Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2015-01553-01 (5133-2022) Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Demandado: Hospital Universitario del Valle Evaristo García Temas: Reajuste de cesantías definitivas.
Confirma decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Beatriz Cuadros Corrales por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la nulidad del Oficio 200055832015 del 21 de julio de 2015, por medio del cual se negó la reliquidación de sus cesantías definitivas. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el pago de la diferencia que produzca la reliquidación con la inclusión de los valores omitidos, ii) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, iii) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA, y iv) se condene en costas a la entidad demandada.
Hechos 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5. La señora Beatriz Cuadros Corrales laboró como auxiliar en el Hospital Universitario del Valle del Cauca Evaristo García, desde el 23 de septiembre de 1974 hasta el 1° de Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2013, fecha esta en la que se reconoció su pensión de vejez a cargo de Colpensiones. 6.
La entidad demandada liquidó sus cesantías definitivas el 30 de octubre de 2014 (acto administrativo sin notificación y sin recurso1), omitiendo incluir como factor salarial «la doceava de un rubro que ellos denominan como otros factores, que comprende: auxilio por jubilación, prima de servicios 1 doceava julio/13, vacaciones proporcionales 7/01/2013- 01/08/13, prima vacacional, prima de navidad, dominicales y festivos, recargo nocturno, sueldo retroactivo, dominicales y festivos, recargo nocturno, prima de servicios retroactiva, incapacidad retroactiva, todos estos valores pertenecientes y recibidos el último año laborado». 7.
En virtud de ello, el 26 de junio de 2015 solicitó la reliquidación de sus cesantías definitivas con la incorporación de los factores antes mencionados, petición que fue negada el 21 de julio de ese mismo año. Fundamentos de derecho y concepto de violación 8. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 y 45 y 46 del Decreto 1045 de 1978. 9.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso que el acto administrativo demandado desconoce «antijurídicamente» el régimen prestacional existente y contemplado en la normatividad. 10. Conforme la jurisprudencia de las altas cortes: i) el salario es una contraprestación que tiene carácter retributivo, ii) comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado, iii) es una contraprestación directa y onerosa por la prestación de un servicio, iv) no opera por la mera liberalidad del empleador y v) constituye un ingreso personal del trabajador en su patrimonio.
Contestación de la demanda 11. El Hospital Universitario del Valle Evaristo García no contestó la demanda. Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 30 de agosto de 20192, dispuso en su parte considerativa «lo discurrido hasta aquí, es razón suficiente para que la Sala en este acápite de la providencia declare probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control impetrado»; sin embargo, en su parte resolutiva sólo negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante. 1 Así se indicó en el libelo. 2 Páginas 119 a 133 del expediente digital.
Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. En el presente caso las cesantías son definitivas, porque el asunto se trata de la reliquidación del auxilio reconocido a favor de la señora Cuadros Corrales después de terminar su relación con el hospital demandado.
Ello quiere decir que el medio de control se encuentra sujeto a los términos del artículo 164 del CPACA. 14. Entonces, «analizado el contenido del acto enjuiciado, la Sala puede concluir que el mismo no contiene un nuevo pronunciamiento, sino que simplemente reafirma la firmeza de la decisión adoptada en el acto administrativo mediante el cual se liquidó y reconoció a favor de la actora las cesantías definitivas, el que aunque no fue objeto de pretensión de nulidad en la demanda, constituye el acto principal que definió la situación referida y por tanto, debió demandarse dentro del término previsto en el artículo 64 (sic) del CPACA. […] De todo lo expuesto, se puede concluir que con la petición presentada por la actora, resuelta mediante el acto administrativo aquí impugnado, se pretendía la reliquidación de una prestación no periódica, por tratarse de cesantías definitivas; con lo que a su vez, se pretendía revivir términos vencidos para poder acudir a esta jurisdicción, para que en última revisara en su legalidad la decisión en firme sobre el particular, lo cual a estas alturas no resulta jurídicamente viable.» 15.
Por último, condenó en costas a la parte vencida en aplicación de lo dispuesto en los numerales 1° y 8° del artículo 365 del CGP. Recurso de apelación 16. El apoderado de la señora Beatriz Cuadros Corrales3 inconforme con la decisión adoptada interpuso recurso de apelación, solicitando su revocatoria con base en los siguientes argumentos: 17.
El fallador de oficio no podía declarar la caducidad del acto administrativo que reconoció las cesantías, toda vez que este no fue notificado en los términos del artículo 67 del CPACA, lo que no permitió que se presentaran recursos ni se alegara su tacha. 18. En la diligencia de notificación personal, como lo consagra la norma, debe entregarse una copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalida la notificación. 3 Páginas 137 a 141 del expediente digital. Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Ante el incumplimiento de la notificación personal en los términos establecidos en la norma, no es exigible el agotamiento la vía gubernativa como define el juez a la institución pública demandada, al declarar de oficio la ineptitud de la demanda4.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 20. Admitida la apelación, mediante auto del 22 de junio de 20235 se dispuso correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos de conclusión. 21. En esta oportunidad, las partes guardaron silencio, y el agente del Ministerio Público6 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por haberse proferido con apego al derecho. 22.
Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia 23. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 24.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. Problema jurídico 25.
Le corresponde a la Subsección determinar si la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda se encuentra ajustada a derecho o si, por el contrario, hay lugar a revocar la providencia recurrida. 26. A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: i) actuación administrativa, ii) caducidad del medio de control, iii) de la naturaleza de las cesantías, iv) hechos probados y caso concreto.
Actuación administrativa 4 Así se indicó en el recurso. 5 Actuación visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI. 6 Actuación visible en el índice 15 de la plataforma SAMAI. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. De conformidad a lo previsto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8 - CPACA-, una de las formas de iniciar la actuación administrativa, es a través del ejercicio del derecho de petición en interés particular9, y su objeto es obtener resolución de lo pretendido. 28.
La misma se rige por los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera del CPACA y en leyes especiales, concretamente el «debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad». 29. Además, está sujeta a un procedimiento compuesto por unas etapas y términos preclusivos, el cual finaliza con la expedición de una decisión definitiva, esto es con un acto administrativo; contra el cual, dentro del término de ejecutoria proceden los recursos en sede administrativa, prerrogativa que permite la revisión de la decisión10, adquiriendo firmeza, entre otros «3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos»11 30. Acto administrativo que se presume legal mientras no haya sido anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 12. 31. De la normatividad citada aplicada al caso concreto se desprende que, la petición de cesantías definitivas es una actuación administrativa que inicia a solicitud de parte.
Aunque la administración puede reconocerla de oficio. 32. Actuación que tiene un término especial para su resolución definido en la ley, y la jurisprudencia, como se advierte seguidamente. Caducidad del medio de control 33. Conforme a la jurisprudencia de las altas cortes13, la caducidad es la institución jurídico procesal que limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional con el fin de obtener pronta y eficaz solución a sus problemas14. 34.
En esta medida, la caducidad apunta a la protección de un interés general. Figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. 8 En adelante CPACA. 9 Artículo 4 CPACA 10 El trámite y decisión para los asuntos no sujetos a régimen especial se encuentra previsto en los artículos 74 a 85 de la misma codificación. 11 Artículo 87 ibidem. 12 Artículo 88 CPACA 13 Corte Constitucional SU-516 de 2019 y Consejo de Estado radicado: 25000-23-25-000-2004-05678-02 7 de octubre de 2010. 14 Corte Constitucional, Sentencia C – 401 del 26 de mayo de 2010.
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. Como consecuencia de lo anterior, la caducidad implica la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por el legislador para su ejercicio. 36.
Entre los presupuestos procesales para el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra la oportunidad de la demanda, consagrado en el artículo 164 del CPACA, que no es otra cosa que la demanda sea presentada en el término previsto por la norma, so pena de que opere el fenómeno jurídico de la caducidad. 37.
Y tratándose de los actos administrativos, la caducidad dota de seguridad jurídica la actividad de la administración, eliminando la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos en cualquier tiempo. 38. Por su parte, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 ibidem consagran el término para presentar la demanda, so pena de la ocurrencia de la caducidad, así: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: [ ] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; [ ]» 39.
De conformidad con la norma transcrita, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según sea el caso. Eso significa que una vez se cumple el término para presentar oportunamente la demanda, se cierra la posibilidad de demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 40.
No obstante, el medio de control de la referencia se puede interponer en cualquier tiempo cuando se trata de actos administrativos que versen sobre prestaciones periódicas15. 15 En aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, el término para ejercer acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas es de 5 años a partir del reconocimiento pensional, inclusive sobre las demandas que estén en curso.
Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos probados 41. Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes: 42. Mediante la Resolución DG-3795—13 del 29 de agosto de 201316 el Hospital Universitario del Valle del Cauca Evaristo García, ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a la señora BEATRIZ CUADROS CORRALES.
En las consideraciones de este acto, se plasmó lo siguiente: «Que la señora BEATRIZ CUADROS CORRALES … laboró en esta institución desde el 23 de septiembre de 1974 hasta el 1 de agosto de 2013, quien pertenece al régimen retroactivo; solicitó autorización del pago de las cesantías definitivas a cargo del Fondo de Pensiones y Cesantías HORIZONTE». 43.
El antedicho acto administrativo y la hoja de liquidación de las prestaciones sociales, en su parte inferior contienen la firma de la señora Beatriz Cuadros y su número de identificación17. 44. Posteriormente, el 26 de junio de 201518, la señora Beatriz Cuadros Corrales elevó petición ante el Hospital Universitario del Valle del Cauca Evaristo García, solicitando la reliquidación de las prestaciones sociales y la cancelación de la diferencia, por la no inclusión de unos factores en la liquidación inicial. 45.
Ante esta solicitud, el ente demandado en respuesta del 21 de julio de esa misma anualidad19, le informó que las prestaciones sociales definitivas no constituyen salario, y por tal razón, no conforman parte de la base sobre la cual se paga la seguridad social, los aportes parafiscales y naturalmente las mismas prestaciones sociales. Seguidamente le aclaró que lo peticionado en realidad es una reliquidación de sus prestaciones sociales, no siendo ello procedente al haberse liquidado en su oportunidad conforme a la normatividad. 46.
Además, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, no es procedente realizar una reliquidación de sus prestaciones sociales, puesto que las mismas se liquidaron atendiendo a los parámetros establecidos por la normatividad vigente. Caso concreto 47. La parte demandante discrepó de la decisión de primera instancia que negó la reliquidación de las cesantías con la inclusión de unos factores salariales, en tanto afirmó que el acto administrativo que reconoció su prestación no fue notificado como lo establece el artículo 67 del CPACA y por ende no pudo presentar los recursos correspondientes. 16 Página 20 del expediente físico. 17 Páginas 20 y 21 del expediente físico. 18 Página 11 del expediente físico. 19 Página 12 del expediente físico.
Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. Sobre el particular, considera la Sala que le asiste razón a la parte recurrente cuando afirma que no se notificó en debida forma el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Véase que si bien en la Resolución DG-3795-13 del 29 de agosto de 2013 y de la hoja de liquidación de las prestaciones sociales aparece la firma y cédula de la señora Cuadros Corrales, ello no cumple todos los requisitos previstos en el artículo 67 del CPACA. 49. A ello se suma que, pese a que en la respuesta20 al auto del 5 de mayo de 2016 se indicó por el Hospital Universitario del Valle que la demandante conoció del acto administrativo el 29 de agosto de 2013, lo cierto es que no obra prueba en el plenario que corrobore esa afirmación, máxime cuando en el mencionado acto solo aparece la firma y cédula de la persona.
Aunado a que la entidad pública nunca contestó la demanda. 50. No obstante, advierte la Sala que dentro del material probatorio allegado reposan elementos que permiten tener notificada por conducta concluyente a la demandante el día 26 de junio de 2015, como pasa a explicarse. 51. Para la fecha en que la parte actora reclamó el reajuste de sus cesantías, esto es, en la fecha antes mencionada, manifestó su inconformidad con la liquidación efectuada, lo que evidencia su conocimiento del acto administrativo. 52.
Ahora, en cuanto al fenómeno de la caducidad del medio de control para cuestionar la Resolución DG-3795—13 del 29 de agosto de 2013 que reconoció las cesantías advierte la Sala que no se configuró toda vez que el término de 4 meses para presentar la demanda vencía el 27 de octubre de 2015; plazo que fue conforme a los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 56 de la Ley 2220 de 2020 por la solicitud de conciliación extrajudicial el 27 de agosto del mismo año21 y la demanda fue presentada en término el 10 de diciembre de 2015. 52.
No obstante, a juicio de la Sala la parte actora no interpuso los recursos contra el acto administrativo que liquidó sus cesantías definitivas. Acto que definió su situación jurídica particular y concreta. 53. El artículo 161 del CPACA prevé como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, entre otros, el siguiente: «Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. 20 Página 19 del expediente físico. 21 Constancia de no acuerdo expedida el 23 de noviembre de 2015.
Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]» (Subrayado de la Sala) 54.
Respecto a la obligatoriedad de los recursos, es importante mencionar que en la parte final del inciso tercero del artículo 76 ibidem se dispuso «el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción» de lo cual se concluye que el recurso de apelación sí lo es. 55.
En ese contexto, el ordinal cuarto de la Resolución DG-3795-13 del 29 de agosto de 2013 indicó que procedían los recursos de reposición y apelación, los cuales debían interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de notificación y en tal sentido era exigible el requisito al que se refiere el ordinal segundo del artículo 161 del CPACA. 56.
En consecuencia, si la demandante estaba inconforme con la liquidación de sus cesantías definitivas a través del mencionado acto administrativo, lo procedente era que impugnara dicha decisión a través de los recursos con que contaba en sede administrativa, y no la presentación de un «DERECHO DE PETICION- RELIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS». 57.
Así las cosas, dado que la demandante no agotó el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, contra el acto que resolvió su situación particular y concreta en materia de cesantías considera la Sala que se debe revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada la excepción de inepta demanda, por las razones explicadas en precedencia. Condena en costas 58.
En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal. 59.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses. 60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 76001-23-33-000-2015-01553-01 Demandante: Beatriz Cuadros Corrales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia del 30 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas. En su lugar: «Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales» SEGUNDO. Confirmar en sus demás apartados la sentencia apelada.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a las consideraciones antedichas.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.