CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 19001-23-33-000-2018-00283-01 Nº Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – Ugpp -.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011. Tema: Aplicación del precedente vinculante - Sentencia de Unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 20181 – El IBL del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición – Solo se incluyen los factores salariales sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema General de Pensiones- Ley 33 de 1985.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 22 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones2 Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) nulidad parcial de la Resolución 018161 de 16 de julio de 2001, por medio de la cual la Ugpp le reconoció pensión de vejez;
(ii) nulidad total de las Resoluciones 7627 de 18 de febrero de 2009, PAP 33877 de 20 de enero de 2011 y RDP 022923 de 31 de mayo de 2017, mediante las cuales la entidad pensional negó la reliquidación pensional; y (iii) nulidad total del acto ficto o presunto 1 Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.
Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación 2 Folio 50 a 63. 2 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp Auto ADP 005713 de 10 de agosto de 2017, a través del cual la accionada no dio trámite al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 022923 de 31 de mayo de 2017.
A título de restablecimiento del derecho pidió se ordene a la demandada (i) reliquidar la prestación pensional del actor a partir del 12 de marzo de 2001, con el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios, y con la inclusión de todos los factores salariales, con fundamento en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985; y (ii) cancelar los intereses que se lleguen a causar a partir de la ejecutoria del fallo.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez nació el 12 de marzo de 1941. Laboró al servicio del Estado desde el 01 de mayo de 1960 hasta el 15 de abril de 1995. El 16 de abril de 2001, elevó solicitud ante la entidad enjuiciada solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Por Resolución 018161 de 16 de julio de 2001, la extinta Caja Nacional de Previsión le reconoció tal pedimento. Acto administrativo frente al cual no interpuso recurso de apelación. En el año 2009 solicitó a la Ugpp la reliquidación de la prestación pensional, la cual por Resolución 7627 de 18 de febrero le fue negada, y confirmada por la Resolución PAP 33877 de 20 de abril de 2011.
El 1 de marzo de 2017, el señor Hoyos Ordoñez pidió nuevamente la reliquidación pensional, obteniendo respuesta negativa por Resolución RDP 022923 de 31 de mayo de 2017, al considerar que la liquidación de la prestación que le fue concedida por Resolución 018161 de 16 de julio de 2001, se encuentra ajustada a derecho. 1.2. Normas violadas y concepto de violación 3 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp De la Constitución Política: Los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, y 122 a 125.
Legales: Decreto 1045 de 1978; Leyes 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, la parte actora aduce que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 contaba con los requisitos previstos en el régimen especial de transición, quedando cobijado por la normativa pensional precedente; esto es, por las Leyes 33 y 62 de 1985, y por los Decretos 1042 y 1045 de 1978 que “prevén un ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados en el último año de servicio”. 2.
Contestación de la demanda La Ugpp3 contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que: Los actos se expidieron con respeto de las normas que le resultaban aplicables, toda vez que la Ley 100 de 1993 se encontraba vigente para la época en que adquirió el estatus jurídico, de ahí que se acudiera al Decreto 1158 de 1994 para establecer el salario base de liquidación. Aunado a que, la prestación se le liquidó teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior a la Ley 100 de 1993, en virtud de la transición que aplica para el caso de la parte actora; esto es, con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio o el tiempo que hiciere falta, con la inclusión de los factores taxativamente estipulados en el Decreto 1158 de 1.994.
Propuso los medios exceptivos que denominó “inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido”, “ausencia de vicios en los actos administrativos demandados”, “prescripción”, “buena fe de la entidad demandada”; y “excepción innominada”. 3. Sentencia de primera instancia 3 Folio 18 a 29. 4 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp El Tribunal Administrativo del Cauca, por sentencia de 22 de abril de 2021 negó las pretensiones:4 Hizo un recuento de algunas decisiones en las cuales el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han interpretado el alcance de las normas del régimen de transición pensional de que trata el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
Refirió que, Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que significa que, para el reconocimiento pensional, se le aplican las reglas previstas en la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad (55 años), tiempo de servicios (20 años) y monto del 75%. Precisó que, siguiendo los términos unificados por el Consejo de Estado, en el sub examine el IBL corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los años que faltaban para obtener la pensión; esto es, “inferior a diez (10) años inciso 2 (sic) artículo 36 de Ley 100 de 1993, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, conforme con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 ibidem”.
Aunado a que, para los beneficiarios del régimen de transición el ingreso base de liquidación está constituido por los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994 que son: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados.
Por consiguiente, la entidad pensional al momento de liquidar la prestación pensional del actor tuvo en cuenta el IBL con la inclusión de los emolumentos de “asignación básica y bonificación por servicios prestados”, los cuales están enlistados en la precitada norma, con una tasa de reemplazo del 75%. Concluyó que, la liquidación de la pensión del demandante se ajustó a derecho; y en tal sentido, no resulta procedente tomar como ingreso base de 4 Folio 75 a 85. 5 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios. 4.
Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal, y pidió que se revoque5. Alegó que, lo más favorable en este proceso es el IBL del tiempo que le hacía falta al señor Hoyos Ordoñez comprendido entre el 1 de abril de 1994 al 15 de abril de 1995 (fecha del retiro) que coincide con el tiempo del último año de servicios del actor “sin serlo, porque no es que taxativamente se demande así a su favor, toda vez que según Ley 100/93 rige para el demandante a partir del 1 de abril de 1994 y de allí el tiempo que le hiciere falta y este es hasta el 15 de abril de 1995”.
Luego, es el mismo que “Cajanal por Resolución 018161 de 16 de julio de 2001 toma de 1994, (Promedio mensual de 270 días) más de 1995 (Promedio mensual de 105 días), cuyo análisis dejó de lado el a quo (…)” 5. Alegatos de conclusión Por auto de 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, el 5 Folio 89 a 106. 6 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. 6 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico ¿Tiene derecho Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez, beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: (i) Régimen de transición de la Ley 100 de 1993;
(ii) Hechos probados; y (iii) Caso concreto. 2.2.1. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma (artículo 36 de la Ley 100 de 1993) se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigor el sistema de seguridad social (1 de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 7 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp En lo que concierne al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional7 precisó: En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19938, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 […] (…) Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: 7 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 8 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 8 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El anterior criterio fue acogido por la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013)9, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 9 C. P. César Palomino Cortés. 9 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp Conclusiones a las que se arribó esta Corporación, previas las siguientes consideraciones: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas10. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con lo expuesto, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella. 10 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 10 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp Por ende, en virtud del principio de favorabilidad, le correspondiente a la entidad de previsión social al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1 de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por 11 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio […] Parágrafo 2º.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley. La citada Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. No obstante, en el parágrafo 2.º del artículo 1° de dicha norma se consagra un régimen de transición, según el cual los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de la ley11 (13 de febrero de 1985) hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, se les reconocerá la pensión de jubilación con base en la edad prevista en la normativa anterior, que para el caso es el Decreto 3135 de 1968, que prescribía: Artículo 27.- Pensión de jubilación o vejez.
El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón, o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.
No quedan sujetas a esta regla general las personas que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción y que la Ley determine expresamente [negrilla adicional es de la Sala]. De acuerdo con la anterior normativa, a los empleados oficiales que se encontraban dentro del régimen de transición previsto en el parágrafo 2.º del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, se les aplica el Decreto 3135 de 1968, respecto del requisito de edad de jubilación (50 años de edad si son mujeres o 55 si son hombres). 2.3.
Hechos probados En consecuencia, la Caja Nacional de Previsión por Resolución 018161 de 16 de julio de 200112, reconoció una pensión de jubilación a Eduardo Aurelio 11 Mediante sentencia C-932 de 2006, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “rige a partir de su sanción y” contenida en el artículo 25 de la Ley 33 de 1985 y precisó que la ciada ley “entró en vigencia a partir del día siguiente de su publicación, esto es, a partir del trece (13) de febrero de 1985”. 12 Folio 18 a 21 Cdno principal. 12 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp Hoyos Ordoñez a partir del 12 de marzo de 2001.
De acuerdo con el anterior acto administrativo, se tiene lo siguiente: 1. Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez era beneficiario del Régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. 2. Nació el 12 de marzo de 1941. A la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 53 años. 3. Adquirió el estatus jurídico el 12 de marzo de 2001. 4.Es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que le es aplicable la Ley 33 de 1985. 5.
El IBL para la pensión del demandante fue el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 1 año y 15 días (1 de abril de 1994 y el 15 de abril de 1995). 6. Por Resoluciones PAP 33877 de 20 de enero de 2011 y la RDP 022923 de 31 de mayo de 2017, la entidad pensional niega la reliquidación pensional al accionado. 2.3.
Caso concreto En el plenario no se discute que el demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; dado que, para el 1 de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993), tenía más de 40 años de edad (nació el 12 de marzo de 1941). Luego, para el reconocimiento de su pensión deben aplicarse las reglas de la Ley 33 de 1985, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo.
Acorde con esto, y en atención a los medios de prueba que reposan en el plenario, se tiene que Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, porque al ser beneficiario del régimen de transición adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en la Ley 33 de 1985, y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente “será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”, toda vez que los factores que deben ser incluidos en el IBL para la pensión de jubilación de los servidores públicos beneficiarios de la transición, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 13 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp Consecuente con lo anterior, la aplicación del régimen de transición para el reconocimiento pensional en favor de Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, comoquiera que a la entrada en vigor del régimen de transición le faltaban menos de 10 años, tal y como se indica a continuación: Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), contaba con más de 15 años de servicios y 53 años de edad.
Consolidación del Derecho (edad/55 años + tiempo de servicio o número de semanas cotizadas/20 años) Artículo 1 Ley 33 de 1985. Edad 55 años Adquirió el estatus jurídico por edad el 12 de marzo de 2001. Tiempo de servicio 20 años Ingreso Base de Liquidación (inciso 3 artículo 36 de la Ley 100 de 1993/Decreto 1158 de 1994) Periodo El ingreso base para liquidar la pensión de vejez, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior.
Factores Los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. Tasa de reemplazo, Artículo 1 Ley 33 de 1985 75% Con la inclusión de los emolumentos normados en el Decreto 1158 de 1994: Factores salariales incluidos en el IBL que sirvió de base para liquidar la pensión del demandante (Resolución 0018161 de 16 de julio de 2001). Factores de salario - base de cotización – servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones – Decreto 1158 de 1994.
De lo devengado por Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez, durante el último año de servicios, periodo que fue tenido en cuenta por el a quo de acuerdo con lo probado por la parte actora. Asignación básica La asignación básica mensual Asignación básica La bonificación por servicios prestados Prima de alimentación. La prima técnica, cuando sea factor de salario Pirma semestral Bonificación por servicios prestados Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario Prima de navidad La remuneración por trabajo dominical o festivo Bonificación por servicios prestados La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna 14 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp Puestas, así las cosas, se concluye que contrario a la interpretación contenida en el recurso vertical frente al asunto litigioso, que la pensión de vejez del demandante se debe liquidar conforme a las reglas13 señaladas por la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, tomando la tasa de reemplazo del 75% sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente al “El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”, comoquiera que adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, el 12 de marzo de 2001.
En un caso que guarda simetría con el aquí abordado, esta Colegiatura ha dicho que14: Así pues, la Sala considera que, en consonancia con el principio de favorabilidad, esta Corporación en materia pensional ha acudido al principio de “interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito”, consistente en que la autoridad judicial al decidir una controversia no puede hacer más gravosa la situación en que se encontraba el demandante antes de acudir ante la administración de Justicia, pues entiende que sólo se acciona el aparato judicial para obtener un beneficio.
Precisado lo anterior, se tiene que en las sentencias en las que se controvierte la forma de liquidación de las prestaciones periódicas, debe siempre tenerse en cuenta el interés del demandante para acudir a la jurisdicción y en caso de duda, impera aplicar el criterio de interpretación más favorable. En efecto, comoquiera que en el sub judice el interés del señor Luis Manuel Rueda es que el monto de su mesada pensional aumente, la Sala no puede censurar la legalidad de los actos demandados en lo favorable al interesado, razón por la que se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto.
Así las cosas, la Sala concluye que el reconocimiento de la pensión del actor, bajo el régimen de transición debe tener en cuenta los factores sobre los que debió realizar los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. Razón por la cual no procede la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio”.
Condensando lo anterior, y en atención a que los actos demandados fueron expedidos con apego a la ley, y se ajustan a los derroteros plasmados en la 13 Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 14 Sentencia de tutela del 7 de marzo de 2019, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado AC 11001-03-15- 000-2018-03765-01, actor José del Carmen Herrera Urrego. 15 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp sentencia de unificación citada en líneas atrás, la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia proferida por el a quo.
Por último, se destaca que si bien el aludido fallo del Consejo de Estado, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la expedición de los actos administrativos acusados, la sala plena de esta Corporación advirtió que “por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.
Condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que presuntamente le asistía de acceder a la reliquidación de su pensión de jubilación, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. III.
DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. 16 Interno: 2331-2022 Demandante: Eduardo Aurelio Hoyos Ordoñez Demandado: Ugpp En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS