CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: LUCY ANDREA RODRÍGUEZ JIMÉNEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS ACADÉMICOS OTORGADOS EN EL EXTERIOR SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, presentó demanda2 en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Declárese la Nulidad del acto administrativo No. 019057 de fecha 08 de Octubre de 2020, emitido por el Ministerio de Educación Nacional, en donde no convalida el título en MAESTRIA EN DIRECCION ESTRATEGICA, ESPECIALIDAD EN GERENCIA, MODULO OPTATIVO EN RESOLUCION DE CONFLICTOS Y MEDIACION, otorgado por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA el 15 de Noviembre de 2015, indicando que el titulo equivalente es el de MASTER EN GERENCIA Y RESOLUCION DE CONFLICTOS. 2.
Declárese la Nulidad del acto administrativo Ficto o presunto configurado el día 22 de Diciembre de 2020, por la no contestación del recurso de Reposición y el de Apelación presentado el 22 de octubre de 2020, con el radicado 2020-ER-265281, interpuesto en contra del acto administrativo N.019057 de fecha 08 de octubre de 2020. 3. Ordénese, como consecuencia de las anteriores declaraciones a la accionada, a título de restablecimiento del derecho o reparación del daño, se profiera resolución Convalidando el Titulo en MAESTRIA EN DIRECCION ESTRATEGICA, 1 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Mediante oficio de 17 de noviembre de 2021, la demandante presentó escrito de subsanación de la demanda. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez ESPECIALIDAD EN GERENCIA, MODULO OPTATIVO EN RESOLUCION DE CONFLICTOS Y MEDIACION, otorgado por la UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA el 15 de Noviembre de 2015, indicando que el titulo equivalente es el de MASTER EN GERENCIA Y RESOLUCION DE CONFLICTOS […]”3.
I.1.1. Los hechos 2. Señaló que el 11 de junio de 2020 la señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez presentó ante el Ministerio de Educación Nacional solicitud de convalidación del título oficial de Maestría en Dirección Estratégica, Especialidad en Gerencia, otorgado el 15 de noviembre de 2015 por la Universidad Internacional Iberoamericana de Puerto Rico. 3.
Manifestó que, mediante Resolución 019057 de 8 de octubre de 2020, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación de ese título, sin justificar el desconocimiento del precedente administrativo aplicable al caso. 4. Expuso que el 22 de octubre de 2020 interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra dicha decisión. Sin embargo, como el término para resolver los recursos venció el 22 de diciembre de 2020, sin que el ministerio emitiera respuesta alguna, se configuró un silencio administrativo.
I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de vulneración 5. La señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez afirmó que los actos acusados se encuentran falsamente motivados y vulneran los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, así como los principios de buena fe y confianza legítima y los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, educación y trabajo, por las siguientes razones: i) Desconocimiento de la normativa aplicable al caso 6.
Sostuvo que el régimen jurídico aplicable al presente caso era el del “[…] AÑO DEL TITULO OBTENIDO y NO AL AÑO EN EL QUE SE HACE LA SOLICITUD DE CONVALIDACIÓN […]” (negrilla del texto). ii) Falsa motivación y vulneración del principio de buena fe y los artículos 13 y 29 de la Constitución Política 7. Explicó que el Ministerio de Educación Nacional debió resolver la solicitud de convalidación siguiendo el criterio de precedente administrativo, señalado en los artículos 15 y 16 de la Resolución 10687 de 9 de octubre de 20194, en vez del criterio de los artículos 17 y 18 de la Resolución 10687 denominado “[…] evaluación académica […]”. 3 Cfr. Índice 9 del expediente digital. 4 “[…] Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 20797 de 2017 […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez 8.
Puso de presente que el ministerio en las Resoluciones 9825 de 2014 y 17967 de 2015 convalidó a otros ciudadanos el mismo título oficial cursado por la demandante. Por lo tanto, esa entidad vulneró el derecho a la igualdad al no aplicar el criterio de precedente administrativo o, en su defecto, explicar de manera suficiente por qué se apartaba de esos antecedentes. 9.
Mencionó que la demandante tenía la confianza y expectativa de recibir un trato coherente con las actuaciones previas de la administración. 10. Agregó que, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Resolución 10687, “[…] No debe existir una diferencia superior a 4 años, entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y al menos una de las tres evaluaciones académicas a las que se refiere el literal c) del presente artículo; caso que no ocurre con ninguna de las mencionadas anteriormente, teniendo en cuenta que ninguna sobrepasa ni siquiera tres años a la fecha del OTORGAMIENTO DEL TITULO, inclusive si se aplicara en este caso la resolución 10687 del 09 de octubre de 2019 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, en cuanto a este ítem de los 4 años ya que antes por la resolución 06950 del 15 de mayo de 2015 era de 8 años. […]” (negrilla del texto). 11.
Complementó, de forma análoga, que “[…] cuando la autoridad judicial se aparta de los precedentes jurisprudenciales sin atender unos requisitos mínimos, demostrando que la decisión tomada variaría si hubiera atendido a la jurisprudencia5, se puede aducir que el fallo carece de suficiente sustentación o justificación, lo que constituye una vulneración del debido proceso y la igualdad […]”. iii) Transgresión de los derechos a la educación y al trabajo 12.
Puso de presente que las resoluciones demandadas vulneran los derechos a la educación y al trabajo porque la negativa de convalidación limita sus oportunidades académicas y laborales. I.2. La contestación de la demanda 13. Mediante escrito de 1.º de marzo de 20226, el Ministerio de Educación Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, dado que el título sometido a convalidación no superó el examen académico efectuado por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES, autoridad que concluyó que el programa cursado no es equivalente a una maestría en Colombia. 14.
Propuso las excepciones denominadas “[…] INEXISTENCIA DE LAS CAUSALES DE NULIDAD INVOCADAS POR LA DEMANDANTE […]”, “[…] 5 En la sentencia T-949 de 2003, esta Corporación señaló: "Es razonable exigir, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad (CP art.13).
A través de los recursos que se contemplan en cada jurisdicción, normalmente puede ventilarse este evento de infracción a la Constitución”. 6 Cfr. Índice 17 del expediente digital. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL […]” y “[…] GENÉRICA […]”. 15.
Adujo que la negativa de convalidación no fue arbitraria, en tanto que se sustentó en razones académicas relacionadas con la denominación del programa, la relación crédito - hora, el pensum, el desarrollo de competencias investigativas y la falta de congruencia entre el programa cursado y el título otorgado. 16. Sostuvo que la convalidación de títulos extranjeros propende por la calidad de la educación y la igualdad entre quienes se forman en el exterior y quienes lo hacen en Colombia.
En el presente caso, la actuación administrativa se adelantó conforme a derecho y con observancia de las garantías mínimas propias del procedimiento administrativo. 17. Indicó que la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 19057 de 2020. Por ello, mediante Resolución 22417 de 23 de noviembre de 2021, el ministerio resolvió el recurso de reposición, confirmó la decisión de negar la convalidación y concedió el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior. 18.
Afirmó que no se configuró un silencio administrativo positivo porque el legislador no contempló ese supuesto para el presente procedimiento. La demora en resolver el recurso no fue injustificada, pues obedeció a la actualización de la herramienta tecnológica para el trámite de convalidaciones, el incremento exponencial de solicitudes, la complejidad de la oferta educativa internacional y la necesidad de realizar un análisis integral de los estudios sometidos a evaluación. 19.
Señaló que la demandante no explicó por qué la decisión administrativa vulneraba los derechos al trabajo y a la educación. Además, no existe un derecho adquirido a la convalidación por el solo hecho de haber obtenido un título en el exterior, pues dicho reconocimiento depende de que el título supere el procedimiento legal y académico correspondiente. 20.
Precisó que las Resoluciones 9825 de 2014 y 17967 de 2015, invocadas por la demandante como antecedentes favorables, no eran comparables ni podían servir de fundamento para aplicar el precedente administrativo por las siguientes razones: “[…] la solicitud relacionada por el convocante Resolución 9825 del 24 de junio de 2014, fue tramitada en vigencia de la Resolución 5547 de 2005 y la Resolución 17967 de 29 de octubre de 2015 en vigencia de la Resolución 6950 de 2015, siendo esta resuelta, mediante Caso similar, y es permitente (sic) aclarar que la Resoluciones 5547 del 01 de diciembre de 2005 y 6950 de 2015, se encontraban derogadas al momento de la radicación de la solicitud de convalidación de la señora LUCY ANDREA RODRIGUEZ JIMENEZ, y que consagraba parámetros de evaluación que posteriormente fueron ajustados.
Ahora bien, la solicitud de convalidación adelantada por la señora RODRIGUEZ JIMENEZ, fue radicada en vigencia de la Resolución 10687 de 2019, la cual no contempla dentro de sus disposiciones el criterio de “Caso Similar”, con lo cual es 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez evidente que la resolución expedida en virtud de la Resolución 5547 del 01 de diciembre de 2005, no se encuentran dentro del supuesto de la norma y no pueden ser tenida en cuenta como base para adelantar la solicitud de convalidación del caso que nos ocupa.
Además, se hace necesario advertir que la evaluación académica requiere discernir de forma individual la organización de actividades académicas y las condiciones particulares en las cuales se adelantaron los estudios y procedimientos correspondientes, siendo la evaluación de un título el resultado de un análisis integral sobre los estudios cursados, así como de los procesos de formación de orden particular. […]”. 21.
Alegó que cada solicitud de convalidación debe analizarse individualmente, de acuerdo con la normativa vigente al momento de su radicación y con las condiciones particulares del programa cursado. 22. En cuanto al precedente administrativo, aseveró que, según los artículos 15 y 16 de la Resolución 10687 de 2019, para aplicar ese criterio, debían existir al menos tres evaluaciones académicas favorables respecto del mismo programa, institución, contenidos, carga horaria, duración, créditos y modalidad.
Sin embargo, esa condición no se acreditó en el caso concreto. I.3. Trámite del proceso 23. Mediante auto de 26 de octubre de 20217, se inadmitió la demanda. 24. A través de auto de 21 de enero de 20228, se admitió la demanda con fundamento en el escrito de subsanación9, y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 25.
En la audiencia inicial de 10 de agosto de 202310, se saneó el proceso, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas. 26. Mediante auto de 27 de noviembre de 202311, se prescindió de la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento. En consecuencia, se corrió traslado a las partes para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 27.
El Ministerio de Educación Nacional, mediante escrito de 11 de diciembre de 202312, reiteró los argumentos del escrito de contestación de la demanda. 28. La Procuraduría Quinta delegada ante el Consejo de Estado13 solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Explicó que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de la Resolución 019057 de 2020 ni demostró que el acto incurra en falsa motivación, falta de competencia o que infrinja las normas 7 Cfr. Índice 4 del expediente digital. 8 Cfr. Índice 11 del expediente digital. 9 Cfr. Índice 9 del expediente digital. 10 Cfr. Índice 80 del expediente digital. 11 Cfr. Índice 97 del expediente digital. 12 Cfr. Índices 103 y 104 del expediente digital. 13 Cfr. Índice 105 del expediente digital. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez invocadas en la demanda.
En el plenario no se acreditó que el criterio aplicable fuera el de precedente administrativo, pues los casos invocados por la demandante fueron decididos bajo normas distintas y con criterios diferentes. 29. La señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez14, mediante escrito de 11 de enero de 2024, presentó su escrito de alegatos de conclusión de forma extemporánea15.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 30. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos administrativos demandados; iii) el planteamiento del problema jurídico; y iv) el análisis del caso concreto. II.1. Competencia 31. De conformidad con el artículo 237 de la Constitución Política, el artículo 149 de la Ley 1437 y el artículo 1316 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
II.2. Los actos administrativos demandados 32. La demanda va dirigida a cuestionar la legalidad de la Resolución 019057 de 8 de octubre de 2020, cuya parte resolutiva señala: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la convalidación del título de MAESTRÍA EN DIRECCIÓN ESTRATÉGICA, ESPECIALIDAD EN GERENCIA, otorgado el 15 de noviembre de 2015, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD INTERNACIONAL IBEROAMERICANA, PUERTO RICO, a LUCY ANDREA RODRÍGUEZ JIMENEZ, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. […].
ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación y contra la misma proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deberán ser interpuestos en la diligencia de notificación personal o dentro de los diez (10) días siguientes a ella o a la notificación por aviso al tenor de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 1437. […]” (negrilla del texto). 33.
También se demandó “[…] el acto administrativo ficto o presunto configurado el día 22 de Diciembre de 2020, por la no contestación del recurso de Reposición y el de Apelación presentado el 22 de octubre de 2020, con el radicado 2020-ER-265281 […]”. 14 Cfr. Índice 106 del expediente digital. 15 Cfr. Índice 101 del expediente digital. 16 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 17 Reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez II.3.
Planteamiento del problema jurídico 34. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados se encuentran falsamente motivados y si vulneraron los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, así como el principio de buena fe y los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la educación y al trabajo. II.4. Análisis del caso concreto 35.
Por razones metodológicas, la Sala resolverá el problema jurídico teniendo en cuenta los tres componentes temáticos de la demanda. 36. Primero, se analizará si los actos administrativos acusados desconocieron la normativa aplicable al trámite de convalidación. En segundo lugar, se analizará si las decisiones acusadas incurrieron en falsa motivación y vulneraron el principio de buena fe y los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, al negar la convalidación del título pese a que el mismo programa había sido convalidado en casos anteriores a otros ciudadanos mediante las Resoluciones 9825 de 2014 y 17967 de 2015.
Finalmente, se estudiará si la negativa de convalidación transgredió los derechos a la educación y al trabajo. i) La inconformidad sobre la normativa aplicable al caso 37. La demandante afirma que los actos administrativos acusados quebrantaron el derecho al debido proceso, porque obtuvo el título de Maestría en Dirección Estratégica, Especialidad en Gerencia el 15 de noviembre de 2015, pero el Ministerio de Educación Nacional resolvió su solicitud de convalidación con fundamento en la Resolución 10687 de 9 de octubre de 2019. 38.
Con el fin de resolver el planteamiento, se advierte que el debido proceso y el principio de legalidad en sede administrativa, por regla general18, exigen que las decisiones de las autoridades públicas estén fundadas en la normativa vigente al momento en que inicia el procedimiento administrativo, bien sea a petición de parte o de oficio. 39.
En el caso concreto, la norma aplicable para resolver la solicitud de la accionante era la Resolución 10687 de 9 de octubre de 2019, “[…] Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 20797 de 2017 […]”, por ser la vigente para la fecha de presentación de la petición ante el Ministerio de Educación Nacional19. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 8 de marzo de 2018. C.P. María Elizabeth García González. La aplicación de la Ley o el reglamento en el tiempo presenta tres reglas excepcionales. La retroactividad es la posibilidad de aplicar una norma a situaciones de hecho consolidadas antes de su entrada en vigencia. La ultractividad es la aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada a hechos que tuvieron lugar durante su término de vigor, pero que actualmente los regula una nueva disposición jurídica, con el fin de proteger derechos adquiridos y legítimas expectativas.
La retrospectividad implica aplicar una norma a sucesos anteriores a su vigencia, cuyos efectos seguían activos o no se resolvieron de manera definitiva. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 2 de mayo de 2025. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00230-00. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez 40.
Por lo tanto, el cargo no prospera pues la aplicación de la Resolución 10687 de 2019 al sub examine, a pesar del lapso transcurrido entre la obtención del título y la radicación de la solicitud, no implicó el desconocimiento de la normativa aplicable al caso. ii) Falsa motivación y vulneración de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política y de los principios de buena fe y confianza legítima 41.
La demandante sostuvo que los motivos que fundamentan la Resolución 019057 de 8 de octubre de 2020 son falsos y que el Ministerio de Educación Nacional desconoció los principios de igualdad, debido proceso, buena fe y confianza legítima, porque el ministerio otorgó un trato diferente a situaciones semejantes, y desconoció que el mismo programa había sido convalidado en las Resoluciones 9825 de 2014 y 17967 de 2015. 42.
Afirmó que el ministerio debió aplicar el criterio de precedente administrativo previsto en los artículos 15 y 16 de la Resolución 10687 de 2019, o explicar suficientemente por qué se apartaba de esos antecedentes, en lugar de acudir al procedimiento de evaluación académica regulado en los artículos 17 y 18 de la misma resolución. 43.
Para resolver estos reparos, la Sala recuerda que la motivación de los actos administrativos es un elemento necesario para su validez según lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011. La motivación debe ser “[…] clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de los mismos […]”20. 44.
Nótese además que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, no solo garantiza a las personas la posibilidad de ejercer su defensa, sino que también se articula de manera esencial con los principios de igualdad y buena fe. En el marco de estos principios, la administración debe aplicar los criterios de convalidación de manera uniforme frente a las solicitudes comparables, y actuar de forma coherente, transparente y leal con sus propias actuaciones, de modo que las decisiones que adopte no resulten arbitrarias ni desconozcan las expectativas legítimas generadas en los administrados. 45.
La Sala Plena de esta corporación estableció en la sentencia de 2 de mayo de 201821 que el juez ordinario, para analizar la transgresión del principio de igualdad, debe valorar si entre actores en situaciones iguales se otorgó un trato diferente sin justificación alguna, o si se brindó un trato igual, debiéndose adoptar uno diferenciado, en virtud de las circunstancias disímiles. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 13 de junio de 2013. Radicación núm. 25000-23-27-000-2007-00169-01 (17495). C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. William Hernández Gómez. Radicación núm. 11001- 03-15-000-2015-00110-00(REVPI). 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez 46.
El derecho a la igualdad es una garantía de naturaleza relacional, lo que trae como consecuencia que quien pretenda la nulidad de un acto administrativo por dicha causa debe demostrar una de dos circunstancias. Bien sea que la administración no otorgó un trato igual a quienes se encontraban en las mismas situaciones de hecho y de derecho, o que omitió adoptar una discriminación positiva cuando era procedente22. 47.
Esto implica que existen situaciones que, por sus particularidades y características, no pueden ser objeto de comparación razonable. Por lo tanto, en estos casos, no procede exigir un trato igualitario, dado que la diferencia de contextos justifica un proceder distinto por parte de la administración. 48. En el caso concreto, se debe tener en cuenta que los criterios de convalidación dispuestos en la Resolución 10687 de 2019 son: i) acreditación o reconocimiento en alta calidad; ii) precedente administrativo y iii) evaluación académica. 49.
La Sección Primera del Consejo de Estado en las sentencias de 18 de octubre de 201223, 13 de marzo de 201424, 5 de marzo de 201525, 2 de junio de 201626 y 6 de noviembre de 202027 explicó que los criterios de convalidación de los títulos de educación superior otorgados en el exterior, previstos en la reglamentación aplicable, son de verificación jerárquica y excluyente.
Esto significa que la administración debe examinar la procedencia de cada criterio en el orden establecido por la norma. 50. Sobre el criterio de precedente administrativo, la Resolución 10687 consideró: “[…] Artículo 15. Criterio de precedente administrativo. Criterio aplicable cuando el título sometido a convalidación coincide con títulos que han sido evaluados académicamente por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces) o el órgano evaluador que el Ministerio de Educación Nacional designe para ello, siempre y cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 16 de la presente resolución. Las solicitudes de convalidación que se estudien mediante este criterio se resolverán en un término no mayor a 120 días calendario, contados a partir del día siguiente hábil al reporte de pago en la plataforma o a la verificación de la condición de víctima en el Registro Único de Víctimas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Artículo 16. Convalidación de títulos por precedente administrativo. Para la aplicación del criterio de convalidación por precedente administrativo, se deben cumplir las siguientes condiciones: 22 Corte Constitucional. Sentencia C-178 de 2014. M. P. María Victoria Calle Correa. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. C.P. María Elizabeth García González. Radicación núm. 11001-03-24-000-2009-00376-00. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación núm. 11001-03-24-000-2010-00166-00. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación núm. 11001-03-24-000-2009-00355-00. 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. María Elizabeth García González. Radicación núm. 11001-03-24-000-2014-00343-00. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación núm. 11001-03-24-000-2010-00215-00. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez a) Debe tratarse del mismo programa académico, es decir, tener la misma denominación, contenidos, carga horaria, duración de los períodos académicos, número de créditos y modalidad. b) Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. c) Deben existir al menos 3 evaluaciones académicas con concepto favorable de convalidación, en las que se determine: i) que se trate de la misma denominación; ii) contenidos; iii) carga horaria total del programa académico; iv) duración de los periodos académicos; y, v) modalidad. d) No debe existir una diferencia superior a 4 años, entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y al menos una de las 3 evaluaciones académicas a las que se refiere el literal c) del presente artículo.
Una vez verificado el cumplimiento de las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de las decisiones que sirvieron como referencia. Parágrafo. El acto administrativo mediante el cual se resuelve un proceso de convalidación al que se le aplicó el criterio de precedente administrativo no puede servir de soporte para una solicitud posterior de convalidación. […]” (negrilla fuera del texto). 51.
En cuanto al criterio de evaluación académica, se precisó: “[…] Artículo 17. Criterio de evaluación académica. Criterio aplicable al proceso de convalidación, mediante el cual la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces) o el órgano evaluador que el Ministerio de Educación Nacional designe para el efecto, estudia, valora y emite un concepto sobre la formación académica adquirida en el exterior por el solicitante, con relación a los programas ofertados en el territorio nacional, que permita o niegue la convalidación del título.
Las solicitudes de convalidación que se estudien mediante este criterio se resolverán en un término no mayor a 180 días calendario, contados a partir del día siguiente hábil al reporte de pago en la plataforma o a la verificación de la condición de víctima en el Registro Único de Víctimas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Artículo 18. Convalidación de títulos por evaluación académica. El presente criterio tiene como finalidad, estudiar, valorar y emitir un concepto sobre la formación académica adquirida en el exterior por el solicitante, con relación a los programas ofertados en el territorio nacional, que permitan o nieguen la convalidación del título, a través de un análisis técnico integral, en el que se evalúan aspectos como: i) contenidos; ii) carga horaria del programa académico; iii) duración de los períodos académicos; y, iv) modalidad.
La evaluación académica también resulta procedente para: i) determinar con certeza el nivel académico o de la formación obtenida; ii) establecer la denominación del título a convalidar; iii) establecer el área y núcleo básico del conocimiento, de acuerdo con la clasificación establecida en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior (SNIES) o el que haga sus veces; iv) aclarar evaluaciones académicas, anteriores o presentes, que sean contrarias respecto de títulos con la misma denominación; o, v) establecer la existencia de diferencias o similitudes entre títulos obtenidos por un mismo solicitante, en virtud de programas que otorguen doble titulación del mismo nivel de formación. 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez Parágrafo.
Si a la solicitud de convalidación no se le puede aplicar el criterio de acreditación o reconocimiento en alta calidad, o el de precedente administrativo, la misma será sometida al criterio de evaluación académica. […]” (negrilla fuera del texto). 52. En el presente proceso se demostró que la demandante solicitó el 11 de junio de 2020 al Ministerio de Educación Nacional la convalidación del título de Maestría en Dirección Estratégica, Especialidad en Gerencia, otorgado el 15 de noviembre de 2015 por la Universidad Internacional Iberoamericana de Puerto Rico. 53.
De los documentos aportados con la solicitud, se destaca que la referida universidad en el oficio de 25 de abril de 201928, certificó las horas autónomas y presenciales cursadas así: 54. La descripción de ese programa29, obrante en el plenario y allegada por la demandante en el trámite de convalidación, es del siguiente tenor: 28 Cfr. Índice 32 del expediente digital, página 5. 29 Ibidem, páginas 10 a la 15. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez “[…] DURACIÓN Y ESTRUCTURA DEL PROGRAMA La duración estimada del programa es de dos años (24 meses).
Al ser un programa a distancia (“en línea”) y no estar sujeto a clases presenciales, el alumno puede dar inicio a su proceso formativo en cualquier momento del año, dando cumplimiento a la programación de estudios establecida para él por la Universidad. La programación de estudios guía al alumno a través de la secuencia de cursos que debe tomar para optimizar el logro de los resultados de aprendizaje de cada uno de estos y los resultados del programa, considerando que se trata de una formación en línea que dispone de un campus virtual cuya plataforma está disponible las 24 horas del día, los 7 días de la semana, y que implementa un modelo educativo dinámico, que fomenta un aprendizaje flexible (superando barreras de espacio y tiempo, principalmente mediante la propuesta de actividades asincrónicas), interactivo, personalizado (adaptado a las necesidades de cada estudiante) y colaborativo (a través de actividades que fomenten la construcción conjunta del conocimiento).
La Universidad Internacional Iberoamericana es una institución considerada híbrida/mixta, según la definición del Integrated Postsecondary Education Data System (IPEDS) del Departamento de Educación de los Estados Unidos, por ser una universidad completamente en línea, y sus períodos lectivos anuales corresponden a 52 semanas, debido a que hay actividad académica durante todo el año y el Campus Virtual nunca cierra.
Para la Universidad Internacional Iberoamericana, una asignatura es un conjunto de contenidos, actividades educativas evaluadas y experiencias de aprendizaje teórico-prácticas cuyo objetivo es que el estudiante adquiera conocimientos, habilidades, conductas y actitudes específicas en determinadas áreas del saber a partir de otras adquiridas previamente.
La asignatura demanda un esfuerzo por parte del estudiante para alcanzar el objetivo, que se expresa en términos de créditos. Un crédito académico es la unidad que estructura el plan de estudios y certifica el cumplimiento de los requisitos del programa y equivale a 45 horas totales de trabajo del estudiante. En la asignación de créditos a las distintas asignaturas del programa, así como en el cálculo del volumen de trabajo del estudiante se tiene en cuenta el total de horas que el alumno dedica a la adquisición de los conocimientos, capacidades y destrezas previstas para alcanzar los resultados de aprendizaje, mediante la ejecución de las actividades académicas definidas, incluyendo no solo la actividad virtual en el campus sino también el trabajo autónomo.
En consecuencia, 1 crédito académico se divide en 15 horas contacto docente-estudiante y 30 horas de trabajo independiente/autónomo del estudiante. Para el programa objeto del presente documento, todas las asignaturas que lo componen, se desarrollan a través de la vinculación permanente del aprendizaje teórico y el práctico, existiendo una interacción y acción reflexiva donde el estudiante relaciona los conocimientos que va adquiriendo con su aplicación práctica. […]” (negrilla fuera del texto). 55.
En el proceso se demostró que la Sala de Evaluación de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES en su sesión 310 de 16 de septiembre de 2020, realizó la evaluación de la solicitud de convalidación de ese título. 56. En esa evaluación, CONACES encontró que la relación crédito/hora no correspondía con la establecida para los programas de posgrado en nuestro país, y que no fue posible determinar con claridad la dedicación horaria y su desarrollo en el tiempo, por las siguientes razones: 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez “[…] Se presenta la estructura general del plan de estudios en el cual se identifican las asignaturas cursadas y aprobadas por la convalidante, una descripción de su contenido, los créditos de cada una de ellas y el total de horas de contacto y trabajo autónomo.
En el certificado aportado se observa que el programa de maestría comprendió una carga lectiva de 69 créditos académicos, y 30 horas de trabajo autónomo. En relación con la carga de trabajo académico observa la Sala que la relación crédito/hora no corresponde con la establecida para los programas de posgrado en nuestro país, y que no es posible determinar con claridad la dedicación horaria y su desarrollo en el tiempo.
Esto pone en duda la aplicación de un sistema de créditos correspondiente a lo establecido para el caso colombiano, sobre todo para aquellas asignaturas con 10 y 4 créditos. En cuanto a los contenidos se reportan 22 asignaturas que oscilan entre 1 y 10 créditos, al igual que una tesis de máster desarrollada con 10 créditos. No obstante, no se encuentran espacios académicos dentro del plan de estudios orientados a alcanzar las competencias investigativas como se encuentra en la estructura curricular de las maestrías de la misma área en el país. […]” (negrilla fuera del texto). 57.
Se destacó que los contenidos de algunas de las asignaturas no correspondían a la organización curricular en Colombia y otras asignaturas no se articulan de manera adecuada con una maestría en esta área en el país como técnicas de dirección y liderazgo organizacional, técnicas de dirección de equipos de trabajo, gestión de tiempo y dirección de reuniones y técnicas de presentación en público, entre otras. 58.
Sobre la coherencia del nombre del título con el plan de estudios cursado, se consideró: “[…] En relación con el nivel de formación observa la Sala que la denominación del programa y su estructura de contenidos no es congruente con los programas de maestría similares en Colombia y registrados en el SNIES. La amplia dispersión temática de las asignaturas, y las competencias reportadas en el plan de estudios, no permite determinar una posible correspondencia con un programa de maestría en el área de gerencia o gestión estratégica, existentes en el país. En relación con el perfil de egreso y el resultado del aprendizaje, encuentra la Sala que, en lo señalado por la Institución para el programa, orientados a las competencias para el ejercicio profesional y práctico del egresado, no corresponde con los propósitos de formación de una maestría en el área, en Colombia.
De acuerdo con el análisis académico efectuado, se puede establecer que el título evaluado, tiene diferencias sustanciales con los programas de maestría en el área que se ofertan en Colombia. […]” (negrilla fuera del texto). 59. Por lo tanto, se concluyó que el Programa no guarda una razonable correspondencia con una maestría en el área en Colombia y, en consecuencia, se recomendó al Ministerio de Educación Nacional no convalidar el título presentado. 60.
El ministerio negó esa convalidación a través de la Resolución 019057 de 8 de octubre de 2020. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez 61. Inconforme con esa decisión, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra esa decisión30. En su recurso afirmó que el ministerio desconoció el principio de igualdad y el precedente administrativo, porque el ministerio en las Resoluciones 9825 de 24 de junio de 2014 y 17967 de 29 de octubre de 2015 convalidó títulos equivalentes con concepto académico favorable de la CONACES. 62.
Sostuvo que no existía una diferencia superior a cuatro años entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y las evaluaciones académicas previas. Además, el referente adecuado para comparar el programa cursado con sus homólogos nacionales, no eran los programas de Dirección o Gerencia Estratégica, sino la Maestría en Negociación y Manejo de Conflictos de la Universidad del Norte. 63.
También alegó que su plan de estudios incluía componentes investigativos, y que no todas las maestrías deben replicar exactamente los contenidos ofrecidos en Colombia, pues existen diferencias derivadas de los rasgos distintivos de cada programa. El 84% de la intensidad horaria de las asignaturas distintas a investigación correspondía a temas propios de negociación y manejo de conflictos, equivalentes a 2115 horas, por lo que el programa y el perfil de egreso eran comparables con maestrías colombianas en esa área. 64.
Frente a esos reparos, CONACES conceptuó en el acta de 20 de agosto de 202131 lo siguiente: “[…] Se insiste por la Sala que los contenidos de algunas de las asignaturas corresponden más a temáticas específicas que a asignaturas con contenidos integrales de conformidad con lo que se pretende en la organización curricular en Colombia para el nivel de maestría, y otras asignaturas no se articulan de manera adecuada con una maestría en esta área en el país como: Técnicas de Dirección y Liderazgo Organizacional, Técnicas de Dirección de Equipos de Trabajo;
Gestión de tiempo y Dirección de Reuniones; Técnicas de Presentación en Público; Estrés y Burnout, entre otras. En las asignaturas reportadas se evidencia una proporción muy baja de asignaturas en el campo de la dirección estratégica, que es la denominación principal del programa. Al revisar la Maestría en Dirección de la Universidad del Rosario, se encuentra que este programa cuenta con las asignaturas de: Estrategia, Fundamentación epistemológica y propuesta de investigación, Liderazgo y comportamiento organizacional, Ética y Responsabilidad Social para la Dirección, Dirección de Recursos Humanos, Dirección Financiera, Dirección de Operaciones, Entorno y negocios internacionales, y Estudios Organizacionales.
La Maestría en Gerencia Estratégica de la Universidad de La Sabana, cuenta con las asignaturas de: Pensamiento Estratégico, Direccionamiento Estratégico, Big Data aplicado a la toma de decisiones, Gerencia Integral y Habilidades Gerenciales, Ética y Compromiso Social Empresarial, Comportamiento Organizacional y Gerencia del Talento Humano, Gerencia Estratégica de Marketing, Política y Estrategia de Operaciones, Internacionalización, Gerencia de la Innovación y el Conocimiento, Gerencia Financiera.
Por su parte, la Maestría en Dirección de Organizaciones de la Universidad La Gran Colombia, Seccional Armenia, cuenta con: Elaboración del 30 Ibidem, páginas 37 a la 15. 31 Ibidem, páginas 16 a la 22. 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez Proyecto, Gestión de Inventarios, compras, transporte y almacenamiento, Dirección de Sistemas y Nuevas Tecnologías, Gerencia Financiera, Ética y Compromiso Social Empresarial, Mercadeo virtual, Liderazgo y Responsabilidad Corporativa, Gerencia del Talento Humano, Gestión del Conocimiento, Desarrollo Sostenible y Sustentable, y Taller de Habilidades Gerenciales.
Frente a la evaluación del Módulo Optativo en Resolución de Conflictos y Mediación, encuentra la Sala que este tampoco puede asimilarse con el plan de estudios de la maestría en Negociación y Manejo de Conflictos de la Universidad del Norte, la cual cuenta con las asignaturas de: Teoría del Conflicto; El proceso comunicativo; Introducción a la negociación y manejo de conflictos;
Estrategias de negociación y la teoría de juegos; Caracterización del conflicto I y II; Mecanismos Alternos de Solución de Conflictos; Caracterización de la Negociación; Aplicación y entrenamiento; Seminario de Investigación I y II; Movimientos Sociales, Acción Colectiva y Estudios de Conflicto; Negociación Empresarial, Financiera y Económica;
Seminario de coyuntura I y II; Democracia, Conflicto y Paz; y Negociación en el ámbito nacional e internacional (https://www.uninorte.edu.co/web/maestria-en-negociacion-y-manejo- de-conflictos/plan-de-estudio, consultado el 20 de agosto de 2021). Al comparar todos estos planes de estudio, con los contenidos cursados por la recurrente, encuentra la Sala que algunas de las asignaturas corresponden más a temáticas específicas que a asignaturas con contenidos integrales de conformidad con la organización curricular que en Colombia se pretende en las maestrías para que los estudiantes profundicen en conceptos y teorías propias del área de conocimiento, pero desde una perspectiva amplia, general, integral y global, que posteriormente les permita ser aplicados a casos concretos y específicos, que varían dependiendo de las circunstancias del momento en el cual se aborda el problema.
En el certificado de notas se relacionan asignaturas que no obedecen a esta finalidad, sino que abordan temáticas muy particulares y específicas, y otras que no se encuentran articuladas con el objeto de estudio declarado por el programa ni del nivel de maestría. Es esta misma cantidad y heterogeneidad de temas certificados por UNINI y los créditos reportados por cada ámbito del plan de formación en cuanto a la denominación principal (Dirección Estratégica), la especialidad (Gerencia) y el módulo optativo con el cual contó el plan de estudios (Resolución de Conflictos y Mediación), lo que no permite inferir una similitud en la organización curricular en relación con los propósitos, competencias y perfiles de un programa de maestría en el área dentro del territorio nacional.
Es así como, al revisar las maestrías en gerencia estratégica o afines en Colombia, se encuentran en los planes de estudio cursos relacionados con pensamiento estratégico, prospectiva, entorno y competitividad o inteligencia competitiva, direccionamiento estratégico, gerencia estratégica en áreas funcionales como marketing, finanzas, operaciones, talento humano o tecnologías, cursos referidos a innovación y gestión de conocimiento, además de los componentes teóricos de las organizaciones, de ética y responsabilidad social y de investigación. Por el contrario, el programa cursado por la solicitante que conllevó al título no cuenta con un número de asignaturas suficientes y que se relacionen con esta área del conocimiento, frente a lo que se espera para una maestría en Colombia, a pesar de ser la denominación principal del programa “Maestría en Dirección Estratégica”.
Claramente se observa que los contenidos temáticos en un alto porcentaje se refieren a aspectos teóricos y conceptuales de carácter general y no limitados o específicos, como ocurre con las temáticas que cursó el convalidante en UNINI. Lo mismo se presenta en relación con el componente optativo con el cual contó el plan de estudios. En relación con los propósitos de formación, competencias y perfiles, aclara la Sala que todas las maestrías en el país buscan el desarrollo de competencias investigativas.
Las maestrías de profundización pretenden el desarrollo avanzado 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez de competencias que permitan la solución de problemas o el análisis de situaciones particulares de carácter disciplinar, interdisciplinar o profesional, por medio de la asimilación o apropiación de saberes, metodologías y, según el caso, desarrollos científicos, tecnológicos o artísticos; y las maestrías de investigación procuran el desarrollo de competencias científicas y una formación avanzada en investigación o creación que genere nuevos conocimientos, procesos tecnológicos u obras o interpretaciones artísticas de interés cultural, según el caso.
Es por lo anterior que la Sala encuentra en el perfil de egreso y el resultado del aprendizaje certificado por la UNINI que las competencias están dirigidas al ejercicio profesional y práctico del graduado, lo cual no corresponde con los propósitos de formación señalados para las maestrías en Colombia ni para el área de conocimiento. Estas buscan ampliar y desarrollar conocimientos para la solución de problemas disciplinares, interdisciplinarios o profesionales y que la persona desarrolle competencias básicas como investigador en un área de las ciencias o las tecnologías, o que le permitan profundizar teórica y conceptualmente en un campo de la filosofía, de las humanidades o de las artes.
Aspectos que escapan del plan de estudios cursado y aprobado por la solicitante. En el certificado se encuentra que el programa tiene como propósito la formación de profesionales en la gestión y dirección y desarrollar habilidades directivas y de trabajo en equipos con un enfoque práctico en el ejercicio profesional. Las competencias básicas, generales y específicas que se reportan, también obedecen al ejercicio profesional.
En consecuencia, y suponiendo que si la Sala pudiera ignorar la situación de la denominación principal del programa y la especialidad declaradas por UNINI, y señaladas en el título, y valorar solo los contenidos referidos al módulo de la especialidad o del módulo optativo con el cual contó el plan de estudios, resultaría que los perfiles no serían similares de lo que se espera de una maestría en el país y la dedicación para su desarrollo sería inferior al tiempo que se dedica en estos programas.
No obstante, la denominación del programa y el título otorgado hacen parte de la evaluación integral de la información y no pueden ser ignorados, por cuanto la evaluación académica implica un análisis técnico integral en el que se evalúan aspectos como los contenidos, la carga horaria, la duración de los períodos y la modalidad, en relación con el título otorgado y su estudio en valoración con los programas similares que se ofertan en el territorio nacional.
De conformidad con la información de radicación, las actividades académicas tuvieron una carga lectiva de 69 créditos académicos, en un total de 3105 horas, cada crédito equivale a 45 horas, de las cuales 15 horas son de contacto y 30 horas son de trabajo autónomo. Se reportan asignaturas que oscilan entre 10 y 4 créditos y una tesis de máster desarrollada con 10 créditos.
Reitera la Sala que, con esta relación de créditos y sus proporciones de horas, no es posible determinar con claridad la dedicación horaria y su desarrollo en el tiempo que efectivamente la convalidante destinó a su proceso, al tener en cuenta las fechas que de estas se reportan en el certificado de notas, atendiendo a la modalidad virtual en que se desarrolla el programa, sobre todo para aquellas asignaturas de mayor número de créditos.
En Colombia, y también con la correspondiente nota sobre el nivel de formación con el producto que conlleva al otorgamiento del título o trabajo de grado, el trabajo de investigación en las maestrías de profundización podrá estar dirigido a la investigación aplicada, el estudio del caso, o la creación o interpretación documentada de una obra artística, según la naturaleza del programa; y en las maestrías de investigación se debe evidenciar las competencias científicas, disciplinares o creativas propias del investigador, del creador o del intérprete artístico.
La convalidante aporta el trabajo que tuvo como título: “VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN DESDE Y PARA LAS MUJERES VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO”. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez No obstante, para la Sala, sigue sin estar claro que el título otorgado, según el diploma, sea el de “MAESTRÍA EN DIRECCIÓN ESTRATÉGICA ESPECIALIDAD EN GERENCIA” y la manera cómo esto se logra con las asignaturas que se relacionaron como cursadas y aprobadas por la convalidante, al hacer una comparación con la manera como se organizan curricularmente las maestrías en la misma área de conocimiento en el país. Lo anterior por la dispersión en las materias y su correspondencia con la denominación principal del programa y la especialidad.
En relación con el precedente administrativo, aclara la Sala que no tiene competencia para pronunciarse al respecto, sobre todo cuando se trata de convalidaciones efectuadas bajo el criterio de “caso similar”, debido a que se limita a hacer una evaluación académica sobre el proceso de formación cursado por la convalidante y su correspondencia con programas similares en Colombia, aplicando las normas vigentes para el momento en que se hace la evaluación. Con lo anterior, y de acuerdo con el análisis académico efectuado, se establece que el programa de “MAESTRÍA EN DIRECCIÓN ESTRATÉGICA ESPECIALIDAD EN GERENCIA”, ofertado por la Universidad Internacional Iberoamericana UNINI, Puerto Rico, tiene diferencias sustanciales con los programas de maestría en el área que se ofertan en Colombia, razón por la cual no se halla una razonable correspondencia del título presentado a convalidación, con un título del área y nivel en el país. En ese sentido se recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO REPONER la Resolución No. 019057 del 08 de octubre de 2020 y, en consecuencia, NO CONVALIDAR el título presentado. 5.
CONCEPTO Con base en lo señalado por la Sala de Evaluación de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES, en cuanto a la denominación, las temáticas cursadas, el desarrollo de competencias investigativas y la organización curricular, se concluye que el Programa no guarda una razonable correspondencia con una maestría en el área en Colombia y, en consecuencia, recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO REPONER la Resolución No. 019057 del 08 de octubre de 2020 y, por lo tanto, NO CONVALIDAR el título presentado a evaluación. […]” (negrilla fuera del texto). 65.
Con fundamento en ese concepto, mediante Resolución 022417 de 23 de noviembre de 202132, se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 19057, en el sentido de confirmar la decisión de no convalidar los estudios. 66. Respecto del procedimiento de evaluación académica, la parte motiva de ese acto señaló lo siguiente: “[…] En el presente asunto, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior determinó que el criterio aplicable para resolver la solicitud de convalidación del título ostentado por la recurrente es el de evaluación académica como quiera que el caso sub examine no se encuentra enmarcado dentro de los otros dos criterios de convalidación, pues del análisis minucioso del título examinado se pudo constatar que no se ha configurado el precedente administrativo y tampoco se logró evidencia acreditación en alta calidad del programa cursado o de la institución formadora. 32 Ibidem, páginas 54 a la 22. 18 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez El hecho de que el trámite deba surtirse de conformidad con el criterio arriba señalado implica que el asunto deba ser evaluado por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES- con la finalidad de que se haga el respectivo análisis académico que determine la equivalencia de los estudios en comparación con los que se ofertan en Colombia y como consecuencia, la idoneidad del título que se pretende convalidar.
Frente a los reparos relacionados con el concepto emitido por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES, es necesario señalar que la evaluación académica se agotó con observancia de los documentos aportados en el trámite de convalidación de la referencia, atendiendo a lo preceptuado en el artículo 167 del Código General del Proceso que señala: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”, así como en el artículo 164 de la precitada norma que dispone: “Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso”. […] Al respecto, cabe resaltar que la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, órgano de asesoría y coordinación sectorial perteneciente al Sector Administrativo de la Educación encargada de llevar a cabo la evaluación académica, posee el conocimiento requerido y la amplia experiencia para determinar si el título sometido a convalidación tiene la formación que en Colombia se exige, considerando aspectos como formación previa como sea requisito, contenidos curriculares, metodología, orientación de las asignaturas, prácticas, procedimientos desarrollados, duración y carga horaria de exposición al aprendizaje.
De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1188 de 2008, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1.1.3.3 del Decreto 1075 de 2015, las competencias de la CONACES están relacionadas con el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, y el numeral 3 del artículo 13 de la Resolución 10414 de 2018 establecida dentro de las funciones de las Salas de Evaluación “Apoyar el proceso de evaluación de convalidación de títulos de educación superior y de los programas de formación complementaria, requeridos por el ministerio de Educación, conforme las normas vigentes que rigen y reglamenten el procedimiento en la materia, emitiendo para ello conceptos de recomendación que el Ministerio requiera”, de lo cual se colige que cuentan con la idoneidad técnica y académica para evaluar los títulos provenientes del extranjero.
En el caso sub examine, se encuentra que la evaluación académica surtida por la CONACES se realizó con observancia de los documentos aportados en el trámite de convalidación de la referencia y en el recurso interpuesto y se soportó, como se dijo antes, en el criterio de expertos académicos que poseen el conocimiento requerido y la amplia experiencia para determinar si dentro de un programa académico se desarrollaron las competencias necesarias para obtener la convalidación del título. […]” (negrilla fuera del texto). 67.
Sobre la equivalencia del título aportado con los obtenidos en Colombia, se consideró: “[…] en el presente caso se evidenciaron diferencias sustanciales definidas en la evaluación descrita, y relacionadas con criterios mínimos que debía cumplir en el componente de formación en investigación que tiene el programa cursado, y el cual se encuentra debidamente justificado en el concepto transcrito anteriormente. 19 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez De igual manera, atendiendo a la legislación colombiana, esto es, la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1075 de 2015, las maestrías tienen como finalidad la formación de investigadores en estricto sentido, lo que significa que la formación que reciben los estudiantes en los planes de estudio los debe habilitar para conocer y aplicar los diferentes enfoques metodológicos de la investigación científica, lo que obliga a las universidades a disponer un porcentaje importante del plan de estudios, de los programas de maestría, a la realización de asignaturas que permitan formar a los estudiantes en los diferentes paradigmas de la investigación, en las diferentes técnicas cualitativas y cuantitativas, confiriendo con esto idoneidad al futuro investigador. […] De la norma antes transcrita se puede concluir que la evaluación académica adelantada por la CONACES se dio en estricta observancia de la normatividad vigente, puesto que dentro del análisis de la documentación aportada por la recurrente no fue posible establecer la carga investigativa necesaria para emitir concepto positivo sobre el título a convalidar. […]” (negrilla fuera del texto). 68.
Frente a la transgresión del derecho a la igualdad se dijo: “[…] Con esto podemos concluir que, contrario a lo expuesto por la recurrente, en el presente caso no puede predicarse un presunto trato diferenciado o inequitativo. Al respecto, vale la pena indicar que el trámite de convalidación elevado por la ciudadana tuvo la oportunidad de ser evaluado académicamente como todos los procesos de convalidación y gozó de las garantías mínimas que demanda el debido proceso administrativo, atendiendo a las disposiciones contenidas en la Resolución 10687 de 2019, siendo preciso recordar que cada evaluación académica es individual.
De otra parte, frente al (sic) solicitud de aplicar al trámite el criterio de precedente administrativo contenido en el artículo 15 y 16 de la Resolución 10687 de 2019 debe resaltarse que para que (sic) proceder de esta manera, las evaluaciones académicas que se pretenda usar como precedente deben cumplir con los requisitos contenidos en la norma citada, estos son: a. Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación, contenidos, carga horaria, duración de los periodos académicos, número de créditos y modalidad. b. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. c. Debe existir al menos 3 evaluaciones académicas con concepto favorable de convalidación, en las que se determine: i) que se trate de la misma denominación; ii) contenidos; iii) carga horaria total del programa académico; iv) duración de los periodos académicos; y, v) modalidad. d. No debe existir una diferencia superior a 4 años entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y al menos una de las 3 evaluaciones académicas a las que se refiere el literal C) del presente artículo.
De la lectura de la norma, se advierte con claridad que no se cumple con los supuestos de hecho para la aplicación de este criterio, toda vez que, luego de verificar los sistemas de información con que cuenta este Ministerio se pudo determinar que no existen tres (3) decisiones positivas que se hayan tramitado por el criterio de evaluación académica y que cuenten con evaluaciones que cumplan con los parámetros relacionados en el citado artículo 16, en relación con el mismo título presentado por la convalidante.
En cuanto a la solicitud resuelta mediante Resolución 9825 de 2014 y traída a colación por la recurrente, se tiene que fue tramitada en vigencia de la Resolución 5547 de 2005 y la Resolución 17967 de 2015, se adelantó en vigencia de la Resolución 6950 de 2015, siendo resuelta, ésta última, en su momento bajo el criterio de caso similar contemplado en la Resolución vigente al momento de ser tramitada la solicitud de convalidación que dio lugar al acto administrativo mencionado.
Así las 20 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez cosas, se tiene que dicha solicitud no fue resuelta por evaluación académica razón por la cual no se encuentra dentro del supuesto de la norma y no puede ser tenida en cuenta como base para dar aplicación al criterio de precedente administrativo.
Al respecto, es necesario señalar que las Resoluciones 5547 de 2005 y 6950 de 2015, la cuales reglamentaron en su momento el proceso de convalidación, actualmente se encuentran derogadas y consagraban parámetros de evaluación que posteriormente fueron ajustados tanto en la Resolución 20797 de 2017, como en la Resolución 10687 de 2019.
Ahora bien, la solicitud de convalidación adelantada por la señora RODRIGUEZ JIMENEZ, fue radicada en vigencia de la Resolución 10687 de 2019, la cual no contempla dentro de sus disposiciones el criterio de “Caso Similar” y que consagra parámetros de evaluación académica específicos, con lo cual es evidente que las resoluciones expedidas en virtud de las Resoluciones 5547 de 2005 y 6950 de 2015, no se encuentran dentro del supuesto de la norma y no pueden ser tenidas en cuenta como base para dar aplicación al criterio de precedente administrativo, sin que ello implique un desconocimiento de los principios que rigen las actuaciones administrativas por parte de la CONACES o de este Ministerio.
De igual forma, vale la pena reiterar que el trámite de convalidación elevado por la ciudadana tuvo la oportunidad de ser evaluado académicamente como todos los procesos de convalidación y gozó de plenas garantías en el trámite del presente proceso administrativo, atendiendo sobre todo a las disposiciones contenidas en la Resolución 10687 de 2019, siendo preciso recordar que cada evaluación académica es individual. […]” (negrilla fuera del texto). 69.
Como puede apreciarse, la solicitud de convalidación presentada por la señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez debía estudiarse bajo el criterio de evaluación académica y no por precedente administrativo, porque no se acreditaron los presupuestos exigidos por los artículos 15 y 16 de la Resolución 10687 de 2019. 70. Según el artículo 16 ibidem: i) “[…] Debe tratarse del mismo programa académico, es decir, tener la misma denominación, contenidos, carga horaria, duración de los períodos académicos, número de créditos y modalidad […]”; ii) “[…] Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título […]”; iii) “[…] Deben existir al menos 3 evaluaciones académicas con concepto favorable de convalidación, en las que se determine: i) que se trate de la misma denominación; ii) contenidos; iii) carga horaria total del programa académico; iv) duración de los periodos académicos; y, v) modalidad […]”; iv) “[…] No debe existir una diferencia superior a 4 años, entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y al menos una de las 3 evaluaciones académicas a las que se refiere el literal c) del presente artículo […]”. 71.
Sin embargo, en el presente caso el ministerio verificó que no existían tres evaluaciones académicas, con concepto favorable, respecto del mismo programa, institución, denominación, contenidos, carga horaria, duración, número de créditos y modalidad, al cursado por la demandante. 21 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez 72.
La señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez solo aportó dos antecedentes. El primero es la Resolución núm. 9825 de 24 de junio de 201433, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual resolvió favorablemente una solicitud de convalidación, previa evaluación académica, al señor León Ramiro Ordóñez Zambrano del título de “Maestría en Dirección Estratégica, Especialidad en Gerencia, Orientación en Resolución de Conflictos y Mediación”, otorgado el 15 de marzo de 2013 por la Universidad Internacional Iberoamericana de Puerto Rico. 73.
Sin embargo, el segundo es la Resolución 17967 de 29 de octubre de 201534. Esa convalidación se efectuó siguiendo el criterio de “caso similar”, conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 3 de la Resolución 06950 de 15 de mayo de 201535, veamos: “[…] Que según el artículo 3°, numeral 2, de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras, es el Caso Similar.
En el referido precepto normativo se dispone lo siguiente: “Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: 1) Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación; 2) Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título, 3) Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años.
En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.
Una decisión de convalidación realizada por aplicación del criterio de caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación”, lo anterior en concordancia con el artículo 178 del Decreto 019 de 2012. Que en un caso similar al considerado en el presente acto administrativo, el Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución No. 9825 del 24 de junio de 2014, convalidó un título otorgado el 15 de marzo de 2013, por la misma universidad y correspondiente al mismo programa académico, previa evaluación de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior- CONACES-, el cual emitió concepto académico favorable, señalando que el título obtenido es equivalente al de MAGISTER EN GERENCIA Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS. […]”. 74.
La Sala no desconoce que el ministerio allegó el 5 de septiembre de 202336 una base de datos de los actos administrativos expedidos entre el 15 de noviembre de 2011 y el 14 de noviembre de 2015, en los que aceptó la convalidación de maestrías obtenidas por ciudadanos colombianos ante la Universidad Internacional Iberoamericana de Puerto Rico.
Sin embargo, en esta base de datos no se 33 Cfr. Índice 81 del expediente digital. 34 “[…] Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación […]”. El ministerio convalidó en ese acto administrativo a Sheyla Margarita Viloria Vélez el título de Maestría en Dirección Estratégica, Especialidad Gerencia: Orientación en Resolución de Conflictos y Mediación, otorgado el 15 de abril de 2015 por la Universidad Internacional Iberoamericana, Puerto Rico. 35 “[…] Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014 […]”. 36 Cfr. Índice 83 del expediente digital. 22 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez menciona si esas resoluciones corresponden al mismo programa de la demandante o si se otorgaron siguiendo el precedente de evaluación académica.
Además, esa prueba fue objeto de traslado37 sin que la demandante efectuara algún pronunciamiento sobre el particular. 75. Esto significa que, al no configurarse el criterio de acreditación o reconocimiento en alta calidad ni el de precedente administrativo, resultaba procedente acudir al criterio subsidiario de evaluación académica, conforme al parágrafo del artículo 18 de la Resolución 10687 de 2019. 76.
Bajo ese parámetro, la CONACES examinó integralmente la formación cursada por la demandante en relación con los programas ofertados en Colombia y valoró aspectos como los contenidos, la carga horaria, la duración de los períodos académicos, la modalidad, la denominación del título, el perfil de egreso y el componente investigativo. 77.
En esa evaluación se evidenciaron diferencias sustanciales entre el programa cursado y las maestrías comparables en Colombia. La CONACES advirtió que la relación crédito/hora no correspondía con la prevista para programas de posgrado en el país, que no era posible determinar con claridad la dedicación horaria y su desarrollo en el tiempo, que el plan de estudios presentaba una alta dispersión temática y que varias asignaturas correspondían más a contenidos específicos o habilidades prácticas que a espacios académicos integrales propios de una maestría. Igualmente, señaló que no se identificaban suficientes componentes orientados al desarrollo de competencias investigativas. 78.
La Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 11 de julio de 201938, explicó que “[…] teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […]” (negrilla fuera del texto). 79.
Por lo anterior, la Sala considera que el Ministerio motivó suficientemente la razón por la cual no aplicó el precedente administrativo solicitado por la demandante. En consecuencia, la administración no otorgó un trato desigual a situaciones iguales, sino que aplicó el criterio que correspondía al caso concreto y sometió el título al análisis técnico de la CONACES, autoridad competente para determinar si existía correspondencia razonable entre la formación obtenida en el exterior y los programas de maestría ofertados en Colombia. 80.
La decisión de la entidad demandada se aprecia razonable y oportuna ante las diferencias existentes entre los programas objeto de comparación, lo que significa 37 Cfr. Índice 87 del expediente digital. 38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez que el Ministerio de Educación Nacional no quebrantó el principio de buena fe, ni los derechos a la igualdad o al debido proceso. iii) Vulneración de los derechos a la educación y al trabajo 81.
La demandante indicó que las resoluciones demandadas vulneran los derechos a la educación y al trabajo porque la negativa de convalidación limita sus oportunidades académicas y laborales. 82. Frente al mismo argumento, esta Sección en la sentencia de 2 de marzo de 201739 explicó que la decisión del Ministerio de Educación Nacional de convalidar o no determinado estudio, por sí misma, no vulnera los derechos a la educación y al trabajo porque “[…] no está cuestionando ni se ha referido a los títulos y experiencia del actor, con los cuales puede acreditar su idoneidad profesional y derivar su sustento, sin que se le afecte su derecho al trabajo ni le cercene la posibilidad de seguir creciendo profesionalmente […]”. 83.
El procedimiento de convalidación “[ ] implica la realización de un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pénsum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país [ ]”40. 84.
Conforme al criterio jurisprudencial supra, la decisión del Ministerio de Educación Nacional sobre la equivalencia de los estudios académicos foráneos no desconoce las normas superiores invocadas, porque esa competencia se ejerce para proteger la integridad profesional de quienes laboran en el país y para garantizar que todos los títulos obtenidos en el extranjero cumplan con los estándares nacionales. 85.
En otras palabras, los actos que resuelven las solicitudes de convalidación de títulos académicos no afectan un derecho laboral o académico existente. Así, el reparo de la demandante desconoce que el juicio de legalidad de la jurisdicción contenciosa - administrativa se realiza con fundamento en los supuestos fácticos y jurídicos vigentes al momento de la expedición de los actos administrativos objeto del proceso judicial41. 86.
Por ende, el cargo no prospera debido a que las problemáticas relacionadas con los efectos derivados de la expedición de la Resolución 019057, en cuanto a posibles oportunidades laborales y académicas de la demandante, además de 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. sentencia de 2 de marzo de 2017.
C.P. María Elizabeth García González. Radicación núm. 11001-03-24-000-2013-00302-00. 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 13 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación núm. 11001-03-24-000-2010-00166-00. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia de 27 de mayo de 2010. Radicación núm.: 2005 - 01869. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 24 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00480-00 Demandante: Lucy Andrea Rodríguez Jiménez referirse a hechos futuros e inciertos, exceden el objeto del presente medio de control42. 87. Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201243, sobre condena en costas, porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por la señora Lucy Andrea Rodríguez Jiménez.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de agosto de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2014-00682-00. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 43 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.