11001031500020210513001 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: SILVIA BENAVIDES GUERRERO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – proceso ejecutivo laboral – confirma la negativa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 7 de septiembre de 2021, proferido por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo deprecado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 4 de agosto de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Silvia Benavides Guerrero, a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con el fin de que le sean amparados los derechos fundamentales “de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la igualdad”. 2.

La parte actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia del 25 de febrero de 2021, a través de la cual la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó lo resuelto por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que en auto del 7 de septiembre de 2020 se abstuvo de librar mandamiento de pago a favor de la señora Benavides Guerrero, en el marco del proceso ejecutivo que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, que se identificó con el radicado N.º 11001-33-42-047-2019-00551-01. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó: “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA (sic), DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, de la señora SILVIA BENAVIDES GUERRERO. 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION (sic) SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR el auto proferida (sic) el 25 de febrero de 2021, que confirmó el auto de primera instancia por la (sic) cual negó mandamiento de pago y en consecuencia de ordene librar mandamiento de pago teniendo en cuenta los hechos, pretensiones y las pruebas aportadas al escrito de demanda, de los cuales se puede establecer que la UGPP deberá realizar la devolución de las diferencias por concepto de aportes a pensión. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Silvia Benavides Guerrero laboró en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN desde el 24 de septiembre de 1971 hasta el 11 de julio de 2006. 5.

La Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL, hoy UGPP, le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Benavides Guerrero, “omitiendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, de igual manera la indexación de la primera mesada”. 6. En consecuencia, solicitó el reajuste de su mesada, lo cual fue negado a través de las Resoluciones N.º RDP 46175 del 3 de octubre y RDP 51544 del 7 de noviembre, ambas del 2013. 7.

Instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En primera instancia, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Descongestión de Bogotá, en sentencia del 11 de mayo de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad de los actos administrativos acusados, ordenó a la UGPP que reliquidara1 la pensión de la demandante, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, a partir del 12 de julio de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 10 de septiembre de 2010, por prescripción trienal. 8.

En el numeral 5º de la referida providencia, el operador jurídico ordenó a la entidad que, “(…) en caso de no haberse pagado la totalidad de los aportes de Ley, la UGPP, deberá efectuar los descuentos correspondientes por razón de los aportes no efectuados debidamente indexados al momento de pagar las mesadas correspondientes”. 9. Inconforme con dicha determinación, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 26 de enero de 2017, en el sentido de revocar parcialmente el numeral tercero2 de la decisión de primera instancia, modificar el séptimo3 y confirmarla en lo demás. 10.

Mediante la Resolución N.º RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017, la UGPP reliquidó la pensión de la señora Benavides Guerrero en cuantía mensual de $1.485.404, efectiva a partir del 12 de julio de 2006; además, en el numeral octavo ordenó descontar de las mesadas atrasadas “(…) la suma de CUARENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE pesos ($47,680,977.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados (…)”. 11.

A través de memorial del 6 de febrero de 2018, la señora Benavides Guerrero, solicitó la modificación del numeral octavo de la Resolución N.º RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017 en el sentido de que, “(…) se ordenara hacer los descuentos sobre los factores ordenados y devengados en el último año de servicios o en los últimos 3 o 5 años por prescripción, al considerar que la sentencia no señaló periodo alguno y, de manera subsidiaria se ponga en conocimiento la liquidación correspondiente, los porcentajes y el modo en que se efectuaron los descuentos por aportes sobre toda la vida laboral”. 12.

A través del Oficio 201812300454281 del 14 de febrero de 2018, la UGPP despachó desfavorablemente la solicitud de modificación que presentó la actora. Al respecto, indicó que realizó los descuentos por concepto de aportes para pensión, 1 Para ello, argumentó que la demandante tenía derecho a que se aplicara el régimen establecido en la Ley 33 de 1985 y, por tanto, su pensión debía calcularse con todos los factores devengados en el último año de servicios. 2 El numeral tercero quedó así: “ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, que a título de restablecimiento del derecho, efectúe una nueva liquidación de la pensión otorgada a la señora SILVIA BENAVIDES GUERRERO, (…) de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios (12 de julio de 2005 a 11 de julio de 2006), para lo cual, se deberá incluir los siguientes factores salariales: Asignación básica, subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios (1/12), prima de navidad (1/12) y prima de vacaciones (1/12), (…)”. 3 El numeral séptimo quedó así: “(…) Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA”.

El 12 de diciembre de 2019, la señora Silvia Benavides Guerrero instauró un proceso ejecutivo contra la UGPP, al cual se le asignó el radicado N.º 11001-33-42- 047-2019-00551-00 y en el que pretendía que se librara mandamiento de pago: i) por la suma de $43.254.577, por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes y ordenadas mediante la sentencia del 11 de mayo de 2015 y; ii) por los intereses moratorios de los dineros que, por concepto de la diferencia de las sumas “descontadas arbitrariamente por la UGPP”, causadas desde el día siguiente al pago del retroactivo hasta la fecha en que aquella se cancele. 14.

El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en proveído del 7 de septiembre de 2020, se abstuvo de librar mandamiento de pago, con sustento en que, lo pretendido por la señora Benavides Guerrero no proviene del título ejecutivo. En tal sentido, afirmó que, de la sentencia del 11 de mayo de 2015, modificada parcialmente por la del 26 de enero de 2017, así como los demás documentos acompañados con la demanda, no se observa una obligación clara, expresa y exigible5; por el contrario, consideró que la entidad acreditó el cumplimiento con la Resolución N.º RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017. 15.

La parte accionante instauró recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proveído del 25 de febrero de 2021. Como fundamento de su decisión, expuso que: “(…) una vez examinadas las sentencias base de recaudo ejecutivo la Sala observa que no se indicó el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores salariales que se incluyeron en la pensión, siendo este un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, por lo que no era viable librar el mandamiento de pago solicitado, puesto que el proceso ejecutivo se encuentra diseñado para verificar si la condena impuesta, fue cumplida o no, sin tener que realizar un estudio adicional a lo ordenado en la sentencia. 4 Para el efecto, la entidad anexó el cálculo detallado que realizó, con el objeto de dar cumplimiento a la reliquidación, junto con los descuentos e indexación. 5 Destacó que el proceso ejecutivo no puede utilizarse para dar alcance amplio o interpretar la sentencia judicial que le sirve de título, así como tampoco se puede convertir en una acción en la que se declaren derechos.

Aseguró que, en la orden judicial la obligación debe estar expresamente consignada pues, de lo contrario no es viable jurídicamente su reclamación por la vía ejecutiva. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Distinto hubiera sido el evento en que la providencia base de recaudo ejecutivo indicara expresamente el periodo sobre el cual se iban a efectuar los aportes y la fórmula a emplear de actualización, para que fuera procedente el proceso ejecutivo, al estar la obligación reclamada en el título ejecutivo, es decir, que se cumpliera con los requisitos de ser clara, expresa y exigible, previstos en el artículo 422 del C. G. del P. De acuerdo con lo anterior, en el fondo la parte ejecutante está atacando la legalidad de la Resolución citada, aspecto que no es objeto de la acción ejecutiva, dando lugar a un cuestionamiento sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de la sentencia, por lo que deberá demandar dicho acto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo ha dicho el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades”. 16.

La citada providencia fue notificada a través de mensaje de datos enviado el 24 de marzo de 20216, a los correos electrónicos de las partes. 1.4. Fundamentos de la vulneración 17. La señora Silvia Benavides Guerrero considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la igualdad, con ocasión de los autos del 25 de febrero de 2021 y 7 de septiembre de 2020, a través de los cuales se abstuvieron de librar mandamiento de pago, por considerar que lo pretendido no provenía del título ejecutivo.

En su criterio, las referidas providencias adolecen de los siguientes defectos: 1.4.1. Fáctico 18. Explicó que los operadores jurídicos tutelados no valoraron las pruebas que acreditaban su derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión. En ese contexto, manifestó que la sentencia no contiene un aparte en el que se analicen “(…) las peticiones radicadas ante la UGPP, la respuesta de la misma (sic) y los certificados de tiempos laborados de la señora SILVIA BENAVIDES GUERRERO, a efectos sobre (sic) que, factores salariales se debieron realizar los descuentos y el porcentaje en que se debió hacer, teniendo en cuenta la norma vigente al momento de la prestación del servicio”. 19.

En ese orden, indicó que el juzgado y el tribunal dieron por sentado que en la liquidación que la entidad respecto de los descuentos de aportes a pensión, no debió calcularse únicamente sobre los factores salariales reconocidos dentro del proceso de reliquidación pensional, por el contrario, las autoridades demandadas se limitaron 6 La parte actora afirmó en el escrito de tutela que la providencia de segunda instancia le fue notificada personalmente el 29 de febrero de 2021, sin embargo, atendiendo a que febrero solo tiene 28 días, se procedió a verificar la información en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, en donde se encontró que el proceso de notificación se llevó a cabo el 24 de marzo de 2021.

Sustantivo 20. Afirmó que los artículos 2º y 3º de la Ley 4ª de 1966, establecían la forma en que se debían realizar los descuentos por aportes para la época, “disponía en forma uniforme que los descuentos por aportes a las Cajas de Previsión Social, debían efectuarse de una forma directa y oficiosa del cinco por ciento (5%) del salario mensual”, por ser aquella la norma vigente antes de que entrara a regir la Ley 33 de 1985. 21.

Adujo que el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 consagraba los factores computables para el cálculo de la pensión, dentro de los que se encontraban el subsidio de alimentación, el incremento de antigüedad, el trabajo de domingos y festivos, la bonificación por servicios prestados, la prima de navidad y la prima de vacaciones, a partir de lo cual se podía inferir que en ese 5% de retención al salario mencionado, ya se había incluido, es decir, “(…) el operador administrativo no podía hacer la diferenciación del destino de dese 5%, ya que el legislador tampoco lo hizo”. 22.

Mencionó que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 692 de 1994, se establecieron los montos de cotizaciones. Asimismo, indicó que el porcentaje que le correspondía al régimen de pensiones ha venido cambiando a través de los años por lo que las liquidaciones que se realicen por ese concepto deberán siempre atender los distintos periodos y vigencias legales. 23.

Recordó que estuvo vinculada al servicio de la DIAN desde el 24 de septiembre de 1971 hasta el 11 de julio de 2006, por lo que, para realizar los respectivos descuentos por aportes a pensión se debían tener en cuenta las normas vigentes y los porcentajes establecidos, de lo contrario serían totalmente ilegales. Entonces, aseguró que, “El cálculo de aportes para el periodo del 24 de septiembre de 1971 al 11 de julio de 2006 y la correspondiente indexación, conforme la formula R= RH * índice Final/Índice Inicial, establecida por el Consejo de Estado, el 100% del aporte en pensión para el momento de la ejecutoria de la sentencia, esto es para el 24 de agosto de 2016, corresponde el 25% al empleado y el 75% para el empleador”. 24.

En ese orden de ideas, expresó que las providencias objeto de reproche se apartaron del marco jurídico aplicable, pues desconocieron que los descuentos por aportes a pensión deben hacerse de acuerdo a lo establecido en la ley vigente para el momento de la prestación del servicio, bien sea por el último año de servicios o toda la vida laboral.

Así las cosas, concluyó que los operadores jurídicos tutelados “(…) realizaron una interpretación sesgada de la normativa aplicable al caso concreto y de los elementos probatorios allegados al proceso ejecutivo, lo que les impidió realizar un análisis crítico y coherente de los descuentos por aportes a pensión sobre los factores salariales ordenados dentro del proceso de reliquidación, y que no es necesario que la sentencia misma sea quien indique sobre que periodos y la fórmula para realizar los mismos, ocasionando con ello una vulneración de la seguridad social, principio de seguridad jurídica, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal de la señora SILVIA BENAVIDES GUERRERO”. 1.4.3.

Desconocimiento del precedente 27. Explicó que tanto el juzgado como el tribunal desconocieron el criterio establecido por el Consejo de Estado en sentencia del 5 de diciembre de 20137, en relación con los descuentos por aportes a pensión según el cual al trabajador le corresponde cubrir el 25% de las cotizaciones, pues el 75% restante está a cargo del empleador, aunado al hecho de que algunos factores se causan anualmente y otros mensualmente. 28.

Aclaró que con ello no debe entenderse que lo que pretende es desconocer su obligación de realizar los aportes a pensión que no se efectuaron para el momento en que prestó sus servicios al estado, sino que el objeto de discusión recae puntualmente en que, con el proceso ejecutivo se debía ordenar a la UGPP que realizara los descuentos aplicando los porcentajes de la ley aplicable para el momento de su causación, a lo largo de su vida laboral y que, a su vez, se le cancelara el saldo que resultara a su favor. 29.

Igualmente, trajo a colación la sentencia del 13 de septiembre de 2017 en la que el Consejo de Estado precisó que los descuentos deberán aplicarse durante toda la relación laboral, pero únicamente en el porcentaje que le corresponde al trabajador. Asimismo, citó la sentencia T-1036 de 2005 en donde la Corte Constitucional señaló que, en los casos en los que no se realizaron los aportes al momento de su causación sobre la totalidad de los factores que legalmente constituyen factor salarial para efectos pensionales “(…) resulta necesario retener y/o deducir los valores sobre los cuales no se cotizó y que se tendrán en cuenta para reliquidar la pensión, para lo cual, en primer lugar deberá actualizarlos a valor presente a través del ejercicio que realice un actuario, y en segundo lugar, de la cifra real, determinar lo que corresponde sufragar al 7 En el escrito de tutela se identificó la providencia con el radicado interno N.º 1846-2013.

Afirmó que si bien los fallos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no determinaron el tiempo en el que debían hacerse los aportes, a efectos de establecer las deducciones al momento de darle cumplimiento a las sentencias, lo cierto es que el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha señalado que procede el descuento de los aportes correspondientes a los factores cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, es decir, que si la accionante los devengó en toda su vida laboral, son estas fechas las que deberán tenerse en cuenta para tal deducción. 31.

Finalmente, citó la sentencia de unificación del 6 de junio de 20198 en la que, el Consejo de Estado determinó las reglas de ejecución de las sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada y que en su momento ordenaron la reliquidación pensional, con la inclusión en el índice base de liquidación de todos los factores devengados por el servidor, así sobre los mismos no se hubieran realizado aportes o cotizaciones al sistema, pero en todo caso con la orden de efectuar los descuentos correspondientes. 32.

A partir de dicha sentencia, mencionó que los operadores jurídicos que conocieron del proceso ejecutivo solo tenían que determinar los documentos que integraban el título ejecutivo, que en este caso es complejo y esta conformado por la providencia y el acto que expidió la administración para cumplirla. 1.5. Trámite de la acción de tutela 33.

Mediante auto del 10 de agosto de 2021, el magistrado ponente de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante, así como de los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, como autoridades judiciales accionadas.Igualmente, dispuso la vinculación de la UGPP, en calidad de extremo demandado en el proceso ejecutivo con radicado N.° 11001-33- 42-047-2019-00551-00/01. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se remitió lo siguiente: 8 Radicado N.º 11001-33-42-048-2016-00009-01 (2914-2018). Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.

Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 34. Mediante memorial remitido el 13 de agosto de 2021 al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, el magistrado ponente de la providencia objeto de censura, luego de hacer un recuento de las etapas que se surtieron en el proceso, solicitó que se niegue el amparo por considerar que el auto del 25 de febrero de 2021 se ajustó al material probatorio que obraba en el plenario, a la normativa y a la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual se logró determinar que en las sentencias base de recaudo ejecutivo no se indicó el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores que se incluyeron en la pensión, “siendo este un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa”, lo que no permitía librar el mandamiento de pago solicitado. 35.

Aclaró que, distinto hubiese sido si la sentencia base de recaudo indicara expresamente el periodo sobre el cual se iban a efectuar los aportes y la fórmula a emplear de actualización, a efectos de que fuera procedente el proceso ejecutivo. Por ese motivo, explicó que en el fondo, la parte ejecutante estaba atacando la legalidad de la Resolución N.º RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017, aspecto que no es objeto de una acción ejecutiva, pues ello daba lugar a un cuestionamiento sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de la sentencia, razón por la que la interesada deberá demandar dicho acto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado en diversas oportunidades. 36.

Igualmente, envió copia digital del expediente de la demanda ejecutiva identificada con el con radicado N.° 11001-33-42-047-2019-00551-01. 1.6.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 37. A través mensaje de datos enviado el 13 de agosto de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el subdirector de Defensa Judicial de la entidad solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo constitucional, por considerar que, por un lado, lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela invada la órbita de competencia del tribunal y, por el otro, que el objeto de controversia es el reconocimiento de unos valores económicos. 38.

Sin perjuicio de lo anterior, explicó que a través de la Resolución RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017 se dio cumplimiento a lo ordenado por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 26 de enero de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

Igualmente, adujo que la entidad realizó los descuentos por concepto de aportes para pensión respecto de los factores que se incluyeron en la liquidación, diferentes a los consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y de los cuales la entidad empleadora no realizó descuento alguno a favor del sistema general de pensiones. Así las cosas, mencionó que para liquidar los aportes contemplados en la Resolución RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017, se aplicó la fórmula del nuevo IBL.

Entonces, considerando que el valor actual es de $2.356.240, ello arroja como resultado para el afiliado, la suma de $47.680.977 y para el empleador de $143.042.931, así: 40. Finalmente, puso de presente que el mínimo vital de la señora Benavides Guerrero se encuentra ampliamente cubierto, teniendo en cuenta que actualmente está recibiendo una mesada pensional de $2.669.056. 1.7.

Sentencia de primera instancia 41. En sentencia del 7 de septiembre de 2021, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo deprecado, por no encontrar configurados los defectos alegados. 42. Previo a analizar el fondo del asunto, el a quo aclaró que, en aplicación del principio de oficiosidad a partir del cual el juez de tutela tiene la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial, estudiaría los argumentos que se plantearon como defecto sustantivo bajo la perspectiva del defecto fáctico, teniendo en cuenta que lo que allí se reprochó fue que el operador jurídico que conoció del proceso ejecutivo, “(…) inobservó que se le habían efectuado los descuentos por aportes a pensiones en los términos ordenados en las Leyes 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993, de lo que daban cuenta las certificaciones laborales obrantes en el expediente ejecutivo”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Así las cosas, en relación con el defecto fáctico, explicó que las autoridades accionadas adoptaron la decisión reprochada con base en los elementos de convicción allegados al expediente ejecutivo, tales como las sentencias de primera y segunda instancia, así como la resolución a través de la cual la UGPP acató lo ordenado en las decisiones judiciales y el Oficio N.º 20181430045281 del 14 de febrero de 2018, mediante el cual la entidad puso en conocimiento de la actora la fórmula del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con fundamento en la que se efectuó el cálculo para el correspondiente descuento por concepto de aportes, dados los nuevos factores salariales incluidos en su liquidación pensional. 44.

En ese orden, indicó que con fundamento en los referidos elementos probatorios, era dable concluir que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, teniendo en cuenta que el título ejecutivo no indicó los periodos sobre los cuales se debían hacer las correspondientes deducciones al sistema de seguridad social en salud y pensiones y, por tal razón, no era procedente librar mandamiento de pago contra la referida entidad en los términos reclamados, “decir, que los aludidos descuentos únicamente se realizaran sobre los nuevos factores incluidos en la reliquidación pensional (subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados y primas de navidad y de vacaciones) y por un período determinado9, mas no por todo lo devengado durante su vida laboral, comoquiera que para obtener la diferencia económica pretendida se debe realizar un análisis adicional que no es propio del aludido proceso”. 45.

Adicionalmente, precisó que como la actora se encuentra inconforme con la determinación que adoptó la entidad en la Resolución RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017, a través de la cual dio cumplimiento a lo ordenado en los fallos del 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, respecto de las deducciones que se realizaron por concepto de aportes al sistema general de pensiones, pues en su criterio no le correspondía asumir el valor que allí se estableció, tiene la posibilidad de instaurar una nueva demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto administrativo, con el objeto de cuestionar su legalidad. 46.

Ello, sobre la base de considerar que, aunque en principio los actos administrativos de ejecución como es el caso de los que acatan una sentencia no son susceptibles de ser juzgados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que cuando aquellos se apartan del alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario, su categoría cambia inmediatamente y resultan ser objeto de control judicial. 47.

Por otro lado, explicó que tampoco se encuentra configurada la causal de desconocimiento del precedente, puesto que actualmente no existe un 9 «[…] Luego entonces los descuentos de salud y pensión [deben ser] únicamente por lo que aparece en el plenario, e igualmente por los últimos 5 años debido al fenómeno prescriptivo, de acuerdo al Estatuto Tributario».

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento definitivo del Consejo de Estado que sea de obligatoria observancia para los operadores jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que la providencia de unificación que trajo a colación, “(…) corresponde a un auto de 6 de junio de 2019, dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-048- 2016-00009-0110, por cuyo conducto esta Corporación asumió conocimiento, con el propósito de unificar, entre otros asuntos11, lo atañedero al cumplimiento de las sentencias que en su momento ordenaron la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados (en atención al criterio jurisprudencial contenido en el fallo de unificación de 4 de agosto de 201012), y la manera cómo deben efectuarse los correspondientes descuentos por aportes, puesto que en algunos de estos casos ya se habían realizado estas deducciones con destino al sistema de seguridad social”. 1.8.

Impugnación 48. A través de correo electrónico enviado el 26 de octubre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte actora impugnó la sentencia del 7 de septiembre de 2021, notificada a las partes el 22 de octubre del mismo año. Solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda de acuerdo con los siguientes argumentos. 49.

Insistió en que el objetivo de la tutela no era discutir la naturaleza de los descuentos por aportes a pensión, pues ellos deben realizarse por toda la vida laboral en beneficio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; explicó que lo que realmente se reprocha es que, “sin importar el periodo en que deben hacerse [los descuentos por aportes] sean correspondientes al porcentaje de la normatividad vigente al momento de la prestación del servicio del pensionado”. 50.

Indicó que, para calcular los descuentos por aportes en la vida laboral, se debe utilizar la fórmula empleada por la Sala Plena del Consejo de Estado que definió la figura de la indexación: 51. Por otro lado, afirmó que indudablemente la inflación que viene padeciendo nuestra economía, producto del fenómeno mundial, produce una pérdida notoria de la capacidad adquisitiva de la moneda por lo que, ordenar que se realice la liquidación de los descuentos por aportes a pensión por la fórmula actuarial implicaría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un consecuente empobrecimiento en su caso. 10 Promovida por el señor Vicente Vega Suarez contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 11 «[…] [d]eterminación del capital que comprende la condena cuando se trata de prestaciones periódicas, ii) la imputación de pagos realizados, iii) descuentos sobre los aportes no efectuados, iv) momento procesal oportuno para recaudar las pruebas que permitan liquidar el monto de la condena». 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23- 25-000-2006-07509-01 (0112-2009), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. En ese contexto, manifestó que es indispensable que se ordene la liquidación conforme al IPC de esos valores, a efectos de que el restablecimiento del derecho sea completo, pues no debe olvidarse que “(…) los descuentos por aportes liquidados con la fórmula actuarial que aplica la UGPP, genera una cifra exorbitante de $47.680.977 y que al liquidar los aportes conforme a la fórmula de indexación que aquí se discute generaría la suma de $4.426.399,82, es decir una diferencia de $43.254.577,18 a favor del accionante y que el Estado se está quedando con ello injustamente”. 53.

Lo anterior, con el objeto de demostrar que sin importar el periodo en que se efectúen los descuentos, si estos se realizan conforme a la norma indicada, no constituirán un perjuicio para el patrimonio del pensionado, por ende, advirtió que no se pretende discutir los periodos de liquidación sino que, por el contrario, se está cobrando por vía ejecutiva los dineros que la UGPP descontó arbitrariamente al dar cumplimiento al fallo sin que este los hubiese ordenado.

Al respecto, adujo que, “los únicos descuentos que deberían hacerse serían sobre los que recaen los nuevos factores salariales que ordenó el fallo de Nulidad de (sic) Restablecimiento del Derecho, en la demanda de reliquidación pensional (…) y no por toda la vida laboral como absurdamente lo hizo la UGPP”. 54. Expresó que las decisiones judiciales ejecutoriadas que emanen de una autoridad competente constituyen por si mismas un título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de ley, que se fije la condena en una suma específica para que pueda determinarse su valor real o demandarse ejecutivamente, teniendo en cuenta que la obligatoriedad y el carácter ejecutivo de las decisiones proferidas por la jurisdicción contencioso administrativo se desprenden de su firmeza y de que no hayan perdido su fuerza ejecutoria. 55.

En esos términos, aseguró que la obligación que pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, en tanto que el título de recaudo está compuesto en este caso por las sentencias judiciales, la resolución que le dio cumplimiento a los fallos, la liquidación detallada y la certificación de los factores salariales. 56. Agregó que lo que pretendía con el proceso ejecutivo es que se ordenara a la UGPP que realizara los descuentos de toda su vida laboral, pero aplicando los porcentajes que cada ley estableció al momento de su causación, a efectos de que se cancelara el saldo resultante a su favor, tal como se mencionó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Mencionó nuevamente la sentencia del 13 de septiembre de 2017 en la que el Consejo de Estado precisó que los descuentos se deben aplicar durante toda la relación laboral, pero únicamente en el porcentaje que le corresponde al actor. 57. Para reforzar sus argumentos, trajo a colación los siguientes pronunciamientos: i) auto del 27 de septiembre de 2021, a través del cual el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión revocó el auto del 25 de junio de 2021 por medio del cual se decidió no librar mandamiento de pago; ii) sentencia del 31 de agosto de Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2001, proferida por el Consejo de Estado en el proceso identificado con el radicado N.º “05001-23-31-000-2003-01051 (29288)”, M.P. María Elena Giraldo Gómez; iii) Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, “en sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución del proceso 2019-00563”; iv) Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, providencia dictada dentro del proceso con radicado “2019-00389”. 58.

Por otro lado, mencionó que la alta corporación de la jurisdicción contencioso administrativa, en sentencia del 9 de abril de 2014, estableció que la obligación de realizar los descuentos y aportes con destino al Sistema Pensional es una obligación de carácter parafiscal, la cual se encuentra sometida al término de prescripción extintiva previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario según la cual la acción de cobro prescribe a los 5 años, contados desde su exigibilidad. 59.

Respecto a la ausencia de unificación de jurisprudencia que adujo el a quo constitucional, planteó que deben tenerse en cuenta las decisiones que crean una pauta para solucionar el problema jurídico, razón por la que en este caso asegura que deben examinarse aquellas que en donde el operador jurídico no desconoce la necesidad de iniciar un proceso ejecutivo con el objeto de que se determine si los descuentos realizados por la UGPP son contrarios a la Ley. 60.

A manera de ejemplo, citó tres sentencias de Consejo de Estado, del 8 de abril de 2021, 1º de marzo de 2018 y 30 de noviembre de 2017, en donde el máximo órgano del contencioso administrativo definió que en los casos en que no se realizaron los aportes sobre la totalidad de los factores desde el momento de su causación, resulta necesario retener y/o deducir los valores sobre los cuales no se cotizó y que serán computados para reliquidar la pensión. 61.

Así las cosas, concluyó que, a pesar de que el Consejo de Estado no ha unificado la jurisprudencia en relación con el tema de los descuentos por aportes a pensión, aseguró que no es aceptable que los funcionarios de dicha jurisdicción nieguen el acceso a la justicia, ni que asuman que los actos de la administración, en este caso de la UGPP sean siempre legales, toda vez que en otros asuntos se ha demostrado que dicha entidad ha vulnerado los derechos de los pensionados. 62.

Finalmente, solicitó que se estudie el defecto sustantivo que planteó desde el escrito inicial, toda vez que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado no lo analizó. 1.9. Trámite en segunda instancia 63. Encontrándose el expediente en estado de proferir el fallo de segunda instancia, el despacho ponente de esta decisión advirtió que la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Corporación, al momento de admitir la acción de tutela, omitió ordenar Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la notificación del Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como una de las autoridades judiciales accionadas de esta tutela. 64.

Así, al evidenciar que el proceso estaba viciado de una nulidad de carácter saneable y, en aras de garantizar el derecho de contradicción y defensa, en aplicación de los artículos 136 y 137 del Código General del Proceso, el despacho, a través de auto del 13 de diciembre de 202113, ordenó que se pusiera en conocimiento de la presente acción al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 65.

Lo anterior, no solo por el hecho de que la misma parte actora hubiese dirigido este mecanismo en su contra, sino también porque en el evento de no haber sido así, en todo caso sería necesario ordenar su vinculación como tercero interesado debido a que la decisión que se adopte en el presente proceso puede llegar a afectar sus intereses por cuanto el presente litigio versa sobre una decisión que confirmó el auto proferido por aquél. 66.

Igualmente, ofició a la Secretaría de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que publicara en su página web, copia del escrito de tutela, del auto admisorio, de la sentencia de primera instancia, y del escrito de impugnación que presentó la parte actora, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.10.

El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 67. A través de memorial remitido el 14 de enero de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, luego de hacer un recuento de las actuaciones relevantes surtidas en tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como en el ejecutivo laboral, ambos instaurados por la señora Benavides Guerrero en contra de la UGPP, afirmó que en el asunto sub judice “ha de entenderse saneada la nulidad y continuarse con el curso del proceso, tal y como lo establece el artículo 137 del C.G.P., es decir con la impugnación de la sentencia calendada 7 de septiembre de 2021, en el entendido que, la actuación surtida se encuentra conforme a derecho, distando de cualquier violación de derechos fundamentales”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 68. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 7 13 El a quo del proceso ordinario fue notificado de la referida providencia por mensaje de datos enviado el 15 de diciembre de 2021 a las 19:27:14. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de septiembre 2021, proferido por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Legitimación en la causa 69. En primer lugar, la Sala advierte que la señora Silvia Benavides Guerrero está legitimada en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991, en la medida en que la acción de amparo puede ser desplegada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;

(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales14. 70. En el caso concreto, se tiene que la tutelante constituye la parte ejecutante en el proceso ejecutivo que instauró contra la UGPP, por lo que es claro que es la titular de los derechos fundamentales cuya vulneración alega. 71.

Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, están igualmente legitimados en la causa por pasiva, por ser las autoridades judiciales que resolvieron ambas instancias del medio de control ejecutivo identificado con el con radicado N.° 11001- 33-42-047-2019-00551-01, que es objeto de esta acción constitucional. 2.3.

Problema jurídico 72. Corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes:  ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetivos de la tutela contra providencia judicial? 73. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará si procede confirmar, modificar o revocar la decisión que adoptó la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia del 7 de septiembre de 2021 y, para el efecto, estudiará: 14 Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Razones jurídicas de la decisión 74. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades del defecto fáctico;

(iv) generalidades del defecto sustantivo; (v) generalidades del defecto por desconocimiento del precedente y; (vi) análisis del caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 75. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201216 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema17 y declaró su procedencia18. 76.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que el asunto sea de relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 77. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo 15 Aunque la tutela también se dirige contra el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, esta Sala de Decisión solo analizará el auto proferido por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por ser esta la providencia que puso fin al proceso ejecutivo laboral que la actora instauró contra la UGPP. 16Ref.: Exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 18 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 78.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.

Relevancia constitucional 79. En el sub judice se advierte que en lo que se refiere a los descuentos por aportes al Sistema Pensional, respecto de los emolumentos reconocidos con la reliquidación de una pensión de jubilación, el asunto es de relevancia constitucional, por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de los autos proferidos el 7 de septiembre de 2020 y el 25 de febrero de 2021 a través de los cuales el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, se abstuvieron de librar mandamiento de pago, por considerar que la obligación que pretendía reclamar la señora Benavides Guerrero, no se derivaba del título ejecutivo que aportó. 80.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión pues, en efecto, la accionante encontró vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la igualdad, por cuanto los operadores jurídicos tutelados, se abstuvieron de librar mandamiento de pago, siendo que al revisar lo ordenado en las sentencias del proceso declarativo, la resolución que le dio cumplimiento a los fallos, la liquidación detallada y la certificación de los factores salariales, era evidente que la UGPP descontó dineros de más, generando de esa manera un enriquecimiento sin causa del Estado y su consecuente empobrecimiento. 81.

En ese sentido, los argumentos que a juicio de la parte tutelante eran contrarios al ordenamiento jurídico, habrían transgredido el alcance y aplicación de sus derechos fundamentales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del funcionario judicial de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa. 82.

Así las cosas, es evidente la tensión alegada por la parte tutelante frente a la razonabilidad de la decisión, lo que, en su criterio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83.

Teniendo en cuenta lo anterior, las garantías constitucionales mencionadas que subyacen en el sub lite, por ser aquellas cuya protección pretende la accionante, tienen rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que las mismas trasciendan el ámbito meramente legal. En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. 84.

Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.6.2. Tutela contra tutela 85. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza19, pues las providencias que se censuran fueron proferidas dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado N.° 11001-33-42-047-2019-00551-01. 2.6.3.

Inmediatez20 86. En relación con este requisito tampoco se advierte ningún reproche, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” fue proferida el 25 de febrero de 2021, notificada el 24 de marzo de 19 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00014-00;

Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400- 00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. 20 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15- 000-2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15- 000-2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, y cobró ejecutoria el 31 siguiente21; mientras que la acción constitucional se radicó el 4 de agosto de 2021 por lo que se observa un ejercicio oportuno de la tutela debido a que se presentó dentro de los seis meses que se ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional. 2.6.4.

Subsidiariedad 87. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial22 para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que la accionante agotó el recurso de apelación contra el auto que en primera instancia se abstuvo de librar mandamiento de pago a su favor, que corresponde al medio de impugnación ordinario que procedía. 88.

Con respecto a los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, el despacho advierte que no son procedentes, toda vez que los argumentos expuestos en la tutela no se enmarcan en las causales taxativas previstas por el legislador en los artículos 250, 257 y 258 de la Ley 1437 de 2011, ni en el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. 89.

Analizados los requisitos adjetivos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala evidencia que los mismos han sido superados, motivo por el cual se procederá a realizar el estudio del caso concreto. 2.7. Generalidades de los defectos alegados 2.7.1. Del defecto fáctico 90. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201523, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 91.

Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del 21 Ello, teniendo en cuenta que, el artículo 8º del Decreto 806 de 2020 estableció que la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. 22 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05025-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15- 000-2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. 23 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.

Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.

En este punto, se requiere que, de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.

Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 92.

Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 93. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 94.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7.2.

Del sustantivo 95. La Corte Constitucional24, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”25. 96. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente26 o porque ha sido derogada27, es inexistente28, inexequible29 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador30. b) No se hace una interpretación razonable de la norma31. c) La disposición aplicada es regresiva32 o contraria a la Constitución33. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición34. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma35. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T- 043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 30 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 32 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 34 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 35 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.7.3 Del desconocimiento del precedente 98. La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.

También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 99. Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”36. 2.8.

Caso concreto 100. La señora Silvia Benavides Guerrero considera que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus garantías constitucionales, con ocasión del auto del 25 de febrero de 2021 a través del cual confirmó lo resuelto por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que se abstuvo de librar mandamiento de pago, por considerar que la obligación que se pretendía ejecutar no se derivaba de los documentos que constituían el título ejecutivo. 101.

Si bien la accionante argumentó que la providencia objeto de debate incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, lo cierto es que todos se estudiarán de manera conjunta, teniendo en cuenta que lo que se pretende demostrar a través de este mecanismo de amparo es que la obligación contenida en los documentos que aportó como título ejecutivo, sí evidencia una obligación que es clara, expresa y exigible. 102.

A su juicio, bastaba con que el operador jurídico analizara la documental arrimada al proceso ejecutivo, a efectos de poder evidenciar los dineros que le dedujo de más la UGPP por concepto de los descuentos por aporte a pensión ordenados en las sentencias del proceso declarativo, los cuales debían calcularse únicamente sobre los nuevos factores que se reconocieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta el porcentaje que le 36 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondía cotizar a ella como trabajadora y además, con sustento en las leyes vigentes para la época en que se causaron. 103.

La razón para analizar conjuntamente los defectos radica en que, sólo de encontrarse acreditado que el título ejecutivo daba cuenta de una obligación clara, expresa y exigible que permitiera ejecutar a la UGPP por las sumas que presuntamente restó de más a la accionante, es que se puede entrar a estudiar detalladamente los argumentos expuestos en cada uno de ellos. 104.

Dicho de otro modo, si a partir de la documental que aportó como título, era posible reclamar a la UGPP los dineros que retuvo “arbitrariamente” a la señora Benavides Guerrero, por cuenta de las deducciones que se realizaron por concepto de aportes al Sistema General de Pensiones, las cuales se efectuaron con ocasión de los factores reconocidos en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se ordenó la reliquidación de su pensión. 105.

En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión anticipa que confirmará la negativa dispuesta en primera instancia por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 7 de septiembre de 2021, de acuerdo con los argumentos que pasan a exponerse. 106. Al revisar la providencia del 25 de febrero de 2021, se advierte que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su decisión de confirmar el proveído que en primera instancia se abstuvo de librar mandamiento de pago de la siguiente manera: 107.

Previo a abordar el caso concreto, el operador jurídico tutelado citó el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al resolver un planteamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público relativo al cumplimiento de sentencias a cargo de la Nación, para concluir que no es posible dejar al arbitrio de la administración la manera en que debe efectuarse la liquidación de la condena, sino que esta debe ceñirse estrictamente a lo ordenado en el proveído, es decir que, “la entidad no podrá descontar sumas no ordenadas en la providencia ni desconocer los factores y el monto que se le ordenó pagar, so pena de que la referida condena sea ejecutable”. 108.

Señaló que la señora Silvia Benavides Guerrero presentó como título ejecutivo i) la primera copia que presta mérito ejecutivo de la sentencia del 11 de mayo de 2015, proferida por el juzgado que conoció del asunto y que fue confirmada parcialmente por dicha Corporación en sala del 26 de enero de 2017 y; ii) la resolución RDP 044171 del 23 de noviembre de 2017, por medio de la cual la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en el proceso declarativo. 109.

Destacó que la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se ordenó, “(…) En caso de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la UGPP, deberá Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectuar los descuentos correspondientes por razón de los aportes no efectuados debidamente indexados al momento de pagar las mesadas correspondientes”. 110.

Posteriormente, reveló que frente al punto, el citado acto administrativo de cumplimiento proferido por la UGPP resolvió, “(…) Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor (a) BENAVIDES GUERRERO SILVIA la suma de CUARENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE pesos ($47.680.977.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salarios no efectuados.

Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente (…)”. 111.

Igualmente, hizo referencia a que, con ocasión de lo anterior, la parte ejecutante solicitó el 6 de febrero de 2018 a la entidad que modificara la resolución de cumplimiento, precisando para el efecto que, “(…) en caso en que la entidad persista en ordenar los descuentos por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, solamente hacerlo sobre los factores ordenados y devengados en el último año de servicios o en los últimos tres años y/o cinco años (por prescripción) sin indexar los mismos”.

Asimismo, pidió subsidiariamente que en caso de no accederse a ello, se le pusiera en conocimiento de las liquidaciones correspondientes, los porcentajes y el modo de hacer los aportes adeudados por toda la vida laboral. 112. Describió que dicha petición fue resuelta desfavorablemente por el subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP por medio del Oficio N.º 201814300454281 del 14 de febrero de 2018, en donde además se le informó respecto de la forma en que se habían liquidado los aportes a pensión de los factores incluidos en la reliquidación pensional. 113.

Así, al analizar si le asistía razón a la señora Benavides Guerrero en el hecho de que la entidad ejecutada no había dado cabal cumplimiento a las sentencias base de recaudo, por considerar que la UGPP le adeudaba unas diferencias al haber descontado unilateralmente un valor por concepto de aportes pensionales, destacó que: “(…) una vez examinadas las sentencias base de recaudo ejecutivo la Sala observa que no se indicó el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores salariales que se incluyeron en la pensión, siendo este un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, por lo que no era viable librar el mandamiento de pago solicitado, puesto que el proceso ejecutivo se encuentra diseñado para verificar si la condena impuesta, fue cumplida o no, sin tener que realizar un estudio adicional a lo ordenado en la sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Distinto hubiera sido el evento en que la providencia base de recaudo ejecutivo indicara expresamente el periodo sobre el cual se iban a efectuar los aportes y la fórmula a emplear de actualización, para que fuera procedente el proceso ejecutivo, al estar la obligación reclamada en el título ejecutivo, es decir, que se cumpliera con los requisitos de ser clara, expresa y exigible, previstos en el artículo 422 del C. G. del P. De acuerdo con lo anterior, en el fondo la parte ejecutante está atacando la legalidad de la Resolución citada, aspecto que no es objeto de la acción ejecutiva, dando lugar a un cuestionamiento sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de la sentencia, por lo que deberá demandar dicho acto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo ha dicho el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades”. 114.

En ese orden de ideas, para esta Colegiatura resulta razonable la conclusión a la que llegó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de señalar que debido a que las sentencias base de recaudo no respaldaban la solicitud de la actora, correspondía a la señora Benavides Guerrero presentar una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y no ejercer la acción ejecutiva. 115.

Lo anterior, sobre la base de considerar que, al no encontrarse plenamente identificado en la sentencia el periodo a partir del cual se debían calcular las deducciones que se realizaron por concepto de aportes al Sistema General de Pensiones, el operador jurídico tutelado no tenía ningún criterio que le permitiera verificar si la liquidación que presentó la entidad ejecutada correspondía a lo dispuesto por el juez que ordenó el reajuste de la pensión, con la inclusión de unos nuevos factores, a partir de los cuales debían descontarse los aportes establecidos en la Ley. 116.

En consecuencia, esta Sección del Consejo de Estado no encuentra que el tribunal demandado vulnerara los derechos fundamentales de la señora Silvia Benavides Guerrero, con ocasión de la decisión del 25 de febrero de 2021 en la que se abstuvo de librar el mandamiento de pago, toda vez que, a partir de los argumentos expuestos por la actora es evidente que lo que pretendía atacar era el reconocimiento de un derecho que, al no quedar plenamente definido en el fallo, creaba una situación particular y concreta frente a la cual procedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la acción ejecutiva, pues dicha situación constituye una de las excepciones a la prohibición de demandar los actos de ejecución ante la jurisdicción contencioso administrativa. 2.9.

Conclusión 117. Las razones expuestas son suficientes para determinar que la decisión objeto de censura fue razonable y respetuosa del ordenamiento jurídico, lo que necesariamente lleva a que esta Sala de Decisión confirme lo dispuesto por la Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130-01 Demandante: Silvia Benavides Guerrero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” y otro 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 7 de septiembre de 2021, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFRIMAR la sentencia del 7 de septiembre de 2021, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado NEGÓ las pretensiones de la tutela que instauró la señora Silvia Benavides Guerrero en contra de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.