1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: MARÍA EUGENIA SANTA GARCÍA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCINAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por María Eugenia Santa García contra el Tribunal Administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 11 de marzo de 2024, María Eugenia Santa García, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la dignidad humana, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas-Sala Segunda de Decisión, al haber proferido la sentencia del 20 de octubre de 2023, en el marco del proceso de repetición1 que la Nación-Rama Judicial- Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial interpuso en su contra.
En virtud del amparo, solicita dejar sin efecto la providencia reprochada y dejar en firme el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 1 Rad. n°. 17-001-33-33-002-2016- 00020-02. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.
Hechos relevantes La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial formuló demanda de repetición contra María Eugenia Santa García, al considerar que incurrió en una conducta gravemente culposa al declarar tácitamente la insubsistencia de Luis Gabriel Herrera Chica, sin mediar acto administrativo debidamente motivado. En esa medida, solicitó que se ordene a la demandada a reintegrar el dinero que la entidad pagó con ocasión de la condena impuesta en un proceso de nulidad y restablecimiento que Herrera Chica adelantó su contra.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Segundo Administrativo de Manizales que negó las pretensiones. La parte demandante apeló esa decisión. En sentencia del 20 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Caldas ordenó revocar el fallo de primera instancia y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, al acreditar que la señora Santa García, en su condición de juez, profirió una resolución que al ser demandada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho le causó un detrimento económico al Estado con ocasión a una condena que se le impuso en el proceso.
Estimó que la agente incurrió en una conducta gravemente culposa por la falta de deber de cuidado, y falta de diligencia en la expedición de la Resolución 008 del 25 de mayo de 2006. 3. Fundamentos de la solicitud La parte actora sostiene que le vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues el fallo reprochado constituye una auténtica vía de hecho.
Al respecto destacó que la autoridad judicial accionada: (i) desconoció el precedente aplicable y vigente para la época; (ii) incurrió en un defecto fáctico por no valorar unos testimonios y unas resoluciones aportadas al expediente ordinario (iii) no resolvió la excepción de mérito propuesta sobre la legitimación en la causa por activa;
(iv) contrarió el principio de congruencia al resolver un asunto que no fue alegado en el proceso y (v) desconoció el carácter autónomo e independiente del medio del control de repetición frente al de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo que la parte accionada no debió presumir la conducta dolosa o gravemente culposa, ya que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento, ello no fue 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia alegado, pues el Tribunal Administrativo centró su atención en la supuesta falsa motivación. Además, señaló que a pesar de que dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se anuló la Resolución 008 del 25 de mayo de 2006, esa decisión no implica que el Juez que conoce de la repetición la condene.
Esgrimió que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico, pues no valoró en debida forma las pruebas que desvirtuaban la supuesta falta de motivación de la Resolución n° 8 del 25 de mayo de 2006 sino un error por parte de quien la elaboró. En este sentido, señaló que en el caso se cometió un simple error en el encabezado de la resolución demandada que, en realidad, se trata de una insubsistencia tácita que no requería motivación. Indicó que la secretaría del Juzgado reconoció su error y manifestó que había trabajado sobre un formato de otra resolución y, que por error involuntario, olvidó cambiar la denominación. Además, señaló que el señor Luis Gabriel Herrera, a los 15 días de haberse desvinculado del Juzgado, se vinculó nuevamente a la Rama Judicial como sustanciador en otro Juzgado Civil Municipal de Manizales, por ello se estaría incurriendo en una doble erogación por parte de la Rama en detrimento del erario público, desconociendo el artículo 128 de la Constitución, según el cual nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. 4.
Trámite procesal El 15 de marzo de 2024, el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Rama Judicial- Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, como tercera interesada. También, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
Asimismo, se negó la medida provisional. En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo de Caldas solicitó denegar el amparo, por considerar que no desconoció ninguna garantía constitucional y por el contrario, realizó un estudio juicioso de los fundamentos fácticos y jurídicos pertinentes al caso. Por lo anterior, remitió su defensa a las consideraciones contenidas en la providencia reprochada. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-División de Procesos-Unidad de Asistencia Legal solicitó que se declare la improcedencia de la acción, al estimar que la tutela no cumple con los requisitos de procedencia y que en el proceso ordinario se garantizó el debate probatorio en debida forma.
Por otro lado, pidió denegar las medidas cautelares, pues no ha iniciado el cobro coactivo de la condena en contra de la actora. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Estima que no vulneró los derechos alegados por la parte actora y que además, realizó una defensa adecuada de los recursos públicos, en atención a las decisiones administrativas emitidas la accionante y respecto del medio de control de repetición. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 20 de octubre de 2023, por la cual el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda de repetición. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El fallo reprochado ordenó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, al acreditar que la accionante, en su condición de juez, profirió una resolución por la cual aceptó una renuncia e hizo un nombramiento, causando un detrimento económico del Estado derivado del pago de una condena con ocasión de un proceso de nulidad y restablecimiento.
Estimó que la agente incurrió en una conducta gravemente culposa, pues no tuvo el cuidado suficiente de revisar que la resolución que firmó no causara un desmedro del ordenamiento jurídico ni de los derechos del empleado que pretendía desvincular. La autoridad judicial consideró que la señora Santa García incurrió en una falsa motivación en la referida resolución, pues aceptó la renuncia del señor Luis Gabriel Herrera Chica, pero este nunca la presentó. Advirtió que tampoco se trató de un acto de insubsistencia tácita, sino un acto de nombramiento que dejó por fuera de su cargo a un funcionario de la rama judicial.
En ese sentido, concluyó que como no se logró desestimar la presunción de la conducta gravemente culposa, declaró responsable a María Eugenia Santa García por la expedición de la Resolución n°. 8 del 25 de mayo de 2006 y la condenó a pagar a favor de la entidad la suma de $202.002.018 por concepto de pago de realizado por el fallo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondiente al 60% de la condena. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala considera que los argumentos del solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que advierten una mera inconformidad del accionante con las razones del juez natural del caso, que accedió a las pretensiones de la demanda al no encontrar desvirtuada la presunción de culpa grave.
Se advierte que revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, estos provienen de una interpretación razonable de las normas, la jurisprudencia aplicable al caso y la pruebas aportadas al proceso. Así las cosas, es claro que la autoridad judicial accionada presentó argumentos razonables para justificar su decisión así: «Ahora bien, siguiendo los parámetros de las sentencias citadas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, relacionadas con la culpa grave y el dolo en acciones de repetición, esta Sala debe analizar si la conducta de la demandada, señora María Eugenia Santa García actuó de manera consciente y voluntaria, y si pudo prever la irregularidad en la que incurría y el daño que podía ocasionar; así como si transgredió las reglas por no tener el cuidado debido.
(…) Discute la demandada que, la denominación del acto de "se acepta una renuncia", no fue más que un yerro, por cuanto afirma que, no existió renuncia del señor Luis Gabriel Herrera Chica, y porque, lo que ocurrió en dicho caso fue una insubsistencia implícita; situación que no es de recibo como argumento de defensa para esta Sala por lo siguiente: - En virtud del efecto del acto en mención, como lo fue la desvinculación de un empleado en provisionalidad, la demandada debió tener el cuidado suficiente de revisarlo con tal precaución que, lo que allí se consignara no fuera en desmedro del ordenamiento jurídico ni de los derechos del empleado que se pretendía desvincular; faltando en su revisión, la prudencia y cuidado suficiente, respecto no solo de la forma, sino del fondo, las consecuencias de éste, y la realidad fáctica que lo respaldaba.
Esta Sala no puede aceptar que, la denominación del acto de declaratoria implícita de insubsistencia "se acepta una renuncia", constituya un simple yerro, pues, como ya se dijo, es un acto que define una situación particular y concreta, que creó un derecho para el señor Wilson Hernán Santacoloma Mejía y, extinguió el derecho del señor Luis Gabriel Herrera Chica; razón suficiente para actuar con diligencia, cuidado y atención; y donde la falta de éstos elementos, dan lugar a una culpa grave en el presente asunto.
(…) Comparte esta Sala el reproche de nulidad que se hizo en esta Jurisdicción en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del acto acusado, esto es, la resolución 008 de 25 de mayo de 2006, en el sentido que hubo una falsa motivación del acto cuestionado, por cuanto nunca existió una 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia renuncia presentada por el señor Luis Gabriel Herrera Chica; ello, sumado a que, al declarar la insubsistencia del cargo que ocupaba de manera implícita, se privó al señor Luis Gabriel Herrera Chica de conocer el motivo por el cual se tomó dicha decisión; omitiendo con ello el deber de cuidado en las formas y el contenido de la desvinculación de un empleado en provisionalidad.
Ahora, discute la demandada que, cuando profirió el acto de insubsistencia tácita, el Consejo de Estado en ese momento (mayo 25 de 2006) consideraba que, no era necesario motivar el acto de declaratoria de insubsistencia de un cargo en provisionalidad como este caso; no obstante, ello no resulta coherente con el acto que profirió, pues no es una declaratoria de insubsistencia, sino un nombramiento que dejó por fuera de su cargo al señor Luis Gabriel Herrera Chica; y, si bien es cierto que, existe la posibilidad que mediante un acto administrativo, de manera implícita, se declare la insubsistencia como en este caso, lo que acá se evidencia, es que, sin tener la señora María Elena Santa García la intención de causar el daño que en este caso ocurrió, generó el reproche que se hizo del acto cuestionado en esta jurisdicción, el cual fue declarado nulo, por carecer de motivación y por ser falsamente motivado;
(…) Así pues, lo que se reprocha de la demandada señora María Eugenia Santa García, no solo es la falta de expedición de un acto administrativo motivado de declaratoria de insubsistencia de un empleado en provisionalidad en un cargo de carrera de la rama judicial; sino, la falta al deber de cuidado, la poca diligencia en la elaboración y revisión de un acto de la naturaleza como el cuestionado; acto que, además, recreó una situación de renuncia inexistente; con fundamento en lo cual, procedió a nombrar a otra persona en reemplazo del señor Luis Gabriel Herrera Chica, generando con ello una declaratoria implícita de insubsistencia; que, valga la pena mencionar, fueron los motivos de declaratoria de nulidad de la resolución 008 de 25 de mayo de 2006 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, donde se consideró por este Tribunal que, dicho acto fue falsamente motivado, y sin la motivación de declaratoria de insubsistencia correspondiente; situaciones ambas, inexcusables en este caso, que evidencian la culpa grave en la actuación de la señora Santa García con la expedición del acto cuestionado, sin la diligencia, cuidado y pericia necesaria que se requería para tomar la decisión que allí se adoptaba.» Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01155-00 Solicitante: María Eugenia Santa García Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos una providencia judicial que condenó al pago de $202.002.018 por concepto de pago realizado por el fallo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondiente al 60% de la condena.
Esta pretensión, netamente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"5.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de María Eugenia Santa García contra el Tribunal Administrativo de Caldas.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.