CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Se pronuncia el despacho sobre los recursos de reposición y, en subsidio, súplica, interpuestos por la parte demandante contra el auto de 18 de diciembre de 2023, mediante el cual este despacho rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Santiago Andrés Nieto Lemus.
I.
ANTECEDENTES El señor Santiago Andrés Nieto Lemus, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte, con el fin de obtener la nulidad del Oficio G 03061 de 11 de agosto de 2015, por medio del cual negó el reconocimiento de una relación laboral subordinada y el pago de los emolumentos resultantes.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la existencia de la mencionada relación de trabajo, y el pago de los correspondientes derechos salariales, prestacionales, seguridad social y demás emolumentos correspondientes a los servidores públicos. Agotado el respectivo trámite, el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, decisión revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 21 de febrero de 2019, contra la cual, a su vez, interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia. II.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO El accionante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de febrero de 2019, al considerar que contraría la sentencia de 19 de febrero de 2009, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del expediente 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05).
III. AUTO IMPUGNADO Mediante auto de 18 de diciembre de 2023, el despacho rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Santiago Andrés Nieto Lemus, al estimar que la sentencia invocada no comporta un fallo de unificación jurisprudencial en los términos establecidos en el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
IV. RECURSO DE REPOSICIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó recursos de reposición y en subsidio suplica, al considerar que «[…] la sentencia adiada 19 de febrero de 2009, expediente 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05) y la cual fundamenta el recurso extraordinario, es precisamente una decisión emitida por el Consejo de Estado y que reviste de importancia jurídica o social […]».
En su concepto, «[…] se trata de un fallo que resuelve unas pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de un contratista que en la realidad era subordinado y, por ende, recibía constantes ordenes por parte de sus superiores, como acontece en el proceso de la referencia, en donde surgió la necesidad de unificar la tesis jurisprudencial frente a los citados aspectos con el fin de dar certeza jurídica para que las autoridades judiciales que integran esta jurisdicción decidan los asuntos puestos en su conocimiento respecto del denominado contrato realidad […]».
V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia El despacho es competente para resolver el recurso de reposición interpuesto en esta ocasión, de acuerdo con el artículo 242 del CPACA. 5.2. Oportunidad El auto impugnado fue notificado por medios electrónicos el 25 de enero de 2024 y el recurso interpuesto el 29 de los mismos mes y año, razón por la cual, este resulta oportuno. 5.3.
Procedencia Los recursos de reposición y súplica son procedentes contra los proveídos que rechazan los recursos extraordinarios, conforme lo prevén los artículos 242 y 246 (numeral 3) del CPACA. En ese sentido, si el despacho no encontrara motivos para reponer la decisión materia de los recursos, ordenará dar el respectivo trámite al de súplica. 5.4.
Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia - generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia».
Con tal cometido, el Legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 262 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.
Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca.
Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extraordinario de unificación de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 5.5 Análisis del caso en concreto La parte recurrente interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de súplica, contra el auto de 18 de diciembre de 2023, al estimar que, la sentencia invocada si es una providencia de unificación, emitida en un caso «[…] de un contratista que en la realidad era subordinado y, por ende, recibía constantes ordenes por parte de sus superiores, como acontece en el proceso de la referencia, en donde surgió la necesidad de unificar la tesis jurisprudencial frente a los citados aspectos con el fin de dar certeza jurídica para que las autoridades judiciales que integran esta jurisdicción decidan los asuntos puestos en su conocimiento respecto del denominado contrato realidad […]» Revisada la argumentación del recurso, el despacho observa que no cumple con los requisitos establecidos en la ley, toda vez que, no se orienta a identificar la desatención de una sentencia de unificación, sino a censurar el análisis de las pruebas efectuado en el trámite de segunda instancia. En efecto, se tiene que el tribunal desestimó las pretensiones de la demanda y revocó la sentencia de primera instancia, al concluir, previo examen de los medios de prueba aportados al expediente, que no fueron acreditados los elementos esenciales propios de una relación laboral.
La inconformidad expuesta por la parte recurrente se dirige principalmente a cuestionar la apreciación probatoria efectuada por el tribunal, razón por la cual, sus argumentos no evidencian una vulneración de reglas de unificación jurisprudencial, sino que expresan una discrepancia con lo decidido por el Ad-quem, materia que desborda el alcance del recurso extraordinario promovido.
Por otra parte, tal como fue dicho en la providencia impugnada, si bien es cierto que la sentencia de 19 de febrero de 2009, dictada dentro del expediente 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), fue proferida por el pleno de la Sección Segunda, también lo es que no se observa en el texto del aludido fallo alguna regla de unificación que pudiera ser desatendida por el tribunal, en los términos planteados por la parte recurrente.
En ese sentido, el despacho reitera que «[…] de la lectura del mencionado fallo se encuentra que se retomaron algunas consideraciones que ya había expuesto la sección o las subsecciones en otras providencias, pero no se creó o concretó regla de derecho alguna» en lo concerniente a la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas y los elementos constitutivos de toda relación de trabajo subordinada.
Finalmente, cabe anotar que, con el fin de identificar aquellas providencias que entrañan verdaderas sentencias de unificación jurisprudencial proferidas bajo el sistema procesal anterior o sin la adecuada titulación, esta Corporación realizó una investigación exhaustiva, publicada bajo el título «Las sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia», dentro de la cual, el fallo invocado por la recurrente no fue incluido.
Por lo tanto, los argumentos expuestos en el recurso no concurren en mérito para reponer el auto impugnado, razón por la cual, el despacho no repondrá su decisión, y ordenará dar trámite al recurso de súplica, tal como será dispuesto ut infra. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho,
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER el auto de 18 de diciembre de 2023, por medio del cual se rechazó por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Santiago Andrés Nieto Lamus, en esta oportunidad.
SEGUNDO: Por secretaría de la Sección, de conformidad con el artículo 246 del CPACA, DAR el correspondiente trámite al recurso de súplica formulado por la accionante, subsidiariamente, contra el aludido auto de 18 de diciembre de 2023.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.