CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticinco de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 68001-23-31-000-2016-01187-01 (68509) Actor: COMERCIALIZADORA DE PRODUCTOS QUÍMICOS LTDA. – COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL PORTUARIO, BIODIVERSO, INDUSTRIAL Y TURÍSTICO DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA TEMAS: DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA EN EL TRÁMITE DEL PROCESO POLICIVO / DESALOJO POR OCUPACIÓN DE HECHO PARA PREDIOS URBANOS – Regulación y alcance / OCUPACIÓN DE HECHO POR PARTE DE TERCEROS AJENOS A LA ADMINISTRACIÓN – Diligencia mínima a cargo de la parte demandante en el agotamiento de los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance / DAÑO ANTIJURÍDICO DESPOJO DE INMUEBLE – criterios para determinar el despojo definitivo del bien por ocupación – imposibilidad de proteger la posesión por las condiciones especiales de la ocupación / DAÑO ANTIJURÍDICO POR LA IMPOSIBILIDAD DE SUSCRIBIR CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – no se probó / DAÑO ANTIJURÍDICO POR LA IMPOSIBILIDAD DE UTILIZAR EL BIEN INMUEBLE.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia del 13 de mayo de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la responsabilidad de la entidad demandada y negó las pretensiones económicas solicitadas. I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad Coproquim Ltda. atribuye responsabilidad patrimonial al Distrito Especial de Barrancabermeja, por la mora en la que aseguró había incurrido la entidad demandada en el transcurso de un procedimiento de querella por perturbación a la posesión, y que dieron lugar al despojo definitivo de una porción del inmueble de su propiedad, identificado con la matrícula inmobiliaria n.° 303- 56015.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 2 II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 19 de octubre de 2016, la Comercializadora de Productos Químicos Ltda – Coproquim Ltda., a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Distrito Especial de Barrancabermeja, para que se le declarara patrimonialmente responsable de la alegada falla del servicio en que incurrió “dentro del proceso policivo por perturbación a la posesión, que desencadenó en una ocupación permanente de una porción de un lote de terreno ubicado en la carrera 23 # 70-15 barrio la Libertad-Barrancabermeja”.
Solicitó $1.723´240.000 por concepto de daño emergente y $600´000.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que como la ocupación del predio se volvió permanente, perdió 2.752 m2 y la posibilidad de suscribir un contrato de arrendamiento con la empresa G&J Ferreterías S.A. En la demanda se relataron los siguientes hechos: El 30 de noviembre de 2011, la sociedad demandante promovió proceso policivo por perturbación a la posesión en el que adujo que el señor Holmer Pérez estaba descargando tierra en el lote ubicado en la carrera 23 # 70-15, barrio la Libertad, a pesar de que no era de su propiedad.
El trámite fue repartido a la Inspección de Policía Urbana 1 de Barrancabermeja y le fue asignado el número 2011-0046. El 5 de diciembre de 2011, la inspección de policía admitió la querella y declaró el statu quo provisional. El 3 de agosto de 2012 se llevó a cabo la inspección ocular sobre el predio, fecha para la cual ya habían construido una casa y un taller en el tiempo transcurrido entre la presentación de la querella y dicha diligencia. El 14 de agosto siguiente, el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Distrito Especial demandado rindió informe a la inspección de policía en el que manifestó que las construcciones encontradas no tenían un tiempo superior a un año y que en la visita que habían practicado el 4 de noviembre de 2011, sólo habían encontrado un campamento y movimiento de tierra, sin edificaciones.
Para acreditar su dicho, allegó registro fotográfico. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 3 El 13 de septiembre de 2012, la inspección declaró la nulidad de todo lo actuado, inclusive del auto admisorio, al considerar que el procedimiento invocado no era el adecuado, porque, según su entender, se trataba de un lanzamiento por ocupación de hecho, conclusión a la que arribó después de la inspección del 3 de agosto anterior.
Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El 27 de septiembre de 2012, se negó el recurso de reposición y se concedió la apelación. El 31 de mayo de 2013, el alcalde de Barrancabermeja revocó el auto apelado y, en su lugar, conminó a la inspección para que restableciera, a su estado inicial, el predio objeto de litigio.
Durante el año 2014, la sociedad demandante solicitó ante el Distrito Especial de Barrancabermeja hacer presencia inmediata y detener los trabajos de construcción, porque las autoridades competentes no habían cumplido con su deber. El 21 de mayo de 2014, se solicitó a la inspección de policía dar cumplimiento a lo ordenado por el alcalde de Barrancabermeja.
Luego de varios requerimientos orales y escritos, la inspección de policía fijó el 22 de junio de 2015 para llevar a cabo la diligencia de desalojo; sin embargo, no se realizó porque el inspector no tenía claros los linderos del lote y era necesaria la presencia del ICBF. Aduce la demanda que para esa fecha ya habían construido 6 casas en el lote.
En julio de 2015, los invasores interpusieron acción de tutela contra la inspección de policía, la cual fue negada en primera instancia; pero, el 8 de octubre de 2015, en segunda instancia, se revocó la providencia; se dejó sin efecto lo decidido por el alcalde de Barrancabermeja y se ordenó a la inspección de Policía remitir las actuaciones al superior para que resolviera la apelación. El 2 de diciembre de 2015, la ahora demandante interpuso acción de tutela por violación del debido proceso, con el propósito de que se hiciera cumplir el statu quo decretado el 5 de diciembre de 2011.
En primera instancia se accedió a la petición; sin embargo, en segunda instancia se revocó la decisión y se negó la solicitud de tutela. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 4 Para la fecha de presentación de la demanda, se encontraban invadidos 2572 m2 de los 4027 m2 que integraban la propiedad de la sociedad demandante, lo cual se produjo porque el desalojo no se realizó en forma inmediata.
Por la omisión de la Inspección de Policía de Barrancabermeja, consistente en dilatar injustificadamente la diligencia de desalojo del lote de propiedad de la demandante, no le fue posible llevar a buen término el contrato de arrendamiento que iba a ser celebrado con la empresa G&J Ferreterías S.A. Según la demanda “el daño se configura con la ocupación permanente del lote de propiedad de Coproquim Ltda, desde el 22 de junio de 2015, dado que es ese día, luego de resueltos los recursos interpuestos, y de una larga e injustificada espera por parte de la empresa propietaria del lote, que la administración municipal a través de su Inspector Primero de Policía Urbana finalmente programó para dicha fecha la correspondiente diligencia de desalojo, sin embargo, una vez allí, habiendo cumplido la querellante con todos los requerimientos exigidos, resolvió no llevarla a cabo aduciendo motivos que en nada guardan relación con el trámite establecido en la Ley, situación que permitió que el lote fuera ocupado de forma permanente y a la fecha ya cuente con seis viviendas construidas; aunado a ello, desde el inicio del trámite policivo existió un total desconocimiento e inoperancia de la inspección 1° urbana de policía al nunca hacer cumplir la medida de statu quo decretada el día cinco (5) de diciembre del año dos mil once (2011)”.
Agregó, que la ocupación permanente de más de la mitad del lote de propiedad de la demandante, “facilitada por el Municipio de Barrancabermeja”, le ha generado perjuicios económicos, porque no le es posible hacer uso de dicho suelo para cualquier actividad, a pesar de que anualmente ha cancelado los correspondientes impuestos prediales y que oportunamente informó de la perturbación de que estaba siendo objeto el inmueble. 2.
Trámite de primera instancia El 5 de diciembre de 2016 fue admitida la demanda (fl. 171 c. 1). Decisión que fue notificada en debida forma a la demandada y al Ministerio Público (fls. 176, 177 c. 1). Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 5 El Distrito Especial de Barrancabermeja se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: -La sociedad demandante aún es propietaria del lote de terreno invadido y, además, el contrato de arrendamiento con G&J Ferreterías S.A. era una simple expectativa. -La actuación del Inspector de Policía atendió la regulación legal y no violó el debido proceso de ninguna de las partes involucradas en el trámite.
De conformidad con la sentencia C-241/10 de la Corte Constitucional, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue subrogado por el artículo 25 del Decreto Ley 1355 de 1970; por tanto, las querellas policivas tendientes a amparar la posesión y tenencia de bienes urbanos y rurales deben sujetarse al Código Nacional de Policía, específicamente, a los artículos 125 y ss, en los que no se estableció ni un término ni un procedimiento, razón por la cual no se puede concluir que en el procedimiento administrativo se actuó con retardo, ineficiencia, negligencia u omisión. -La decisión del Inspector Primero Urbano de Policía de Barrancabermeja de declarar la nulidad de lo actuado, por considerar que el trámite adelantado como querella policiva por perturbación de la posesión no era el procedente y se debía adecuar a un lanzamiento por ocupación de hecho, estuvo respaldado en las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en las que se ha considerado que existen 3 tipos de acciones policivas en materia de protección de bienes. -Lo que ocurrió fue una ocupación de hecho y, por tanto, la sociedad demandante no ha perdido la propiedad, sin perjuicio de que eso pueda ocurrir por el transcurso del tiempo y por no hacer uso de los mecanismos judiciales que la ley le otorga. -Presentó como excepción la de caducidad (fls. 188-201 c. 1).
En la audiencia inicial celebrada el 12 de septiembre de 2017, el tribunal declaró no probada la excepción de caducidad. En relación con la fijación del litigio, se refirió a lo pretendido en la demanda y los fundamentos de la contestación del ente territorial demandado. Decretó como pruebas las documentales aportadas con la demanda y su contestación; ordenó oficiar: a la Juez Segunda Civil Municipal de Barrancabermeja, para que remitiera la constancia de ejecutoria de la tutela 2015- 0843 y copia de los cuadernos de los incidentes de desacato que se hubieran Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 6 presentado en la actuación enunciada; al Inspector Primero de Policía de Barrancabermeja, para que remitiera informe sobre las actuaciones surtidas a partir del fallo de tutela del 8 de octubre de 2015, proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barrancabermeja, y al alcalde de Barrancabermeja para que informara la actuación surtida a partir de la decisión de tutela antes enunciada (fls. 239-243 c. 1).
En la audiencia de pruebas realizada el 7 de abril de 2018, incorporó las pruebas recaudadas; luego corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto si lo consideraba pertinente (fls. 357-358 c. 1). Las partes presentaron alegatos de conclusión y el Ministerio Público guardó silencio (fls. 362-366 y 381-388 c. 1). 3.
Sentencia de primera instancia El 13 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander declaró responsable por falla en el servicio a la entidad territorial demandada y negó las pretensiones económicas solicitadas. Condenó en costas a la parte demandada y dispuso que las agencias en derecho serían fijadas en auto separado. Como sustento de la anterior decisión, manifestó que el daño padecido por la sociedad demandante es imputable a la entidad territorial demandada porque incumplió sus obligaciones legales en el trámite de la querella que por perturbación a la posesión promovió aquella, al haber dilatado de manera injustificada el desalojo de los invasores.
Negó el reconocimiento del daño emergente consistente en el pago del valor del predio, porque en el plenario no existe prueba de que el proceso policivo hubiera terminado, dado que la última actuación conocida es la contenida en la Resolución 3131 de 29 de diciembre de 2016, en la que el alcalde de Barrancabermeja le ordenó al inspector primero de policía continuar adelante con el cumplimiento del statu quo decretado el 5 de diciembre de 2011; por lo que consideró que resultaba inviable, para efectos resarcitorios, hablar de una ocupación permanente que haya implicado la pérdida definitiva de la propiedad del terreno invadido.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 7 Agregó que la indemnización sólo podría recaer sobre los perjuicios y menoscabos causados como consecuencia de la pérdida de la posesión de una porción del predio tolerada y permitida por el actuar defectuoso de la administración municipal en el cumplimiento de sus obligaciones de policía. También negó la indemnización por lucro cesante, porque las pruebas aportadas sólo soportan una supuesta indemnización sobre el alquiler de un predio que no está plenamente identificado.
Concluyó que “no puede ordenarse una indemnización bajo las anteriores tipologías de perjuicios al no existir medios de convicción que permitan sobrepasar el campo de la especulación frente a las utilidades económicas que al momento de la ocupación arbitraria que ha quedado demostrada, producía el inmueble a sus poseedores; esto a su vez descarta la posibilidad de una condena en abstracto o en equidad, al no haberse siquiera anunciado en la demanda el desarrollo de alguna actividad usufructuaria, cultivos, daños materiales a la propiedad etc. en la porción del predio ocupado arbitrariamente”.
La anterior decisión fue aprobada con salvamento de voto en el que se explicó que de conformidad con la demanda no es posible argumentar, como lo hace la sentencia, que el daño obedece a la ocupación del predio de propiedad de la sociedad demandante; porque, de ser así, no resultaba coherente concluir que no estaban demostrados los perjuicios reclamados.
Concluyó que este caso, el daño consistía en la pérdida económica sufrida por los demandantes como consecuencia de la inactividad por parte de la Inspección Primera de Policía Urbana de Barrancabermeja de dar cumplimiento a las acciones necesarias para materializar la orden de restitución de 2.572 metros cuadrados pertenecientes al predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 300- 56015, la cual no aparece demostrada en el plenario. 4.
Recurso de apelación y su concesión La anterior decisión fue impugnada por las partes. 4.1. La parte demandante concretó su inconformidad con relación a las pretensiones económicas que le fueron negadas. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 8 Consideró que hubo una indebida valoración probatoria, porque el perjuicio material en la modalidad de daño emergente que se reclama proviene de lo que terminó siendo una ocupación permanente de una porción del predio de su propiedad, que se generó por la desidia de la Inspección Primera de Policía del Distrito Especial de Barrancabermeja, al violar de manera flagrante el debido proceso en el trámite de la querella policiva.
Agregó que, “de acuerdo con el Consejo de Estado, la valoración de los perjuicios materiales a título de daño emergente, cuando el daño antijurídico corresponde a una ocupación jurídica del inmueble, por la limitación del ejercicio libre del derecho de propiedad, corresponde al precio del inmueble ocupado”. Que no comparte la tesis en la cual la reparación de los daños está sometida a la terminación del proceso policivo, porque a pesar de que este no ha terminado materialmente se encuentra demostrada la imposibilidad de restituir el estado de las cosas a su punto inicial y cesar una perturbación que a la fecha se ha convertido en permanente.
Que “Someter a Coproquim Ltda a esperar que termine un proceso policivo, que lleva en trámite 9 años, para poder reclamar resarcimiento de perjuicios es imponer una carga desproporcionada que mi representada no está en la obligación de soportar, máxime cuando está demostrado que dicho proceso es ineficaz a estas alturas cuando lo que existe ya no es una perturbación sino una ocupación permanente, gracias a la permisividad del municipio de Barrancabermeja, quien en su actuar omitió todos los deberes y obligaciones que la ley le impone”.
En lo que respecta al lucro cesante manifestó que no es cierto que en la demanda no se haya anunciado el desarrollo de alguna actividad usufructuaria, porque sí se allegaron como prueba varios documentos que daban cuenta de la negociación que se estaba adelantando con G&J Ferreterías S.A.S para celebrar un contrato de arrendamiento del predio, e inclusive, se solicitó el decreto del testimonio del señor Enrique Serrano Méndez, gerente de dicha sociedad, prueba que fue negada por inconducente. 4.2.
La parte demandada solicitó la revocatoria de la providencia de primera instancia en relación a la declaratoria de responsabilidad por falla en el servicio, en razón a que no se logró establecer su culpa, si se tenía en cuenta que de la lectura Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 9 de cada una de las decisiones adoptadas por el Inspector Urbano de Barrancabermeja en el proceso policivo, se observa que lejos de incurrir en un retardo, irregularidad, ineficiencia u omisión en la prestación del servicio, se tramitó el proceso policivo respetando las normas que lo regulan.
Que lo anterior se encontraba demostrado con las decisiones proferidas en segunda instancia por el Juzgado Primero Civil de Circuito de Barrancabermeja, en las que se podía verificar que el procedimiento adelantado en la inspección urbana n.° 1 de Barrancabermeja no vulneró el derecho al debido proceso de ninguna de las partes y, en consecuencia, se ajustó a derecho, respetando las garantías procesales.
Por lo anterior, concluyó que no había forma de señalar que en el proceso policivo se presentó una falla en el servicio; que los términos se ajustaron a lo regulado para ese procedimiento, como se podía determinar del análisis de los artículos 125 y siguientes del Código Nacional de Policía, dado que al no estar establecido de manera expresa un procedimiento ni unos términos para adelantar dicha actuación policiva, mal podría predicarse que se obró con retardo, negligencia, ineficiencia u omisión. Agregó que lo que buscaba el inspector de policía era evitar la perturbación de la posesión, para lo cual admitió la querella y ordenó volver las cosas a su statu quo, mediante la realización de una inspección ocular que, efectivamente, se llevó a cabo, pero con la que concluyó la necesidad de adelantar un proceso distinto.
Insistió en que la ocupación del inmueble de propiedad de la sociedad demandante es de hecho y no permanente, porque esta última se refiere a la que efectúa sobre los inmuebles de los particulares, las entidades públicas o las personas naturales en nombre de aquellas, por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la cual da lugar a la expropiación y con ello se afecta directamente el derecho de propiedad de los mismos; por otro lado, la ocupación que dio lugar a la presentación de la querella policiva es una ocupación de hecho, realizada por particulares, con lo que se ve afectada la posesión o la tenencia de los inmuebles afectados.
Que si lo pretendido por el accionante era afirmar que por la supuesta demora en el adelantamiento de la acción policiva por parte de la inspección urbana, la ocupación de hecho se convirtió en una ocupación permanente, era necesario tener en cuenta las diferencias entre una y otra y la imposibilidad de que esto sucediera por tratarse Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 10 de diferentes actores; sin embargo, si la ocupación presentada en el inmueble por parte de los querellados terminaba afectando el derecho de propiedad del querellante, no era por causas imputables al Distrito de Barrancabermeja, sino al accionante que permitió que con el paso del tiempo se configurara la pérdida de su derecho de dominio por prescripción extintiva, situación que no es predicable a un acto, hecho u omisión por parte de la entidad territorial sino a la sociedad demandante por no hacer uso de los mecanismos judiciales que la ley consagra para proteger su derecho de propiedad.
El Tribunal Administrativo de Santander concedió los recursos de apelación el 6 de diciembre de 2021. 5. Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 29 de agosto de 2022, fueron admitidos los recursos interpuestos por las partes (Índice 4, Samai) y dado que no se solicitaron pruebas en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo.
El 30 de agosto de 2024, se decretó prueba de oficio en la que se ordenó que por Secretaría de la Sección se oficiara a la Inspección de Policía Urbana 1 de Barrancabermeja, para que remitiera copia digital de todo el trámite que se le imprimió a la querella 2011-0046 iniciada por la Comercializadora de Productos Químicos Ltda-Coproquim Ltda. En cumplimiento de dicha orden, la Secretaría de la Sección, el 27 de septiembre siguiente, libró el oficio 1877-2024 (índice 36, Samai).
Enterada de ese requerimiento, la entidad territorial demandada inició el trámite y el 30 de septiembre de 2024 radicó en esta Corporación copia de la comunicación del 16 de septiembre anterior remitida a la secretaría del Interior, enlace Comisarías de Familia e Inspecciones de Policía de Barrancabermeja, en la que solicitó el apoyo necesario para darle cumplimiento (índice 37, Samai).
El 28 de septiembre de 2024, la Inspectora de Policía Urbana 1 de Barrancabermeja remitió el requerimiento a la Inspección de Policía Urbana 3 de Barrancabermeja para que se diere cumplimiento, porque el proceso policivo se encontraba bajo custodia de esa inspección. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 11 El 11 de octubre de 2024 la Secretaría de la Sección, requirió a la Inspección de Policía Urbana 3 de Barrancabermeja con oficio 1932-2024.
Al no recibir contestación al requerimiento hecho, el 29 de julio de 2025, se ordenó que por secretaría se requiriera nuevamente a la Inspección de Policía Urbana 3 de Barrancabermeja, sin que hasta la fecha se haya recibido respuesta. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia En atención a lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de «las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación».
Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, «de los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes».
En el caso bajo estudio se advierte que lo pedido por daño emergente superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa1, razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 13 de mayo de 2021. 2.
Ejercicio oportuno de la acción La caducidad es la sanción que establece la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente 1 La suma pedida por daño emergente ascendió a la suma de $1.723´240.000 y para la fecha de presentación de la demanda -19 de octubre de 2016- 500 SMLMV equivalían a $344´727.500.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 12 demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. Para eventos como el que aquí se analiza, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 2, literal i, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, «cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que prueba la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».
En la demanda se solicitó el resarcimiento de los perjuicios que, manifiesta la parte actora, le fueron ocasionados con la mora en el trámite del proceso policivo iniciado por la ahora demandante por perturbación a la propiedad, lo que según su propia manifestación, ocasionó que el terreno fuera ocupado en forma permanente por los invasores y perdiera la propiedad de la franja de terreno y la posibilidad de llevar a feliz término el contrato de arrendamiento que iba a celebrar sobre el mismo.
A manera de ilustración resulta importante recordar que los inspectores de policía son autoridades administrativas que de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política, excepcionalmente ejercen función jurisdiccional, es así como la Corte Constitucional ha manifestado que “cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales”2.
Con el fin de determinar el momento a partir del cual se debe iniciar el cómputo de la caducidad se procederá a revisar algunos apartes del trámite que se le imprimió al proceso policivo que ocupa la atención de la Sala. La sociedad demandante presentó “querella ordinaria de policía por perturbación a la propiedad” en contra del señor Holmer Pérez Pereira, respecto del lote de terreno ubicado en la carrera 23 n.° 70-15 barrio La Libertad de la ciudad de Barrancabermeja, el 30 de noviembre de 2011, por reparto le correspondió a la 2 Corte Constitucional, Sentencia T-176/19 del 3 de mayo de 2019, MP CARLOS BERNAL PULIDO. 30 Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera Subsección A Consejera Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 13 Inspección Primera de Policía de esa ciudad (fls. 26-28 c. 1), que luego de imprimirle el trámite que consideró correspondía, realizó la diligencia de desalojo del bien inmueble el 22 de junio de 2015, la que no fue posible finiquitar por varios motivos que serán explicados con posterioridad (fls. 94-96 c. 1), es decir que no se pudo cumplir con el objeto de la diligencia –lograr el restablecimiento del statu quo y la protección de los derechos del querellante-.
En este punto, se debe referir que, mediante providencia del 30 de agosto de 2024, se decretó prueba de oficio, con el fin de determinar si el proceso policivo había llegado a su fin y si se había logrado el objeto del mismo; sin embargo, tal como se informó en líneas anteriores, no hubo respuesta de la Inspección de Policía, razón por la cual, con el ánimo de tomar un punto de partida para el conteo de la caducidad se tomará el 22 de junio de 2015, fecha para la cual no fue posible lograr el desalojo de los invasores del lote de terreno de propiedad de la sociedad demandante.
En tal sentido el plazo para demandar se extendió hasta el 23 de junio de 2017. La parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 1 de julio de 2016 (cuando faltaban 11 meses y 23 días para que se cumpliera el término de caducidad), la cual fue declarada fallida el 25 de agosto de 2016 (fls. 156-157 c. 1), y como la demanda fue instaurada el 19 de octubre siguiente, es claro que se presentó de manera oportuna (fl. 170 c. 1). 3.
Legitimación en la causa La sociedad Coproquim Ltda. se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que acreditó, mediante certificado de tradición y libertad, ser la propietaria del bien inmueble objeto de la presente litis, identificado con matrícula inmobiliaria n.° 303-56015 (fls. 14-15 c. 1). En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se verifica que los daños que se invocan en la demanda provienen de las omisiones que se imputan directamente al Distrito Especial de Barrancabermeja, razón por la cual es la entidad llamada a actuar en el proceso.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 14 4. Problema Jurídico La parte demandante solicita modificar la sentencia impugnada para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones económicas solicitadas, al considerar que se encuentran debidamente probadas en el plenario.
Por su parte, la entidad territorial demandada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar se le exonere de responsabilidad, porque no se encuentra incurso en una falla del servicio en la medida en que los términos se ajustaron a lo regulado para el procedimiento de la querella, como se puede determinar del análisis de los artículos 125 y siguientes del Código Nacional de Policía, en tanto que al no estar establecido, de manera expresa, un procedimiento ni unos términos para adelantar dicha actuación policiva, mal podría predicarse que se obró con retardo, negligencia, ineficiencia u omisión. De acuerdo con los anteriores planteamientos se procederá, a determinar si hay o no lugar a confirmar la declaratoria de responsabilidad de la entidad demandada y si la imposibilidad de desalojar las personas que invadieron el lote de terreno de la sociedad demandante le causó algún tipo de perjuicio. 5.
El caso concreto 5.1. Con el acervo probatorio recaudado, se tienen como acreditados los siguientes hechos: El 30 de noviembre de 2011, la sociedad demandante presentó “querella ordinaria de policía por perturbación a la propiedad” en contra del señor Holmer Pérez Pereira, respecto del lote de terreno ubicado en la carrera 23 n.° 70-15 barrio La Libertad de la ciudad de Barrancabermeja, trámite que le correspondió por reparto a la Inspección Primera de Policía de esa ciudad y le fue asignado el número de radicación 046-11.
En dicha oportunidad se puso de presente que el 30 de septiembre había tenido conocimiento que personas ajenas a los propietarios se encontraban realizando trabajos de relleno del lugar, estaban descargando grandes cantidades de tierra y habían levantado tiendas de trabajo, razón por la cual solicitó que se ordenara “a quienes se encuentran perturbando la posesión del bien inmueble referenciado, Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 15 detener los trabajos que ilegalmente están llevando a cabo que además se retiren de los terrenos las tiendas de trabajo, maquinaria, etc” (fls. 26-28 c. 1).
El 5 de diciembre de 2011, la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja admitió la querella por perturbación a la posesión, ordenó la notificación personal del querellado y le corrió traslado por 3 días, finalmente decretó el statu quo provisional de conformidad con el artículo 373 del Código de Policía de Santander (45-47 c. 1).
Luego el 21 de febrero de 2012, se citó a las partes para llevar a cabo audiencia de conciliación, el 5 de marzo siguiente. A pesar de que se trató de notificar al querellado, se dejó constancia de que ya no residía en el lugar y se desconocía su residencia; sin embargo, se llevó a cabo la audiencia programada, pero la parte querellada no asistió. El 2 de abril siguiente, el querellante informó que el querellado se negaba a recibir notificaciones de cualquier tipo; sin embargo, continuaba realizando trabajos en el lote de terreno. En atención a la anterior información, la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja profirió el auto del 11 de abril de 2012, en el que citó nuevamente a las partes para llevar a cabo audiencia de conciliación el 7 de mayo siguiente, ordenó librar los oficios de notificación y solicitó el apoyo de la fuerza pública para lograr la notificación de la decisión al querellado.
El 30 de mayo de 2012, un auxiliar administrativo de la inspección informó que se comunicó con la querellante para que indicara la dirección de notificación del querellado; el 31 de mayo siguiente, la querellante informó que la dirección aportada era correcta y existía; sin embargo, el lote carecía de nomenclatura. El 26 de junio de 2012, la inspección de policía le informó a la querellante que hasta esa fecha no había sido posible realizar la notificación del querellado, porque la dirección de notificación informada estaba errada y que de no tener la dirección del querellado no era posible continuar con el proceso.
El 6 de julio de 2012, la querellante reiteró que la dirección de notificación suministrada no estaba errada y que como ya se había surtido todo el trámite Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 16 procesal, solicitaba que se fijara fecha para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación. El 31 de julio de 2012, la inspección fijó el 3 de agosto siguiente para llevar a cabo la diligencia de inspección ocular, nombró un perito técnico, solicitó el acompañamiento de un funcionario de planeación municipal, decretó la recepción de un testimonio y ordenó que la citación a la diligencia fuera debidamente notificada a las partes3.
El 3 de agosto de 2012 se llevó a cabo la diligencia de inspección ocular, a la que asistieron la querellante, el representante de planeación municipal y la perito designada. El inspector le solicitó tanto a la perito como al representante de planeación municipal que absolvieran el siguiente cuestionario: i) informar si la dirección de la querella guarda correspondencia con el sitio donde se estaba desarrollando la diligencia, ii) el tiempo aproximado de construcción de las viviendas de Álvaro Pérez y Alfonso Cáceres, iii) informar la clase de árboles y vegetación existente en el lote de terreno y el tiempo aproximado de su siembra; iv) “determinar proporcionalmente si por el sector colindante con la bomba existe alguna explotación económica, en caso afirmativo, cuál?”.
En la misma diligencia se recepcionaron los testimonios de los señores Luis Francisco Serrano Chacón y Alfonso Cáceres Rojas, personas que se encontraban asentadas en el inmueble. El primer testigo refirió que el encerramiento, la cerca y la casa habían sido hechas por “Holmer y Álvaro que es el papá” y que no sabía la fecha en que se habían construido, agregó que el señor Álvaro había vivido en el sitio “más o menos 3 o 4 años y vive con su compañera, con sus hijos”.
El segundo testigo refirió que la casa y el encerramiento lo había hecho el señor Álvaro Pérez y que de eso hacía “aproximadamente 4 o 5 años”, afirmó que había vivido en el sitio “hace más de doce años y yo he sembrad todas las mates que se observan” (fls. 50-52 c. 1). 3 El trámite que se desarrolló a partir del 21 de febrero de 2012 hasta el 31 de julio siguiente, se extractó de los antecedentes plasmados en la Resolución 1480 del 31 de mayo de 2013, porque a este expediente solo fueron aportadas algunas piezas procesales de la querella 046-11 y no todo el proceso.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 17 Mediante oficio OAP-1164 del 14 de agosto de 2012, la oficina asesora de planeación del Distrito Especial de Barrancabermeja absolvió los interrogantes planteados por el inspector, así: i) la dirección registrada en la querella guarda correspondencia con el lote de terreno en el que se realizó la diligencia de inspección ocular; ii) las viviendas que se encontraban construidas en el lote de terreno de propiedad de la sociedad demandante no tenían un tiempo de construcción mayor a un año, lo cual se deduce del estado de envejecimiento de su mampostería y sus acabados, además, le informó que esa misma oficina había practicado visita el 4 de noviembre de 2011, fecha en la cual solo se encontraba un campamento con movimiento de tierra y sin construcción; iii) los árboles de cacao, plátano, palmas y diferente vegetación tropical de la región tienen entre 1 y 5 años de haber sido sembrados; iv) se pudo detectar que por el sector colindante con la bomba funcionaba algún tipo de comercio (fls. 52-54 c. 1).
El 13 de septiembre de 2012, la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja decretó la nulidad de todo lo actuado en el trámite de la querella iniciada por perturbación de la propiedad, inclusive del auto admisorio y ordenó que una vez quedara ejecutoriada la decisión se adecuara la querella al proceso civil de policía de lanzamiento por ocupación de hecho.
Como sustento de la anterior decisión, manifestó que la querella se había presentado como una perturbación a la posesión al manifestar que había una volqueta descargando tierra en su inmueble; sin embargo, en la visita de inspección ocular practicada se encontró “una casa de habitación, la cual está siendo habitada por un señor de nombre Álvaro Pérez Gómez que no es el querellado dentro de este proceso, así mismo se encontraron actos de encerramiento del lote lo que denota el ánimo de señor y dueño por parte del presunto invasor.
Con esto y otros actos como siembra de árboles, explotación del terreno, confirmó este despacho que este proceso no es una perturbación sino un proceso civil de policía de lanzamiento por ocupación de hecho” (fls. 57-58 c. 1). Contra esta decisión, la ahora demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El 17 de septiembre de 2012, la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja confirmó la decisión del 13 de septiembre anterior y concedió el recurso de apelación (fls. 67-68 c. 1).
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 18 El recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución 1480 del 31 de mayo de 2013, que revocó la decisión impugnada y, en su lugar, dispuso darle cumplimiento al statu quo provisional (fls. 71-80 c. 1).
El 22 de junio de 2015, en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución 1480 del 31 de mayo de 2013, que revocó la declaratoria de nulidad y ordenó continuar con el trámite de la querella, la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja realizó diligencia de desalojo. En el acta se relata que, para ese momento, ya existen aproximadamente 8 viviendas para uso familiar y otras para labores comerciales como taller y carpintería, que a la diligencia asistieron “obreros, cerrajero, maquinaria retroexcavadora y el operador de la misma, acompañamiento de la fuerza pública a cargo del Sub teniente Cristian Arboleda y la patrullera de infancia y adolescencia Sol Ángela Cortés”.
Luego de verificar los linderos del inmueble, se concluye que no se tiene claridad sobre el tema, razón por la cual es decretado un concepto técnico con el fin de “tener certeza cuál es la extensión y sus límites”. Finalmente se dejó constancia que de “mutuo acuerdo con la apoderada de la parte demandante y el suscrito inspector de policía primero urbano en aras de violar presuntos derechos fundamentales de las partes querelladas y vencidas, esta diligencia se suspenderá y se reprogramará” (fls. 94-96 c. 1).
Las personas que se encontraban asentadas en el lote de terreno de propiedad de la sociedad demandante4 presentaron tutela contra la Inspección Primera de Policía Urbana de Barrancabermeja y la Alcaldía municipal de Barrancabermeja, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. La anterior demanda fue fallada en primera instancia, el 28 de agosto de 2015, por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Barrancabermeja, que negó las pretensiones y como sustento adujo que: i) la decisión tomada por el alcalde municipal estuvo ajustada a derecho, ii) los tutelantes no demostraron ni en el trámite de querella, ni en el de la tutela que tuvieran derecho de posesión sobre el lote de terreno de propiedad de la demandante, dado que varios informes rendidos por diferentes autoridades daban cuenta que para finales de 2011, días posteriores al inicio de la querella, no existían construcciones, ni mejores en el predio ocupado, iii) Encontró 4 Presentaron demanda de tutela los señores Álvaro Pérez Gutiérrez, Alix Adriana Bueno Moreno, Clara Inés Pereira Osorio, Nelson Uribe Bohórquez, Edgar Julián Cardona Delgado y Franklin Antonio Agudelo Centeno. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 19 probado que para el momento en que se presentó la querella los actos de perturbación consistían en movilización de tierra y la colocación de unas carpas de trabajo, vi) que lo pretendido por los tutelantes es dilatar la diligencia de entrega ordenada por el alcalde con el fin de legitimar una supuesta posesión, que no es anterior a la formulación de la querella (fls. 103-124 c. 1).
Inconformes con lo decidido, los tutelantes interpusieron recurso de apelación, que fue decidido el 8 de octubre de 2015, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barrancabermeja, que revocó la sentencia de primera instancia; dejó sin efecto la Resolución 1480 del 31 de mayo de 2013, proferida por el alcalde municipal de Barrancabermeja y le ordenó a la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja remitir el expediente a la alcaldía municipal de Barrancabermeja para que resolviera el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de 13 de septiembre de 2011, que había declarado la nulidad de lo actuado en la querella y ordenado ajustar el trámite al proceso civil de ocupación de hecho.
Providencia que cobró ejecutoria el 15 de octubre de 2015. Como sustento de la decisión, advirtió que la Resolución 1480 de 2013 era vulneratoria del debido proceso, dado que había revocado la decisión del 27 de septiembre de 2012 a pesar de que el recurso de apelación había sido interpuesto contra la providencia del 13 de septiembre de 2012; además, se debía resolver sobre la nulidad decretada y devolver el expediente a la inspección para que continuara con el trámite de la querella; sin embargo, lo que se hizo fue ordenar al querellado la devolución del predio y el archivo de la actuación, lo anterior, sin tener en cuenta que no se habían agotado las etapas del proceso porque no se había corrido traslado para alegar, ni se había proferido sentencia que resolviera la querella, esta última decisión contra la cual también procede recurso de apelación (fls. 125-141 c.1).
El 29 de octubre de 2015, la inspección de policía le remitió la querella al alcalde municipal con el oficio PUI n.° 521, con el fin de que desatara la apelación presentada por la querellante contra la providencia del 13 de septiembre de 2015 (fls. 179-180 c. 1). El 22 de febrero de 2016, la inspección de policía solicita a la alcaldía municipal se informe el estado en que se encuentra la querella (fls. 181-182 c. 1).
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 20 El 29 de diciembre de 2016, el alcalde de Barrancabermeja profirió la Resolución 3131, mediante la cual revocó la providencia del 13 de septiembre de 2012 y dispuso que la Inspección Primera de Policía de Barrancabermeja continuara con el trámite de la querella por amparo a la perturbación de la posesión, dado que era lógico que, 8 meses después de la interposición cuando se realizó la inspección ocular, se presentaran mejoras que no estaban al momento de radicación de la querella, situación imputable a la mora en su trámite (fls. 219-223 c. 1). 5.2.
La sentencia impugnada declaró responsable a la entidad territorial demandada por la dilación injustificada en el trámite de la querella que por perturbación a la posesión promovió la sociedad demandante. La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que para establecer si se ha incurrido en retardo al proferir una decisión judicial, se deben observar diversos factores, entre ellos, la complejidad del asunto, la conducta de las partes, el volumen de trabajo y los estándares de funcionamiento de cada despacho judicial, así como las especificidades de cada trámite judicial, incluido el análisis de factores exógenos al proceso, como reformas normativas, paralización del servicio y, en general, circunstancias de toda índole con impacto directo en el trámite de los procesos y su duración, punto que debe analizarse desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, y no desde un Estado ideal5.
Por ello, solo la dilación injustificada que desborde la acción diligente de las autoridades judiciales puede tomarse como causa de afectaciones antijurídicas a los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva de las partes e intervinientes, dado que no todo procedimiento que se prolongue en el tiempo, más allá de las previsiones legales, puede calificarse automáticamente como desmesurado, excesivo o irrazonable.
Esto, si se tiene en cuenta que el paso 5 Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “Para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del Estado por fallas en la administración de justicia derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe decidirse si ese retardo estuvo o no justificado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, derivados de una demandada que supera la limitación de recursos humanos y materiales disponibles para atenderla”.
Ver. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de noviembre de 2004, exp. 13539, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 25 de agosto de 2011, exp. 19162, C.P. Hernán Andrade Rincón. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 21 del tiempo sin que se produzca una decisión judicial puede obedecer a diversas circunstancias ajenas al operador judicial, de ahí que deban analizarse las condiciones particulares del servicio de administración de justicia; en concreto, de la entidad a cargo del respectivo proceso, de los despachos encargados de su trámite, del tipo de proceso que se invoca como fundamento del petitum y de la conducta de las partes, con el fin de constatar si la tardanza constituye o no un defectuoso funcionamiento del servicio6.
Del material probatorio se deduce que la sociedad demandante interpuso la querella por perturbación a la posesión el 30 de noviembre del 2011, a dicho procedimiento se le aplicó el Código de Policía del Departamento de Santander7, razón por la cual atendiendo los dictados del artículo 365, el 5 de diciembre siguiente, por reunir los requisitos, fue admitida, se decretó el statu quo provisional y se corrió traslado al querellado (art. 367), traslado que habría de cumplirse con su notificación; sin embargo, el señor Holmer Pérez Pereira no pudo ser notificado por problemas en la dirección de notificación y, de acuerdo con lo dicho por la apoderada de la querellante, se negó a ser notificado, razón por la cual, el inspector solicitó el apoyo de la fuerza pública para lograr ese acto.
De las pruebas allegadas no se puede concluir cuándo y por qué medio fue notificado el querellado y si contestó la querella. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2017, expediente 48.271, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 7 Artículo 359. El Alcalde y/o el Inspector de Policía tramitará y decidirá por este procedimiento: La perturbación a la posesión material de un bien inmueble La perturbación a la tenencia de un bien inmueble La perturbación a una servidumbre Artículo 360.
Términos para iniciar la acción. La acción policiva podrá adelantarse por este procedimiento siempre y cuando la querella se interponga dentro de los seis meses siguientes al día en que tuvo ocurrencia tales hechos o desde el día en que el querellante tuvo conocimiento sobre la ocurrencia de tales hechos y no se demuestre lo contrario.
Artículo 361. Presupuestos de la acción policiva. Para que proceda la acción policiva se requiere: 1. Que el querellante este en posesión del bien o en ejercicio del derecho que reclama. 2. Que haya existido una perturbación en el uso y goce de esa posesión o del derecho que se reclama. 3. Que la perturbación se haya causado dentro del término establecido en el anterior artículo.
(…) Artículo 365. El funcionario admitirá dentro de los dos días siguientes a su presentación la querella que reúna los requisitos legales y dispondrá el trámite que corresponda. (…) Artículo 367. Traslado de la querella. En el mismo acto admisorio de la querella se ordenará el traslado por el término de tres días al querellado, durante el cual deberá sustentarla.
El traslado se surtirá mediante la notificación personal del auto admisorio y la entrega de la querella y sus anexos si los hubiere. (…) Artículo 373. Statu quo provisional. En los procesos ordinarios de policía, dentro de la querella el demandante podrá solicitar al funcionario de policía el statu quo provisional o suspensión del hecho por la perturbación motivo de querella y éste deberá decretarlo en el mismo auto admisorio de la demanda bajo pena de multa cuyo monto se fijará prudentemente teniendo en cuenta la importancia del asunto.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 22 La siguiente actuación que se trajo al plenario corresponde a la providencia del 21 de febrero de 2012, mediante la cual se citó a las partes para llevar a cabo la audiencia de conciliación8, la cual fue reprogramada porque aún para esa fecha no había sido posible la notificación del querellado.
El 31 de julio de 2012, se decretaron pruebas, es decir, se fijó fecha para llevar a cabo la inspección ocular, se nombró un perito técnico, se decretaron testimonios y el 3 de agosto se llevó a cabo la diligencia de inspección ocular, fecha en la cual encontró que a pesar de haber decretado el statu quo, ya encontraron construidas dos viviendas, razón por la cual, fue suspendida la diligencia y el 13 de septiembre de 2012, el inspector de policía decretó la nulidad de todo lo actuado y ordenó adecuar las diligencias al trámite correspondiente al proceso civil de policía de lanzamiento por ocupación de hecho.
Inconforme con esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue decidido el 31 de mayo de 2013, es decir 10 meses después, en la que se revocó la providencia impugnada y se ordenó darle cumplimiento al statu quo. No se puede determinar qué trámite se le imprimió al proceso desde el 31 de mayo de 2013 y el 22 de junio de 2015, fecha en la cual se realizó la diligencia de desalojo, misma que fue suspendida, para ser reprogramada, por varias circunstancias, tales como que no se tenía certeza sobre los linderos del bien inmueble, no hubo acompañamiento del ICBF a pesar de que en las viviendas habitaban menores.
Sin embargo, es importante resaltar que ya para ese momento encontraron construidas 8 viviendas, es decir, que la declaración del statu quo provisional no había causado ningún efecto. Luego, las personas que habitaban las viviendas construidas en el lote de terreno interpusieron tutela, la cual fue decidida, en segunda instancia, el 8 de octubre de 2015.
En dicha oportunidad se revocó la Resolución 1480 de 2013 y se ordenó devolver las diligencias a la alcaldía municipal de Barrancabermeja para que resolviera el recurso de apelación interpuesto por la querellante contra la decisión del 13 de septiembre de 2012. Finalmente, el 29 de diciembre de 2016, mediante la 8 Artículo 371. DECRETO DE PRUEBAS.
Contestada la querella y realizada la audiencia de conciliación el funcionario decretará las pruebas solicitadas por las partes dentro de los tres días siguientes y las de oficio que considere pertinentes. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 23 Resolución 3131 se revocó la decisión impugnada y se ordenó continuar con el trámite de la querella presentada por perturbación a la propiedad.
Resulta importante precisar que las acciones posesorias de carácter policivo surgen en virtud de la función de policía9, con el fin de preservar el orden público10 y evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, y cuya regulación la complementan los procedimientos señalados en el Código Nacional de Policía11, expedido con fundamento en la competencia otorgada por el artículo 300 numeral 8 de la Constitución Política.
Tal como se refirió en renglones anteriores al proceso de querella se le imprimió el trámite regulado por la Ordenanza 017 de 2002, Código de Policía de Santander, normativa que en su artículo 120 dispone que la policía deberá proteger a los dueños que demuestren la posesión material, de las perturbaciones a los bienes y derechos reales constituidos sobre ellos, para “impedir las vías de hecho y volver las cosas al estado que tenían antes de producirse la perturbación que dio origen a la querella” (art. 122), así mismo el artículo 123 ibídem define la perturbación como “todo acto o molestia que obstaculice el libre ejercicio de la propiedad, demás derechos reales, la posesión, la mera tenencia o el uso de una servidumbre”, por su parte el art. 124 siguiente autoriza a la autoridad policiva para que “cuando se 9 En la sentencia C-024 de 1994, la Corte Constitucional precisó: “La policía administrativa está entonces ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público.
Pero esa limitación toma diversas formas: de un lado, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la doctrina suele distinguir entre poder, función y actividad de policía (…) así: (…) a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.
Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad” 10 Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2014: “Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público”. 11 Decreto 1355 de 1970, normativa que regula la acción de amparo a la posesión. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 24 ordene volver las cosas al estado anterior a la perturbación, o suspenderla, y el perturbador incumpla lo ordenado, se le impondrá multa de uno a cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes cada vez que la incumpla”.
La ley 57 de 1905 reglamentada por el Decreto 992 de 1930, para la fecha de presentación de la querella, regula el tema de desalojo por ocupación de hecho, específicamente el artículo 15 dispone que “Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca”.
Uno de los motivos que ocasionó la tardanza en la resolución de la querella fue lo decidido por el Inspector Primero de Policía el 13 de septiembre de 2012 al declarar la nulidad de lo actuado para ajustar el trámite a un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, al respecto es oportuno traer a colación lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 201012: En consecuencia, tanto el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, como el artículo 125 del Código Nacional de Policía amparan los derechos reales de dominio, posesión y tenencia. Sólo que el artículo 125 citado ampara el dominio vía posesión, sin que sea del caso demostrar o controvertir el derecho de dominio.
(iii.) Las dos acciones tienen por finalidad corregir la perturbación y restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de que ella se presentare. Es decir, restituir el statu quo. El artículo 15 de la Ley 57 de 1905 logra este propósito a través de la orden de lanzamiento; en el caso del artículo 125 del Código Nacional de Policía, el restablecimiento se logra a partir de una orden policiva en los términos del artículo 19 del mismo Código, según el cual “para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de policía, la autoridades del ramo pueden dictar órdenes según la competencia que se les atribuya”, que incluso puede ser la de lanzamiento como medio idóneo para conjurar la perturbación. En este punto es importante resaltar que la sentencia enunciada concluyó que “si bien el Código Nacional de Policía no derogó expresamente el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, si operó una subrogación y modificación de los alcances de la norma, dado que el Decreto ley 1355 de 1970, reguló integralmente la materia a que se refería la disposición acusada, ampliando su objeto a todo tipo de perturbación 12 Corte Constitucional, sentencia del 7 de abril de 2010, MP JUAN CARLOS HENAO PÉREZ.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 25 sobre la posesión y la tenencia y autorizando la defensa del ocupante no sólo a partir de la demostración de la tenencia sino también de la constatación de cualquier otro título que justifique válidamente la ocupación”.
Clara la regulación normativa, se debe decir que a pesar de que en un principio el trámite que se le imprimió a la querella cumplió lo dispuesto en las normas que la rigen, la entidad demandada olvidó que el principal objetivo de las acciones policivas es corregir la perturbación y restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de que fuera incoada la solicitud, es así como una solicitud que fue presentada en el 2011 aún para el 2015 no había sido posible conjurar la perturbación denunciada; además, debido al trascurso del tiempo se le permitió a los perturbadores que no solo descargaran tierra, como se denunció al inicio, sino que para la última fecha que se encuentra documentada en el proceso ya habían construido 8 viviendas.
Es importante resaltar que hasta la diligencia de inspección ocular el proceso había cumplido con los términos regulados en su trámite; sin embargo, la mora se produjo con la expedición de la decisión del 13 de septiembre de 2012, mediante la cual se decretó la nulidad de todo lo actuado en el trámite de la querella iniciada por perturbación de la propiedad, inclusive del auto admisorio y ordenó que una vez quedara ejecutoriada la decisión se adecuara la querella al proceso civil de policía de lanzamiento por ocupación de hecho.
La decisión enunciada denota el desconocimiento de la doctrina constitucional sentada en la sentencia C-241/10, en la cual la Corte Constitucional dispuso que la acción por “perturbación a la posesión” del Código Nacional de Policía había subrogado la antigua figura de “lanzamiento por ocupación de hecho”. Lo anterior significa que la decisión del inspector de policía fue contraria al precedente constitucional que unifica las dos acciones –perturbación a la posesión y lanzamiento por ocupación de hecho-, configurándose esta decisión en la causa directa de la dilación que permitió la consolidación del daño por el que ahora se demanda.
Así las cosas, la Sala debe confirmar lo decidido en torno a la responsabilidad de la entidad demandada por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por mora en el trámite de la querella, dado que tal como quedó explicado Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 26 un trámite que debe ser expedito con el fin de conjurar la perturbación denunciada, se prolongó por más de 4 años, con lo cual se olvidó que dichas acciones fueron creadas con el fin de preservar el orden público y evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, razón por la cual deben ser expeditas, pues de lo contrario se permite que los invasores continúen con su objetivo. 6.
Liquidación de perjuicios 6.1. Daño emergente Además de la mora en el trámite de la querella, la demanda adujo que había perdido de manera definitiva la franja de terreno que fue invadida, es decir 2.752 m2. En el recurso de apelación adujo que “de acuerdo con el Consejo de Estado, la valoración de los perjuicios materiales a título de daño emergente, cuando el daño antijurídico corresponde a una ocupación jurídica del inmueble, por la limitación del ejercicio libre del derecho de propiedad, corresponde al precio del inmueble ocupado”.
En primer lugar es necesario aclarar que en este caso no se está frente a una ocupación jurídica, dado que esta Corporación ha sido consistente en afirmar que ésta consiste en “las limitaciones al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado13”14.
Específicamente se han mencionado hipótesis de ocupación que pueden surgir en el marco de procesos de adquisición voluntaria de bienes y/o expropiación15: (…) puede suceder que la entidad estatal autorizada por la ley declare de utilidad 13 [4] Al respecto cabe tener en cuenta la sentencia del 13 de febrero de 1992, exp. No. 6643, en la cual se reconoció indemnización porque al propietario de un inmueble se le limitó el ejercicio de su derecho de dominio y posesión sobre sus predios por causa de la declaración de parque natural, con lo cual se le impidió vender, gravar o explotar económicamente su bien.
De igual manera, en sentencia proferida el 25 de junio de 1992, en el proceso No. 6974, se reconoció indemnización por la limitación por parte del INDERENA a los derechos de propiedad y posesión de los demandantes sobre un predio, al prohibir la explotación agropecuaria del mismo sin reconocer suma alguna de dinero como compensación por los perjuicios sufridos. 14 Sección Tercera, sentencia de 10 de agosto de 2005, exp. 15338.
En el mismo sentido ver Sección Tercera-Sala Plena, auto de unificación de jurisprudencia de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 15 Subsección B, sentencia de 9 de mayo de 2014, exp. 24679, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 27 pública un inmueble pero no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener su enajenación voluntaria ni tramite el proceso de expropiación y, sin embargo, lo ocupe materialmente con la obra pública.
(…) También puede suceder que la entidad declare de utilidad pública un inmueble pero no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener su enajenación voluntaria ni tramite el proceso de expropiación ni lo ocupe materialmente, pero se niegue a expedir las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario pueda realizar construcciones sobre el mismo, reformarlo, urbanizarlo, lotearlo, etc.
Es decir, que se hubiera producido una ocupación jurídica, en tanto si bien no se despoja materialmente del bien a su titular, sí se le limita el ejercicio de las facultades propias de los derechos reales o de la posesión que se ejerce respecto del predio ocupado, como ocurre en los casos en los cuales se le impide la explotación económica del bien16.
Es claro por tanto que en este caso no se puede hacer referencia a una ocupación jurídica del inmueble de propiedad de la sociedad demandante. En segundo lugar, es importante resaltar que revisadas las pruebas allegadas con la demanda se puede corroborar que la propiedad del predio estaba en cabeza de los demandantes, así consta en el certificado de libertad del predio identificado con matrícula inmobiliaria n.° 303-56015; además, la posesión del bien sólo podía ser definida de manera definitiva por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes.
Al respecto, conviene precisar que la Corte Constitucional en sede de unificación de jurisprudencia17 fijó los parámetros para evaluar la eventual responsabilidad del Estado en los procedimientos por ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la administración, entre los que destacó el deber que tiene la parte demandante 16 A la ocupación jurídica se refirió la Sección Tercera de la Corporación en sentencia de 16 de febrero de 1992, exp. 6643, en estos términos: [R]esulta evidente que los intereses del demandante fueron afectados por la integración de su predio al Parque Natural Farallones de Cali, sin que hasta la fecha el ente oficial haya resarcido a cualquier título los efectos patrimoniales de la reservación oficial, olvidándose que con la declaración de Parque Nacional Natural y por mandato expreso del artículo 13 de la ley 2ª de 1959, en esas tierras ‘quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola…’, es decir, que respecto de los terrenos afectados, sus propietarios quedaron legalmente imposibilitados e incapacitados para disponer libremente de ‘sus tierras’, o para someterlas a un régimen normal de explotación económica, agrícola o industrial.
Cuál es entonces, la diferencia concreta y objetiva para el propietario que se encuentra limitado en el ejercicio de sus derechos de dominio y posesión sobre sus predios, por causa de la declaración de Parque Natural Nacional, frente a quien sufre la misma limitación originada en una ocupación permanente? Sin duda alguna, los derechos conculcados son los mismos, no puede vender, gravar o explotar económicamente su propiedad…En este orden de ideas, bien puede asimilarse la actuación de la administración como una especie de expropiación del predio del actor y, por consiguiente, se impone en su favor un reconocimiento indemnizatorio”.
En el mismo sentido, en sentencia de 25 de junio de 1992, exp. 6974. 17 Corte Constitucional, Sala Plena de la Corporación, Sentencia SU-157 del 5 de mayo de 2022, Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortíz Delgado. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 28 de cumplir con “la carga de la diligencia mínima”, la cual consiste en presentar y promover los mecanismos de defensa administrativos y judiciales que resulten procedentes para la protección de la posesión, o en su defecto, del derecho de dominio, bajo las siguientes consideraciones: El cumplimiento de este presupuesto se ha reconocido con base en diversos criterios, deducidos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin que por ello se pueda desprender un condicionamiento evidente y expreso a lo que debe entenderse por la carga de la diligencia. Por ejemplo: (i) Se acredita la diligencia mínima cuando se interponen querellas policivas con el cumplimiento de los requisitos legales, y no simples peticiones.
(ii) Se cumple con esta carga si, además de interponer la acción policiva por ocupación de hecho, el demandante impulsa el proceso y colabora con el trámite de este. (iii) En los casos de discusión sobre la posesión entre los ocupantes y el propietario, o controversias respecto a la titularidad del derecho de dominio, se cumple con la carga de diligencia si se promovieron las acciones judiciales civiles pertinentes (reivindicatoria y/o posesoria).
(iv) En los casos que se refieran al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por error judicial o dilación injustificada, el demandante verá acreditar que presentó los recursos y mecanismos procedentes para controvertir el yero identificado a la demora en el trámite del proceso policivo. En virtud de lo expuesto, es preciso señalar que esta “carga mínima” corresponde al interés y eficacia de la parte demandante en la búsqueda de mecanismos jurídicos y administrativos que permitan la resolución de los conflictos que puedan resultar de situaciones que afecten sus derechos reales de posesión y/o dominio.
Además del carácter provisional de las medidas policivas, tanto la normativa que las regula18, como la jurisprudencia de esta Corporación19, han reconocido que lo que se debate en el procedimiento policivo de querella no comporta una controversia sobre la propiedad de un bien, sino solamente sobre su posesión. Se insiste que dada la regulación especial que tiene ese mecanismo policivo, nada impide que, ante el fracaso en la consecución de los fines de protección de la posesión, el querellante pueda acudir ante el juez civil, a través de las acciones 18 Decreto 1355 de 1970.
Artículo 126. En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de mayo de 2013, Exp. 27557, M.P. Danilo Rojas Betancourth; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de mayo de 2013, Exp. 28158, M.P. Mauricio Fajardo Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 34121. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 29 posesoria o reivindicatoria, según sea el caso, para pretender la protección de su derecho.
La jurisprudencia de la Corporación ha reconocido que hay situaciones en que puede entenderse que se ha perdido definitivamente un inmueble en el transcurso de un procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, cuando quede acreditado que el predio no podía recuperarse mediante un juicio posesorio o reivindicatorio, debido a razones de interés general que hacen que el desalojo fuera impracticable, aunque fuera ordenado por el juez civil20.
Al respecto, esta Corporación21 ha precisado: Ciertamente, cabe precisar y reiterar, que pueden ocurrir situaciones en las que la inactividad de la administración puede generar la afectación del derecho de propiedad, en efecto, se trata de aquellos casos en que por especiales razones de interés general, principalmente de tipo social, ya sea en cumplimiento de órdenes judiciales -en particular órdenes derivadas de un juicio de tutela- o administrativas, se opte por prohijar la ocupación en la medida en que ordenar el desalojo y/o practicar la diligencia que le dé cumplimento, generen una situación tal que se desprotejan los derechos de poblaciones catalogadas como sujetos de especial protección, en cuyo caso puede ocurrir que i) se torne nugatorio e innecesario acudir al juez de la causa, puesto que aun cuando se obtenga con éxito la reivindicación del bien o la protección de la posesión, resultaría imposible ejecutar la decisión del juez por cuestiones de orden social, en cuyo caso el juez de la acción de reparación directa podrá - según los hechos del caso y la conducta del demandante- eximir de la obligación de agotar los mecanismos administrativos y procesales de protección de la propiedad, la posesión y/o el statu quo; frente a lo cual es posible que, ii) se configure un daño especial en cabeza del propietario del predio ocupado, en la medida en que por razones de interés general -la protección de sujetos de especial protección como desplazados, indígenas, madres cabeza de familia, etc.- se sacrifique el derecho de propiedad del titular del predio; y en consecuencia, iii) se dará aplicación al artículo 220 C.C.A., ahora 190 y 191 CPACA, y se ordenará la transferencia de la propiedad del bien a favor de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s), para que ellas solucionen, en el marco de sus competencias, la manera en que, de ser posible, se ‘legalizarán’ esas ocupaciones.
Lo anterior no implica, bajo ningún concepto ni interpretación posible, que la Sala prohíje las ocupaciones ilegales de bienes privados o la ‘colonización’ de terrenos ajenos o que se consolide una postura que llevaría al Estado a asumir una responsabilidad genérica y absoluta por los conflictos que se pudieran generar por esa razón. Sin embargo, la Sala no puede desconocer las dificultades que en la ejecución de medidas de desalojo encuentran algunas autoridades administrativas por la propia situación social y de violencia que atraviesa el país con el consecuente desamparo de los derechos de los particulares que ello puede generar, razón por la cual se impone que las autoridades de policía 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 33977.
M.P. Hernán Andrade Rincón. 21 Ibidem. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 30 realicen un juicio de ponderación con el fin de determinar la procedencia de continuar o no con la ejecución de la orden de desalojo, lo que habrá de hacerse debidamente motivado y con la plena identificación de los ocupantes y de la situación de especial protección en la que se puedan encontrar.
La providencia en cita no fija una regla general y absoluta de responsabilidad del Estado en los eventos en que haya una afectación a la posesión, sino que precisa que, frente a cada caso concreto, debe analizarse si “se torna nugatorio e innecesario acudir al juez de la causa, puesto que aun cuando se obtenga con éxito la reivindicación del bien o la protección de la posesión, resultaría imposible ejecutar la decisión del juez por cuestiones de orden social”, para cuyo efecto el juez de la reparación directa deberá tener en cuenta los hechos del caso y la conducta del demandante, con el fin de establecer si debía el propietario agotar o no los mecanismos administrativos y procesales de protección de la propiedad, la posesión y/o el statu quo22.
Por tal motivo, el reconocimiento de la indemnización por la pérdida definitiva de un inmueble solo resulta procedente en los eventos en que quede acreditado que el predio no podría recuperarse debido a razones de interés general que hacen que el desalojo fuera impracticable, aunque fuera ordenado por el juez civil en un proceso posesorio o reivindicatorio.
En virtud de lo anterior, resulta forzoso concluir que la suspensión de la diligencia de desalojo que imposibilitó la restitución del predio objeto de litigio, no configura la pérdida definitiva del inmueble, en tanto que dicha decisión no correspondió a cuestiones de interés general o de protección al orden público y social23 que hicieran impracticable una futura orden de desalojo dictada por un juez civil, dado que la suspensión se produjo porque no se tenían claros los linderos del inmueble y a la falta de acompañamiento del ICBF, necesaria por la presencia de menores de edad en el sitio.
Es necesario resaltar que de las piezas procesales allegadas al plenario se entiende que el trámite de querella no ha llegado a su fin, dado que de acuerdo con la última actuación correspondiente a la decisión del alcalde municipal de Barrancabermeja resultaba necesario retrotraer el trámite y continuar las etapas procesales reguladas 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena.
Sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 34121. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 23 En aplicación de lo expresado por esta Subsección en sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 33977. M.P. Hernán Andrade Rincón. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 31 en el Código de Policía de Santander, con lo cual queda claro que la medida de desalojo, para el momento de presentación de la demanda se debía volver a realizar una vez se agotara el trámite –alegatos de conclusión y sentencia- y, en esa medida, debe comprenderse que no se ha consolidado una situación de pérdida o despojo definitivo del inmueble de la accionante.
Así las cosas, al no encontrarse acreditado el despojo definitivo del inmueble, se negará la pretensión relacionada con este punto, con la salvedad de que, aunque no se comprometa la responsabilidad del Estado en este aspecto, esto no implica una desprotección de los derechos de la accionante, sino que la garantía de éstos debía procurarse mediante la acción reivindicatoria, dada la falta de acreditación de situaciones de orden social que la hiciera nugatoria.
Es importante referir que en el recurso de apelación la parte demandante hace referencia al concepto de ocupación jurídica del inmueble 6.2. Lucro cesante Se alegó que “producto de la omisión en que incurrió el municipio de Barrancabermeja a través de su inspector primero de policía urbana, consistente en dilatar injustificadamente el desalojo del lote de propiedad de Coproquim Ltda, este fue ocupado de forma permanente por sus invasores, lo que ocasionó que el negocio de arrendamiento que iba a ser celebrado con la empresa G y J Ferreterías S.A., no se pudiera llevar a cabo, tal y como consta en los correos electrónicos”.
Tal como lo enunció la demandante, fueron aportados al plenario correos electrónicos que serán objeto de valoración, en la medida en que no fueron tachados de falsedad por la entidad territorial demandada en el presente proceso, porque ofrecen certeza sobre quién los elaboró, a quién se dirigieron y cuándo24. 24 Sobre la valoración de las copias de correos electrónicos la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “Valor probatorio de las copias de correos electrónicos.// El progreso en el campo de la tecnología y su inmersión en las distintas clases de relaciones humanas, especialmente en el ámbito comercial, llevó a que la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional a elaborar estudios en orden a establecer sus efectos jurídicos.
Así se cuenta con: Aspectos jurídicos del proceso automático de datos (1984); la Recomendación sobre el valor jurídico de los registros informáticos (1985); el Estudio preliminar de las cuestiones jurídicas relacionadas con el perfeccionamiento de contratos por medios electrónicos (1990) y la Ley modelo de la CNUDMI sobre Comercio Electrónico en cuya aprobación se recomendó a todos los Estados que al expedir o modificar las regulaciones existentes sobre la materia se tuviera en cuenta su contenido en aras de uniformar la legislación aplicable a las formas de comunicación y almacenamiento de información, en soportes distintos del papel.// Es importante destacar que esta última, en el literal a) del artículo Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 32 Es importante resaltar que el artículo 247 del CGP dispone que “serán valorados como mensajes de datos los documentos que hayan sido aportados en el mismo formato en que fueron generados, enviados, o recibidos, o en algún otro formato que lo reproduzca con exactitud”, y si lo que se presenta al proceso es la simple impresión en papel de un mensaje de datos, ésta será valorada de conformidad con las reglas generales de los documentos.
En el presente caso, se observa que los mensajes de datos fueron aportados en el mismo formato en que fueron generados y remitidos, es decir, que se encuentra que fueron remitidos y recibidos en el servicio de correo electrónico gmail de la señora Liz Natalia Gómez Cárdenas quien, de conformidad con lo enunciado en el Certificado de Existencia y Representación expedido por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja funge como gerente25 de la sociedad ahora demandante y del señor Enrique Serrano al mail gerenciabarrancabermeja@gyj.com. co (fl. 12 c. 1).
Revisada la prueba enunciada se encuentra que el 2 de octubre de 2014 el gerente de la empresa G&J sucursal Barrancabermeja le remitió a la “Doctora Liz Natalia Gomez” un mensaje en el que se lee “en base a la reunión sostenida el día de ayer, anexo la propuesta económica ofertada inicialmente por GYJ, con respecto a la negociación del lote ubicado en la Libertad, cabe aclarar que esta propuesta por nuestra parte es una propuesta inicial para análisis, de igual manera quedo atento sobre cualquier determinación por parte de ustedes., cabe aclarar que esta decisión 1º definió el mensaje de datos como la información generada, enviada, recibida o archivada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el intercambio electrónico de datos (EDI), el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax.
Por su parte en el artículo 5º reconoció que no se le puede negar efectos jurídicos, tampoco validez o fuerza obligatoria a la información por la sola razón de que esté en forma de mensaje de datos. Y bajo esa lógica señaló que pueden ser admitidos como medios de pruebas. Al respecto en el artículo 9 expresó:// “ Admisibilidad y fuerza probatoria de los mensajes de datos 1) En todo trámite legal, no se dará aplicación a regla alguna de la prueba que sea óbice para la admisión como prueba de un mensaje de datos: a) Por la sola razón de que se trate de un mensaje de datos; o b) Por razón de no haber sido presentado en su forma original, de ser ese mensaje la mejor prueba que quepa razonablemente esperar de la persona que la presenta. 2) Toda información presentada en forma de mensaje de datos gozará de la debida fuerza probatoria.
Al valorar la fuerza probatoria de un mensaje de datos se habrá de tener presente la fiabilidad de la forma en la que se haya generado, archivado o comunicado el mensaje, la fiabilidad de la forma en la que se haya conservado la integridad de la información, la forma en la que se identifique a su iniciador y cualquier otro factor pertinente”.
(Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 13 de diciembre de 2017, exp. 36321, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo). 25 Según el certificado de existencia y representación las funciones del gerente son: “1. Usar la firma o razón social; 2. Comparecer en Juicio a nombre de la sociedad, como demandante o demandado; 3.
Constituir apoderados judiciales o extrajudiciales; 4. Designar a los empleados, removerlos y fijarles asignaciones; 5. Presentar anualmente el informe sobre la marcha de la sociedad y el proyecto de distribución de utilidades; 6. Convocar la junta de socios a reuniones ordinarias o extraordinarias y ejecutar todos los actos y celebrar todos los contratos de administración y gestión, que no estén reservados a la junta de socios y sin limitaciones de cuantía; 7.
Suscribir las escrituras de compra-venta, como las escrituras de hipotecas que se requieran tanto para garantizar créditos a favor de terceros, como créditos activos sin límite de cuantía y sin que se necesite autorización de la junta directiva”. Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 33 de carácter urgente ya que es plenamente necesaria la toma de decisión por nuestra parte antes de finalizar el año 2014”26.
Con el anterior mensaje fue remitido un documento de dos páginas con fecha 26 de septiembre de 2014, cuya referencia consiste en la “propuesta para alquiler de lote de área de 1.500 m2”, en el que hacen referencia a una serie de condiciones para el alquiler de un inmueble ubicado en el barrio La Libertad (153-155 c. 1). También fue allegado un mensaje el 11 de febrero de 2015 remitido por la señora Natalia Gómez al señor Enrique Serrano-gerente de G&J Barrancabermeja, en el que hace referencia a varias observaciones respecto al contrato que le había enviado (fls. 151-152 c. 1).
Además, en el recurso de apelación, la parte demandante aduce que con el fin de probar que el lote de la negociación era el mismo de la querella se solicitó en la demanda el testimonio del señor Enrique Serrano Méndez, en calidad de gerente de G&J Ferreterías S.A. Barrancabermeja, prueba que fue negada por inconducente. Para verificar si la demandante estuvo inconforme con la negativa de la prueba solicitada se revisó la audiencia de pruebas, oportunidad en la que se negó el decreto de la declaración solicitada, se observa que en dicha oportunidad fueron negadas las testimoniales solicitadas por las partes, decisión que fue notificada en estrados y contra la cual no fueron interpuestos los recursos legales (fl. 276 c. 1), en dichos términos esta no es la oportunidad para entrar a estudiar si era procedente o no el decreto, dado que la solicitante se mostró conforme con la decisión del a quo.
Es importante resaltar que de los mails que fueron allegados como prueba no se puede concluir que el contrato de arrendamiento que estaban negociando el gerente de G&J sucursal Barrancabermeja y la abogada Liz Natalia Gómez, correspondía al lote de terreno distinguido con la nomenclatura carrera 23 n.° 70-15, dado que en los correos hacen referencia a un lote en el barrio la Libertad, sin determinar la dirección del mismo; sin embargo, también se debe tener en cuenta que la negociación correspondía a una extensión de 1.500 m2 y que el lote de terreno tenía 26 Se encuentra que los correos electrónicos fueron remitidos y recibidos en los mails: gerenciabarranca@gyj.com.co y liznatalia.88@gmail.com.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 34 4.027 m2 y se encontraban invadidos 2.572 m2, sin que se pueda determinar si la franja de terreno a arrendar era específicamente la que se encontraba comprometida con los invasores.
A pesar de lo anterior, para las fechas de las comunicaciones -segundo semestre de 2014 y primer semestre de 2015-, el lote se encontraba ocupado, por cuanto ya estaba en trámite la querella referida a lo largo de esta providencia, que había sido presentada el 30 de noviembre de 2011, fecha para la cual la perturbación correspondía al vertimiento de material de relleno en el inmueble, lo cual puede ser corroborado con las fotos que fueron allegadas con el escrito de tutela y el informe presentado por la Oficina de planeación municipal27, en la que se expuso que para el momento en que se realizó la inspección ocular -3 de agosto de 2012- las dos viviendas que habían encontrado en dicha diligencia tenían menos de un año de construidas28, es decir, que la sociedad demandante no pudo durante los años subsiguientes a la fecha de presentación de la querella hacer uso de su bien inmueble, lo que comporta un daño que debe ser indemnizado, dado que a pesar de tener documentada la propiedad del lote de terreno no le fue posible disfrutarlo porque debido a la mora en el trámite de la querella presentada, los invasores continuaban ganando terreno. Por lo anterior y ante la falta de certeza de los valores que hubiera podido recibir la parte demandante por explotación, se torna necesario condenar en abstracto a la demandada para que, en trámite incidental, se liquide el monto del restablecimiento solicitado.
Para efectos de dicha liquidación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios: 1.- El incidente de liquidación se realizará en el plazo y bajo los lineamientos previstos en el artículo 193 del CPACA. 2.- La Sala concluyó que sociedad demandante vio impedido el ejercicio del derecho de explotación económica sobre el predio, a causa de la mora injustificada en el trámite policivo; sin embargo, no se demostró el ingreso efectivamente dejado de 27 Informe que fue presentado el 14 de agosto de 2012, visible a folios 52 y 53 c. 1. 28 “Dichas viviendas no tienen un tiempo superior a un (1) año, teniendo en cuenta el estado de envejecimiento de su mampostería y sus acabados.
Además de lo anterior esta oficina practicó visita técnica para la fecha del 4 de noviembre de 2011 encontrándose únicamente un campamento (/cubierta), movimiento de tierras y sin construcción como se puede verificar en el registro fotográfico” Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 35 percibir, punto respecto de lo cual, y en relación con el período de afectación a indemnizar (22 de junio de 2015 y el 29 de diciembre de 2016), se deberá acreditar con las pruebas conducentes, lo siguiente: a) Los usos del suelo permitidos para la época de los hechos, de conformidad con la normativa urbanística aplicable al sector. b) La destinación efectiva del inmueble y las condiciones objetivas de su entorno al momento del daño, incluido acceso, extensión, disponibilidad de servicios públicos, seguridad, vocación de explotación, particularidades del mercado, en concordancia con la factibilidad de ejercer en el bien la actividad económica invocada para tal fin. c) El monto de los ingresos por concepto de explotación, según las particularidades de los literales precedentes.
Si se trata de una labor preexistente, deberá aportarse los elementos que den cuenta del respectivo historial, tales como la contabilidad, estados financieros, facturas o declaración de renta. 3. El área efectivamente afectada en virtud de la querella objeto de debate y, por ende, el metraje cuya explotación se vio obstaculizado por el trámite policivo distinguido con el número 046-11.
Al respecto se tendrá en cuenta lo consignado en el acta de diligencia de desalojo practicada el 2 de junio de 2015, en la que se determinó que para ese momento se encontraban construidas en el lote de terreno de propiedad de la ahora demandante 8 viviendas para uso familiar. 4. A partir de lo anterior se determinará el monto de los ingresos efectivamente frustrados.
El cálculo atenderá al resultado neto dejado de percibir (ingresos menos costos y gastos variables evitados por no ejecución), excluyendo márgenes especulativos, utilidades hipotéticas o componentes no atribuibles al hecho dañoso. 5. En el trámite incidental se tomará en consideración que esta Sala ya definió lo relacionado con el contrato de arrendamiento con G&J Ferreterías S.A., razón por la cual, el incidente no constituye una nueva oportunidad probatoria sobre ese punto.
Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 36 7. Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil.
Como la condena en costas obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino a los supuestos decantados por la norma. Así, el artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Por su parte el artículo 361 ibídem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 de esa misma norma. En el presente asunto las partes interpusieron sendos recursos de apelación, así: i) la parte demandante solicitó la revocatoria del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada con el fin de que se accediera a las pretensiones económicas pedidas en la demanda; ii) la parte demandada solicitó la revocatoria del numeral primero de la parte resolutiva de la decisión del a quo, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
Como se accedió parcialmente a lo solicitado por la parte demandante se debe concluir que la parte demandada resultó vencida en esta instancia, razón por la cual será condenada en costas. En atención a lo señalado por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-1055 de 5 de agosto de 2016, en los procesos declarativos la tarifa de las agencias en derecho en segunda instancia en procesos con cuantía será “entre 1 y 6 SMLMV”, razón por la cual, se fija como agencias en derecho un salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación número: 68001233100020160118701 (68509) Actor: COPROQUIM LTDA. Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BARRANCABERMEJA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 37 FALLA MODIFICAR la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedará así:
PRIMERO: Declarar responsable al municipio de Barrancabermeja por el daño antijurídico irrogado a la parte demandante.
SEGUNDO: Condenar en abstracto al Distrito Especial de Barrancabermeja, a pagar, a favor de la parte actora, la indemnización por concepto de perjuicio material en la modalidad de lucro cesante, resulte liquidada mediante el incidente, de conformidad con los parámetros señalados en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas, en segunda instancia, al Distrito Especial de Barrancabermeja y a favor de la parte demandante, para lo cual se fija como agencias en derecho la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de ejecutoria de esta providencia. La liquidación de las costas la efectuará de manera concentrada la primera instancia, según el artículo 366 del C.G.P.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado Electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF