Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de marzo dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 05001-23-33-000-2019-02149-01 Nº Interno: 2253-2023 Demandante: María Adela Urrego de Arboleda Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Maria Adela Urrego de Arboleda, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones No. RDP 04377 del 13 de febrero de 2019, la RDP 07862 del 11 de marzo de 2019 y la RDP 012177 del 10 de abril de 2019, por medio de las cuales la demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: (i) reconocer la pensión gracia a partir del cumplimiento del estatus (6 de junio de 2013), cuyas mesadas deben ser sufragadas en forma indexada con base en el índice de precios al consumidor; (ii) pagar los reajustes por concepto de Ley 100 de 1993, artículo 14, iii) pague intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.2.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante nació el 7 de diciembre de 1954 y cumplió la edad de 50 años el 7 de diciembre de 2004 y para el 6 de junio de 2013 (fecha en la que solicitó el reconocimiento prestacional) ya completaba más de 20 años de servicio docente. Designada mediante Decreto 01593 del 31 de octubre de 1979 dictado por el Gobernador de Antioquia, como docente, empezó a laborar desde el 7 de octubre de 1979 hasta el 29 de noviembre de esa misma anualidad (1 mes y 25 días), en el departamento de Antioquia, municipio de Itagüí.
El apoderado de la demandante sostuvo que la actora estuvo vinculada como docente al servicio de la alcaldía de Itagüí desde el 29 de marzo de 1993, hasta el 30 de noviembre de ese mismo año; y desde el 17 de enero de 1994 hasta el 2 de diciembre de esa anualidad. Finalmente laboró desde el 6 de febrero de 1995 hasta el 4 de enero de 2015, designada por Decreto 477 del 23 de diciembre de 1994. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, el artículo 13. La Ley 39 de 1903, De la Ley 114 de 1913, artículos 1 a 4. De la ley 114 de 1913., los artículos 1 y 4 De la Ley 37 de 1933, el artículo 3 De la Ley 115 de 1994, los artículos 126 y 127 De la Ley 91 de 1989, el artículo 15 De la Ley 60 de 1993, el artículo 6 De la Ley 100 de 1993 el artículo 279 Del Decreto Ley 2277 de 1979, los artículos 32 y 34 La parte demandante, en resumen, expuso que con la expedición de los actos enjuiciados no tuvo en cuenta que la demandante cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues laboró al servicio de la educación en el departamento de Antioquia, en el municipio de Itagüí, y siempre realizó aportes a pensión, por ello, la vinculación al departamento de Antioquia fue de carácter departamental.
Afirmó que del material probatorio aportado con la demanda se concluye, sin lugar a dudas que su labor como docente se desarrolló con dependencia del departamento de Antioquia y al municipio de Itagüí. Que la demandada desconoció las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, pues se acreditó que la demandante cumplió con todos los requisitos legales para el reconocimiento pensional.
Argumentó que no debe tenerse encuentra los documentos que dicen que se trató de una docente nacional porque lo cierto es que su vinculación con el departamento y el municipio se realizó en virtud de nombramientos provenientes del gobernador y el alcalde, respectivamente, y que ante estas autoridades se surtió el acto de posesión. Indicó que esta Corporación ha precisado que, para demostrar los tiempos servidos, el tipo de vínculo y la calidad de docente territorial o nacionalizado la prueba idónea son los actos de nombramiento y posesión; para sustentar esta afirmación invocó la sentencia del 28 de junio de 2012, radicado 76001-23-31-000-2009-00657-01 (0209-12) y del 20 de agosto de 2015, radicado 25000234200020130194101 (1516-2014). 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que a la actora no le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia al no cumplir los requisitos exigidos en la ley, como lo es 20 años de servicio de docencia oficial de carácter departamental, municipal o distrital, o de docente nacionalizado; pues su vinculación fue del orden nacional.
Como excepciones propuso las que denominó: ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 15 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Consideró que de acuerdo con los formatos únicos de historia laboral y los formatos para la expedición de salarios se estableció que la accionante se vinculó como docente desde el 7 de octubre de 1979 hasta el 27 de noviembre de esa misma anualidad con vinculación nacional; por consiguiente, no satisfizo el requisito de ser vinculada como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
Finalmente expuso que los certificados allegados al proceso son documentos que gozan de plena veracidad y que no han sido tachados de falsos durante el curso del mismo y; por ello, no acepta los argumentos de la demandante en el sentido de que la calificación de su vinculación como docente nacional, por parte de la entidad que expide el certificado es ilegal. 4.
El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia, en concreto, manifestó lo siguiente: Argumentó que está demostrado que la demandante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1981, como docente territorial, para lo cual aportó copia del Decreto 01593 del 31 de octubre de 1979, expedido por el gobernador del departamento de Antioquia.
Dijo que la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por esta Sección, delimitó los lineamientos para el reconocimiento de la pensión gracia y en ese sentido esta providencia precisó que para determinar la calidad de docente territorial se deben tener en cuenta el nombramiento y la plaza a ocupar. Adujo que: “…La precitada sentencia, expuso y aclaró los motivos por los cuales para las vinculaciones de los docentes se deben tener en cuenta dos factores como lo son el nombramiento y la plaza a ocupar, cambiando el criterio pacífico hasta la fecha de su publicación, siendo que prevalecía el origen de los recursos (…) La Sala en pleno de la sección Segunda del Consejo de Estado, muta el anterior concepto, plasmando en Sentencia de Unificación, precedente de obligatoria aplicación, situación que beneficia a mi representado, teniendo de presente que si bien en su nombramiento participa el delegado del Ministerio de Educación Nacional, como coordinador del FER, ocupa una plaza territorial, lo que cambiaría la naturaleza de su vinculación, que anteriormente se consideraba Nacional por una vinculación Nacionalizada, que dará lugar a la adquisición del derecho a la pensión gracia. (sic)” Indicó que por el hecho de que un certificado afirme que la actora es docente nacional, aun cuando se trate de una maestra territorial, contraria el artículo 1 de la Ley.91 de 1989. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 27 de julio de 2023, el despacho sustanciador admitió recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público, podían pronunciarse sobre la alzada.
La demandante guardó silencio. 5.1. Parte demandada. La apoderada de la parte demandada solicitó se confirmara la sentencia apelada porque la actora no reunió los requisitos de edad y tiempo de servicios para el reconocimiento prestación de la Ley 114 de 1913, dado que su vinculación siempre fue de carácter nacional, por lo que resulta improcedente acceder al reconocimiento de la prestación solicitada. 5.2 El Ministerio Público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió informe y solicitó confirmar la sentencia apelada.
En síntesis, manifestó lo siguiente: Afirmó que del material probatorio allegado al proceso (formatos únicos para la expedición de hojas de vida y certificados de salarios, expedidos por la secretaria de educación y por el Fondo de Prestaciones del Magisterios) se puede establecer que la vinculación de la demandante en los diferentes periodos obedeció a una relación de carácter nacional.
Precisó que la naturaleza de su vinculación no muta con la nacionalización de la educación porque los nombramientos que tuvieron lugar con anterioridad no cambian, debido a que estos seguían a cargo de las entidades que expidieron dichos actos y los salarios y prestaciones de este personal continuaban a cargo de la nación; de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 29 de 15 de febrero de 1989, por la cual se modificó parcialmente la Ley 24 de 1988.
Además, no se aportó prueba en la que se pueda verificar la mutación de la vinculación de la actora. Concluyó que a esta prestación solo pueden acceder los docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales por más de 20 años, con exclusión de los que hubieren servido con vinculación nacional y, en este caso, solo se acreditó la relación nacional; por ello, no puede acceder a l reconocimiento prestacional solicitado.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca, adiciona y/o modifica la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones.
Para el efecto se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. Es del caso indicar que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.» El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «…En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia esta Corporación indicó: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.» Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable al literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: “«[…]Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.»” Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativas y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. La Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» [se subraya y destaca].
Así las cosas, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública. Por medio de la Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: «ARTÍCULO 2o.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […]» «ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6 de la presente ley. […]» «ARTÍCULO 4o.
COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […]» «ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […]» (se subraya).
Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).
Además, los artículos 34 y 37 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).
En atención a que la normativa trascrita, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad. 2.3.
Hechos probados. i) Según cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento de la actora, nació el 7 de diciembre de 1954. ii) El gobernador del departamento de Antioquia, por Decreto 01593 del 31 de octubre de 1979, nombró a la accionante como maestra en interinidad, en el distrito 04, municipio 008(Itagüí), a partir del 3 de octubre.
La accionada tomó posesión del cargo el 22 de noviembre de 1979, ante el alcalde del municipio de Itagüíi. iii) El alcalde del municipio de Itagüí, por Decreto 477 del 23 de diciembre de 1994 nombró a la demandante como docente. iv) Conforme con formato único para la expedición de certificado de historia laboral del departamento de Antioquia, secretaría de educación, del 24 de agosto de 2018, la accionante laboró, en el cargo de docente en interinidad, con vinculación de carácter nacional en el INEM Felipe Restrepo de Itagüí (Antioquia), desde el 7 de octubre hasta el 29 de noviembre de 1979, para un total de 52 días.. iii) De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del departamento de Antioquia, secretaría de educación, del 24 de agosto de 2018, la accionante prestó sus servicios, en el cargo de docente en propiedad, con vinculación de carácter nacional en el INEM Diego Echavarría de Itagüí (Antioquia), desde el 6 de febrero de 1995 hasta el 31 de diciembre de 2002, para un total de 6 años, 10 meses, 22 días.. iv) Según formato único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, del 24 de agosto de 2018, la demandante se vinculó como docente de primaria nacional en el municipio de Itagüí, desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2001. v) A través de formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 21 de agosto de 2018, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se establece que la demandante laboró como docente nacional, en propiedad, con régimen de pensiones nacional desde el 6 de febrero de 1995 hasta el 4 de enero de 2015 Actuación administrativa i) El 23 de octubre de 2018 la accionante formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. ii) Mediante Resolución RDP 004377 de 13 de febrero de 2019, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia, dado que su vinculación a la docencia desempeñada durante todo el periodo laborado fue de carácter nacional. iii) La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación y confirmada por Resolución RDP 012177 del 10 de abril de 2019, porque los tiempos laborados por la actora, fueron del orden nacional. 2.3.
Caso concreto. La señora María Adela Urrego de Arboleda acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que los lapsos trabajados como docente nacional no son computables para esos efectos, pero no tuvo en cuenta, en su criterio, que la vinculación de 1979 se hizo en virtud de nombramiento efectuado por el gobernador del departamento de Antioquia.
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, por considerar que toda la relación laboral acreditada por la demandante fue como docente del orden nacional. La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que establece el apoderado de la parte demandante que no se tuvo en cuenta que la vinculación al magisterio se hizo en virtud de nombramientos del gobernador del departamento de Antioquia y del alcalde del municipio de Itagüí y, por ello, es un docente territorial.
En el sub lite se tiene que la demandante nació el 7 de diciembre de 1954, presto sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al período laborado por la demandante desde el 7 de octubre de 1979 hasta el 29 de noviembre de esa anualidad se observa que el gobernador de Antioquia la nombró como maestra, sin embargo en el formato único para la expedición de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Antioquia precisó que dicha designación fue de carácter nacional, situación que también se advierte en el formato único para la expedición de certificado de salarios, emanado de la misma entidad, lo cual es congruente con el hecho de que se desempeñó en el INEM Felipe Restrepo de Itagüí; motivo por el cual ese interregno no es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Dicho lo anterior, la Sala evidencia que la accionante no acredita el requisito de haberse desempeñado como docente nacionalizada y/o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues el tiempo laborado en este primer periodo de tiempo lo hizo como docente nacional y en esa medida no puede contabilizarse para el computo de la prestación solicitada.
Circunstancia que por sí sola conduciría a no estudiar los demás requisitos para el reconocimiento de la prestación deprecada. No obstante, la accionante alegó que su vinculación muto a nacionalizada a partir del nombramiento de 1995, en virtud de la Ley 60 de 1993. Así las cosas, en lo concerniente al segundo lapso laborado por la actora (desde el 6 de febrero de 1995 hasta el 4 de enero de 2015), se evidencia del acto administrativo que el nombramiento es efectuado por el alcalde del municipio de Itagüí en uso de las facultades conferidas por la Ley 29 de 1989, el Decreto 1706 de 1989 y el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, por medio de los cuales se dan las bases para la descentralización de la educación pública.
Ahora bien, la recurrente alegó que con la descentralización de la educación mutó su régimen jurídico a maestra nacionalizada y con ello pasó a formar parte de la planta de personal del municipio de Itagüí; al respecto, debe decirse que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales.
En ese sentido, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 previó que el régimen prestacional aplicable a “los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones”, es decir, “el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que les podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”.
Cómo quedó evidenciado, en el proceso sub examine la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por lo tanto, comoquiera que la demandante no cumplió con el requisito de vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 en una plaza territorial, ni 20 años de servicios en dicha condición, no cumple con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la parte accionante. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de febrero de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.