Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) F.T: 148 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: CARMEN MUÑOZ DE VALLEJO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO.
Temas: Acción de tutela contra providencias judiciales de reparación directa, por la presunta omisión en la adopción de medidas de prevención del riesgo, en las que se negaron las pretensiones de la demanda. No se discutió la línea argumentativa de la autoridad judicial accionada y tampoco se configuran los defectos invocados. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa Los señores Miguel Ángel Vallejo Pulistar y Carmen Muñoz de Vallejo instauraron demanda de reparación directa en contra de La Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, UNGRD, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, en adelante CORPOAMAZONIA, el departamento de Putumayo y el municipio de Mocoa, en razón a la presunta omisión de aquellos en la adopción de medidas de prevención y mitigación del riesgo que podría generarse por el desbordamiento de varias fuentes hidrográficas y que conllevó una afectación por la avenida torrencial que se presentó en Mocoa, Putumayo, los días 31 de marzo y 1.° de abril de 2017.
El 30 de marzo de 2020 el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. Por lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación. El 21 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, confirmó el fallo de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 b) Inconformidad La accionante Carmen Muñoz de Vallejo consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá transgredieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, desatendieron los principios de seguridad jurídica, tutela judicial efectiva y reparación integral e incurrieron en un defecto fáctico, al: 1.
Omitir la valoración de las pruebas allegadas al proceso, las cuales daban cuenta de que el asunto debatido versaba sobre graves violaciones a los derechos humanos; 2. No aplicar la carga dinámica de la prueba y 3. No pronunciarse sobre la responsabilidad de las entidades demandadas por la inobservancia del principio de precaución. Al respecto, en primer lugar, señaló que en el proceso acreditó que la Fiscalía General de la Nación adelantaba una investigación penal, la cual estaba a cargo de la Dirección Especializada de Derechos Humanos, Unidad de Recursos Naturales y Medio Ambiente, por lo que el caso debía resolverse desde la perspectiva de graves violaciones de derechos humanos y reconocerse los perjuicios ocasionados por la afectación. Asimismo, advirtió que era necesario aplicar la carga dinámica de la prueba, dada la anterior situación y su condición de damnificada, pero no se hizo así ni se exigió que las entidades demandadas allegaran el material probatorio que tenían en su poder.
En segundo lugar, indicó que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta el principio de precaución y la responsabilidad de las entidades demandadas derivada de la desatención de aquel, a pesar de que lo expuso en la demanda. En particular, explicó que estaba probado que el alcalde de Mocoa tenía pleno conocimiento del riesgo de una posible avalancha en su territorio y, por ello, solicitó apoyo a la Gobernación de Putumayo y a CORPOAMAZONIA; además, refirió que las entidades mencionadas también sabían de la problemática, lo cual estaba acreditado con el Contrato de Consultoría 1110 de 2015 y los convenios interadministrativos y de colaboración que suscribieron entre entidades departamentales y la Universidad Nacional; agregó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres fueron advertidas por el representante a la cámara Orlando Guerra de la Rosa, a través de los requerimientos que realizó, con el propósito de que adelantaran obras para mitigar el riesgo.
De otra parte, adujo que los accionados le restaron el valor probatorio a las fotografías de la tragedia en Mocoa y al Formulario Único de Damnificados, en el que constaba que ella y su esposo fueron afectados por la avalancha ocurrida el 31 de marzo de 2017 y que el daño objeto de reclamación era cierto y personal, debiéndose reconocer los perjuicios morales reclamados, más aún cuando podía determinarse la existencia de un daño generalizado causado por la avalancha en Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cualquier persona, por la necesidad de huir del lodo para salvar la vida y la zozobra de no tener en donde refugiarse y vivir luego del desastre natural.
Mencionó que las autoridades judiciales accionadas también incurrieron en la causal antes referida, porque no valoraron, de un lado, los documentos allegados con la demanda, específicamente el Contrato de Interventoría 1110-2015, el Convenio Interadministrativo 0598 de 2014 y los estudios finales entregados por el consultor a la Gobernación de Putumayo, que daban cuenta de que las demandadas tenían conocimiento de la situación de riesgo de avalancha en Mocoa y, de otro, las pruebas decretadas en el proceso, esto es;
(i) el Plan de Contingencia por la Amenaza de Avalanchas en Mocoa, elaborado por la Defensoría Civil; (ii) la Gaceta 992 de 2015 y la grabación de la plenaria del 5 de agosto de 2015, en la que se había citado a un debate de control político por parte del congresista Orlando Guerra de la Rosa al Gobierno Nacional, por la falta de apoyo de los entes del orden nacional al municipio de Mocoa, en el sentido de estructurar un plan de mitigación del riesgo de desastres;
(iii) los informes de la Universidad Nacional sobre la realización de estudios y advertencias acerca del acotamiento de la ronda hídrica de los ríos Mulato, El Hacha y La Quebrada de Mocoa, en virtud de los Convenios de Cooperación 012 de 2013 y 588 de 2016; (iv) las respuestas de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General, que dan cuenta de las investigaciones de índole fiscal, disciplinario y penal que se adelantan por la tragedia ambiental y (v) los antecedentes de la emergencia ambiental.
Finalmente, arguyó que el Tribunal accionado desatendió el precedente judicial horizontal y, con ello, el derecho a la igualdad, comoquiera que en los procesos radicados con los números 11001-33-43-063-2019-00157-01 y 11001-33-36-031- 2019-00075-01 la Subsección B de la Sección Tercera de esa corporación concedió las súplicas de dos demandas de reparación directa, que se fundamentaron en idénticas situaciones de hecho y de derecho a la suya.
PRETENSIONES La peticionaria de la salvaguarda solicitó, primero, proteger sus derechos fundamentales antes mencionados y, segundo, dejar sin efectos las sentencias del 30 de marzo de 2020 y 21 de octubre de 2021 proferidas por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente.
En consecuencia, requirió ordenarles a las autoridades judiciales accionadas proferir una decisión sustitutiva, en la que concedan las súplicas de la demanda. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El magistrado Javier Tobo Rodríguez solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, por la insatisfacción del requisito de la inmediatez, en tanto que se promovió después de siete meses de la expedición de la sentencia del 21 de octubre de 2021.
De igual manera, indicó que la parte accionante pretende crear una nueva instancia y revivir debates ya superados, relacionados con los elementos probatorios para acreditar la falla en el servicio alegada en el medio de control de reparación directa. De otra parte, mencionó que, si en gracia de discusión, se abordara el estudio del caso, los defectos fáctico y sustantivo invocados por la accionante no se configuran, puesto que, de un lado, en el proceso ordinario no se probó el daño antijurídico objeto de reclamación, simplemente, se afirmó que el señor Miguel Ángel Vallejo Pulistar tenía un lote en un barrio de Mocoa, pero no que ese inmueble estuviera ubicado por el lugar donde ocurrió la avenida torrencial o tuviera las características especificadas antes del suceso, y, de otro, las providencias invocadas como desconocidas fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 28 de marzo de 2022 y el 7 de mayo de 2022, esto es, con posterioridad a la sentencia de segunda instancia que fundamenta la presente acción de tutela.
Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá La jueza Lucelly Rocío Munar Castellanos señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez, pues fue instaurada después de seis meses de la notificación de la sentencia de segunda instancia objeto de cuestionamiento; asimismo, aseguró que no se identificaron los hechos de los que deriva la vulneración de los derechos y no se configuran ninguna de las causales invocadas, en tanto que las decisiones se fundamentaron en todas y cada una de las pruebas aportadas al expediente, la normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia.
Aunado a lo anterior, precisó que la parte demandante contó con las oportunidades procesales para intervenir en el proceso ordinario y recurrió el fallo de primera instancia, por lo que no se evidencia la amenaza o lesión de las garantías fundamentales reclamadas. Por lo anterior, solicitó denegar el amparo constitucional deprecado. Departamento de Putumayo El señor Carlos Alberto Córdoba Arana, jefe de la Oficina Jurídica, en primer lugar, señaló que la solicitud de amparo no satisface el requisito de la inmediatez, puesto que se instauró después de seis meses de la notificación de la sentencia del 21 de octubre de 2021.
En todo caso, se refirió al fondo del asunto y explicó que los jueces ordinarios realizaron una acertada valoración probatoria y, a partir del análisis del proceso y de las pruebas, concluyeron que no existió un daño antijurídico Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 susceptible de indemnización, ya que la parte demandante se limitó a indicar que con la ocurrencia de la avenida torrencial se les ocasionaron unos perjuicios de orden moral y material, pero no acreditaron esa situación, teniendo el deber de hacerlo, en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso.
De otra parte, explicó que el desastre generado por una avenida torrencial sí tenía las características de imprevisible e irresistible, ya que aquel fenómeno no se puede evitar, en la medida en que sucede cada cierto tiempo por las connotaciones fisiográficas de la zona y, si bien es cierto existen alertas de escala nacional que ayudan a orientar las áreas donde habrá precipitaciones, no lo es menos que no puede determinarse cuando una nube se estacionará en una montaña específica, para detonar el evento.
Así, señaló que el hecho que se presentó en Mocoa cumplió con esas particularidades, en tanto que el nivel de lluvia en la zona los días 31 de marzo y 1.° de abril de 2017 fue extraordinario, pudo advertirse que entre las 7 a. m. del primer día y las 7 a.m. del segundo, el volumen de precipitación fue de 129 mm, siendo uno de los más altos en una serie de treinta años.
Adicionalmente, manifestó que la parte demandante no acreditó que el desafortunado daño que sufrió fuera imputable a las entidades demandadas, menos aun cuando aquellas demostraron que adelantaron múltiples actuaciones en términos de la gestión del riesgo y desastres naturales y suscribieron diferentes contratos para su mitigación. Y, en todo caso, en el sub examine, se presentaba una fuerza mayor por un hecho de la naturaleza, sin que estuviera probado el incumplimiento de las cargas legales por parte de la administración, sino que, por el contrario, las entidades territoriales ejecutaron actuaciones para conjurar las posibles afectaciones a causa del clima en Mocoa.
Municipio San Miguel de Agreda de Mocoa El alcalde municipal Jhon Jairo Imbachi López indicó que se refirió a los hechos de la acción de tutela y expresó que algunos no eran ciertos o no le constaban y otros eran apreciaciones subjetivas del accionado o debían probarse en el presente trámite. Añadió que, contrario a lo declarado por la parte accionante, no existió una falla atribuible a la entidad territorial, ya que el municipio, en la medida de su alcance presupuestal y operatividad, efectuó las acciones correspondientes para mitigar el riesgo de desastres antes de la tragedia y los sucesos extraordinarios que se presentaron en el 2017.
De otra parte, sostuvo que la solicitud de amparo no fue presentada dentro del término prudencial fijado por la jurisprudencia para cuestionar una providencia judicial ni se acreditó la transgresión del derecho al debido proceso, menos aun cuando la entidad territorial probó que ejecutó obras, proyectos y suscribió contratos, a los cuales se refirió de manera extensa, con la finalidad de precaver la ocurrencia de un desastre, pero la avenida torrencial en Mocoa, que se suscitó en el año 2017, fue imprevisible e irresistible.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por último, destacó que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se han negado las pretensiones de reparación en otros casos con similitud fáctica y la Corte Constitucional, en la sentencia C-386 de 2017, determinó que la avenida torrencial en Mocoa fue un evento extraordinario.
Bajo las anteriores razones, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Pedro Manuel Avendaño Laiton, abogado del ente, señaló que no tiene competencia para opinar o cuestionar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ni ninguna responsabilidad en los asuntos, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva.
CORPOAMAZONIA El director general de la corporación, Luis Alexander Mejía Bustos, se pronunció frente a cada uno de los hechos del escrito de tutela y aclaró que la mayoría eran apreciaciones subjetivas de la accionante, toda vez que no se vislumbra la lesión de los derechos fundamentales señalados como transgredidos. Además, adujo que las decisiones judiciales adoptadas por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente, contienen un análisis extensivo de las pruebas allegadas al proceso, el cual llevó a concluir que la parte demandante no probó el daño antijurídico, primer elemento de responsabilidad.
De otra parte, resaltó que en el asunto objeto de discusión existía una situación que excluía la responsabilidad del Estado, ya que la avenida torrencial en Mocoa fue un evento natural de fuerza mayor, con las connotaciones de imprevisibilidad e irresistibilidad, derivado de varios factores, tales como la inestabilidad de las rocas de la parte alta de las cuencas hidrográficas, las altas precipitaciones y los movimientos en masa, como se explicó en la sentencia C-386 de 2017.
En ese mismo orden, advirtió que las pruebas enlistadas por la señora Carmen Muñoz de Vallejo como desconocidas, no lo fueron, puesto que los accionados tuvieron en cuenta el Registro Único de Damnificados y los demás documentos allegados al proceso; sin embargo, tales no resultaron suficientes para acreditar la afectación que pretendían se reparara.
En todo caso, precisó que estaba probado que las entidades demandadas, en especial, CORPOAMAZONIA adelantaron múltiples gestiones para prevenir y mitigar el riesgo de desastres y suscribieron diferentes contratos para su mitigación, lo que desvirtúa una inactividad estatal y, con ello, la falla en el servicio endilgada. Finalmente, enunció varias decisiones judiciales en las que distintos jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo han negado las pretensiones de la responsabilidad del Estado por la avenida torrencial en Mocoa.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres María Amalia Fernández Velasco, jefe de la Oficina Asesora Jurídica, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela, comoquiera que, a su juicio, no se configuran las causales de procedibilidad invocadas.
En ese sentido, explicó que no existió una valoración indebida de las pruebas allegadas al proceso y el examen de aquellas no fue caprichoso o arbitrario, sino producto de una interpretación razonable que permitió definir la inexistencia del daño; así mismo, indicó que las decisiones invocadas como desconocidas fueron proferidas después de la decisión del caso concreto, por lo que no eran aplicables.
El señor Miguel Ángel Vallejo Pulistar no rindió informe alguno, a pesar de que fue debidamente notificado del auto admisorio de la presente acción CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sistematización en la sentencia C-590 de 2005.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que el estudio únicamente se 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 efectuará frente a la decisión del Tribunal accionado, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. Así las cosas, en el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad5; por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que, para el asunto bajo examen, se centran en el análisis de los defectos fáctico y el desconocimiento del precedente judicial.
El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La señora Carmen Muñoz de Vallejo discutió el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, para negar las pretensiones del medio de control de reparación directa y aquel valoró las pruebas mencionadas por la accionante, de conformidad con las reglas de la sana crítica? 2.
¿Los pronunciamientos invocados por la accionante constituyen un precedente judicial horizontal exigible a la corporación precitada y, por tanto, resultaban obligatorios para decidir su caso? Para resolver el problema aquí planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) defecto fáctico, (II) estudio de la decisión adoptada por la corporación accionada y de las inconformidades de la accionante, (III) desconocimiento del precedente y (IV) análisis del precedente en el caso concreto.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La señora Carmen Muñoz de Vallejo discutió el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, para negar las pretensiones del medio de control de reparación directa y aquel valoró las pruebas mencionadas por la accionante, de conformidad con las reglas de la sana crítica? I. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, debe tener una incidencia directa en la decisión. 5 Se aclara que, si bien varias de las entidades vinculadas al presente trámite afirmaron que la solicitud de amparo no superaba el requisito de la inmediatez, lo cierto es que aquel sí se encuentra superado, en tanto que fue interpuesto dentro de los seis meses siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia del 21 de octubre de 2021, la cual ocurrió el 12 de noviembre del mismo año, teniendo en cuenta el artículo 8.° del Decreto 806 de 2020, y la acción de la referencia fue radicada el 12 de mayo de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez y 2) Una positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por los principios de autonomía judicial y del segundo de los mencionados impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto.
II. Análisis probatorio efectuado por la corporación accionada La señora Carmen Muñoz de Vallejo, en esta sede constitucional, arguyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en un defecto fáctico, por las siguientes razones: 1. No tuvo en cuenta que el asunto recaía en un tema de graves violaciones de los derechos humanos y, por ello, debía invertirse la carga de la prueba y reconocerse los perjuicios reclamados; 2.
Omitió la valoración de las pruebas documentales que acreditaban el desconocimiento del principio de precaución y con ello la responsabilidad administrativa, por la omisión de las entidades demandadas, las cuales conocían de tiempo atrás la situación de riesgo en el municipio de Mocoa y no adoptaron las medidas adecuadas para conjurarlo y evitarlo y 3.
No apreció las fotografías ni el Registro Único de Damnificados, con las que demostró el daño acaecido; los documentos referentes a los contratos suscritos entre las entidades territoriales, que probaban que aquellas conocían el riesgo de avalancha y los documentos decretados en el proceso, tales como, el Plan de Contingencia por la Amenaza de Avalanchas en Mocoa, elaborado por la Defensoría Civil; la Gaceta 992 de 2015 y la grabación de la plenaria del 5 de agosto de 2015; los informes de la Universidad Nacional sobre la realización de estudios y advertencias sobre el acotamiento de la ronda hídrica de los ríos Mulato, El Hacha y La Quebrada; las respuestas de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General, referentes a las Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 investigaciones de índole fiscal, disciplinario y penal que se adelantan por la tragedia ambiental y los antecedentes de la emergencia ambiental.
Pues bien, al revisar la sentencia del 21 de octubre de 2021, se advierte que la autoridad judicial precitada referenció los hechos probados del caso y, entre otras cosas, precisó que el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa se presentó una creciente súbita de los ríos Mulato, Mocos Sangoyaco y las quebradas Taruca, Conejo y Almorzadero, con movimientos en masa, los cuales desencadenaron el fenómeno natural denominado avenida torrencial.
Igualmente, indicó que, debido a esa situación, la autoridad municipal, a través del Decreto 599 de 2007, declaró la situación de desastre, por el término de doce meses y, en el Decreto 601 de ese mismo año, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica. Aunado a lo anterior, frente a los demandantes, señaló que aquellos acreditaron que se encontraban incluidos en la base de datos del Registro Único de Damnificados, según el Formulario 2304, a causa del fenómeno natural mencionado y recibieron un beneficio económico de arrendamiento; asimismo, expuso que fueron beneficiarios del subsidio de vivienda urbana, dentro del proceso de «Desastres Naturales – Resolución 0929-2018».
Adicionalmente, se denota, que al resolver el caso concreto, la autoridad judicial accionada precisó que las pruebas que integraron el dossier no daban cuenta de la existencia de un daño antijurídico derivado de la pérdida del inmueble en el que presuntamente residían los demandantes y de los muebles y enseres, puesto que si bien, para probar ese elemento, allegaron el Certificado de Libertad y Tradición de un lote ubicado en el barrio La Esmeralda, con Matrícula Inmobiliaria 440-43343, el avalúo comercial realizado el 2 de julio de 2017, unas fotografías de unos predios, la Certificación del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, que daban cuenta del registro, y la Certificación del presidente de la Junta de Acción Comunal, en donde se indica que el señor Miguel Ángel Vallejo Pulistar habitaba el barrio San Fernando desde hace 13 años, en calidad de dueño, lo cierto era que esas probanzas no acreditaban que el lote resultó afectado por la avenida torrencial.
En ese sentido, en primer lugar, explicó que el registro fotográfico allegado no permitía evidenciar las características y la construcción del lote de propiedad de los demandantes, comoquiera que no existía certeza de que esas imágenes correspondían al predio ni podía identificarse la dirección, el lugar en donde se tomaron ni la fecha o que coincidían con las de la Matrícula Inmobiliaria 440-43343, y con el segundo grupo de fotografías, donde se apreciaba una destrucción del terreno, no se identificaba si se trataba del sitio en el que se ubicaba el inmueble.
En segundo lugar, consideró que el avalúo comercial tampoco daba cuenta del estado del predio antes del desastre natural, ya que fue realizado el 2 de julio de 2017 y, en ese entendido, tenía como finalidad demostrar el valor comercial del predio y no su estado físico antes y después de la avenida torrencial. En último término, señaló que las certificaciones aportadas acreditaban que los demandantes Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fueron afectados con el fenómeno natural, pero de ninguna manera prueban que el inmueble en donde presuntamente residían fue destruido, menos aun cuando, según el presidente de la Junta de Acción Comunal, el señor Miguel Ángel Vallejo Pulistar residía en el barrio San Fernando, y el inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria 440-43343 está ubicado en el barrio La Esmeralda.
Finalmente, el Tribunal accionado aclaró que el informe de la Fiscalía General de la Nación sobre las investigaciones penales iniciadas por la avenida torrencial que se presentó en Mocoa no tenía la entidad para declarar probado el daño o la falla en el servicio, toda vez que las finalidades del proceso penal eran totalmente diferentes y la vulneración de un bien jurídicamente tutelado en esa materia, no conllevaba configurar la responsabilidad extracontractual del Estado.
Asimismo, advirtió que no podía pasarse por alto la magnitud del fenómeno natural que afectó a diferentes familias que habitaban en esa jurisdicción, pero tal situación no implicaba que estuviera acreditada la responsabilidad de los entes demandados, correspondiéndole a la parte demandante acreditar los elementos que estructuran tal situación y la causación de los perjuicios objeto de reclamo.
En ese orden de ideas, la Subsección observa que la argumentación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en la sentencia del 21 de octubre de 2021, para confirmar la negativa frente a las pretensiones de la demanda, consistió en que, en el asunto bajo estudio, los señores Miguel Ángel Vallejo Pulistar y Carmen Muñoz de Vallejo no acreditaron la existencia del daño antijurídico que les generó la avenida torrencial de Mocoa, ocurrida el 31 de marzo de 2017.
Aclarado lo anterior, se denota que la mayoría de los argumentos que la accionante planteó, en el escrito de tutela, están encaminados a demostrar la responsabilidad de las entidades demandadas, por la presunta omisión en la adopción de medidas de mitigación y prevención del riesgo. En ese entendido, insiste en que la corporación accionada no valoró minuciosamente los documentos contractuales, los informes y estudios elaborados por ingenieros y la Universidad Nacional y las respuestas dadas por los entes de control fiscal y disciplinario, a partir de los cuales podía definir la responsabilidad de la administración y la desatención del principio de precaución, porque aquellas conocían de la situación de riesgo por el desbordamiento de las fuentes hídricas en Mocoa, pero no realizaron ninguna actuación tendiente a evitar un desastre; de manera que, es evidente que tales argumentos no están dirigidos a cuestionar el fundamento de la corporación accionada frente a que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico.
En ese orden de ideas, la Subsección evidencia que los desacuerdos relacionados con la falta de valoración de los contratos, los informes y estudios de entes académicos, las investigaciones disciplinarias y fiscales, así como los planes de contingencia y los documentos relativos a la solicitud de apoyo por parte de un congresista para ejecutar obras de mitigación del riesgo y desastres en Mocoa, no Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 se refieren a una discusión concreta en cuanto a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respecto a que no se acreditó el daño antijurídico, sino que corresponden a la imputación de la responsabilidad a las entidades demandadas, lo cual no fue objeto de estudio por parte de la autoridad judicial accionada.
De otra parte, se advierte que la corporación referida, contrario a lo que adujo la solicitante del amparo, sí valoró las fotografías aportadas y el Registro Único de Damnificados, distinto es que, a partir del análisis de tales pruebas, determinó que eran insuficientes para acreditar el daño que pretendían se reparara, toda vez que no daban cuenta de la afectación directa y concreta que, según su dicho, se generó en un inmueble de su propiedad, como consecuencia de la avenida torrencial.
Asimismo, la Subsección estima frente al desacuerdo relativo a la falta de aplicación de la carga dinámica de la prueba, que el Tribunal accionado consideró que, en el sub examine, la parte demandante debía probar los supuestos que configuraban la responsabilidad. En efecto, como se aclaró en párrafos precedentes, la autoridad judicial accionada determinó que los señores Miguel Ángel Vallejo Pulistar y Carmen Muñoz de Vallejo no probaron el daño respecto al cual pretendían obtener el resarcimiento y, por esa razón, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, lo que permite inferir que la posición de la autoridad judicial accionada fue que no debía aplicarse la carga dinámica de la prueba.
En ese orden de ideas, se avizora que la modificación de la carga de la prueba es una facultad que le asiste al juez natural y, de esa manera, en esta instancia constitucional no pueden invadirse competencias que le son propias a aquel, menos aun cuando, en el presente caso, no se evidencia la necesidad de que el Tribunal accionado hubiera aplicado esa posición, puesto que quien estaba en mejor posición de acreditar el daño presuntamente causado era la parte demandante.
Por último, se tiene que la señora Carmen Muñoz de Vallejo no señaló cuál o cuáles fueron las pruebas que no allegaron las entidades demandadas y la incidencia de aquellas en la decisión judicial que adoptó la corporación accionada, de manera que no es posible realizar un pronunciamiento detallado sobre el particular. En consecuencia, todo el desarrollo de este capítulo conlleva concluir que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico. - Segundo problema jurídico ¿Los pronunciamientos invocados por la accionante constituyen un precedente judicial horizontal exigible a la corporación precitada y, por tanto, resultaban obligatorios para decidir su caso? III.
Desconocimiento del precedente judicial Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela6, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. IV.
Estudio del precedente en el caso concreto La parte accionante manifestó que la corporación accionada desconoció el precedente horizontal fijado en las sentencias del 28 de marzo de 2022 y del 7 de mayo de 2022, expedientes 11001-33-43-063-2019-00157-01 y 11001-33-36-031- 2019-00075-01, respectivamente, en las que la Subsección B de la Sección Tercera de ese Tribunal concedió las súplicas de dos demandas de reparación directa en asuntos con similitud fáctica y jurídica a su caso.
Al respecto, la Subsección, en primer lugar, observa que ambos pronunciamientos son posteriores a la fecha de la decisión objeto de cuestionamiento en esta sede constitucional. De esta forma, es claro que no resultaba exigible esos proveídos a la corporación accionada, por lo cual no se presenta un desconocimiento del precedente judicial.
En segundo término, se avizora que las sentencias del 28 de marzo y 7 de mayo de 2022 fueron proferidas por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, integrada por los magistrados Franklin Pérez Camargo, Clara Cecilia Suárez Vargas y Henry Aldemar Barreto Mogollón, siendo aquellos diferentes a los magistrados que conformaron la sala de decisión de la sentencia objeto de cuestionamiento en esta sede constitucional.
Así las cosas, se 6 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 evidencia que cada una de las salas desarrolló sus criterios independientes, los cuales fundamentaron en el análisis fáctico, jurídico y probatorio de los expedientes asignados y, a partir del examen de las disposiciones legales y constitucionales, llegaron a una conclusión distinta frente a la responsabilidad del Estado, sin que tal situación pueda instituirse en un desconocimiento del precedente porque cada juez y, para el presente asunto, cada sala de decisión, bajo el principio de la autonomía judicial, dirimió el conflicto en los términos que consideró pertinentes.
En consecuencia, al no encontrarse demostrada la configuración de las causales específicas de procedencia de la tutela estudiadas, se negará el amparo constitucional deprecado por la señora Carmen Muñoz de Vallejo, a través de la acción instaurada en contra del Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo constitucional deprecado por la señora Carmen Muñoz de Vallejo, a través de la acción instaurada en contra del Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica Radicado: 11001-03-15-000-2022-02621-00 Accionante: Carmen Muñoz de Vallejo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR