dificultades financieras manifestadas, a la entidad le corresponde reconocer y pagar los derechos causados a favor de Gustavo Adolfo Vilalzón Hiturriago, para lo cual deberá adoptar las medidas que considere necesarias para cumplir con las obligaciones laborales y prestacionales que le impone la ley y que gozan de prelación en los términos explicados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 42.
Ahora bien, tal como manifestó la DEAJ en el recurso de apelación, a través del Decreto 272 de 2021 se ordenó el pago de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un emolumento adicional al salario, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de ese año. En tal sentido, tiene razón la entidad al solicitar que el restablecimiento del derecho se limite temporalmente al 31 de diciembre de 2020, siempre y cuando se verifique que se ha cumplido con el pago 15 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago correcto de la citada prestación en los términos indicados en esa norma. 43.
Finalmente, encuentra la Sala que la sentencia de primera instancia no realizó un pronunciamiento en relación con los aportes a pensión, los cuales gozan de imprescriptibilidad en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales. 44.
De acuerdo con lo anterior, se adicionará el ordinal segundo del fallo apelado para indicar de manera expresa que deben reliquidarse los aportes pensionales del demandante por todo el tiempo en el que haya percibido la prima especial de servicios, la cual solo tiene carácter salarial para dichos efectos de acuerdo con lo señalado en la Ley 332 de 1996. 45.
También se precisará que el cumplimiento de la presente sentencia deberá efectuarse desde el 9 de febrero de 2013, conforme con la prescripción declarada por el a quo y no controvertida por las partes y extenderse por todo el período en que el demandante haya desempeñado el empleo que le otorgaba el derecho a percibir la prima especial de servicios sin que esta le hubiese sido reconocida en los términos expuestos en esta providencia. 46.
No obstante, dicho reconocimiento no podrá superar el 31 de diciembre de 2020, siempre que la entidad demandada haya cumplido en debida forma con el reconocimiento de la prestación en los términos del Decreto 272 de 2021 y verifique que no se hubieren efectuado otros pagos por los mismos conceptos aquí reconocidos, sin exceder los topes fijados por el gobierno nacional. 47.
Ahora bien, debido a que en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia no se incluyó expresamente la orden de declarar probada la excepción de prescripción trienal, se adicionará el fallo apelado en ese sentido, aunque no se modificará la fecha fijada al advertir que, tal como concluyó el a quo, operó el citado fenómeno sobre los emolumentos causados antes del 9 de febrero de 2013 por ser la fecha que corresponde a los 3 años previos al momento de radicación de la reclamación administrativa. 48.
Lo relativo a la solicitud de condena en costas se abordará en el siguiente acápite. 2.5. Costas 49. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: 16 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 64. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma34. 65.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 66. En el caso concreto, no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal de la primera instancia ni de la segunda, razón por la que la Sala se abstendrá de imponer la condena en costas pedida por la parte demandante. 3.
Conclusión 67. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que las dificultades económicas y la falta de apropiación presupuestal no son óbice para que la entidad demandada se sustraiga del deber de pagar la condena de carácter salarial y prestacional que le fue impuesta, pero dicha condena no podrá extenderse más allá del 31 de diciembre de 2020, siempre que la entidad haya cumplido con el pago de la prima especial de servicios a partir del 1 de enero de 2021 en los términos indicados en el Decreto 272 de ese año y que verifique que no haya realizado otros pagos al demandante por los mismos conceptos aquí ordenados. 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago 68.
Finalmente, se adicionará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia para indicar que deben reliquidarse los aportes al sistema de seguridad social en pensiones de acuerdo con el porcentaje de la prima especial de servicios que es factor de salario solo para tales efectos, sobre los cuales no opera el fenómeno de la prescripción, razón por la que deben pagarse por todo el periodo en el que el actor devengó la citada prestación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Adicionar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia del 13 de junio de 2023, que quedará del siguiente modo: Segundo: Como consecuencia de lo anterior se condena a la nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial a reconocer y pagar a Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago, la suma que resulte como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir por concepto de prima especial de servicios desde el 9 de febrero de 2013 [por haber operado el fenómeno prescriptivo] hasta el 1 de abril de 2019 o hasta la fecha en la que haya ejercido el empleo que le otorga el derecho.
Con todo, la condena no se extiende más allá del 31 de diciembre de 2020 siempre que la entidad haya cumplido con el pago de la referida prima en los términos ordenados en el Decreto 272 de 2021. Lo anterior, siempre y cuando no se supere el porcentaje máximo fijado por el gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. Declarar la prescripción trienal de las sumas causadas antes del 9 de febrero de 2013, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. La entidad deberá reliquidar los aportes a pensión del demandante, teniendo en cuenta que la base de liquidación de dichas cotizaciones debe estar conformada por el 100% del salario decretado por el gobierno nacional más la prima especial de servicios que equivale al 30% de la asignación básica y que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la fecha de entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996.
Sobre dichos aportes no operó el fenómeno de la prescripción, por lo que deben realizarse los pagos deficitarios por todo el tiempo en el que el demandante haya tenido derecho a percibir la prima especial de servicios y se le haya fraccionado el salario en los términos explicados en esta decisión. El cumplimiento de esta decisión estará sujeta a que la DEAJ verifique que no haya realizado otros pagos por los mismos conceptos aquí ordenados.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 13 de junio de 2023, 18 Radicado: 05001-23-33-000-2017-00211-02 (7723-2023) Demandante: Gustavo Adolfo Villazón Hiturriago proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC