Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-05357-01. Accionante: Municipio de Caldas. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Autos que resolvieron declarar imprósperas las excepciones previas.
Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad. Subtema 2: requisitos de procedencia. Defectos fático y procedimental absoluto. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia del 3 de noviembre de 2022 que dictó la Sección Quinta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela El municipio de Caldas, por conducto de apoderado judicial, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa, a la contradicción, a la falta de motivación judicial y a los principios de buena fe y de confianza legítima, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión de su negativa de declarar probadas las excepciones de indebida representación y de inepta demanda, que presentó, dentro del proceso de controversias contractuales radicado al número 050012333000 20210107000. 1.2.
Antecedentes del proceso ordinario objeto de la solicitud de amparo La Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia –Viva-, el 16 de junio de 2021, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del municipio de Caldas, con las siguientes pretensiones: (i) librar orden de pago de lo adeudado en el contrato interadministrativo número 656 de 2017 con la correspondiente cancelación de los intereses moratorios; y (ii) liquidar judicialmente el acto jurídico en comento.
Como fundamento de la demanda, afirmó que se desconoció el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, en conexidad con los principios que rigen la contratación estatal dispuestos en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como los artículos 1602, 1603 y 1613 del Código Civil -CC-. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad que, en auto del 22 de junio de 2021, admitió la demanda y, entre otras, le reconoció personería al abogado de Viva, conforme al poder que obra en el expediente electrónico.
El municipio de Caldas contestó la demanda el 25 de agosto de 2021. Sobre el fondo del asunto afirmó que por imposibilidad financiera no pudo cumplir, y, en ese orden, que procedía negar las pretensiones, pues la liquidación del convenio resultaba inoperante. Como excepciones de mérito propuso la imposibilidad financiera y la buena fe; y, en escrito separado, formuló como excepciones previas la indebida representación e inepta demanda, toda vez que, según aludió, el poder que aportó la parte demandante no reunía los requisitos previstos en el Código General del Proceso –CGP-, el CPACA y en el Decreto 806 de 2020, pues no fue conferido con presentación personal del representante legal de la entidad demandante o por medio de escritura pública.
Consideró que no era posible dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 806 de 2020 – cuya vigencia permanente estableció la Ley 2213 de 2022-, toda vez que el formato en que se presentó el referido documento legal no se trató de un mensaje de datos o de una comunicación efectiva por medio de un canal digital. En cambio, que se le debía dar prelación al contenido del inciso tercero del artículo citado, que dispone que cuando se trata de personas jurídicas inscritas en el registro mercantil, como es el caso de Viva, el poder que se otorgue por mensaje de datos debe provenir del correo electrónico de notificaciones judiciales que figure en dicho registro comercial.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, el 21 de septiembre de 2021, surtió traslado a la demandante de las excepciones propuestas por el municipio de Caldas, término que corrió desde el 22 de septiembre al 27 de septiembre del mismo año. Paralelamente, el 22 de septiembre, el apoderado de Viva informó al Tribunal Administrativo de Antioquia su renuncia al mandato conferido, al considerar que conforme a la distribución interna le fueron asignados otros procesos judiciales, que debía atender.
El tribunal fijó como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial el 7 de febrero de 2022, por lo que, el 27 de octubre de 2021, Viva allegó memorial de poder otorgado por la directora jurídica de la empresa demandante a una nueva abogada, quien adjuntó, entre otras, las resoluciones de delegación y de nombramiento. Posteriormente, esto es el 2 de febrero de 2022, Viva envió al tribunal la revocatoria del poder y la designación de otro apoderado, conforme obra en el índice 18 del expediente digital.
Luego, esto es, el 7 de febrero de 2022, el tribunal accionado realizó audiencia inicial, en cuyo curso, y en lo concerniente a la decisión de las excepciones, consideró inicialmente que no emitiría pronunciamiento, pues al existir excepciones previas, estas se tramitarían conforme lo dispone el artículo 100 del CGP. Frente a esto último, la demandante guardó silencio, en tanto, el municipio de Caldas consideró que dentro de la contestación sí se propuso una excepción previa que no había sido resuelta, y que se enmarcaba dentro del contenido del artículo citado.
En corolario, el Tribunal Administrativo de Antioquia puntualizó que las partes no tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre la aludida excepción, por lo que correría traslado de la misma y, vencido el término, decidiría por medio de auto. Frente a ello, la parte demandada argumentó que no era necesario realizar traslado secretarial si se lograba acreditar que se envió al correo electrónico de la contraparte, momento a partir del que empieza a contabilizar el término para pronunciarse; así pues, que, aunque la demandante y el Ministerio Público no hubieran visualizado la excepción propuesta, no se podía revivir una actuación procesal.
El término de traslado corrió del 9 al 14 de febrero de 2022. A partir de lo decidido, Viva, el 14 de febrero de 2022, descorrió traslado de la excepción previa propuesta y manifestó que, si bien le asistió razón a la entidad demandada, la falencia quedó subsanada conforme lo muestra el archivo 18 del expediente digital denominado “Revocatoria y PoderViva.pdf”, a partir del que se denota que el poder lo otorgó desde el correo electrónico de notificaciones judiciales de la entidad.
Como fundamento jurídico citó lo previsto en el artículo 101 del CGP, y solicitó tener por superada la irregularidad y continuar con el trámite del proceso. El Tribunal Administrativo de Antioquia dictó auto el 21 de febrero de 2022, en el que declaró imprósperas las excepciones de indebida representación e inepta demanda. Consideró que, si bien pudo existir un defecto en el otorgamiento del poder inicial, toda vez que no se acreditó el requisito de ser conferido desde la dirección de notificaciones judiciales de la entidad, tal situación quedó subsanada en el acto de revocatoria y otorgamiento de nuevo de poder visible en el índice 18 del expediente digital.
Esta providencia se notificó por estado el 1 de marzo de 2022. El municipio de Caldas, inconforme con la anterior decisión, el 4 de marzo de 2022, interpuso recurso de reposición, en el que consideró que: (i) el traslado de la excepción ya había operado de forma automática según lo dispone el artículo 201ª del CPACA; (ii) se corrió traslado secretarial entre los días 22 y 27 de septiembre de 2021; y (iii) el poder no quedó subsanado con memorial del 2 de febrero de 2022 para efectos de la demanda inicial, al tratarse de un apoderado distinto.
En concreto, puntualizó, a partir de las piezas procesales obrantes en el expediente, que el traslado de las excepciones previas y de mérito finalizó el 27 de agosto de 2021 -5 días hábiles siguientes al momento en que las remitió a la contraparte-, sin que existiera pronunciamiento alguno por parte de la demandante. Así pues, que el tribunal accionado, en contravención a los artículos 175 y 201ª del CPACA, corrió traslado de las excepciones entre el 22 y el 27 de septiembre de 2021, con lo cual revivió un proceso legalmente concluido, en detrimento de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.
Agregó que Viva tampoco se pronunció en el término de traslado que otorgó el tribunal, y, a pesar de ello, el 7 de febrero de 2022 se llevó a cabo audiencia inicial, momento en el que, si bien debían resolverse las excepciones previas, asunto que ocurrió, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó nuevamente correr traslado, que se surtió entre el 9 y el 14 de febrero de 2022.
El ente territorial precisó que en la oportunidad prevista en la audiencia inicial se pronunció sobre tal irregularidad, pero que el tribunal no se refirió ni decidió sobre el punto, ni dejó constancia de la oposición en el acta de la diligencia. Aunado a ello, que, con ocasión del irregular trámite impartido, la entidad demandante, el 14 de febrero de 2022, tuvo por subsanada la demanda, sin advertir que la consecuencia de tal omisión es que el abogado que la presentó nunca estuvo facultado para tal efecto.
El tribunal accionado corrió traslado del recurso de reposición del 16 al 18 de marzo de 2022, sin que Viva se pronunciara. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en proveído del 28 de marzo de 2022, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de ordenar no reponer el auto del 21 de febrero del mismo año. Puntualmente, aseveró que, en relación con los artículos del CPACA, estos prevén que se prescindirá del traslado secretarial siempre que la parte logre demostrar que notificó el escrito a los demás sujetos procesales, y, como en el caso en concreto no se constató que el municipio de Caldas hubiera allegado la contestación y los anexos al correo electrónico del Ministerio Público, lo procedente era correr el traslado desde la secretaría. Además, que, si bien la parte demandante guardó silencio durante el término previsto para descorrer el traslado de la demanda, dentro del periodo comprendido entre el 22 y 27 de septiembre de 2021, Viva, el 22 de septiembre del mismo año, allegó documento denominado “Revocatoria y poder” –que obra en el índice 18-, razón por la que, al decidir las excepciones, tuvo por subsanado el yerro dentro del término legal, que validó la representación de la parte demandante al interponer la demanda.
Refirió expresamente que, como la subsanación tuvo lugar el 22 de septiembre de 2021, esta acaeció antes de que se corriera traslado por la secretaría, lo que da cuenta de que, si bien no hubo un pronunciamiento expreso de Viva, sí se allegaron los documentos que corrigieron la mentada irregularidad. En los mismos términos, precisó que el Despacho, por error involuntario, no se percató del escrito de excepciones del municipio de Caldas hasta que esta última entidad solicitó pronunciamiento en la audiencia inicial, razón por la que decidió dar nuevamente traslado de las mismas, al advertir que no se le notificó en debida forma al Ministerio Público, conforme da cuenta el anexo 11 del expediente electrónico.
Lo anterior, como una medida para evitar irregularidades que pudieran afectar el debido proceso. Finalmente, en lo atinente a la trascendencia del poder en la estructuración del vicio procesal, reiteró el contenido de su providencia del 21 de febrero de 2022, en el sentido de que la excepción se subsanó antes de que se llevara a cabo el traslado por parte del ente secretarial.
Esta providencia se notificó por estado fechado 18 de abril de 2022. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela El municipio de Caldas solicitó al juez de tutela: (i) amparar sus derechos fundamentales u otros que se consideren afectados por las facultades extra y ultra petita; (ii) dejar sin efectos las providencias del 21 de febrero y del 28 de marzo de 2022 que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia; y (iii) ordenar al tribunal accionado resolver las excepciones previas.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia al emitir las providencias cuestionadas, incurrió en los siguientes defectos: 1- Fáctico: al considerar, en providencia del 28 de marzo de 2022, que Viva presentó poder el 22 de septiembre de 2021, esto es, dentro del traslado secretarial de las excepciones, cuando ello ocurrió hasta el 2 de febrero de 2022, mientras que en la primera fecha solo se adjuntó una renuncia al poder; tal consideración fue consecuencia de la confusión de la accionada en torno al contenido de los documentos obrantes en el expediente ordinario a folios 12 y 18.
En este orden, el tribunal tuvo por subsanada la excepción, cuando la realidad fáctica del caso da cuenta de que tal conclusión es eminentemente errada, pues como lo afirmó la misma accionada, la excepción propuesta quedó probada. 2- Error inducido: al atenerse a lo que argumentó Viva en memorial del 14 de febrero de 2022, en el que esta última precisó que, si bien le asistía razón al municipio de Caldas, el poder se subsanó debidamente, pero sin tener en cuenta que tal situación ocurrió el 22 de septiembre de 2021. 3- Procedimental absoluto: al desconocer que frente a las excepciones previas opera el traslado automático, conforme lo dispone el artículo 201ª del CPACA, pues dicha normativa resulta aplicable cuando se allegó el escrito a la parte demandante, y a su apoderado, con fundamento en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA, cuestión que realizó en cumplimento de la ley.
Puntualizó que la normativa estableció un deber en cabeza del operador judicial de prescindir del traslado secretarial, que difiere de una simple facultad discrecional, pues a los juzgadores les está prohibido revivir términos legalmente concluidos, por lo que en tratándose de excepciones previas, deberán sujetarse al contenido del artículo 101 del CGP.
Bajo estos parámetros, precisó que el tribunal accionado se apartó del procedimiento dispuesto en la normativa vigente y fijó su propio traslado secretarial, cuestión que va en contravía de los principios de celeridad y de economía procesal, y que constituye una afectación irrestricta de sus derechos fundamentales, en tanto, se generó un desequilibrio procesal al otorgarle a Viva tres oportunidades distintas de subsanación. 4- Decisión sin motivación: al omitir resolver el tercer reparo que propuso en su recurso de reposición, en particular, sobre la inexistencia de una demanda por habérsele conferido poder a un abogado distinto al que originalmente la instauró; en tal situación, la subsanación solo operó para continuar con el trámite del proceso, mas no para convalidar las actuaciones ya realizadas.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia se limitó a reiterar lo ya resuelto frente a la presentación de la subsanación, sin que hubiera brindado una respuesta concreta a su pedimento. En términos generales, sustentó que el asunto traído a colación superó los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales, puntualmente, el de relevancia constitucional y el atinente a que, a pesar de tratarse de una irregularidad procesal, la misma tuviera un efecto determinante en la decisión. Sobre esto último, puntualizó que si el Tribunal Administrativo de Antioquia pudo haber advertido que la subsanación del poder se allegó en febrero de 2022 y no durante el término de traslado que transcurrió del 22 al 27 de septiembre de 2021, debió declarar probada la excepción previa propuesta, para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.
Agregó que no solo tiene derecho a formular excepciones, sino a que las mismas se tramiten y decidan conforme a los parámetros legales. 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, a la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que, en auto del 11 de octubre de 2022, admitió la solicitud, ordenó notificar a las partes e interesados y vinculó, como tercera interesada, a Viva.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, al contestar el escrito de tutela, además de realizar un recuento de las actuaciones que adelantó al interior del proceso ordinario, solicitó negar el amparo, y, en su defecto, declarar su improcedencia, al no superar el requisito de inmediatez. Por su parte, Viva manifestó que la pretensión no superaba el requisito de inmediatez, toda vez que entre la notificación de auto que resolvió no reponer la providencia que declaró impróspera la excepción previa, que acaeció el 5 de abril de 2022 y la fecha de interposición del amparo, que tuvo lugar el 6 de octubre de 2022, transcurrió un término superior a seis meses.
Supletivamente, pidió negar la protección, ya que el Tribunal Administrativo de Antioquia actuó como lo dispone el CGP, y los hechos que sustentaron la causal fueron subsanados. 1.4.2. El expediente pasó al Despacho del magistrado ponente el 21 de octubre de 2022, no obstante, el 24 del mismo mes y año, el municipio de Caldas emitió pronunciamiento sobre las contestaciones de la solicitud de amparo, en particular, argumentó que sí se superó el requisito de inmediatez, si este se contabiliza desde el término de ejecutoria de las providencias cuestionadas.
Frente al fondo del asunto, precisó que no es cierto que el 22 de septiembre de 2021 Viva hubiera allegado subsanación del poder, en cambio, que esta cuestión la realizó hasta el 2 de febrero de 2022, siendo esta la principal razón por la que interpuso la acción de tutela. 1.5. Sentencia de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado dictó sentencia el 3 de noviembre de 2022, en la que negó el amparo de los derechos fundamentales.
Como fundamento de su parte resolutiva, consideró que: 1-En relación con el defecto fáctico, si bien el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una imprecisión al afirmar que el poder se subsanó debidamente el 22 de septiembre de 2021, -cuestión que solo acaeció hasta el 2 de febrero de 2022-, momento en que Viva allegó el documento contenido en el archivo 18 del expediente digital, tal circunstancia no tiene la entidad suficiente para configurar una irregularidad que amerite acceder al amparo.
Puntualmente, afirmó, que durante el término de traslado de las excepciones no se corrigió la irregularidad, empero, para el momento en que se llevó a cabo la audiencia inicial, esto es, el 7 de febrero de 2022, así como cuando se dictaron las providencias del 21 de febrero y del 28 de marzo de la misma anualidad, la misma ya se había subsanado.
Por lo anterior, consideró que no existía razón para que el tribunal accionado declarara prósperas las excepciones, pues, por un lado, sus fundamentos habían desaparecido, y, por otro, la decisión obedeció al principio de prevalencia de lo sustancial sobre las formas, que garantiza los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y previene la incursión de la autoridad en un exceso ritual manifiesto. 2- En lo atinente al defecto procedimental absoluto, le advirtió al actor que el hecho relativo a que no se hubiera enviado copia del escrito contentivo de las excepciones al Ministerio Público, hacía inoperante la consecuencia prevista en el artículo 201ª del CPACA, en particular, el traslado automático sin mediar actuación secretarial.
Además, que lo anterior fue el fundamento para que en la audiencia inicial fechada 7 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenara surtir un nuevo traslado. 3-Frente al error inducido, reiteró lo considerado en cuanto al defecto fáctico, en concreto, que la imprecisión en la que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia en relación con el contenido y la fecha de radicación de los archivos 12 y 18 no constituye una irregularidad lesiva para sus derechos fundamentales.
Ahora bien, que la intención de la empresa demandante al allegar memorial fechado 14 de febrero de 2022, fue poner de presente la subsanación del poder conforme a los parámetros legales, sin que con tal actuación pretendiera inducir a error al tribunal accionado. 4-Finalmente, en lo que concierne a la decisión sin motivación, precisó que el Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció expresamente sobre la subsanación del poder y sus consecuencias para el proceso, por lo que al municipio de Caldas lo que le asiste es una inconformidad con lo allí resuelto. 1.6.
Impugnación El municipio de Caldas solicitó al juez de segunda instancia la revocación de la sentencia del 3 de noviembre de 2022 para, en su lugar, acceder al amparo de sus derechos fundamentales. Para estos fines, reiteró los hechos acontecidos en el proceso contencioso administrativo, así como los fundamentos de su demanda de tutela; además, puntualizó que la Sección Quinta del Consejo de Estado: 1- Reconoció que el poder lo confirió Viva hasta el 2 de febrero de 2022, lo que legitima que en efecto la subsanación fue extemporánea y tal situación es aceptada por el juzgador constitucional de primera instancia, conforme lo regulan los artículos 101 del CGP, numeral 2 y 175, parágrafo segundo del CPACA.
En tal sentido, la consideración a que arribó la Sección Quinta del Consejo de Estado lesiona sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, pues ello implica desconocer la perentoriedad y el respeto por los términos procesales, más aún cuando estos están contenidos en normas de orden público. 2- Resolvió negar el amparo con fundamento en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, cuestión que, según refirió, sustentó el actuar del Tribunal Administrativo de Antioquia para declarar imprósperas las excepciones previas.
Contrario a ello, el actor en este trámite constitucional no discutió derecho sustancial alguno, al margen de que tal principio no puede ser invocado para justificar la inobservancia frente a las cargas y las oportunidades procesales. 3- Al analizar el defecto procedimental absoluto, incurrió en un error al considerar que el Ministerio Público es un sujeto procesal a quien debía corrérsele traslado de las excepciones, cuando en realidad, tal entidad es un interviniente en el proceso.
En este sentido, no era dable interpretar que se aplicó debidamente el artículo 201ª del CPACA, pues en su asunto puntual debía operar el traslado automático y no el realizado por el ente secretarial, puntualmente, para la demandante y su apoderado, a quienes sí se les envió el escrito contentivo de las excepciones. Destacó que, en todo caso, el Ministerio Público no descorrió el traslado. 4- Pasó por alto que el poder que Viva aportó el 2 de febrero de 2022, no subsanó la excepción propuesta, en la medida en que el nuevo reconocimiento se le confirió a un abogado distinto al que presentó la demanda.
En consecuencia, no había lugar a convalidar la actuación del tribunal accionado, ni mucho menos de Viva, quien, con posterioridad a la subsanación del poder, no manifestó que convalidaba la demanda. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en auto del 24 de noviembre de 2022, concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Legitimación en la causa En el presente asunto está acreditada la legitimación en la causa por activa, toda vez que el municipio de Caldas fue la entidad demandada en el proceso ordinario de controversias contractuales, razón por la que excepcionó en dicho trámite procesal e interpuso el recurso de reposición contra la providencia que resolvió declarar imprósperas sus excepciones, por tanto, es el titular de los derechos fundamentales que aduce como desconocidos.
Para tales efectos, actúa en el presente trámite constitucional por conducto de apoderado judicial, de conformidad con el poder que obra en el expediente digital. Por su parte, también está superada la legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad que emitió los autos del 21 de febrero de 2022 y del 28 de marzo de la misma anualidad, a los que el actor expresamente les atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales. 2.3.
Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. “Tales condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales (vi) que no se trate de una tutela contra otra tutela”.
Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede definir la problemática que el actor plantea en función de los defectos atribuidos a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En el caso en concreto, esta Sala advierte que el municipio de Caldas les atribuyó a las providencias judiciales los siguientes defectos: fáctico, error inducido, procedimental absoluto y decisión sin motivación. De conformidad con lo anterior, para analizar los requisitos de procedibilidad, en particular, la relevancia constitucional, esta Sala hará mención específica sobre cada uno de los cargos propuestos.
En lo que respecta al requisito general de relevancia constitucional, la Corte Constitucional indicó que este protege el carácter subsidiario de la acción de tutela y, desarrolló los postulados que se deben observar para su acreditación, de modo que “el juez debe analizar: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares y privadas; y iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
En la misma línea, la relevancia constitucional propende por que la acción de tutela tenga un carácter excepcional que salvaguarde los principios de autonomía e independencia judicial, de modo que, como las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada "el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales señalados (sic) por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Para el caso concreto objeto de estudio, la parte actora, bajo la denominación de un defecto fáctico, cuestionó la providencia del 28 de marzo de 2022, en el sentido de que ésta expresamente consideró que Viva presentó poder con el que pretendió subsanar la irregularidad, el 22 de septiembre de 2021, esto es, dentro del término de traslado de la demanda, cuando en realidad ello acaeció hasta el 2 de febrero de 2022, pues en la primera fecha solo aportó la renuncia al poder.
En este sentido, el municipio de Caldas hizo hincapié en que el Tribunal Administrativo de Antioquia confundió las fechas y la naturaleza de los documentos, a partir de lo que tuvo por no probadas las excepciones de inepta demanda y de indebida representación; así pues, que, de haber realizado la precisión debida de las fechas, se hubiera visto conminado a declarar prósperas las excepciones, toda vez que feneció el término sin que la demandante realizara la debida corrección. Por su parte, aludió a un error inducido, comoquiera que el Tribunal Administrativo de Antioquia se atuvo a lo que manifestó Viva en memorial fechado 14 de febrero de 2022, en el que esta última argumentó que subsanó el poder, pero no especificó la fecha en que lo realizó. También argumentó la existencia de un defecto procedimental absoluto, en atención a la inobservancia por parte del tribunal accionado del trámite para decidir las excepciones previas, en particular, el previsto en los artículos 201ª y 175 del CPACA, que remiten a los artículos 100 y subsiguientes del CGP.
Finalmente, aseveró que se configuró una decisión sin motivación, con ocasión de que el Tribunal Administrativo de Antioquia omitió resolver el tercer reparo de su recurso de reposición, relativo a la indebida subsanación, no por el término en que se realizó, sino por tratarse de un apoderado distinto al que originalmente radicó la demanda.
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala concluye que, prima facie, los reparos del actor se reúnen en los defectos fáctico y procedimental absoluto, toda vez que los argumentos contentivos del error inducido, no pretenden realmente demostrar la irrazonabilidad de las decisiones judiciales a partir de las manifestaciones concretas de Viva, en cambio, reposan en la real discrepancia del accionante frente a la debida prueba de la subsanación de la irregularidad, argumento que, como a todas luces queda cobijado bajo un defecto fáctico, en esos parámetros será estudiado en el caso en concreto.
Similar situación ocurre con la decisión sin motivación, pues a juicio de esta Sala el reparo no constituye un cargo de tal naturaleza, al omitir cuestionar la ausencia motivacional de las decisiones, en contraposición, plantea un reproche sobre una cuestión que consideró dejó de valorar el tribunal accionado, argumento que analizará esta Sala dentro del requisito general de procedibilidad relativo a la subsidiariedad.
En estos términos, puntualmente, reunidos los reparos en los defectos fáctico y procedimental, esta Subsección considera que el asunto satisface el requisito general de relevancia constitucional, en la medida en que: 1-El asunto tiene la entidad para interpretar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, en particular, el derecho al debido proceso, comoquiera que este cobija el derecho a la defensa que, entre otras, implica la “posibilidad de que toda persona pueda emplear todas las herramientas y mecanismos adecuados para defenderse”, y el acceso a la justicia, que, al ser garantía procesal y derecho fundamental autónomo, propende porque “existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas”, al margen de que “las decisiones sean adoptadas con el pleno respeto al debido proceso”.
En corolario, “como el derecho al debido proceso se concreta en asegurar la objetividad en la confrontación de las pretensiones jurídicas, lo cual solo se logra garantizando a las partes unas mismas posibilidades de defensa dentro de un proceso judicial, es decir, un equilibrio entre los sujetos procesales que sea respetuoso del principio de igualdad”, el asunto traído a colación en esta instancia judicial implica un pronunciamiento sobre el núcleo esencial del debido proceso, que puede resultar comprometido cuando una de las partes expresamente alude a una falencia procesal en el trámite de la interposición de excepciones. 2-La controversia no se limita a una discusión meramente legal, ni mucho menos apunta a un discernimiento económico, pues el municipio de Caldas expresamente aterriza sus planteamientos en aseveraciones concretas sobre las que se estructuraron las providencias judiciales, cuestión que por la naturaleza misma del asunto trasciende de la órbita del juez natural a la esfera constitucional. 3-El municipio de Caldas fue riguroso en exponer una afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales, en la medida en que dirigió sus reparos a atacar la razonabilidad de las providencias judiciales y puso de presente cómo las falencias procedimentales y probatorias advertidas, a partir de las que el Tribunal Administrativo de Antioquia arribó a sus conclusiones, de no haberse presentado, hubieran conducido a la accionada a adoptar una decisión sustancialmente distinta.
A partir de ello, resulta claro para esta Sala que el accionante no utilizó el mecanismo de amparo constitucional como una fórmula para insistir en aseveraciones legales que le correspondería resolver al Tribunal Administrativo de Antioquia, ni para traer a colación una discrepancia interpretativa con el criterio que se adoptó en el asunto ordinario, por el contrario, concretó sus planteamientos a vulneraciones producto del análisis que efectúo la accionada en sus providencias judiciales.
En este orden, también cumplió con el presupuesto de identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales. Superados los dos requisitos en comento, esta judicatura examinará la acreditación del requisito de subsidiariedad que esta previsto en el artículo 86 superior y que establece que el mecanismo de amparo “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En particular, este último debe verificarse en tres sentidos: (i) de forma definitiva, cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, que implica un análisis “a partir de la naturaleza de la disputa, de los hechos del caso y de su impacto respecto de los derechos o garantías constitucionales”; (ii) como mecanismo transitorio, cuando la acción de tutela se interpone para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
“En este último evento, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario”. Finalmente, (iii) “cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedencia de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos”.
En atención a ello, esta magistratura encuentra evidente que contra el auto que decide las excepciones previas procede el recurso de reposición, toda vez que, de conformidad con el artículo 242 ibídem “el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el código general del proceso”.
En cambio, por expreso mandato legal de los artículos 243 y 246 del CPACA, contra la aludida providencia no proceden los recursos de apelación o de súplica. Ahora bien, el artículo 243ª del CPACA prevé que no son susceptibles de recursos ordinarios las providencias que “decidan los recursos de reposición, salvo que contengan puntos no decididos en el auto recurrido, caso en el cual podrán interponerse los recursos procedentes respecto de los puntos nuevos”.
En consecuencia, como la presente solicitud de amparo va dirigida contra el auto del 28 de marzo de 2022, que resolvió el recurso de reposición que presentó el municipio de Caldas en oposición a la providencia del 21 de febrero del mismo año, y contra el presente no está dispuesto algún recurso por disposición legal, la acción de tutela procede como mecanismo de protección definitiva de los derechos fundamentales, ante la imposibilidad de exigirle al actor que agote otra vía judicial.
No obstante, en lo que respecta específicamente al argumento que formuló el actor atinente a la omisión en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia por no pronunciarse frente al tercer reparo que fundó su recurso, esta Sala le pone de presente al municipio de Caldas que tenía a su disposición el mecanismo de adición previsto en el artículo 287 del CGP, que procede cuando la providencia omitió pronunciarse sobre alguno de los extremos de la litis, y en el caso puntual de los autos, por solicitud de parte dentro del término de ejecutoria de la providencia. En este orden, como el actor no hizo uso del referido mecanismo judicial, no se cumple con el requisito de subsidiariedad, en lo relativo exclusivamente a la puntualizada omisión. Por lo demás, el amparo sí superó el mentado requisito, conforme fue expuesto en líneas precedentes.
El otro requisito que debe cumplir el tutelante, es el de inmediatez, entendido como la exigencia de presentación en un plazo razonable y proporcionado, a partir del momento en que ocurrió la acción u omisión que se acusa de vulnerar derechos fundamentales, con el fin de garantizar la naturaleza del medio de control constitucional, como “un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados”.
En tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la inmediatez debe contabilizarse desde la fecha de ejecutoria de la decisión cuestionada. Para el caso concreto, la providencia que resolvió de forma definitiva sobre las excepciones previas, la profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de marzo de 2022, fue notificada a las partes el 18 de abril del mismo año y cobró ejecutoria el 21 del mismo mes y año, en consecuencia, y como entre el momento en que quedó ejecutoriada y la fecha de interposición del presente amparo, que tuvo lugar el 6 de octubre de 2022, transcurrió un término que no supera los seis meses, el accionante cumplió con el requisito en comento.
Adicionalmente, esta Sala también tiene por superado el requisito de que la irregularidad procesal sea decisiva en el proceso, ya que implica la declaratoria de prosperidad de las excepciones que planteó el municipio de Caldas como mecanismo de defensa, cuestión que impacta directamente en el curso del proceso contencioso de controversias contractuales, pues tal pedimento determina si el asunto se ventila o termina bajo un presupuesto procesal, o si procede el estudio de fondo.
Finalmente, las providencias judiciales cuestionadas resolvieron, en sede del medio de control de controversias contractuales, las excepciones que propuso el municipio de Caldas, por consiguiente, no se trata de decisiones de tutela; y en este orden, esta judicatura tiene por cumplido el siguiente presupuesto no tratarse de una tutela contra otra tutela. 2.4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al emitir las providencias del 21 de febrero de 2022 y del 28 de marzo de 2022, vulneró los derechos fundamentales del Municipio de Caldas. 2.5. Solución al problema jurídico El defecto fáctico “surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”, este es inadecuado o irrazonable, de modo que se torne en ostensible, flagrante y manifiesto que incida directamente en la decisión judicial.
La Corte Constitucional ha considerado que este se presenta en dos dimensiones: (i) “cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente”; y (ii) “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas ( artículo 29 de la C.P) o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión, y de esta manera vulnere la Constitución”.
Por su parte, la Corte Constitucional ha considerado que el defecto procedimental puede presentarse bajo dos modalidades. La primera de estas es el defecto procedimental absoluto que ocurre cuando “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente en el trámite específico, ya sea porque i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía el cauce del asunto-, o (ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”.
El órgano de cierre ha precisado que “este defecto requiere, además, que se trate de un error de procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera cierta y directa en la decisión de fondo, y que esta decisión no pueda imputarse ni directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al derecho a un debido proceso”.
Para tal fin deberá analizarse, por ejemplo, “el impacto que tiene pretermitir etapas procesales en desmedro de las garantías fundamentales de los sujetos del proceso”. En cambio, la segunda, se denomina defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando “un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”, cuestión que se presenta cuando la autoridad judicial “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos;
(ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso en concreto; (iii) aplica rigurosamente el derecho procesal; (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de los derechos fundamentales”. Antes de abordar el análisis puntual del asunto, esta Sala delimitará el marco jurídico a partir del contenido de los artículos 175, 180 y 201ª del CPACA que regulan el trámite de las excepciones previas en el proceso ordinario.
En el caso en concreto, esta Subsección encontró probado, a partir de las piezas procesales obrantes en el expediente de controversias contractuales que, tal como lo sustentó el municipio de Caldas, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que Viva, el 22 de septiembre de 2021 y antes de que la secretaría corriera traslado del escrito de excepciones, allegó memorial de revocatoria de poder, razón por la que tuvo por subsanada la irregularidad de “poder indebidamente conferido” que advirtió el ente territorial demandado.
También constató que el 22 de septiembre de 2021 la empresa demandante allegó un documento de renuncia al poder, y que fue hasta el 2 de febrero de 2022 que Viva aportó memorial de revocatoria y de designación de un nuevo apoderado, tal y como se infiere del índice 18 del expediente electrónico. En lo que respecta a lo anterior, esta judicatura precisa que, si bien el tribunal accionado incurrió en una imprecisión respecto de la fecha en que se radicó el escrito de corrección, a partir de la identificación adecuada del documento contentivo de la misma, tal circunstancia no implica que el juzgador haya realizado una valoración probatoria arbitraria, irracional o caprichosa de tal entidad que logre configurar un defecto fáctico.
Lo anterior, en la medida en que: 1-El Tribunal Administrativo de Antioquia, en proveído del 21 de febrero de 2022, esto es, antes de emitir el auto del 28 de marzo de la misma anualidad, sí precisó de forma clara que la irregularidad quedó subsanada en el acto de revocatoria y otorgamiento de nuevo de poder visible al índice 18 del expediente, fechado del 2 de febrero de 2022.
A la anterior conclusión arribó a partir de una adecuada fijación de los antecedentes fácticos del asunto ordinario. 2- Vistas las dos providencias judiciales cuestionadas de forma sistemática, el Tribunal Administrativo de Antioquia sí admitió que la subsanación ocurrió el 2 de febrero de 2022, por lo que esta Sala encuentra evidente que dicha fecha fue anterior: (i) al último traslado secretarial que corrió desde el 9 al 14 de febrero de 2022, con fundamento en la consideración del tribunal accionado en la audiencia inicial; y (ii) al 21 de febrero de 2022, momento en el que el Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció sobre el planteamiento de las excepciones, incluso, anterior a la fecha de la audiencia inicial.
En últimas, el artículo 101 del CGP admite la posibilidad de que las excepciones previas sean subsanadas. En relación con este aspecto, el Consejo de Estado puntualizó “la decisión de dar fin al proceso por la comprobación de una excepción previa debe hacerse sólo como última instancia, en los casos en que la irregularidad procesal sea imposible de subsanar”.
A partir de ello, esta Sala le pone de presente al municipio de Caldas que a pesar de la discrepancia existente en torno a las fechas de interposición del memorial de subsanación por parte de Viva, no podía exigírsele al tribunal una conducta distinta, en particular, que “declarara terminada la actuación y ordenara devolver la demanda al demandante”, pues se reitera, esta consecuencia opera cuando prospera alguna excepción “que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente”, y, conforme quedó acreditado, la demandante subsanó la irregularidad advertida, el 2 de febrero de 2022.
En estos términos, si bien el actor constitucional consideró que la prueba en torno a la oportunidad en la presentación conllevaría a una variación necesaria en la decisión que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia, cuestión que traería consigo la declaratoria de prosperidad de sus excepciones, esta Sala le indica al accionante que tal aseveración no opera ipso facto, y que, en todo caso, la decisión del juez estuvo precedida del respeto de las garantías procesales.
Ahora, en lo que respecta al defecto procedimental absoluto que el municipio de Caldas sustentó en el desconocimiento del procedimiento previsto para el trámite de las excepciones previas, esta judicatura considera que, en efecto, y si bien el tribunal accionado corrió traslado en dos ocasiones del escrito de excepciones: i) la primera que realizó el ente secretarial del 22 al 27 de septiembre de 2021, y; ii) la segunda, que ordenó la autoridad accionada en audiencia inicial fechada del 7 de febrero de 2022, cuyo término transcurrió desde el 9 al 14 de febrero de 2022, dicha actuación estuvo precedida del análisis de la actuación procesal y justificada en la falta de traslado del citado escrito, al Ministerio Público, que si bien, tal y como afirmó el accionante no es parte, sin es un sujeto procesal cuya intervención y participación resulta necesaria en el curso del proceso.
Así pues, no puede concluirse que la accionada incurrió en un doble traslado de forma injustificada, pues su actuar pretendió subsanar cualquier irregularidad que pudiera viciar el procedimiento, y obedeció al cumplimiento de la obligación que, como juez director del proceso y garante de derechos fundamentales, le corresponde. Los anteriores razonamientos, le permiten a este juez constitucional concluir que el tribunal accionado interpretó las normas procedimentales, en el sentido legítimo de que solo podía operar el traslado automático cuando el demandado hubiera comunicado las excepciones previas a todos los sujetos procesales, entre estos no solo el demandante sino también el Ministerio Público.
Dicha decisión, contrario a considerarse irracional, da cuenta de que la accionada respetó el propósito para el que fueron concebidas las normas procesales, como verdaderas herramientas que permiten darle aplicabilidad al derecho sustancial. Consecuente con lo hasta aquí planteado, esta Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al emitir las providencias del 21 de febrero de 2022 y del 28 de marzo de 2022, no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa, a la contradicción, a la falta de motivación judicial y a los principios que buena fe y de confianza legítima del municipio de Caldas, en atención a que le garantizó a esta última entidad el empleo de su mecanismo de defensa, que, en últimas, se decidió conforme a un trámite que ponderó los derechos fundamentales de la totalidad de los sujetos procesales intervinientes.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la providencia del 3 de noviembre de 2022 que dictó la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que negó el amparo de los derechos fundamentales del municipio de Caldas, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase, VMP