Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-2017) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 27 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Ana Patricia Nieto Sabogal, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP014855 del 13 de mayo de 2014, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP018605 del 13 de junio de 2014, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) RDP018814 del 16 de junio de 2014, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% de los salarios y la totalidad de los factores devengados «durante el último año de servicio»; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; iii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; iv) realizar los ajustes de valor conforme el índice de precios al consumidor; y vi) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Ana Patricia Nieto Sabogal nació el 2 de febrero de 1955, luego cumplió 50 años de edad, el 2 de febrero de 2005. ii) Prestó servicios como docente oficial de la siguiente manera: • Al magisterio del departamento de Cundinamarca, municipio de La Vega a partir del 5 de mayo de 1976 hasta el 10 de septiembre de 1976, nombrada con el Decreto 0548. • Al magisterio del departamento de Cundinamarca, municipio de Bojacá a partir del 1° de febrero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1993. • Al magisterio del departamento de Cundinamarca, municipio de Bojacá a partir del 1° de febrero de 1994 hasta la fecha de interposición de la demanda. iii) Cumplió 20 años de servicio al magisterio como docente nacionalizada con honradez, idoneidad y buena conducta. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal iv) El 27 de marzo de 2014, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Asimismo, se invocaron como vulneradas las Leyes 115 de 1994; 43 de 1975; y 715 de 2001, y el Decreto 081 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos enjuiciados violentaron las normas señaladas, pues la señora Nieto Sabogal prestó sus servicios en diversas épocas en establecimientos oficiales del orden territorial. ii) La demandada indicó que no le asiste derecho a la actora a beneficiarse de la prestación pretendida puesto que sus nombramientos fueron de orden nacional, sin hacer referencia a las actas de nombramientos y decretos que evidencian su vinculación nacionalizada, puesto que quien realizó la designación fue el departamento de Cundinamarca y en ese orden no obtuvo ninguna retribución de la Nación. iii) Adicionalmente, no se tuvo en cuenta el tiempo servido bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios sin ninguna justificación. iv) Así las cosas, la demandante computó más de 20 años de servicio y cumplió 50 años de edad el 2 de febrero de 2005, luego le debe ser reconocida la prestación que reclama. 1.2.

Contestación de la demanda 4 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 Los actos administrativos demandados conservan incólumes su presunción de validez y surten plenamente efectos jurídicos, toda vez que no contienen vicio alguno que conlleve su anulación, ya que fueron expedidos por la autoridad competente y tanto los motivos en los que se fundan como la motivación son consistentes y congruentes con las normas superiores.

Propuso las excepciones de ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación de conceder una pensión gracia, prescripción, indebida pretensión de reconocimiento e inexistencia de la obligación de indexar, cobro de lo no debido e imposibilidad de condena en costas. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia escrita proferida el 27 de octubre de 2016, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Las razones por las cuales la UGPP negó la petición de reconocimiento de la pensión gracia se refieren a que: a) respecto del tiempo prestado desde el 3 de mayo de 1976 por 38 días no se acreditó el tipo de vinculación; b) el servido del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1993 se hizo bajo contrato de prestación de servicios y; c) lo laborado desde el 1° de febrero de 1994, obedeció a un vínculo como empleada de carácter nacional. ii) Respecto del primer tiempo, de conformidad con las pruebas aportadas la demandante se desempeñó como docente interina en la Escuela Rural La Patria en el municipio de La Vega, vinculada mediante la Resolución 0548 del 25 de mayo de 1 Folios 60 al 66. 2 Folios 175 al 183.

Con ponencia del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal 1976 del secretario de educación de Cundinamarca, por lo que se concluye que el desempeño realizado en el establecimiento educativo de carácter territorial por designación de autoridad administrativa territorial es útil para completar 20 años de servicios en la docencia oficial del orden territorial. iii) Sobre el segundo período, según la jurisprudencia del Consejo de Estado resulta procedente tener en cuenta el tiempo laborado por la actora en el municipio de Bojacá entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, por cuanto la existencia de la relación laboral con los docentes contratistas se presume. iv) Respecto del tercer tiempo, se acreditó que mediante el Decreto 004 del 29 de enero de 1994 el alcalde del municipio de Bojacá nombró a la demandante como docente de la Escuela Rural Municipal de Barroblanco a partir del 1° de febrero de 1994 de acuerdo al Convenio U-PD-348 suscrito entre el municipio de Bojacá y la Fiduciaria Popular S. A. para la cofinanciación de plazas docentes municipales rurales – Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, y mediante Convenio del 9 de enero de 1998 suscrito entre la Nación (Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y el municipio de Bojacá se garantizó la afiliación o incorporación de cinco docentes, entre ellos la demandante, financiados 100% por la Nación. Por tal razón, el secretario de educación municipal certificó que la señora Nieto Sabogal tiene vinculación como docente nacional en propiedad a partir del 1° de febrero de 1994. v) Así las cosas, tal como claramente se desprende de los actos acusados y las demás documentales la demandante no acreditó haber prestado 20 años de servicios en la docencia oficial de educación primaria o secundaria del orden departamental, municipal o distrital, ya que la vinculación a partir del 1° de febrero de 1994 tiene carácter nacional. vi) A pesar de que lo anterior es suficiente para negar las pretensiones de la demanda, debe también decirse que si bien la accionante fue nombrada mediante Decreto 004 del 28 de enero de 1994 de la Alcaldía del municipio de Bojacá, dicha 6 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal circunstancia no es útil para acreditar que no recibe remuneración de carácter nacional, por cuanto no se puede echar de menos que el referido acto fue proferido con ocasión del Convenio U-PD-348, razón por la cual el alcalde actuó como agente de la Nación y no en ejercicio de la autonomía administrativa propia del ente territorial, llevando como consecuencia que el nombramiento realizado tuvo carácter nacional y no territorial, en virtud de la figura de la desconcentración de funciones administrativas. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) El proceso de nacionalización consistió en la centralización de la educación, quedando este servicio a cargo exclusivo del presupuesto nacional; sin embargo, no es dable que se utilice el referido proceso para desconocer los derechos de los docentes que se vincularon con entidades del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980, como lo hizo el Tribunal. ii) En aras de determinar la naturaleza de la vinculación de la señora Nieto Sabogal, quien de conformidad con el Decreto 004 de 1994 fue nombrada con fundamento en un convenio suscrito para la cofinanciación de plazas docentes municipales rurales – Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria – es necesario acudir no solo a la Ley 91 de 1989, sino también a la ley orgánica sobre distribución de competencias vigente al momento de expedición del acto administrativo (Ley 60 de 1993).

En ese sentido se puede concluir que la fuente de financiación de la plaza docente no desvirtúa la naturaleza de la vinculación municipal, por cuanto será docentes del orden territorial todo aquel que se vincule a una plaza departamental o municipal. iii) En este caso, el acto administrativo de nombramiento señala expresamente 3 Folios 245 al 247. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal que aquel se hace en una plaza municipal rural.

Así las cosas, el tiempo laborado a partir de 1994 es computable para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en las oportunidades procesales.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 4 Folios 210 al 214. 5 Folio 215. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 6 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 9 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018). En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a su cédula de ciudadanía la señora Ana Patricia Nieto Sabogal nació el 2 de febrero de 1955, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 2 de febrero de 2005.18 ii) El 25 de mayo de 1976, mediante la Resolución 0548, «por medio de la cual se conceden unas licencias sin remuneración a unos maestros al servicio del departamento y se nombra interinamente a otros», la secretaria de Educación del departamento de Cundinamarca nombró a la señora Ana Patricia Nieto Sabogal como maestra de la Escuela Rural La Patria del municipio de La Vega por el término de 38 días a partir del 3 de mayo de 1976.19 iii) El director de personal de establecimientos educativos y de historias laborales de la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, a través de la certificación 2012052302 hizo constar que la actora prestó servicios como docente 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 2. 19 Folios 4 al 6. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal interina a partir del 3 de mayo de 1976 por el término de 38 días, y fue nombrada a través de la Resolución 0548 del 25 de mayo de 1976.20 iv) El 28 de enero de 1993, el alcalde del municipio de Bojacá suscribió el contrato de prestación de servicios 009 con la señora Ana Patricia Nieto Sabogal para desempeñarse como docente en la Escuela Rural de la Vereda Barroblanco, con un plazo de duración a término fijo por el período comprendido entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993, cuyos honorarios se pagarían con cargo al presupuesto general de rentas y gastos de esa vigencia.21 v) La Secretaría de Desarrollo Institucional y de Control Interno del municipio de Bojacá certificó que la señora Nieto Sabogal celebró contrato de servicios 009 de 1993 cuyo objeto fue la prestación de servicios como docente en el período comprendido entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993.22 vi) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del municipio de Facatativá certificó que la demandante prestó servicios a través de la vinculación por contrato de prestación de servicios como docente entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993.23 vii) El 29 de enero de 1994, con el Decreto 004, «por medio del cual se hace el nombramiento de tres docentes para las escuelas rurales del municipio de Bojacá, de Acuerdo al Decreto 2277 de 1979», el alcalde del municipio de Bojacá, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el articulo 9°de la Ley 29 de 1989 y el artículo 26 del Decreto 2277 de 1979, nombró a la demandante como docente en la Escuela Rural Municipal de Barroblanco.24 Tomó posesión del empleo el 1° de febrero de 1994, en el despacho del alcalde.25 20 Folios 3.

Certificado del 23 de mayo de 2012. 21 Folio 52. 22 Folio 9. Certificado del 13 de junio de 2011. 23 Folios 7 y 8. Certificado del 10 de marzo de 2014. Hi24 Folios 13 y 14. 25 Folio 12. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal viii) El 9 de enero de 1998, la Nación (Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y el municipio de Bojacá suscribieron convenio por el término de 10 años (prorrogable por un lapso igual) con el objeto de garantizar la afiliación o incorporación de 5 docentes financiados 100% por la Nación, Ministerio de Educación Nacional al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fomag, entre estos la señora Ana Patricia Nieto Sabogal.26 ix) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del municipio de Facatativá certificó que la docente fue vinculada a través del Decreto 004 del 29 de enero de 1994, al servicio de la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca (sin municipio definido) y que a partir de 2005 se desempeña en el municipio de Facatativá hasta la fecha de suscripción del documento inclusive, esto es, el 10 de marzo de 2014.27 En dicho certificado no se dejó constancia respecto del tipo de vinculación de la demandante. x) Según el certificado de salarios emitido el 10 de marzo de 2014 por la Secretaría de Educación del municipio de Facatativá, la señora Nieto Sabogal devengó entre 2012 y 2013, los factores salariales de asignación básica, sueldo de vacaciones y/o receso escolar, prima de navidad, prima de vacaciones docenes, y subsidio de alimentación.28 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 13 de mayo de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP014588 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante, toda vez que dicha prestación no puede ser reconocida a los docentes nacionales y aquella ostenta dicha calidad a partir de 1994; además, los tiempos laborados como docente mediante contrato de prestación de servicios en 1993 no son computables.29 26 Folios 151 al 153. 27 Folios 15 al 17, certificado del 10 de marzo de 2014. 28 Folios 18 al 20. 29 Folios 22 al 27. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal ii) Los días 13 y 16 de junio de 2014, la UGPP expidió las Resoluciones RDP018814 y RDP018605, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.30 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos.

El Tribunal concluyó que el tiempo laborado por la señora Nieto Sabogal a partir del 3 de mayo de 1976 (por 38 días) en la Gobernación de Cundinamarca; y el servido del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1993 bajo contrato de prestación de servicios en el municipio de Bojacá, resultan computables para efectos del reconocimiento prestacional pretendido, por cuanto la docente estuvo vinculada «al orden territorial»; empero, a su juicio, no ocurrió lo mismo con la designación como maestra a partir del 1° de febrero de 1994, pues esta fue como empleada de carácter nacional, financiada por el Ministerio de Educación Nacional.

Dicho análisis respecto de las dos primeras vinculaciones es compartido por esta Sala, al observar las siguientes circunstancias. i) El nombramiento efectuado a través de la Resolución 0548 del 25 de mayo de 1976, es de carácter territorial, pues fue suscrito por la secretaria de Educación de Cundinamarca en uso de sus facultades legales (sin intervención de ningún otro funcionario, y sin delegación del Ministerio de Educación), para prestar labores como maestra de la Escuela Rural La Patria del municipio de La Vega por el término de 38 días a partir del 3 de mayo de 1976.

El contenido del acto es el siguiente: 30 Folios 28 al 33. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Acerca de esta designación, se advierte que el nombramiento que detentó la señora Nieto Sabogal fue bajo la modalidad de interinidad, es decir, con el fin de ocupar 18 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal una vacante de manera transitoria ante la necesidad del servicio y debido a la imposibilidad de designar a un empleado en carrera administrativa.

Esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado que la vinculación en interinidad «es plenamente computable para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia como quiera (sic) que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos», siempre y cuando se acredite con suficiencia que la plaza ocupada temporalmente tiene carácter territorial,31 circunstancia que se demostró en este caso.

En consecuencia, la vinculación de la accionante fue como maestra territorial, pues se puede inferir razonablemente que prestó servicios en una plaza de igual categoría por tratarse de una institución educativa a cargo del referido ente departamental, bajo el nombramiento de un funcionario de dicho orden. Al respecto, es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos.

A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».32 De acuerdo con este marco normativo, el nombramiento que efectuó el departamento de Cundinamarca atendía a las atribuciones que con antelación había otorgado el legislador.

Además, el carácter territorial de la aludida designación encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto preceptúa que se entiende por personal 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000 23 42 000 2014 00012 01 (3050-15), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 32 Artículo 27. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal territorial aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», el cual previó que a partir de la entrada en vigencia de dicha norma «ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».

En este caso, se itera, el acto de nombramiento fue suscrito exclusivamente por la secretaria de educación, sin que se observe intervención alguna de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se hizo referencia a una autorización por parte de la Nación para hacer la designación, ni que la plaza a ocupar fuera nacional.

Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 38 días y además acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. ii) El tiempo servido entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993, en el municipio de Bojacá, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios es claramente computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia pretendida.

Lo anterior por cuanto «el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión gracia no solo es aquel que se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, debido a que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador»,33 siempre y cuando, la vinculación sea territorial, circunstancia que fue válidamente demostrada por la actora, pues se desempeñó como docente en la Escuela Rural de la Vereda Barroblanco, cuya remuneración 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33- 000-2014-1000-01 (0823-2017). 20 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal fue cancelada con cargo al presupuesto general de rentas y gastos.

Adicionalmente, se puede inferir razonablemente que se trataba de una plaza territorial por tratarse de una institución educativa a cargo del referido municipio. El contenido del encargo es el siguiente: De acuerdo con el análisis integral de este medio de prueba se concluye que la vinculación con el referido municipio es del orden territorial, pues la señora Nieto Sabogal prestó servicios al municipio de Bojacá; sus emolumentos fueron cancelados con recursos propios; no se inmiscuyó al Ministerio de Educación Nacional en la contratación, ni se hizo referencia a la existencia u ocupación de una plaza nacional; luego es dable afirmar que la contratación se ejecutó con el propósito de suplir una demanda del servicio educativo a nivel territorial.

En suma, los 10 meses que duró el vínculo contractual se deben tener en cuenta para efectos del reconocimiento prestacional reclamado. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal iii) Finalmente, la vinculación de la accionante a partir del 1° de febrero de 1994, se concretó en los siguientes términos: En lo que concierne a la vinculación que tuvo el accionante en el año 1994, a través del Convenio U-PD-348 suscrito entre el municipio de Bojacá y al Fiduciaria Popular para la cofinanciación de plazas docentes municipales rurales, Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, es pertinente citar el siguiente pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se estudió la naturaleza de algunos componentes del referido plan de universalización:34 59.

El programa denominado “soluciones educativas” hizo parte del plan de universalización de la Educación Básica Primaria que adelantó el Ministerio de Educación con el propósito de mejorar ese nivel de educación tanto a nivel cuantitativo como cualitativo ofreciendo a los alumnos, maestras y escuelas un conjunto integrado de bienes y servicios educativos. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2018, radicado 50001-23-31-000-2009-00316-02 (2470-2015). 22 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal 60.

Según el documento del Departamento Nacional de Planeación de 19 de marzo de 1991, denominado “Plan de Apertura Educativa 1991-1994”, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, mediante el CONPES 2158 de 1991, aprobó la medida conforme al referido plan para el cuatrienio 19911994 y fue institucionalizado por medio del Decreto 61 de 14 de enero de 199235. 61.

En efecto, el sistema de “Soluciones Educativas”, consistía en la contratación anual de docentes por los municipios, con recursos del gobierno nacional, con cargo a sus propios recursos, de suerte que se convirtió en una opción flexible por la facilidad de vinculación de docentes y posibilitó que se llevara la educación a zonas de difícil acceso. […] 64.

De acuerdo con el anterior recuento, el tiempo servido como docente en programas de “soluciones educativas” debe tomarse como servido en educación primaria en entidades territoriales, razón por la cual es posible computarlo para efectos de acreditar el requisito de tiempo para el reconocimiento de la pensión gracia36. [Resalta la Sala] Así las cosas, el plan de universalización de la educación básica primaria se sufragaba con dineros de la Nación y/o con recursos propios de los municipios y en el artículo 2.º del Decreto 61 de 14 de enero de 1992 se definió de la siguiente manera: Artículo 2o.

Definición. El plan de universalización de la educación básica primaria consiste en la prestación de un conjunto integrado de bienes y servicios educativos ofrecidos a los seis primeros años de la educación básica; capacitación de docentes; suministro de textos para los niños, bibliotecas para las escuelas, material de instrucción para los maestros, provisión de mobiliario escolar para alumnos, maestros y escuelas; renovación y mejoramiento de la planta física de las escuelas en términos de construcción y reparación de aulas, unidades sanitarias, servicio de agua y pozo séptico.

Además, prevé el desarrollo de acciones y proyectos de fortalecimiento del sector mediante una estrategia global que cuenta con la estructura básica del sistema educativo y que comprende la renovación curricular y la descentralización administrativa. En dicha norma se señaló, además, que el plan tenía cobertura nacional y su ejecución se extendería hasta el año de 1995, atendiendo todos los municipios, siguiendo los criterios trazados por el Ministerio de Educación Nacional y sujeto a evaluaciones periódicas para detectar su estado de avance en cada región. 35 Por el cual se institucionaliza el “Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria”. 36 El tiempo laborado como docente de soluciones educativos fue tenido en cuenta para efectos de la pensión de jubilación gracia en sentencia de 2 de agosto de 2018, C.P Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Expediente 70001233300020150024301 (2739-2016), Demandante: Nellys del Carmen Taborda Bohórquez. 23 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal En efecto, el artículo 4 del Decreto 61 de 1992 determinó que el plan sería financiado «con recursos del Crédito Internacional 3010 BIRFCO, con las contrapartidas nacionales estipuladas en éste, con aportes de los presupuestos departamentales, municipales cuando se suscriban los convenios respectivos, y con aportes de la comunidad».

A su vez, el artículo 7 ibidem previó que, en el nivel municipal, el alcalde será el director del plan cuando se suscribieran los respectivos convenios. En este orden de ideas, el Ministerio de Educación Nacional adelantó el referido plan de universalización que estuvo financiado con recursos mixtos, es decir, nacionales, departamentales y municipales, e inclusive con aportes de la comunidad y provenientes del crédito internacional.

Además, las entidades territoriales debían suscribir convenios interadministrativos con el fin de ejecutar dichos recursos y desarrollar la política educativa, teniendo en cuenta los alcances y propósitos definidos por ella. Bajo este escenario normativo y jurisprudencial el tiempo laborado por la señora Nieto Sabogal en desarrollo del Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, tuvo carácter territorial, pues el municipio de Bojacá especificó que la vinculación de los docentes se hacía para prestar labores dentro del referido programa en escuelas rurales municipales de educación primaria y que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 61 de 1992, suscribió el Convenio U-PD-348 para la cofinanciación de plazas docentes municipales rurales.

Aunado a ello, no existe duda de que en ese acto de nombramiento no hubo intervención directa por parte del Gobierno nacional, y en ningún momento se indicó que se fuere a ocupar una plaza nacional; empero, sí se estableció que se trataba de plazas docentes municipales rurales del Plan de la Universalización de la Educación Básica Primaria.

En este punto, es oportuno advertir que en cada caso particular debe analizarse la forma en que los docentes fueron vinculados al Plan de Universalización de la 24 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Educación Básica Primaria, pues esta Subsección en otras oportunidades ha podido constatar que la vinculación es nacional y no puede computarse para acceder a la pensión gracia, por ejemplo, cuando el acto de nombramiento de manera expresa e inequívoca establece que los docentes ocuparán plazas que se encuentran a cargo del Ministerio de Educación Nacional o que se pagarán con recursos provenientes de la Nación.37 A todo esto, en el sub examine se advierte que la vinculación proveniente Decreto 004 del 29 de enero de 1994, se considera territorial y que debe ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia, en atención a que no existe prueba diferente que demuestre que el nombramiento estuvo a cargo del Ministerio de Educación Nacional, ya que la autoridad que nominó a la demandante como docente, fue el alcalde municipal de Bojacá con base en las facultades conferidas por el articulo 9°de la Ley 29 de 1989 y el artículo 26 del Decreto 2277 de 1979, y al verificar la plaza educativa en la que fue nombrada, Escuela Rural Municipal de Barroblanco, es evidente que pertenece al orden territorial, municipal.

No obstante, el a quo determinó que la naturaleza de la vinculación de la demandante fue nacional bajo el entendido de que el 9 de enero de 1998 la Nación (Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público) suscribió convenio con el municipio de Bojacá con el objeto de garantizar la afiliación o incorporación de 5 docentes financiados 100% por la Nación, Ministerio de Educación Nacional al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fomag, entre estos la señora Ana Patricia Nieto Sabogal.

El contenido del convenio es del siguiente tenor: 37 En ese sentido pueden consultarse las siguientes sentencias, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 16 de junio de 2016, radicado 73001-23-33-000-2013-00529- 01 (3533-14); y ii) del 20 de octubre de 2022, radicado 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709- 2016). 25 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Sobre este punto, teniendo en cuenta el contenido del referido convenio la Sala advierte que aquel no tuvo la entidad de mutar la vinculación de la señora Nieto Sabogal con el municipio de Bojacá, como lo afirmó el a quo. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Lo anterior, por cuanto, la suscripción del mentado convenio no implicó que la actora perdiera la condición de docente territorial que ostentaba, y que su vinculación adoptara carácter nacional, dado que no generó un cambio en la naturaleza del vinculó inicial de la educadora (que había sido nombrada con anterioridad a dicho convenio), esto es, continuó la relación legal y reglamentaria sin interrupción desde la suscripción del Decreto 004 del 29 de enero de 1994, como docente de carácter territorial, es decir, nunca se rompió o interrumpió la designación inicial, pues de la lectura de las anteriores imágenes únicamente se advierte la asunción de una serie de obligaciones dinerarias a cargo del municipio de Bojacá y no que se hubiere realizado un nuevo nombramiento a la señora Nieto Sabogal por parte de la Nación. Así pues, no puede afirmarse, entonces, como lo hizo el Tribunal, que a partir de 1998 la naturaleza de la designación fue del orden nacional, pues, se reitera, las condiciones iniciales no se modificaron, al paso que en términos del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, se entiende por personal nacional a aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», lo que, se insiste, no ocurrió en este caso.

Así las cosas, como tantas veces lo ha indicado la Sección Segunda del Consejo de Estado, y de acuerdo con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018,38 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.39 Adicionalmente dicha providencia también fue clara al establecer la regla de que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional; o ii) por el argumento de 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, (3805-2014). 39 máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. 27 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Adicionalmente, resulta pertinente agregar que, como consecuencia de la promulgación y entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, se expidió el Decreto 196 de 1995, norma en la que se sustentó el mentado convenio interadministrativo y en la que se plasmaron las siguientes definiciones: Artículo 2º.- Definiciones.

Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales (resalta la Sala).

De la normativa citada se colige que el personal de educadores financiados por la Nación lo integran docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de las plazas a las que se hayan vinculado. En ese sentido, la referida norma es clara al indicar que los docentes financiados por la Nación mediante convenios interadministrativos, como el que se estudia, que se encuentren vinculados a plazas municipales, como es el caso de la Escuela Rural Municipal de Barroblanco, tienen la condición de maestros municipales.

Asimismo, el artículo 4 de la mencionada Ley 60 de 1993, dispuso sobre los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, que además de ser afiliados o incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sus prestaciones serán de cargo de la respectiva entidad territorial. 28 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante con el municipio de Bojacá no se modificaron, comoquiera que el último nombramiento se efectuó el 29 de enero de 1994 por el alcalde municipal y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral y,40 en ese orden, debe concluirse que la docente mantuvo el régimen prestacional con el que inició la prestación del servicio educativo en la entidad, esto es, del orden territorial, y que el convenio de financiación no implicaba que el carácter de su nombramiento mutara al orden nacional.

En consecuencia, dada la naturaleza de la vinculación de la actora, tal como lo indicó su apoderado en el recurso de apelación, es claro que el tercer lapso también resulta válido para reconocer la pensión gracia y en este orden procede acceder a las pretensiones de la demanda. Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 03-05-1976 10-06-1976 38 0 0 Territorial 01-02-1993 30-11-1993 0 10 0 Territorial 01-02-1994 10-03-2014 6 1 20 TOTAL 14 0 21 De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.

Además, la señora Ana Patricia Nieto Sabogal cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es 40 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 29 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal decir, que demuestra los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.41 Ahora bien, la accionante cumplió los 20 años de servicio el 23 de febrero de 2013, fecha para la cual contaba con más de 50 años de edad (los cumplió el 2 de febrero de 2005), es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional.

Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 23 de febrero de 2012 y el 23 de febrero de 2013.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».42 Ahora bien, la señora Nieto Sabogal consolidó el estatus pensional el 23 de febrero de 2013, de modo que tenía hasta el 23 de febrero de 2016 para reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prestación para que sus mesadas pensionales no fueran objeto de prescripción, lo cual efectivamente se materializó a través de la reclamación del 27 de marzo de 2014,43 razón por la que no operó el fenómeno de la prescripción trienal. 41 Aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. 42 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 43 Según se plasmó tanto en la demanda como en los actos administrativos demandados. 30 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,44 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 31 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP014855 del 13 de mayo de 2014, RDP018605 del 13 de junio de 2014 y RDP018814 del 16 de junio de 2014, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora. 32 Radicación: 25000-23-42-000-2014-03327-01 (1342-17) Demandante: Ana Patricia Nieto Sabogal Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Ana Patricia Nieto Sabogal, identificada con cédula de ciudadanía 41.740.221, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 23 de febrero de 2012 y el 23 de febrero de 2013.

Se precisa que la actora adquirió el estatus pensional el 23 de febrero de 2013. Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.