Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 080012333000201900729-01 Actor: Instituto para el Desarrollo del Potencial Humano Campestre Bilingüe Ltda – Colegio IDPHU Campestre Bilingüe1 Demandados: Agencia Nacional de Infraestructura, Instituto Nacional de Vías, Municipio de Puerto Colombia y Concesión Costera Cartagena - Barranquilla S.A.S. Tema: Derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico2. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La parte actora presentó3 demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Concesión Costera Cartagena -Barranquilla S.A.S. y la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos a: i) a la seguridad y prevención de desastres 1 Según Certificado de Existencia y Representación Legal, visible a folio 9 del Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 1_ED_1DEMANDAFLS1. 2 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 20_ED_20201900729FAL 3 La demanda fue presentada el 6 de noviembre de 2019. 2 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsibles técnicamente; y ii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. La parte actora formuló la siguiente pretensión4: “[…] PRIMERA – En razón a la vulneración de los derechos e interés (sic) colectivos de la comunidad educativa del COLEGIO IDPHU CAMPESTRE BILINGÜE, solicito se sirva mediante medida de Restablecimiento del Derecho adoptar las medidas necesarias para mitigar el impacto negativo que generó y genera la obra en la comunidad, bien sea con la adecuación de un puente peatonal adyacente a la Institución Educativa, un deprimido o un retorno más cercano […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, suscribió con la Concesión Costera Cartagena – Barranquilla S.A.S. un contrato para la construcción de la vía 4G para la intercomunicación de las ciudades de Cartagena y Barranquilla. 3.2 Manifestó que las obras se desarrollaron a la altura de los kilómetros 97 a 110 de la autopista al mar que intercomunica al Distrito de Barranquilla con el municipio de Puerto Colombia. 3.3 Indicó que el sector es un área poblacional con una densidad alta entre el punto conocido como la “Y” de Los Chinos y la entrada al Municipio de Puerto Colombia.

En ese tramo se encuentran colegios, centros de atención a personas con afectaciones psicológicas y discapacitadas, conjuntos residenciales y además población disgregada en predios rurales, cuyo único instrumento de intercomunicación vial es la autopista Cartagena- Barranquilla. La incidencia población es aproximadamente de tres mil personas. 3.4 Precisó que, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI-, es un ente estatal cuya función, si bien es la ejecución de la infraestructura nacional, tiene la obligación de ejecutar sus proyectos dentro de los marcos regulatorios impuestos por la ley y en especial a lo pertinente a las afectaciones a la comunidad y al medio ambiente. 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 1_ED_1DEMANDAFLS1, página 4. 3 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5 Precisó que la ejecución de la obra, dentro de la normatividad existente, exige que la misma sea socializada con las comunidades que afecta.

Esta socialización corresponde ejecutarla a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y a la Concesión Costera Cartagena – Barranquilla S.A.S. 3.6 Expuso que por iniciativa de la comunidad se consiguió que la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- enviara a funcionarios de la Concesión Costera Cartagena – Barranquilla S.A.S. a dar una charla sobre cómo se desarrollaba la obra, pero quienes concurrieron no tenían ninguna capacidad de determinación, tal como quedó de presente en la sesión del 20 de diciembre de 2016 en el Acta de Reunión de Información y Participación Comunitaria PGGS. 3.7 Manifestó que en la reunión se hicieron unas objeciones que quedaron consagradas en el acta, por medio de las cuales la comunidad expresó su desacuerdo con la obra, en razón a que el Colegio IDPHU Campestre Bilingüe, se quedaría sin puente peatonal, teniendo en cuenta que la población esta conformada por niños pequeños y por personas en condición de discapacidad, tanto estudiantes como profesores y personal administrativo; se propuso la construcción de un puente peatonal adyacente a la institución, para evitar riesgos en el desplazamiento, así como la construcción de un deprimido o intercambiador, el cual tampoco fue aprobado y la construcción de un retorno en menos de 500 metros de distancia. 3.8 Precisó que la coordinadora social que asistió a la reunión enviaría el acta con las inconformidades a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, debido a que ellos eran quienes podían decidir sobre las modificaciones en el diseño de la obra y autorizar a la concesión. No obstante, ninguna de las propuestas fue atendida y la Agencia contestó que, luego de hacer el estudio, se verificó que el alcance del contrato no estableció recursos para esa estructura. 3.9 Refirió que se construyó un puente peatonal a la altura del Polideportivo de la Universidad Autónoma del Caribe que queda a no menos de un kilómetro de distancia en donde la mayoría de sus estudiantes ya han concluido su educación básica y sobrepasan por lo general los 18 años, es decir que ya han entrado a la vida adulta y en cambio en el colegio referido estudian niños pequeños y menores de edad que son mucho más vulnerables, además no existen andenes ni zonas peatonales definidas para caminar hasta el puente y es inhumano poner a caminar a niños tan pequeños bajo el inclemente sol.

Por lo anterior, se genera un riesgo muy alto para los niños, dichas consideraciones se plantearon para solucionar los problemas de movilidad y seguridad de los residentes del sector y usuarios 4 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permanentes de la vía, salvaguardando la vida e integridad de los niños, otorgando prevalencia a sus derechos internacionalmente reconocidos frente a los de otros. 3.10 Refirió que con el incorrecto e indebido proceder de los accionados, se vulneran los derechos e intereses colectivos que deben ser protegidos mediante la presente acción popular.

Contestaciones de la demanda 4. La Concesión Costera Cartagena – Barranquilla S.A.S. presentó escrito el día 10 de diciembre de 20195, en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Realizó unas consideraciones previas relacionadas con la concesión y, en especial, señaló que se encuentra ejecutando el Proyecto Vial Cartagena – Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad, de acuerdo con el Contrato de Concesión núm. 004 de 2014, suscrito con Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, de conformidad con los procesos de Asociación Público Privada de Cuarta Generación -4G-.

Igualmente indicó que el objeto del contrato era la elaboración de estudios, diseños definitivos, gestión ambiental, gestión predial, gestión social, financiación, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del corredor Proyecto Cartagena – Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad. 4.1. Refirió que el contrato señalaba la entrega de una infraestructura desafectada por el Consorcio Vía al Mar, en razón del contrato de concesión núm. 503 de 1994 suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-. 4.2.

Afirmó que, mediante Resolución núm. 308 de 2014 proferida por el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura, el proyecto Corredor Vial Cartagena – Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad de Barranquilla, objeto del contrato de concesión núm. 004 de 2014, fue declarado de utilidad pública e interés social. 4.3.

Resaltó que el propósito fundamental del corredor es desarrollar unas vías de altas especificaciones para garantizar la conexión entre las ciudades de Cartagena y Barranquilla con un nivel de servicio óptimo en los sectores de acceso en los cuales se adelanta un desarrollo urbanístico y turístico de gran importancia 5 Cfr. Cuaderno Principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 2_ED_2ADMISIONCONTES, páginas 23 a 34 5 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que permitirá delimitar urbanísticamente la ciudad y agilizará la movilización y el acceso hacia las zonas portuarias. 4.4.

Señaló que la ejecución del proyecto se encuentra prevista por unidades funcionales, para el caso, la unidad funcional número 4 la cual tiene unas especificaciones técnicas definidas en el apéndice técnico 1. 4.5. Afirmó que el concesionario presentó a la interventoría los estudios y diseños geométricos y de detalle, los cuales no fueron objetados mediante comunicados MAB-1-0147-0433 (Diseño Geométrico) del 27 de agosto de 2015 y MAB-1-0147- 0559 (Diseños de Detalle) del 5 de noviembre de 20156. 4.6.

Mencionó que el concesionario ejecutó y cumplió con las especificaciones técnicas suscribiendo el acta de terminación de la unidad funcional 4. 4.7. Indicó que según el Plan de Ordenamiento Territorial de Puerto Colombia, aprobado mediante la Resolución 512 de 2017, para el sector comprendido entre la “Y” de los Chinos y la entrada al centro poblado de Puerto Colombia, se clasifica como suelo rural y suelo de expansión urbana, lo que indica que no existe una densidad poblacional alta.

De igual manera, advierte que existe la prolongación de la 51B como vía alterna para intercomunicar al sector y la vía a cargo de la concesión no es la única alternativa. 4.8. Manifestó que el Apéndice Técnico Social núm. 8 del contrato, Programa de Información y Participación y Comunitaria, establece la realización de reuniones informativas antes del inicio de actividades de obra, durante el proceso constructivo y a su terminación. Por ello, se llevaron a cabo reuniones de socialización del proyecto, se mantuvo informada a la comunidad estudiantil y propietarios de predios aledaños a la vía. 4.9.

Señaló que no es cierto que se genere un riesgo para los usuarios de la vía, porque se implementaron intersecciones viales a desnivel elevadas sobre el corredor de la vía Barranquilla-Cartagena, lo que permite la movilidad del sector de forma rápida y segura, cumpliendo con la normativa y el Contrato de Concesión. Adicionalmente, se dispuso de un puente peatonal a 720 metros del acceso del colegio y una berma externa de 2.5 metros de acho para el tránsito lateral de peatones, en cumplimiento de la Ley 105 de 1993, donde se define la infraestructura del transporte y se dictan disposiciones de la Red Nacional de Carreteras. 6 Los comunicados mencionados no se encontraron el expediente digital. 6 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.10.

Propuso las excepciones que denominó: i) “[i]mprocedencia de las acciones populares para la protección de intereses particulares o de grupo”; y ii) “[e]l restablecimiento del derecho en acciones populares”. 5. La Agencia Nacional de Infraestructura -ANI presentó escrito el 14 de febrero de 20207 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda.

Manifestó que no se cumplen los presupuestos sustanciales para que proceda la acción popular. 5.1. Indicó que las obras adelantadas por el concesionario fueron ejecutadas conforme al alcance definido en el contrato y dando cumplimiento a la normativa técnica aplicable. Además, que el Colegio dispone de un puente peatonal a 720 metros de su acceso y su adecuado uso garantiza la vida e integridad de las personas que por allí se desplazan. 5.2.

Precisó que dentro de las funciones de la agencia no se encuentra de manera expresa la de ejecutar la infraestructura nacional, porque se encarga es de la administración de los contratos de concesión, de acuerdo con lo establecido por el Decreto 4165 de 2011 y lo establecido en el contrato de concesión. 5.3. Refirió que el concesionario llevó a cabo todas las reuniones de socialización con la comunidad en relación con las obras a ejecutar, su inicio, avance y finalización. 5.4.

Indicó en relación con la movilidad que se implementaron unas intersecciones viales a desnivel elevadas sobre el corredor de la vía Barranquilla – Cartagena. De esta forma, un usuario del colegio que se traslade sobre la calzada en sentido Barranquilla – Puerto Colombia y requiera acceder al colegio, debe desplazarse una longitud de 7500 metros de ida y vuelta, utilizando el retorno de Puerto Colombia, recorrido que se realiza en 6 minutos aproximadamente. 5.5.

Propuso las excepciones que denominó: i) “No existe vulneración de derechos colectivos por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI”; y ii) “Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”. 7 Cfr. Cuaderno Principal parte 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 3_ED_3IMPEDIMENTOFL, páginas 15 a 27. 7 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La audiencia de pacto de cumplimiento 6.

La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 29 de octubre de 20208, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. Sentencia proferida, en primera instancia 7. La Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia9 el 6 de julio de 2021, en la que resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por la Agencia Nacional de Infraestructura, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, acorde con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. Consideraciones del Tribunal 8. El Tribunal consideró que el problema jurídico consistía en determinar “[…] si las entidades accionadas, por acción u omisión, amenazan o vulneran los derechos colectivos invocados en la demanda, concretamente relacionados con la ejecución del Contrato de Concesión 004 de 2014, en razón a que, conforme lo aduce la parte accionante, las mismas no fueron socializadas y restringen el acceso de la comunidad educativa del Colegio IDPHU Campestre Bilingüe, por cuanto no se construyó un puente peatonal frente al ingreso al mismo […]”. 9.

El Tribunal, luego de establecer el alcance del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y de estudiar los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales de los derechos e intereses colectivos invocados, a saber, a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; y realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; consideró, en relación con el material probatorio allegado al expediente, que el diseño de los puentes construidos a lo largo del corredor vial cuenta con soportes y estudios técnicos en donde se concluyeron los puntos de mayor afluencia de peatones y mayor necesidad de 8 Cfr. Cuaderno Principal Parte 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 6_ED6AUDIENCIAPACTOD. 9 Cfr. Cuaderno Principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 6ED_9ED_01SENTENCIA 8 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puentes peatonales, y con base en esas conclusiones se definieron los puntos donde se construirían.

Lo cual quedó probado con la descripción de las condiciones técnicas de la vía, que mejoran la seguridad de los actores viales y las condiciones de acceso. Además, con los documentos aportados por el concesionario se concluye que los puntos de accidentabilidad se redujeron en un 45% y uno de ellos estaba a la altura del Colegio IDPHU. 10.

El Tribunal consideró que la anterior conclusión se acompasa con las manifestaciones realizadas por los testigos que apoyaron desde un punto de vista técnico el planteamiento del bajo índice de accidentabilidad, al tomarse como medida de seguridad el cierre de los cruces y la colocación de una defensa metálica en ambos sentidos a la altura del separador. 11.

El Tribunal indicó que las carreteras en Colombia se dividen en tres categorías, de acuerdo a la entidad que las administra, a saber; i) las nacionales que son administradas por una entidad del orden nacional que puede ser el Instituto Nacional de Vías, que administra las carreteras no concesionadas y la Agencia Nacional de Infraestructura que administra las concesionadas; ii) las carreteras departamentales; y iii) las carreteras municipales. 12.

El Tribunal precisó que la vía hace parte del sistema de vías nacionales dispuesta para el tránsito vehicular nacional y como un canal de acceso a la ciudad de Barranquilla. A pesar de la disposición de uso del suelo que pudieran tener los predios que conforman los lotes aledaños a la vía como el del actor popular que tiene un carácter urbano, lo cierto es que, es una vía sujeta a las disposiciones que instruya la Agencia Nacional de Infraestructura Vial -ANI-.

En ese sentido, indica que si las condiciones de la vía cambian y con el debido soporte científico es procedente la modificación sobre la velocidad y estructura y si deja de ser una vía de acceso y pasa a ser parte de una vía urbana, se consideraría la variación de los componentes que conforman la estructura vial. 13. El Tribunal consideró que las necesidades imperantes y actuales de la comunidad en general y no solamente de algunos de los usuarios, justifican desde el prisma de los derechos colectivos demandados, los cerramientos de los cruces y la modificación de la vía, al ser la seguridad vial la que se vio mejorada sustancialmente con la construcción de los puentes peatonales y ello hace parte de las cargas que deben soportar algunos grupos de la población en favor del interés general. 9 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

El Tribunal consideró que se probó la socialización de las intervenciones realizadas por el concesionario con las actas de reuniones allegadas, que se llevaron a cabo antes del inicio de las actividades de obra, durante el proceso constructivo y a la terminación de las intervenciones. Se mantuvo informada a la comunidad estudiantil por medio de cartas con información sobre el avance de las obras y el plan de movilidad.

De igual manera, se realizaron reuniones con las instituciones educativas, entre ellas el Colegio IDPHU para profundizar la información brindada en las reuniones de socialización. 15. El Tribunal hizo énfasis en relación con la no atención de unas objeciones de la comunidad en la reunión del día 20 de diciembre de 2016 y, al respecto, señaló que “[…] es pertinente traer a colación lo relatado por el Ingeniero Pablo Emilio Morales Torres en su testimonio, en el que indicó: “..el hecho de atender no significa definir que efectivamente vamos a construir esa obra ahí donde la están pidiendo, se atendió todos los requerimientos de las comunidades indicando que la obra como estaba concebida y como quedo construida garantizaba los desplazamientos de una manera segura y además satisfacía todos los orígenes y destinos de las comunidades aledañas, porque lo que no podemos pretender es que tengamos que construir un puente peatonal cada 100 metros, porque eso en ninguna norma está previsto y mucho menos en estas vías de carácter nacional, entonces si es muy importante dejar eso claro que el contrato se ciñó a cumplir con todos los parámetros técnicos y todos los alcances definidos dentro de su etapa de estructuración y que fueron debidamente ratificados en la etapa de pre construcción. [ ]”. 16.

El Tribunal concluyó que, en este caso, no se allegaron elementos probatorios, que permitan determinar la vulneración de los derechos colectivos invocados y, como consecuencia, consideró que no contaba con los elementos de juicio que le permitan establecer con certeza la existencia de amenazas a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, tal como lo señala la accionante. 17.

Por último, consideró que no era procedente la condena en costas ni la imposición de multa a la parte actora porque, aun cuando resultó vencida en el proceso, no existen razones para su imposición. 10 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación presentado por la parte actora 18.

La parte actora presentó escrito10 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 18.1. Afirmó que debido a la ejecución de la construcción de la obra que conecta a las capitales de Barranquilla y Cartagena se dificultó la movilidad de los estudiantes, por el riesgo al que se exponen al tener que cruzar la carretera y saltar por la defensa metálica para poder llegar al colegio, desconociendo de esa manera los derechos fundamentales de los niños.

Adicionalmente se pone en riesgo la vida de los demás peatones que transitan por el lugar; a saber, personal docente y administrativo e incluso personas discapacitadas, por la inexistencia de un puente peatonal en las cercanías de la institución o un deprimido o intercambiador de carriles a menos de 500 metros. 18.2. Indicó que se evidencia la violación al principio de seguridad y prevención de desastres previsibles y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes por el riesgo latente al que se exponen diariamente las personas por no existir sendas peatonales en los alrededores del colegio para acceder al puente peatonal más cercano, el cual se encuentra a 1.1 Km. 18.3.

Señaló que es evidente la violación de los derechos colectivos invocados y por ello se debe revocar la decisión proferida y ordenar a las demandas adoptar las medidas necesarias para mitigar el impacto negativo que genera la obra con la adecuación de un puente peatonal adyacente a la institución educativa, o un deprimido o retorno más cercano. Actuaciones en segunda instancia 18.4.

El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de julio de 202111, admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora. 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 22_ED_22RECURSODEAPELA. 11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002.

Archivo denominado: 40_AUTOADMITIENDORECURSO_ADMITEAPE. 11 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 19. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes; vi) marco normativo del principio de primacía del interés general; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 20. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201912, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; iii) el artículo 15013 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 21.

Vistos los artículos 32014 y 32815 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201216, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la parte demandante. 12 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 13 “Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. 14 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 15 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 16 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 12 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problemas jurídicos 23. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 23.1. Si se encuentra o no probado que existe vulneración o amenaza a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con ocasión de la inexistencia de un puente peatonal cercano al Colegio IDPHU, y/o un deprimido o un intercambiador de carriles a menos de 500 metros de cercanía con la institución y la inexistencia de instalaciones que permitan el tránsito seguro como andenes o pasos peatonales protegidos en la Unidad Funcional 4 en el sector comprendido entre el K97+810 y el K110+060 de la Vía al Mar que comunica a Barranquilla con Puerto Colombia. 23.2.

En este orden de ideas, la Sala determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 24.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 25.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 26.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e 13 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 27.

Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 28.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”17. 29.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 14 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 30.

Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política. 31. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 32.

En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 33. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201218 como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 34.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación19, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien 18 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones 19 Sección Primera.

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). 15 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 35.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 36. Visto el literal “m” del artículo 4 de la Ley 472, sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 37.

En relación con el alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”20. 38.

De igual forma, la Sala mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201121, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad22; ii) protección del espacio público procurando 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 6 de marzo de 2008;

C.P. Mauricio Fajardo Gómez; NUR 250002324000200500901-01. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de abril de 2011, NUR 630012331000200400688-01. 22 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 16 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio23; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible24. 39.

Para la Sala resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 40.

En efecto, esta Sección25 en relación con el derecho colectivo mencionado ha manifestado que: “[…] abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento de la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 41.

En suma, el desconocimiento por parte de las autoridades públicas y/o los particulares de la normativa que regula las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos vulnera el derecho colectivo mencionado. 42. Adicionalmente, el precedente de la Corporación indica que para que se entienda vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, no es suficiente con que se incumplan las normas urbanísticas, sino que es necesario demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general 26. 43.

Ahora bien, el artículo 2.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199327 define los principios rectores del transporte y en específico el de la seguridad como “[…] 23 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 24 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 25 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 19 de noviembre de 2009, NUR 170012331000200401492-01(AP). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno, providencia de 29 de noviembre de 2010, NUR 250002326000200401474-01(AP). 27 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 17 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [l]a seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte […]”. 44.

De igual forma, el artículo 12 de la citada Ley define la constitución de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación como “[…] aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país […]”. Incluye en la red nacional de carreteras aquellas que “[…] unen las capitales de departamento con la red […]”. 45.

Por lo tanto, las autoridades tienen el deber de garantizar la infraestructura de transporte para otorgar la seguridad de las personas y ello es una prioridad para el transporte e integración de las zonas de producción. 46. Los capítulos 1, 2, 3 y 6 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras28 del Instituto Nacional de Vías, regulan los aspectos generales, controles para el diseño geométrico, diseño en planta del eje de la carretera y las intersecciones a nivel y desnivel. 47.

El capítulo 1 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras indica la clasificación de las carreteras según su funcionalidad, determinando que las primarias son “[…] aquellas troncales, transversales y acceso a capitales del Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país […]”. 48.

El capítulo 2 del mencionado manual, establece los criterios generales para la consistencia de la velocidad a lo largo del trazado de la carretera según el entendimiento que “[…] la velocidad de diseño a lo largo del trazado deber ser tal que los conductores no sean sorprendidos por cambios bruscos y/o muy frecuentes en la velocidad a la que pueden realizar con seguridad el recorrido […]”. 49.

Igualmente, en relación con las dimensiones y trayectorias de giro en la vía se establece en el literal 2.2.2.2 que “[…] [l]os radios mínimos de giro de un vehículo que se deben tener en cuenta en el diseño geométrico de las calzadas son: la trayectoria de la proyección delantera exterior del ancho del vehículo, la trayectoria de la rueda interior trasera y el radio mínimo de giro del eje central del vehículo.

Las dos primeras trayectorias (exterior e interior) definen un espacio mínimo absoluto al realizar un giro de 180°, espacio que es indispensable controlar en el diseño de las 28 Adoptado por la Resolución 744 de 2009 “Por la cual se actualiza el Manual de Diseño Geométrico para Carreteras”. 18 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calzadas de enlace en intersecciones y retornos y en el cálculo de sobreanchos […]”. 50.

De igual forma, dentro de los criterios generales para el diseño de una intersección vial indicados en el capítulo 6 del manual, se establece la visibilidad como elemento porque “[…] la velocidad de los vehículos que acceden a la intersección debe limitarse en función de la visibilidad, incluso llegando a la detención total. Entre el punto en que un conductor pueda ver a otro vehículo con preferencia de paso y el punto de conflicto debe existir, como mínimo, la distancia de parada […]”. 51.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación29 en relación con la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de los elementos que las componen, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, se resalta que: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 26 de julio de 2007, NUR 080012331000199902940-01(AP). 19 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]” (Destacado fuera de texto). 52.

La jurisprudencia de esta Sección, ha considerado igualmente que: “[…] es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [ ]”30 (Destacado fuera de texto). 53. De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir, por un lado, que el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros; y, por el otro, que se trata de un derecho e interés colectivo que se sustenta en el principio de primacía del interés general.

Antecedente jurisprudencial en relación con la orden de medidas para garantizar la seguridad vial en vías concesionadas: 54. De acuerdo con lo señalado por esta Sala en un caso donde se probó la existencia del riesgo para los peatones o transeúntes al cruzar una vía nacional. Se determinó la responsabilidad de la Agencia Nacional de Infraestructura y de la concesionaria al encontrarse vigente el contrato de concesión e indicarse en sus cláusulas y en el marco de sus competencias la elaboración de estudios de seguridad vial orientados a establecer otras alternativas viales a la construcción de un puente peatonal que garanticen el tránsito y cruce seguro de los peatones y transeúntes del sector. 55.

Lo anterior teniendo en cuenta que ya se había concedido un permiso temporal para ejecutar obras destinadas a salvaguardar la seguridad vial mediante 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 26 de marzo de 2015. C.P. Guillermo Vargas Ayala. NUR 150012331000201100031- 01. Reiterada en sentencia del 18 de mayo de 2017.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. NUR 130012331-000201100315-01. 20 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la construcción de un puente peatonal. No obstante, no se demostró en el proceso la realización del mismo.

Por lo anterior se ordenó a la Agencia Nacional de Infraestructura y a la concesionaria San Rafael S.A. el análisis de medidas alternativas que garanticen la seguridad vial y la implementación de medidas transitorias en la zona objeto de estudio en ese caso.31 56. En consonancia se ordenó la elaboración de “[…] [e]studios de seguridad vial […] orientados a establecer otras alternativas viales, como los pasos deprimidos, las medidas de tránsito calmado y otras soluciones que puedan surgir para implementar la seguridad vial sobre la vía […]”, y como medida transitoria mientras se implementan y ejecutan las medidas anteriores, “[…] [d]eberán adoptar y poner en funcionamiento un programa de seguridad vial, como la señalización a lo largo de la vía, presencia permanente de agentes de tránsito, reductores de velocidad, cebras […]”.

Marco normativo del principio de primacía del interés general 57. Vistos los artículos 1.° y 58 de la Constitución Política, por un lado, se determinan los principios y valores constitucionales, entre ellos el de la prevalencia del interés general; y, por el otro, constituyen garantiza de la propiedad privada, con la claridad de que “[…] [c]uando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 58.

El alcance de este principio ha sido desarrollado por la Corte Constitucional e implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que se trate de derechos fundamentales esenciales32. Análisis del caso concreto 59. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 31 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2021, NUR 730012333000201700482- 01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 32 Corte Constitucional; sentencia C-192 de 2016;

M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. El Tribunal Administrativo del Atlántico consideró que no se vulneraron los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes porque de las pruebas aportadas se determinó que el diseño de los puentes construidos a lo largo del corredor vial están técnicamente soportados con estudios y bajo el argumento definitivo en relación con la mayor afluencia de peatones y la mayor necesidad de puentes peatonales. 61.

El Tribunal encontró probado que de los soportes aportados por el concesionario se concluyó que las discontinuidades en el separador que existían antes del proyecto presentaban un alto índice de accidentalidad, uno de esos cruces se encontraba a la altura del Colegio IDPHU, pero que con su cerramiento disminuyeron los accidentes. Tal como lo manifestaron los testigos técnicos en el testimonio. 61.1.

El Tribunal consideró que, de acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad en general, era necesaria la modificación de la vía para garantizar técnicamente la seguridad vial; con la construcción de los puentes peatonales al estar justificados técnicamente, hace parte de las cargas que tienen que soportar algunos grupos de la población en favor el interés general.

Adicionalmente se demostró la socialización de las intervenciones que se iban a realizar por parte del concesionario. Además, se demostró la realización de la socialización de las intervenciones a cargo del concesionario antes del inicio de las actividades de obra, durante el proceso constructivo y en su terminación. 61.2. En relación con la no atención de la solicitud de la comunidad del Colegio IDPHU frente a la necesidad de un puente peatonal, el Tribunal trajo a colación lo indicado en el testimonio rendido el cual demostró que la obra tal como estaba construida garantizaba los desplazamientos de una manera segura y además satisfacía todos los orígenes y destinos de las comunidades aledañas y que no se podían construir puentes peatonales cada 100 metros. 61.3.

Por ello, el Tribunal consideró que no se probó la vulneración de los derechos colectivos invocados. 62. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Manifestó su inconformidad por cuanto –a su juicio–: i) se dificultó la movilidad de los estudiantes por el riesgo al que se exponen por cruzar la carretera y saltar la 22 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensa metálica del separador para llegar hasta el colegio; ii) la inexistencia de un puente peatonal y/o un deprimido u intercambiador a menos de 500 metros de cercanía a la institución pone en riesgo la vida y los derechos fundamentales de los niños ante la existencia de unos estudios técnicos que no pueden estar por encima de la ley; y iii) la inexistencia de sendas peatonales en los alrededores del Colegio IDPHU Campestre Bilingüe. 63.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados. 64.

En efecto, las pruebas relevantes para resolver el caso concreto, relacionadas con los supuestos a probar conforme se indicó supra, son las siguientes: 65. Copia del acta de reunión de información y participación comunitaria de fecha 20 de diciembre de 201633, realizada en el Colegio IDPHU y suscrita por los asistentes, en la cual se determinó como orden del día: la presentación del proyecto, la presentación del diseño general y UF4, presentación de obras, puentes y retornos, y proposiciones y varios.

Se determinó en el desarrollo de la reunión: “[…] La comunidad no se encuentra de acuerdo con la ubicación de los puentes peatonales y solicitan que el puente se reubique para beneficio del Colegio IDPHU y Colegio Altamar. La coordinadora social informa que en el puente peatonal va a haber paradero de buses, los padres de familia y miembros del colegio IDPHU no se encuentran de acuerdo con la ubicación del puente ya que afirman que un 30% de sus estudiantes tienen que caminar aproximadamente 2 Km para usar el puente peatonal, el cual se encuentra distante del colegio, caminando por la Berma hasta el puente.

Los padres de familia solicitan sea estudiada la reubicación del puente peatonal y la coordinadora social les informa que el acta será enviada a la interventoría para posteriormente ser remitida a la ANI. […] El ingeniero […] de la interventoría le explica a la comunidad que el objeto del proyecto es mejorar los accesos a la ciudad de Barranquilla y Cartagena y que se tienen que tener en cuenta las mejoras que se están realizando en la vía. […] La comunidad reitera que al no tener un puente peatonal cercano al colegio IDPHU, Altamar y Conjunto Residencial Barranquilla Sport, y Barranquilla Club Campestre 33 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 1_ED_1DEMANDAFLS1, páginas 13 a 20. 23 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co les toca desplazarse por la Berma mas o menos 2 Km para llegar al puente ubicado en la Autónoma que es el más cercano; considerando que son condiciones inseguras para los peatones, estudiantes y comunidad en General. […]”. 66.

Oficio núm. 2017-300-024521-1 de 2 de agosto de 201734, suscrito por el Gerente de Proyectos Carreteros 5 de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, en el que se indicó: “[…] La interventoría en procura de revisar el tema presentado por los peticionarios analizó la pertinencia de construir estructuras que proponen los peticionarios para lo cual realizó una visita al sector afectado con el diseño geométrico no objetado, con el fin de evidenciar lo manifestado por los peticionarios.

A partir de ello elaboró una propuesta de diseño de puente peatonal en la K100+200, en inmediaciones del Colegio IDPHU, sin embargo, verificado el alcance del contrato desde la fase de estructuración, el mismo no contempla la asunción de recursos por parte del proyecto para la construcción de este tipo de estructuras. Por tal motivo, sugirió que el peticionario proceda a involucrar al Distrito de Barranquilla como al Municipio de Puerto Colombia para que, a través de los planes de ordenamiento territorial y planificación del corredor, puedan llegar a gestionar soluciones apropiadas a las necesidades de la población. Ahora bien, respecto a la afirmación de los peticionarios en cuanto a que el proyecto no fue informado, la interventoría señala que el concesionario realizó actividades de información de las obras a construir en el sector, tal y como se establece en el apéndice técnico social No. 8 del contrato de concesión: • De inicio del proyecto, 19 de marzo de 2015, • Para informar sobre la implementación del PAGA para construcción y operación y mantenimiento, el 25 de julio de 2015. • De las obras propuestas, 2 de febrero de 2016. • Para atender petición de la comunidad, reunión de información realizada el 20 de diciembre de 2016.

Adicionalmente, se realizaron campañas de seguridad vial y la entrega de volantes aleatorios informando el mejoramiento de las vías a la ley 105 de 1993, a los usuarios de la vía en el municipio de Puerto Colombia residentes del corredor entre el K98+960 – K109+060. Por lo anterior, se ratifica que las obras ejecutadas se ajustan a los requerimientos técnicos que la ANI y a lo indicado en el Apéndice 1 en cuanto a su alcance de “Mejoramiento a la ley 105 de la doble calzada existente” específicamente lo indicado en las tablas 3 de la pagina (ilegible) […] la página 14, 24 de la página 15, 26 de la página 15 y numeral 3.5 de la página 23 […]”. 67.

Oficio núm. 2017-300-024521-1 de 11 de julio de 201735, suscrito por el Gerente de Proyectos Carreteros 5 de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI en el que se indicó: “[…] La interventoría en procura de revisar el tema presentado por los peticionarios analizó la pertinencia de construir estructuras que proponen los peticionarios para lo cual realizó una visita al sector afectado con el diseño geométrico no objetado, con el fin de evidenciar lo manifestado por los peticionarios.

A partir de ello elaboró 34 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 1_ED_1DEMANDAFLS1, páginas 35 a 36. 35 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas Concesión Costera 24 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una propuesta de diseño de puente peatonal en la K100+200, en inmediaciones del Colegio IDPHU; sin embargo, verificando el alcance del contrato desde la fase de estructuración, el mismo no contempla la asunción de recursos por parte del proyecto para la construcción de este tipo de estructuras.

Por tal motivo, sugirió que el peticionario proceda a involucrar al Distrito de Barranquilla como al Municipio de Puerto Colombia para que, a través de los planes de ordenamiento territorial y planificación del corredor, puedan llegar gestionar soluciones apropiadas a las necesidades de la población. […]”. 68. Actas de socialización del proyecto UF436: i) Socialización de inicio-julio 2015 (Convocatoria, acta de reunión, registro de asistencia y registro fotográfico); ii) socialización PMA- febrero 2016 (Convocatoria, acta de reunión, registro de asistencia y registro fotográfico); iii) socialización del proyecto-marzo 2015 (Convocatoria, acta de reunión, registro de asistencia y registro fotográfico);

Socialización final – diciembre 2017 (Convocatoria, acta de reunión, registro de asistencia y registro fotográfico); iv) socialización 7 de febrero de 2017 (Convocatoria, acta de reunión, registro de asistencia y registro fotográfico). 69. Copia del registro de visita al Colegio IDPHU del 8 de septiembre de 201637, en las conclusiones se indicó que: “[…] [L]a Rectora del Colegio solicita buscar una alternativa de un retorno mas cercano y verificar que su acceso no tenga inconvenientes con drenajes o agua limpia […]”. 70.

Acta de reunión de 11 de mayo de 201538, entre el Concesionario y el Secretario de Planeación de Puerto Colombia en el que se avaló por parte de este último la ubicación de los puentes peatonales que se encuentran en la jurisdicción de Puerto Colombia. 71. Estadística de accidentalidad en donde existían pasos por separador, suscrita por el ingeniero de Operaciones y Mantenimiento y el director de la Concesión Costera Cartagena – Barranquilla S.A.S., la que indicó lo siguiente: “[…] Con el fin de detectar puntos de accidentalidad frecuente sobre el corredor vial concesionado, se realiza seguimiento a las estadísticas sobre la ocurrencia de los mismos, permitiéndonos tomar acciones de mejora en procura de disminuir estos índices.

En este sentido, a continuación se presenta la estadística de accidentalidad en los puntos donde existían discontinuidades sobre el separador: 36 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas Concesión Costera 37 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas Concesión Costera 38 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas Concesión Costera 25 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se evidencia, una vez realizados los cierres por el separador, los índices de accidentalidad en estos puntos disminuyeron considerablemente.

Comparando los años 2017 y 2018, se proyecta una reducción en accidentalidad en estos sectores de aproximadamente un 45%. 72. Contrato de Concesión bajo el esquema de APP núm. 007 de 10 de septiembre de 201439, Concedente: Agencia Nacional de Infraestructura, Concesionario: Concesión Costera Cartagena Barranquilla S.A.S., en donde se determinan los requerimientos de cada etapa.

En la etapa preoperativa de estudios y diseños, se indicó: “[…] (a) El Concesionario deberá haber elaborado y entregado al Interventor los Estudios de Trazado y Diseño Geométrico para todas las Unidades Funcionales, cumpliendo con las Especificaciones Técnicas […] (b) El interventor, dentro del plazo aquí previsto, advertirá y comunicará al Concesionario y a la ANI cualquier inconsistencia entre dichos estudios y la posibilidad de obtener los resultados requeridos en el Contrato, en especial en las Especificaciones Técnicas […] 6.3 Modificaciones y Adecuaciones a los Diseños Salvo por las excepciones expresas del Contrato, las adecuaciones y/o modificaciones que haga el Concesionario durante la Fase de Construcción a sus propios Estudios de Detalle y/o a los Estudios de Trazado y Diseño Geométrico serán a su costo y riesgo y bajo su responsabilidad, con el objeto de garantizar la obtención de los resultados exigidos en el Contrato, considerando que el Concesionario mantiene siempre la obligación de entregar las Intervenciones en los términos y condiciones establecidos en el Contrato, especialmente en los que a los resultados señalados en las Especificaciones Técnicas se refiere. […]”. 39 Cfr. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas ANI. 26 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73. Apéndice Técnico 2 de Condiciones para la Operación y Mantenimiento40, en donde se determinan los servicios a cargo del concesionario, operación del proyecto, gestión general, preparación y entrega de informes, reversión, mantenimiento.

En él se indicó como principio, la seguridad vial, y como obligación por parte del concesionario de realizar las acciones necesarias para reducir los índices de accidentalidad, tanto en número como en gravedad. Se indicó de la siguiente forma: “[…] Será obligación del Concesionario realizar las acciones necesarias para reducir los índices de accidentalidad de la(s) vía(s) y gestionar el riesgo evidenciando aquellos peligros que podrían convertirse en generadores de accidentes al activarse algún detonante dentro de la infraestructura o por el comportamiento de los usuarios, para lo cual incorporará un análisis de seguridad vial al momento de desarrollar sus Estudios de Detalle, de tal manera que los Estudios de Detalle incorporen mejoras en la vía orientadas al incremento de la seguridad vial.

La ejecución de estas mejoras será parte de las Intervenciones, y por lo tanto, será ejecutada a entero costo y riesgo del Concesionario. En todo caso, el Concesionario propenderá permanentemente por mejorar la seguridad vial, para lo cual dará cumplimiento a las obligaciones contenidas en el Contrato y en las Especificaciones Técnicas.

El Concesionario deberá identificar los sectores de la vía donde se presenta la circulación de peatones y ciclistas y disponer de las instalaciones que permitan el tránsito seguro de esos usuarios ya sea para a travesar la vía o transitar en forma paralela a la misma, así como la ubicación de escuelas, centros de salud u otras entidades que atraigan flujos peatonales con el objeto que se dispongan carriles de incorporación y salida, así como de las instalaciones necesarias que garanticen su integridad, como andenes, puentes y pasos peatonales protegidos.

Estas mismas consideraciones deben ser tenidas en cuenta cuando la vía atraviese pasos urbanos y áreas pobladas, así como introducir medidas de tránsito calmado para que los flujos vehiculares que se desplazan por la carretera se ajusten a las nuevas condiciones de circulación en zonas urbanizadas. Para esto el Concesionario debe poner en práctica el sistema de gestión de seguridad vial y aplicar las técnicas proactivas para adelantarse a los sucesos y prevenir la ocurrencia de accidentes o las estrategias reactivas en la eventualidad que éstos ocurran. […]”. 74.

Apéndice Técnico 1 del Alcance del proyecto41 en el numeral 3.5 se determinaron las obligaciones del concesionario en relación con los puentes peatonales, así: “[…] El Concesionario deberá instalar como mínimo los siguientes pasos peatonales que deben cumplir con especificaciones que garanticen el cruce adecuado de peatones, -incluyendo soluciones que permitan el acceso para discapacitados-, sin interferir con el diseño vial propuesto para el desarrollo del proyecto.

Para estos efectos, El Concesionario realizará una propuesta de tipo y ubicación considerando 40 Cfr. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas ANI. 41 Cfr. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002.

Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas ANI. 27 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las necesidades de movilidad de cada población y del resultado de una interacción con las autoridades locales.

La evaluación por parte del Concesionario estará sustentada en elementos técnicos y de movilidad social y llevará a una propuesta a ser sometida a la Interventoría para su verificación. […]”. 74.1. En el numeral 4.2 del Alcance de las Intervenciones se menciona: “[…] (i) Obras de Construcción: Son las Intervenciones en las cuales, el Concesionario deberá ejecutar un sector de vía donde no existe un carreteable definido, bien sea por necesidad de contribuir una variante a un centro poblado, ampliar la capacidad de la vía existente desdoblándola a segunda calzada (formando un sistema de par vial o doble calzada) o generando un nuevo corredor alternativo para garantizar una nueva conexión entre el origen y el destino. Para este tipo de intervención, se debe cumplir con lo establecido en el manual de Diseño Geométrico del INVIAS y lo relacionado con el Apéndice 3 y en los requerimientos de la Ley 105 de 1993, a menos que en los requerimientos solicitados en este documento, se establezcan diferentes características. […]”. 75.

Apéndice Técnico 3 de Especificaciones generales42 que indica los requerimientos que debe atender el Concesionario para el desarrollo y presentación de los Estudios de Trazado y Diseño Geométrico, los Estudios de Detalle, así como para el desarrollo de las intervenciones. En el capítulo VI del Sistema de gestión de la seguridad y gestión integral, en el numeral 6.1, sobre sistema de gestión de la seguridad vial, se indica la obligación del concesionario para la aplicación de un sistema de gestión de la seguridad vial – SGSV-, que le permita la identificación, evaluación y priorización de los peligros que puedan afectar los distintos usuarios del proyecto, de tal manera que se puedan poner en marcha medidas de intervención apropiadas para reducir el riesgo a un nivel tan bajo como sea posible.

En las técnicas para la definición de medidas de intervención para mejorar la seguridad vial se estableció que: “[…] (1) Las Intervenciones, Obras de Mantenimiento y, en general, cualquier acción para mejorar la seguridad vial que implemente el Concesionario, deberán realizarse utilizando el concepto de vías seguras y en consideración con los efectos producidos por la entrada y salida de vehículos y personas a la carretera, así como la atención de las víctimas en el evento que ocurran accidentes de tránsito. 42 Cfr. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas ANI. 28 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (2) A partir de esta concepción, el objetivo de las Intervenciones y/o Obras de Mantenimiento son la creación de un sistema que ofrezca seguridad, por lo que se requiere enfatizar en las características de protección que la infraestructura debe brindar a los usuarios.

(3) Para el cumplimiento de los indicadores de seguridad vial y la gestión de la seguridad vial en las vías concesionadas, el concesionario deberá realizar intervenciones que modifiquen las condiciones de las vías y reduzcan la accidentalidad vial. En el caso en que se incluyan Obras Complementarias y/o Obras Adicionales, el Concesionario deberá verificar periódicamente que con ellas se cumplan con los estándares de seguridad vial y se reducen riesgos potenciales. […]”. 76.

Acta de recepción de testimonio de fecha 25 de febrero de 2021, rendido por el señor Pablo Emilio Morales Torres, en calidad de director de interventoría del proyecto Cartagena – Barranquilla, en los siguientes términos: “[…] Mi nombre es Pablo Emilio Morales Torres, tengo 53 años, estado civil casado, dirección de domicilio calle 3 A N° 25-74 barrio Villa Campestre, Puerto Colombia, Atlántico, mi cédula es 79427528 de Bogotá. PREGUNTADO: Sírvase manifestar si conoce los hechos por los cuales ha sido citado a esta diligencia. CONTESTÓ: Si su señoría, si los conozco.

PREGUNTADO: Sírvase hacer un relato breve, conciso y preciso de lo que conozca o le conste sobre lo mismo. CONTESTÓ: Yo fungí como director de interventoría del proyecto Cartagena – Barranquilla desde el mes de agosto de 2014 hasta el mes de junio de 2020, periodo en el cual se desarrollaron las actividades propias de construcción de las obras del contrato de concesión 004 de 2014, especialmente para la unidad funcional 4 que es la que nos trae a esta audiencia y que corresponde al corredor del colegio IDPHU.

Durante el desarrollo de mis actividades nosotros como interventoría verificamos el cumplimiento de todas las especificaciones que nos dio la ANI que se construyeran las obras de acuerdo con esas especificaciones y adicionalmente que se cumpliera con el alcance del contrato, eso quiere decir, que se hicieran todas las obras que había previsto la ANI en todo el proceso de estructuración del proyecto para garantizar las condiciones de movilidad tanto de los usuarios de a pie como de los usurarios que se desplazan a través de vehículos, se cumplió con todo el alcance inicialmente dentro del contrato solo listan 5 puentes peatonales, sin embargo dentro del alcance ya propiamente dicho se construyeron 8, los 3 adicionales se construyeron adosados a las diferentes intersecciones que se construyeron en este corredor, básicamente los puentes que estaban previstos dentro del alcance como peatonales eran el de la universidad del Norte, el del colegio Alemán, el de la universidad del Atlántico, el del colegio Altamira y el aledaño a la universidad Autónoma, esos eran los 5 puentes peatonales iniciales, las intersecciones que habían previstas eran una a la altura de Puerto Colombia, en la cual se construyó un puente peatonal adosado a esta misma estructura vehicular, el otro puente vehicular que estaba previsto se construyó a la altura de la intersección de Salgar, al cual también se le adosó una estructura peatonal, y por último el puente que queda sobre la avenida circunvalar que eso es a la altura de la 51B, ahí se construyó también una estructura peatonal adosada al puente vehicular, básicamente ese era el alcance, como seguridad vial el contrato inicialmente era una vía de un ancho de carril aproximado de 3,50 dos carriles por sentido y una berma de aproximadamente 1 metro de ancho, los carriles se ampliaron de 3,50 a 3,65 y la berma se amplió de 1 metro a 2,50 en ambos costados, eso quiere decir que generamos un corredor vial mucho más seguro tanto para los usuarios vehiculares, porque el carril se amplió de 3,50 a 3,65 y para los usuarios de a pie o que se iban a transportar en medios como bicicletas se les amplió la berma de 1 a 2,50, entonces eso garantizaba las condiciones de movilidad 29 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en unas condiciones seguras, adicionalmente hay que tener en cuenta que este corredor especialmente en el sector del colegio es una zona plana, todas las zonas verdes que en su momento estaban deterioradas se revegetalizaron y se homogenizó su acabado para garantizar un desplazamiento seguro.

A la altura del separador, antes de nosotros llegar a la ejecución de la vía existían una serie de cruces a riesgo porque el separador no guardaba una misma altura a lo largo de todo el corredor, entonces lo que hacían los carros era cambiar de carril y de sentido de una manera bastante riesgosa, lo cual incrementaba los accidentes de tránsito no solo en ese punto sino a todo lo largo del corredor permanecía en doble calzada, como medida de seguridad se implementó una defensa metálica en ambos sentidos a la altura del separador y obviamente eso redujo notoriamente la accidentalidad en todo el corredor, de eso la interventoría ha dado cuenta tanto a la ANI como a las comunidades en las reuniones que se adelantan, como en los boletines que se envían periódicamente y adicionalmente existe una oficina de atención al usuario en el CCO en donde pueden tener acceso a toda esta información y esos informes que se reportan dan cuenta de las mejoras que generó el haber implementado todas estas medidas de seguridad y el hecho de haber ampliado la vía pues garantizó que los accidentes se redujeran al máximo, de hecho si mal no recuerdo en el 2020 únicamente se reportó un accidente en ese sector, básicamente eso tengo por añadir como antecedentes del proyecto, adicionalmente se hicieron todas las socializaciones que estaban previstas antes y durante la ejecución de las obras y adicionalmente se atendían todos los requerimientos de las comunidades haciendo visitas a predios las cuales quedaban debidamente registradas en actas, las cuales reposan tanto en interventoría como en las oficinas del concesionario.

PREGUNTADO: sírvase manifestar cuáles fueron los impactos positivos y negativos de estas obras, en relación con la movilidad y acceso al colegio Idphu Campestre. CONTESTÓ: Los impactos positivos, pues, se construyó una vía con altas especificaciones ampliando los carriles de 3,50 a 3,65, ampliando las bermas y direccionando ese cruce a riesgo que tenían hacia la intersección de puerto Colombia, que es una intersección que cumple con todas las características técnicas para un desplazamiento de manera segura, impactos negativos no hay.

En este estado de la diligenciase le concede el uso de la palabra a la apoderada de ANI, quien manifiesta: PREGUNTADO: Cuál es la finalidad de los puentes peatonales, en particular los que se construyeron en esa vía y porque quedaron distribuidos esos puentes peatonales y esas razones para dicha distribución. CONTESTÓ: La finalidad de los puentes peatonales es garantizar el desplazamiento de manera segura de todos los usuarios de a pie y acá en ese sector ocasionalmente lo utilizan también los bici usuarios pero con la restricción de que deben bajarse de sus vehículos de movilización y llevarlos en la mano y poder cruzar de un lado para otro, básicamente esa es la finalidad, están debidamente señalizados para garantizar que el desplazamiento sea de una manera segura, su ubicación obedece primero a un estudio de estructuración que adelantó la ANI para identificar cuáles eran los puntos como epicentro que generaban mayor desplazamiento de usuarios peatonales, lo cual fue corroborado durante la etapa de pre construcción que tuvo este contrato por parte del concesionario a través de unos modelos de micro simulación de transporte para garantizar efectivamente que esa era la ubicación más acertada para todos los cruces peatonales, entonces con base en esas investigaciones que se adelantaron durante la etapa pre contractual y de construcción fue que se determinó su ubicación. PREGUNTADO: En relación con los diseños que presentó el concesionario para la vía y los puentes peatonales, la interventoría objetó esos diseños.

CONTESTÓ: Nosotros no los objetamos porque como lo acabo de mencionar cumplían con el alcance del contrato, el contrato estipulaba construir 5 puentes peatonales en esos 5 sectores los cuales fueron verificados por el concesionario en su etapa de pre construcción y nosotros revisamos que se cumpliera con el alcance contractual que era construir 5 puentes, que se construyeran en los sitios que establecía tanto el estructurador 30 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como el estudio de transito que adelantó el concesionario y adicionalmente que cumpliera con todas las especificaciones para garantizar la movilidad de todos los usuarios.

PREGUNTADO: Desde el punto de vista técnico, usted considera que el puente que está cercano al colegio IDPU garantiza la seguridad peatonal de los estudiantes y de los residentes de la zona, si cuenta con buenas condiciones de calidad y buenas condiciones de servicio. CONTESTÓ: Si claro, cumple con todas las especificaciones, se encuentra relativamente cerca y adicionalmente el concesionario adelanta actividades de mantenimiento a estas estructuras, ese mantenimiento que adelanta el concesionario está enfocado a garantizar la calidad de la obra, ellos están haciendo constantemente el barrido de toda la estructura, el lavado de la estructura, adicionalmente si hay problemas de oxidación en toda la estructura metálica la pintan, si la señalización presenta algún defecto por el uso propio que se le da, por las condiciones climáticas, el concesionario también atiende esas observaciones y todo eso queda debidamente registrado en unos informes mensuales que se entregan tanto a la interventoría como al IDU para garantizar que se está cumpliendo con unos indicadores de servicio que exige la ANI para garantizar el correcto funcionamiento de toda la infraestructura que ha adelantado el Estado y el concesionario.

PREGUNTADO: Usted considera desde el punto de vista técnico, que haya necesidad de construir un nuevo puente adicional al que existe cerca al colegio IDPU campestre bilingüe. CONTESTÓ: Con base en los estudios técnicos que fueron adelantados por parte del concesionario y que no fueron objetados por esta interventoría y que confirmaron los estudios que había adelantado la ANI en estos momentos considero que no se requiere ninguna estructura adicional en este corredor para garantizar la movilidad de los usuarios, especialmente en la zona del colegio no se requiere.

PREGUNTADO: Usted al inicio de la declaración comentó que las obras fueron socializadas con la comunidad antes del inicio de las actividades y durante el proceso constructivo, quisiera saber si esa socialización también incluyó al colegio IDPU campestre bilingüe. CONTESTÓ: Claro, eso incluía a todos los actores del corredor, existen los soportes de las invitaciones que se adelantaron y las actas que se levantaron en su momento de la socialización y de la atención también de las solicitudes que hizo la comunidad.

En este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra a la apoderada sustituta de la parte actora, quien expresa: PREGUNTADO: Qué cargo ostentó usted en el proyecto Cartagena – Barranquilla. CONTESTÓ: Yo fui director de interventoría dentro del proyecto Cartagena – Barranquilla. PREGUNTADO: Era usted la persona encargada de tomar las decisiones con la ejecución del contrato o cómo era su interventoría. CONTESTÓ: La interventoría nuestra como todas las del Estado su función era garantizar que se cumplía con el alcance del contrato que había entregado la ANI a la concesión, adicionalmente que esas obras se construyeran cumpliendo con todas las especificaciones, nosotros en ningún momento dentro del alcance del contrato estaba determinar cuáles eran las obras que se construían o no, porque eso ya estaba debidamente estructurado por parte de la ANI quien fue la que saco a licitación pública este contrato con base en unos estudios y diseños que elaboró en fase 3 para construcción, ese era el objeto principal, los cuales como ya había mencionado anteriormente fueron verificados anteriormente por parte del concesionario a través de unos estudios de transito que adelantó tanto de micro simulación, que son los que nos determinan la ubicación de todos los cruces peatonales, en este caso pues los puentes peatonales y de macro simulación que son los que nos determinan todas las intersecciones vehiculares y adicionalmente se construyó cumpliendo con las especificaciones técnicas previstas en el contrato.

PREGUNTADO: Usted conoció previamente la zona por la cual se ejecutaría la ampliación de la vía al mar entre Cartagena y Barranquilla, específicamente en el sector que nos ocupa del colegio IDPU campestre bilingüe. CONTESTÓ: Si señora. PREGUNTADO: Tenía usted conocimiento de que la carretera colinda con una zona residencial y escolar de alto flujo.

CONTESTÓ: Conocía que existía un colegio, sí, pero el tema de zona residencial eso no está catalogado de zona residencial, es importante que se punto sea verificado por la 31 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinación, por la caracterización que da el POT de puerto Colombia, pero eso no es una zona residencial, ahí hay lo que conozco yo es un colegio y la universidad.

PREGUNTADO: Usted como ingeniero tiene experiencia previa en este tipo de proyectos tan importantes. CONTESTÓ: Claro, yo vengo siendo ingeniero desde el año 1998 y he ejercido como residente, coordinador y director de interventoría de varios proyectos, lo cual está debidamente certificado por parte de la ANI quien aprobó mi hoja de vida para desempeñar el cargo.

PREGUNTADO: Según sus respuestas anteriores, usted manifestaba que el proyecto fue socializado con la comunidad, quiero saber porque no fueron tenidas en cuenta unas observaciones que quedaron consignadas en el acta del 5 de septiembre de 2014, en donde la comunidad del colegio IDPU y sus alrededores emitían unas observaciones relacionadas con el proyecto.

CONTESTÓ: Es importante aclarar que es lo que he dicho a lo largo de esta audiencia, es que el contrato de concesión cumplió con el alcance previsto en el proceso de estructuración y que a su vez fue revisado y verificado a través de unos estudios de micro simulación y macro simulación de tránsito para determinar la ubicación real de las obras, si bien es cierto y esto no solamente ocurrió en esta socialización sino en la gran mayoría de las socializaciones que las comunidades solicitaban que les incluyeran algunas obras o les atendieran algunos requerimientos que consideraban ellos que se requerían para satisfacer las necesidades de esas comunidades, el hecho de que si en su momento el colegio IDPHU solicitó realizar una conexión vehicular y/o peatonal justo al frente del colegio y no fue “atendida” porque el hecho de atender no significa definir que efectivamente vamos a construir esa obra ahí donde lo están pidiendo, se atendió todos los requerimientos de las comunidades indicando que la obra como estaba concedida y como quedó construida garantizaba los desplazamientos de una manera segura y adicionalmente satisfacía todos los orígenes y destinos de las comunidades aledañas, porque lo que no podemos pretender es que tengamos que construir un puente peatonal cada 100 metros, porque eso en ninguna norma está previsto y mucho menos en estas vías de carácter nacional, entonces si es muy importante dejar eso claro que el contrato se ciñó a cumplir con todos los parámetros técnicos y todos los alcances definidos dentro de su etapa de estructuración y que fueron debidamente ratificados en su etapa de pre construcción. PREGUNTADO: Conoce usted ingeniero a qué distancia se encuentra el colegio IDPHU campestre bilingüe de los retornos vehiculares más cercanos. CONTESTÓ: El retorno vehicular más cercano debe estar aproximadamente a kilómetro 200 metros más o menos, el retorno vehicular, eso significa que es un desplazamiento no mayor de 2 minutos y lo pueden hacer en una condición segura, ahora existe otro retorno que es llegando al peaje de puerto Colombia, en su momento si mal no recuero se hizo la evaluación de cuanto se gastaba haciendo ese recorrido y si no estoy mal eran alrededor de 3 minutos aproximadamente que son un tiempo normal para ese tipo de desplazamientos, además que se hacían en unas condiciones seguras.

PREGUNTADO: Para hacer la claridad, basándonos en lo vivido de que el retorno más cercano no se encuentra a 1.5 km, se encuentra a más de 4 km ingeniero, se encuentra extremadamente lejos. Existen dentro del proyecto ampliación de la vía al mar Cartagena – Barranquilla, específicamente en el sector aledaño a la altura del colegio IDPHU campestre bilingüe algún paso peatonal.

CONTESTÓ: Si, está el puente peatonal denominado uniautónoma que está aproximadamente a 730 metros. PREGUNTADO: Caminando en cuanto tiempo aproximado se recorre esa distancia. CONTESTÓ: Pues yo el recorrido a pie no lo he hecho, pero caminando lo puede uno estar haciendo en, no sé, 10 minutos tal vez. PREGUNTADO: Considera usted que es un impacto positivo dentro del proyecto que unos niños pequeños como los que se encuentran en la institución educativa y personas con situación de discapacidad caminen desde el colegio IDPHU campestre hasta el puente peatonal con el inclemente sol de la ciudad de Barranquilla, que no son 10 minutos entre otras cosas, es mucho más tiempo.

CONTESTÓ: Pues, yo creo que el hecho de que haya quedado a 700 metros, vuelvo e indico, en su momento obedeció a un estudio de origen – destino, en su momento se hicieron las verificaciones del desplazamiento de todos los usuarios y eso no se 32 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pudo acreditar, de hecho, si ustedes verifican los reportes de accidentalidad que se reportan en esa zona, ahí no ha habido accidentes de peatones, ni se ha reportado ningún inconveniente con el tema del desplazamiento hacia los puentes peatonales.

PREGUNTADO: Ingeniero por qué no se construyó un puente peatonal adyacente a la institución educativa y si se construyó uno adyacente a la universidad Autónoma del Caribe. CONTESTÓ: Repito lo que he dicho ya en varias ocasiones, el proceso de estructuración adelantado por la ANI a través de un estudio de tránsito, identificó la ubicación de los cruces peatonales, así como los cruces vehiculares, información que le permitió sacar al proceso de licitación para que se ejecutaran las obras, posteriormente existió una etapa de pre construcción en la cual el concesionario adelantó la verificación de esos estudios y diseños que había entregado en su momento la ANI y a través de unos estudios de micro simulación y macro simulación de tránsito se verificó que la ubicación de los cruces peatonales y de los cruces vehiculares previstas en la etapa de estructuración de proyecto estaban bien técnicamente cumpliendo con todos los posibles desplazamientos y/o sitios de origen o de destino para todos los usuarios, entonces eso está debidamente soportado con la información que reposa en la ANI y que adicionalmente si es requerida le será suministrada al señor juez y a la demandante para que la tengan presente y la analicen y con base en eso pues puedan determinar que efectivamente se cumplieron con todos los parámetros establecidos en el contrato y con el alcance previsto por parte de la ANI.

PREGUNTADO: El tema de los diseños de los retornos y de los puentes peatonales estaba a cargo de la ANI o de la concesión. CONTESTÓ: la ANI estructuró un proyecto y con base en unos estudios determinó cual era la ubicación de las intersecciones vehiculares y de los puentes peatonales, posteriormente en la etapa de pre construcción el concesionario hizo la respectiva verificación de esos estudios y diseños entregados por la ANI y a través de unos estudios de micro simulación de tránsito y de macro simulación de tránsito que son los que determinan la ubicación de los puentes vehiculares y los puentes peatonales, se determinó que la ubicación de los puentes tanto vehiculares como peatonales solicitadas por la ANI en ese proceso de estructuración satisfacían las necesidades de movilidad de todos los usuarios del corredor y efectivamente fueron los que se construyeron, agregando lo que ya había mencionado al comienzo de mi presentación en cuanto que a los puentes vehiculares ubicados a la altura de puerto Colombia, de salgar y de la circunvalar de la prosperidad que esa es la proyección de la 51B se adosaron unas estructuras peatonales para también mejorar la movilidad de los usuarios de a pie en ese sector.

La apoderada de la Concesión Costera y el Ministerio Público manifiestan no tener preguntas que formularle al testigo. En este estado de la diligencia el despacho reasume el interrogatorio. PREGUNTADO: en este momento el despacho le pregunta al testigo si tiene algo más que agregar, enmendar o corregir, o se ratifica en lo dicho en la presente declaración. CONTESTÓ: Me ratifico en lo dicho en la presente audiencia y adicionalmente quiero agregar que la construcción de esta vía tan importante para el departamento ha garantizado una disminución en la accidentalidad en los años que lleva en operación, lo cual demuestra que se construyó con unos altos estándares de calidad cumpliendo con todas las especificaciones y garantizando la demanda vehicular y peatonal de los respectivos usuarios, básicamente eso tendría por agregar y pues que para tranquilidad también de todos los usuarios es una vía que se mantiene en constante seguimiento de parte del concesionario, de la interventoría, de la ANI, el mismo ministerio de transporte adelanta seguimientos constantes para garantizar que su operación sea de una manera segura y cumpliendo por todos los estándares exigidos por el Estado. […]”. 33 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

Mapa de clasificación del territorio43 en el que se determina por medio de las convenciones, que la vía es una arteria regional que posee una disposición del suelo rural suburbano y suelo rural no suburbano. 78. Mapa de Google Maps44 en el que se observa la distancia de 1 Km entre el Colegio IDPHU Campestre Bilingüe al Polideportivo de la Universidad Autónoma del Caribe caminando, el cual indica 13 minutos en tiempos de desplazamiento. 79.

La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado Supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 80.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado45, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en 43 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 54_ED_CORREO_JUANSEBASTI(.pdf) NroActua 2. Pruebas Concesión Costera. 44 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 1_ED_1DEMANDAFLS1, página 43. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso; Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta;

Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240- 01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 34 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las acciones de esta naturaleza.

Por ejemplo, en sentencia proferida por la Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.

Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”46 (Destacado fuera de texto). 81.

Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.

En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 202047. En relación con la necesidad de un deprimido o intercambiador de carriles a menos de 500 metros de cercanía con el Colegio IDPHU 82. El actor popular argumentó en su escrito de apelación que con la obra de infraestructura vial se dificultó la movilidad de los estudiantes, personal docente y administrativo, porque se ven expuestos al riesgo de “[…]tener que atravesar la carretera […]” para poder acceder a las instalaciones del Colegio IDPHU Campestre Bilingüe, ante la inexistencia de un puente peatonal cerca y/o deprimido o intercambiador. 46 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 35 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83.

En el Apéndice Técnico 1 sobre el Alcance del proyecto del Contrato 004 de 10 de septiembre de 2014, se describe el propósito fundamental del proyecto, así: “[…] [D]esarrollar unas vías de altas especificaciones técnicas para garantizar la conexión entre las ciudades de Cartagena y Barranquilla con un Nivel de Servicio Óptimo […]”, dicha finalidad debe ser garantizada por medio del cumplimiento de las normas técnicas establecidas en el Manual de Diseño Geométrico del INVIAS, los apéndices y los requerimientos de la Ley 105 de 199348, en el entendido que la vía hace parte de la Red Nacional de Carreteras, que según su funcionalidad está clasificada como una vía primaria que se considera de acceso a capitales de departamentos. 84.

La Ley 105 define la infraestructura de transporte como aquella que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país y establece unas especificaciones de diseño en el ancho del carril, el ancho de la berma, entre otros. 85. El alcance del proyecto definió unas intersecciones dando prelación al principio de la seguridad vial determinado en el Apéndice Técnico 3 de especificaciones generales, el cual exige la identificación, evaluación y priorización de los peligros que puedan afectar los distintos usuarios del proyecto.

Para la Sala se probó con la estadística de accidentalidad aportada por el concesionario por medio de la cual se detectaron puntos de accidentalidad frecuente sobre el corredor vial que el “paso por separador” ubicado en las cercanías del Colegio IDPHU luego de su cerramiento produjo una disminución de accidentes en un 45%. 86. Para la Sala, la seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política.

A su vez el artículo 24 ibidem establece el derecho a la libre circulación, pero ello supone que el Estado debe intervenir y limitarlo, con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio. Por lo tanto, el cumplimiento de las especificaciones técnicas en los diseños y trazados de la vía, los cuales fueron objeto de verificaciones técnicas y socialización con la comunidad, se traducen en una medida idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos en la medida en que impactan en el bienestar general, el logro de los fines sociales del Estado49. 48 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 49 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2010, NUR. 190012331000200501449-01, C.P. María Elizabeth García González. 36 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87.

La Ley 1702 define la seguridad vial como: “[…] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas […]”.

(Resaltado fuera de texto). Se puede concluir, que la finalidad de la seguridad vial es la prevención, el control y la disminución de accidentes que ocurran sobre las vías. 88. Esta Sala en un caso similar50 donde se solicitaba la reapertura de un cruce que no estaba diseñado para realizar maniobras de retorno, resaltó los requerimientos que exige el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras para la determinación de las intersecciones en una vía que hace parte de la red vial nacional y como con el cierre de aquellas que no cumplían técnicamente se evidenció una mejora en las condiciones de seguridad vial. 89.

En el capítulo 6 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras, se establecen las exigencias relacionadas con la construcción de intersecciones a nivel y desnivel, en el numeral 6.2. se determina un procedimiento general para el diseño, el cual requiere de algunas actividades, y se destaca el estudio de tránsito de la intersección y el análisis de la situación existente, utilizando si se requieren, programas de computador apropiados.

En el caso concreto, como lo mencionó el director de interventoría del proyecto, se realizaron “[…] [E]studios de micro simulación de tránsito y de macro simulación de tránsito que son los que determinan la ubicación de los puentes vehiculares y los puentes peatonales […]”. También la estadística de accidentalidad aportada corrobora la necesidad del cierre de la discontinuidad que existía sobre el separador en el punto del Colegio IDPHU, en el cual en el año 2016 se presentaron 3 accidentes, 3 en el año 2017 y 1 para el año 2018, por lo cual se observa una disminución ostensible de los accidentes en ese sector. 50 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de febrero de 2024, NUR 080012333000201800844-01;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 37 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90. En el capítulo 2 ibidem se indican los criterios generales de la velocidad de diseño geométrico a lo largo del trazado de la carretera “[…] En el proceso de asignación de la Velocidad de Diseño se debe otorgar la máxima prioridad a la seguridad de los usuarios.

Por ello la velocidad de diseño a lo largo del trazado debe ser tal que los conductores no sean sorprendidos por cambios bruscos y/o muy frecuentes en la velocidad a la que pueden realizar con seguridad el recorrido. El diseñador, para garantizar la consistencia en la velocidad, debe identificar a lo largo del corredor de ruta tramos homogéneos a los que por las condiciones topográficas se les pueda asignar una misma velocidad.

Esta velocidad, denominada Velocidad de Diseño del tramo homogéneo (VTR), es la base para la definición de las características de los elementos geométricos incluidos en dicho tramo […]”. 91. Por lo anterior la velocidad de la vía debe ser consistente de manera que no pueda sorprender a los conductores con cambios bruscos a lo largo del trazado e intersecciones que garanticen la homogeneidad de los tramos. 92.

La Ley 769 de 6 de julio de 200251, establece en el artículo 58° unas prohibiciones a los peatones como no “[C]ruzar por sitios no permitidos […], [A]ctuar de manera que ponga en peligro su integridad física […]”. También esa misma norma en el artículo 2° indica las definiciones de algunos componentes de la vía dispuestos para el tránsito de peatones.

Se tiene entonces que, el andén es la “[…] Franja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de peatones, ubicada a los costados de ésta […]”, el paso peatonal a desnivel es aquel “[…] diseñado especialmente para que los peatones atraviesen una vía […]”. 93. La Sala considera que los elementos anteriores hacen parte de la estructura de la vía y están dispuestos para salvaguardar la integridad de los peatones en cumplimiento del principio de seguridad vial. 94.

En consecuencia, para la Sala, la ausencia de un deprimido o intercambiador cercano al colegio no vulnera o amenaza los derechos colectivos invocados, porque el diseño de la vía y sus elementos se realizó de acuerdo con las especificaciones técnicas y con base en los estudios definitivos que cumplieron con lo solicitado en los estudios previos que definieron los requerimientos del contrato. 95.

En suma, para la Sala no está probado que existiera alguna dificultad para la movilidad de los estudiantes, en relación con el cerramiento de la abertura cercana al precitado colegio, teniendo en cuenta que las condiciones de la vía cambiaron para garantizar la seguridad vial. 51 "Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones". 38 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos por la falta de un puente peatonal o de sendas peatonales, en el caso concreto 96.

El actor popular indica que en este caso se vulneran y amenazan los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; con fundamento en que no existen mecanismos seguros para garantizar el cruce de la vía que comunica el Distrito de Barranquilla con el municipio de Puerto Colombia, ni senderos peatonales que permitan el desplazamiento de la comunidad, en especial, la escolar, hacia alguno de los otros puentes peatonales establecidos en el proyecto vial. 97.

En el caso concreto, la Sala encuentra probado, que la Unidad Funcional 4, donde está ubicado el Colegio IDPHU se caracteriza por la ubicación de la berma de 2.5 metros, la disposición de dos carriles para cada calzada y, como elemento relevante, la ubicación de un separador central de 2 metros de ancho con estructuras metálicas para el cerramiento de aberturas y cruces, que impiden el paso de peatones y de vehículos, según se observa a continuación y se probó en el punto anterior, así52: 52 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 2_ED_2ADMISIONCONTES, página 28. 39 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 98. Asimismo, está probada la existencia de un puente peatonal ubicado en la Universidad Autónoma, que, según el testimonio del interventor, se encuentra a una distancia de “[…] 700 metros […]” del Colegio IDPHU, el cual fue establecido en los diseños y no fue objetado por la interventoría. 99.

No obstante, se observa también que en el Oficio 021463 de 11 de julio de 2017, suscrito por el Gerente de Proyectos Carreteros 5 de la Agencia Nacional de Infraestructura, se indicó que la interventoría realizó una propuesta de diseño de puente peatonal en las inmediaciones del Colegio IDPHU, atendiendo a las solicitudes presentadas por la comunidad y que luego de verificar el alcance del contrato, desde la fase de estructuración, se consideró que no se previó la asunción de recursos adicionales para la construcción de esa estructura. 100.

Es decir, para la Sala, en efecto, la interventoría analizó la viabilidad de construcción de un puente peatonal; sin embargo, la negativa a su construcción no se fundamentó en la improcedencia o falta de necesidad conforme con los estudios técnicos, sino en la ausencia de recursos para ello. 101. Del testimonio del Director de la interventoría del proyecto Cartagena – Barranquilla, se determinó que dentro del alcance del proyecto estaba la construcción de 5 puentes peatonales cercanos a las siguientes instituciones de educación: “[…] universidad del Norte, el del colegio Alemán, el de la universidad del Atlántico, el del colegio Altamira y el aledaño a la universidad Autónoma […]”, lo cual garantiza en forma efectiva y segura las condiciones de movilidad de algunos usuarios específicos; es decir, aquellos que tienen como destino esas instituciones educativas o zonas aledañas. 102.

Es pertinente mencionar que en la actualidad, para analizar la viabilidad de construcción de un puente peatonal, se tiene como norma técnica la Cartilla de 40 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puentes Peatonales Tipo53 del Instituto Nacional de Vías – INVIAS-, que establece en el aparte 6.4 del estudio de seguridad vial, unas recomendaciones, a saber: i) la localización debe tener lugar en lugares de mayor flujo peatonal; ii) debe procurar segregar el cruce a nivel cuando sea posible; iii) debe evitar los dispositivos peatonales a menos de 80 m del área de localización; iv) debe garantizar el acceso a personas con discapacidades físicas y no videntes; y v) se debe implementar una adecuada iluminación en sus instalaciones. 103.

Asimismo, es de resaltar que, de acuerdo con lo demostrado por el concesionario, se realizaron visitas a los colegios que se encuentran a lo largo de la vía, que incluyeron campañas sobre seguridad vial y concientización, de conformidad con el Apéndice Técnico 8 Social; norma que, en su numeral 5.2.2.8, sobre Programa de Cultura Vial, establece que: “[…] [m]ediante este programa se propone disminuir los índices de accidentalidad, contribuir a la disminución de las pérdidas humanas y materiales generadas por los accidentes de tránsito y fortalecer la cultura ciudadana en relación con el uso seguro y cómodo del espacio público en los proyectos viales […]” para “[…] [p]romover en los usuarios y comunidades de la zona de influencia del proyecto, el desarrollo de comportamientos adecuados en relación con el uso y disfrute de la infraestructura vial que contribuyan a la prevención y mitigación de accidentes […]”. 104.

Para el caso concreto, se demostró que se realizaron visitas en el Colegio IDPHU, -con el registro de visita del 8 de septiembre de 2016 y el 20 de diciembre de 2016- y que, en esta última, se explicó el diseño de la unidad funcional 4; las especificaciones de la vía; la ubicación de las intersecciones; glorietas y la ubicación de los puentes peatonales.

Estas circunstancias técnicas de la vía fueron corroboradas por el testimonio anteriormente indicado, en los siguientes términos “[…] era una vía de un ancho de carril aproximado de 3,50 dos carriles por sentido y una berma de aproximadamente 1 metro de ancho, los carriles se ampliaron de 3,50 a 3,65 y la berma se amplió de 1 metro a 2,50 en ambos costados, eso quiere decir que generamos un corredor vial mucho más seguro tanto para los usuarios vehiculares, porque el carril se amplió de 3,50 a 3,65 y para los usuarios de a pie o que se iban a transportar en medios como bicicletas se les amplió la berma de 1 a 2,50, entonces eso garantizaba las condiciones de movilidad en unas condiciones seguras […]” (Destacado fuera de texto). 105.

Sin embargo, para la Sala, las anteriores circunstancias no garantizan condiciones seguras de movilidad para los estudiantes, padres de familia, personal 53 Adoptada mediante la Resolución 4745 de 7 de diciembre de 2022. 41 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docente y administrativo del Colegio IDPHU y demás miembros de la comunidad porque, si bien, la vía fue actualizada en relación con las especificaciones de la Ley 105, no se tuvo en cuenta la construcción de un paso peatonal seguro en la vía -ni es posible en atención al cerramiento anteriormente indicado- ni de un andén o de un sendero peatonal seguro para el traslado constante de la comunidad en general y, en especial, de la comunidad escolar, entre el puente peatonal más cercano, ubicado a más de 700 metros, hasta el precitado Colegio y viceversa. 106.

De conformidad con la Ley 769 la berma es aquella parte de la vía destinada al soporte lateral de la calzada para el tránsito de peatones, semovientes y ocasionalmente al estacionamiento de vehículos y tránsito de vehículos de emergencia. Teniendo en cuenta lo anterior y, en especial, las pruebas decretadas en el proceso, la Sala considera que en este caso la berma de una autopista de cuarta generación, como la del caso sube examine, no solamente no es utilizada para el tránsito exclusivo de peatones, sino que no ostenta las condiciones de zona de tránsito peatonal seguro y constante, teniendo en cuenta el flujo peatonal propio de una institución educativa, que garantice la integridad de las personas, niños y estudiantes que se desplazan en el sector, como lo haría la disposición de una acera o un andén o un cruce peatonal destinado para la circulación exclusiva de personas. 107.

El contrato de concesión en la cláusula 4.5 indica como obligaciones del concesionario durante la fase de construcción: i) cumplir con aquellas que se encuentren incluidas en los diferentes apéndices y anexos; ii) adelantar las intervenciones de conformidad con los aspectos técnicos y lo dispuesto en el contrato; iii) efectuar la operación y el mantenimiento de las unidades funcionales terminadas, entre otras. 108.

En la cláusula 4.11 sobre las especificaciones técnicas y calidad de las intervenciones, se determina que las previsiones contenidas en los apéndices técnicos generan a cargo del concesionario obligaciones de resultado y no de medio. 109. En la cláusula 9.2 se determinaron las obligaciones del concesionario de operar, mantener, prestar los servicios, mantener la transitabilidad y el nivel de servicio, los estándares de calidad previstos en el contrato y en general, operar el proyecto dentro de los parámetros establecidos en el Manual de Operación y Mantenimiento, en el contrato, apéndices y en especial según lo previsto en el apéndice técnico 2 sobre condiciones para la operación y mantenimiento. 42 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 110.

En el Apéndice Técnico 1, numeral 3.1.5 se indica que la seguridad vial, es una obligación del Concesionario, por lo cual deberá realizar las acciones necesarias para reducir los índices de accidentalidad durante toda la vigencia del contrato de concesión por medio de acciones preventivas para mejorar la seguridad, teniendo en cuenta la relación de la vía con las comunidades aledañas a los pasos urbanos y demás asentamientos poblacionales, de acuerdo con lo que defina el Sistema de Gestión de Seguridad Vial. 111.

En el numeral 3.3.7 indica que el concesionario se hace responsable de procurar por la mejora en las condiciones de seguridad vial evidenciando aquellos peligros que podían convertirse en generadores de accidentes al activarse algún detonante dentro de la infraestructura o por el comportamiento de los usuarios. Para lo anterior, el concesionario debe incorporar un análisis de seguridad vial al momento de desarrollar sus estudios de detalle, los cuales incorporan mejoras en la vía orientadas a garantizar la seguridad vial. 112.

Igualmente el concesionario tiene la obligación de identificar los sectores de la vía donde se presenta la circulación de peatones para que se pueda disponer de instalaciones que permitan el tránsito seguro de esos usuarios “[…] para atravesar la vía o transitar en forma paralela a la misma, así como la ubicación de escuelas, centros de salud u otras entidades que atraigan flujos peatonales con el objeto que se dispongan carriles de incorporación y salida, así como de las instalaciones necesarias que garanticen su integridad, como andenes, puentes y pasos peatonales protegidos […]” (Destacado fuera de texto). 113.

Cuando la vía atraviese pasos urbanos y áreas pobladas, el Apéndice Técnico establece la introducción de medidas de tránsito calmado para que los flujos vehiculares que se desplazan por la carretera se ajusten a las nuevas condiciones de circulación en esa clase de zonas. Este tipo de acciones se deben realizar en el marco del “[…] [S]istema de gestión de seguridad vial y aplicar las técnicas proactivas para adelantarse a los sucesos y prevenir la ocurrencia de accidentes o las estrategias reactivas en la eventualidad que éstos ocurran […]”. 114.

Además, se establece la obligación de realizar estudios anuales de Tramos de Concentración de Accidentes (TCA) y de seguridad vial con propuestas de actuaciones y seguimiento anual de su eficiencia. De igual manera, el concesionario debe colaborar con las autoridades viales para la coordinación y ejecución de controles aleatorios sobre los usuarios de las vías. 43 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 115.

Para la Sala, si bien se mejoró la estructura de la vía de acuerdo con las especificaciones legales, la berma y su ampliación no configura un espacio de desplazamiento seguro para los usuarios peatonales, niños y estudiantes, teniendo en cuenta que esta tiene como finalidad el uso compartido de la calzada, el cual funciona como: i) tránsito temporal de vehículos; es decir, hace parte de la vía; ii) no tiene un uso exclusivo de peatones, en tanto ella puede ser utilizado por vehículos de emergencia, para la detención temporal de automotores o como espacio para maniobras de seguridad vehicular; y iii) no ofrece condiciones de seguridad al estar continua a la vía, sin ninguna demarcación. En la imagen, se observar que no se cuenta con un andén adecuado para el acceso al colegio desde el puente peatonal más cercano que, en todo caso, se reitera, se encuentra ubicado según las pruebas decretadas a una distancia de 700 metros. 116.

En casos similares al que hoy aborda la Sala, como se indicó supra, esta Sección ha ordenado la construcción de pasos o senderos peatonales seguros. Por ejemplo, en sentencia de 28 de octubre de 202154, donde se solicitaba la construcción de un puente peatonal en la vía Picaleña, del Municipio de Ibagué, para garantizar el uso del espacio público de forma segura, se analizó el alcance de las obligaciones contractuales y las responsabilidades de las entidades vinculadas, por lo cual se acreditó en ese caso lo siguiente: “[…] [C]on el informe técnico rendido por la Agencia Nacional de Seguridad Vial, que si bien la vía fue inicialmente planificada y construida como vía rápida, de características rurales, tipo carretera, en la actualidad la funcionalidad de ésta tiene amplías características de vía urbana, sin que cuente con andenes ni senderos peatonales a lo largo de ésta, sino con un separador central continuo en concreto de 1 metro de ancho “[…] que sirve como refugio peatonal en espera de oportunidad para atravesar la vía […]”, quienes además utilizan la berma para su desplazamiento, para esperar el servicio público y para buscar la oportunidad de atravesar la doble calzada, situación que fue admitida por la misma entidad en 54 NUR 730012333000201700482-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 44 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Resolución núm. 1104 de 2017, "Por la cual se concede permiso temporal para el uso, ocupación e intervención de la Infraestructura Vial a INVERLYC S.A.S. NIT. 900575332-2, para ejecutar obras destinadas a seguridad vial mediante la construcción de un puente peatonal perpendicular al eje de la vía para el ingreso al Supermercado Mercacentro No. 10, localizado entre los PR 14+0243 al PR 14+0250 de la ruta 40TLC en el municipio de Ibagué, que corresponde al proyecto Girardot — Ibagué – Cajamarca […]” (Destacado fuera de texto). 117.

Por lo anterior, se determinó que, en cumplimiento del contrato y bajo su costa y riesgo, correspondía al concesionario realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento del mismo, lo que incluía aquellas actividades necesarias para garantizar la adecuada movilidad de los usuarios, manteniendo la seguridad vial. En ese caso, se probó la existencia de un permiso temporal para la construcción de un puente peatonal perpendicular por lo que el riesgo se encontraba demostrado; no obstante, se estimó pertinente la toma de medidas alternativas de ejecución inmediata ante la vulneración de los derechos de los residentes y transeúntes del sector. 118.

Para la Sala se encuentra probado en el proceso: i) que el único acceso peatonal que tienen las personas que se dirigen al Colegio IDPHU, ubicadas en la calzada contraria, es el puente peatonal ubicado en la Universidad Autónoma, a 700 metros; y que en la actualidad este desplazamiento se debe realizar a través de la berma de la vía; ii) que no es viable el cruce directo en la zona del colegio por cuanto la vía está dividida por un separador entre las calzadas, con instalación de estructuras de metal para el cerramiento de aberturas que impiden el paso vehicular y peatonal, según se evidenció anteriormente; iii) la vía pertenece a la red vial nacional y la velocidad permitida es superior a 60 Km/h; y iv) no se probó la realización de estudios técnicos para determinar el flujo de personas y la relación de la vía con las comunidades aledañas y así establecer la necesidad de medidas que sean proporcionales a la realidad de la vía y su entorno. 119.

Si bien, en el proceso no se encuentra acreditada la ocurrencia de accidentes en ese tramo con víctimas fatales de peatones, la Sala considera conforme con las consideraciones anteriores que la situación actual que implica desplazamientos constantes de miembros de la comunidad estudiantil por la berma de una vía de cuarta generación, evidencia una amenaza al derecho e interés colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, que debe ser objeto de medidas y en relación con la cual se deben impartir órdenes que permitan establecer, por medio de estudios y análisis, los riesgos y la necesidad de implementación de medidas para garantizar el mecanismo de tránsito o de paso seguro de peatones, a través de andenes o aceras, o la posibilidad de construcción 45 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un puente peatonal o de alguna otra medida que garantice estándares de seguridad vial. 120.

La Sala considera adicionalmente que en materia de seguridad vial es de suma importancia que se tengan en cuenta las condiciones actuales sobre la relación de la vía con las comunidades aledañas para que se puedan determinar las necesidades y satisfacer la finalidad de seguridad vial. De conformidad con la normativa y en los términos del contrato, el concesionario tenía que realizar y actualizar los estudios respectivos relacionados con la seguridad vial no solo de quienes se movilizan en vehículos sino también, y no menos importante, de aquellas personas que se desplazan por la vía. De igual forma, se encuentra probado que en la etapa de operación, corresponde al concesionario el deber de implementar en el marco del Sistema de Gestión de Seguridad Vial, la realización estudios anuales de tramos de concentración de accidentes y de seguridad vial y aplicar las técnicas proactivas para prevenir la ocurrencia de incidentes porque, como se analizó, la seguridad vial implica el conjunto de acciones para prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o lesión de las personas en sus desplazamientos. 121.

En efecto, dentro de la etapa de estructuración, como lo indicó el interventor en el testimonio rendido, no se pudieron acreditar aspectos como la distancia y las condiciones del desplazamiento entre el puente y el colegio, a pesar de la insistencia por parte de las directivas del colegio y de la comunidad del sector de que se estudiara la necesidad de adoptar en la zona aledaña alguna medida que permita el tránsito peatonal, como se demostró con el acta de reunión de información y participación comunitaria que se realizó el día 20 de diciembre de 2016 con las directivas del Colegio IDPHU, en la cual se informó que “[…] [l]a comunidad no se encuentra de acuerdo con la ubicación de los puentes peatonales y solicitan que el puente se reubique para beneficio del Colegio IDPHU y Colegio Altamar.

La coordinadora social informa que en el puente peatonal va a haber paradero de buses, los padres de familia y miembros del colegio IDPHU no se encuentran de acuerdo con la ubicación del puente ya que afirman que un 30% de sus estudiantes tienen que caminar aproximadamente 2 Km para usar el puente peatonal, el cual se encuentra distante del colegio, caminando por la Berma hasta el puente […]”. 122.

En relación con la velocidad de la vía, la Ley 769 establece en su artículo 107 los límites de velocidad en carreteras nacionales y departamentales, de la siguiente manera: “[…] En las carreteras nacionales y departamentales las velocidades autorizadas para vehículos públicos o privados serán determinadas por el Ministerio de Transporte o la Gobernación, según sea el caso, teniendo en cuenta las 46 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especificaciones de la vía. En ningún caso podrá sobrepasar los noventa (90) kilómetros por hora.

Para el caso de vías doble calzada que no contengan dentro de su diseño pasos peatonales, la velocidad máxima será de 120 kilómetros por hora. Para el servicio público de carga, el límite de velocidad en ningún caso podrá exceder los ochenta (80) kilómetros por hora. Será obligación de las autoridades mencionadas, la debida señalización de estas restricciones.

Parágrafo 1°. La entidad encargada de fijar la velocidad máxima y mínima, en las zonas urbanas señaladas en el artículo 106 y en las carreteras nacionales y departamentales estipuladas en el presente artículo, debe establecer los límites de velocidad de forma sectorizada, razonable, apropiada y coherente con el tráfico vehicular, las condiciones del medio ambiente, la infraestructura vial, el estado de las vías, visibilidad, las especificaciones de la vía, su velocidad de diseño, las características de operación de la vía, los usuarios vulnerables, el uso del suelo y, el número de muertos y lesionados […]” (Destacado fuera de texto) 123.

Si bien, el artículo 107 no establece los límites de velocidad en relación con zonas escolares, como lo indica el artículo 106 en vías urbanas y carreteras municipales, en el parágrafo 1° se determinan las circunstancias que se deben tener en cuenta para establecer los límites de velocidad de forma sectorizada, de acuerdo con la infraestructura vial, las características de operación de la vía y los usuarios vulnerables, entre otras. 124.

En lo que respecta a la responsabilidad que recae sobre la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, la Sala considera que, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Decreto núm. 4165 de 2011, esta tiene a su cargo funciones de elaboración de estudios para la rehabilitación de la infraestructura, relacionada con proyectos de concesión y, en especial, dispone que corresponde a esta la función de “[…] 16.

Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales. […]”. Asimismo, corresponde a esta entidad, en los términos de numeral 4.° del artículo 32 La Ley 8055, como entidad concedente, la obligación de vigilancia y control respecto del concesionario. 125.

En orden a lo anterior, esta Sala revocará la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, amparará los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de 55 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” 47 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 126.

Ahora bien, con el objeto de proteger los derechos e intereses colectivos, se ordenará a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y a la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, elaboren los estudios correspondientes de seguridad vial, los evalúen y socialicen ampliamente con la comunidad, orientados a establecer las medidas que se estimen pertinentes56 para garantizar la seguridad sobre la vía ubicada en el tramo que corresponde al Colegio IDPHU Campestre Bilingüe57, en orden a determinar la solución definitiva al problema de movilidad y seguridad vial de las comunidades aleñadas. 127.

Adicionalmente se ordenará, por un lado, a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y a la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, una vez establecida la medida de solución definitiva al problema de movilidad y seguridad vial, en los términos del ordinal anterior, proceda a iniciar los trámites necesarios para la implementación y ejecución de la medida, la cual deberá ser implementada en su totalidad dentro del año siguiente, contado a partir del vencimiento del plazo previsto para la elaboración y socialización de los estudios correspondientes de seguridad vial. 128.

Y, por el otro, se ordenará a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y dentro de los dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, mientras se implementan y ejecutan las medidas anteriores, se adopte y ponga en funcionamiento una medida transitoria de seguridad vial que, de acuerdo con el análisis técnico correspondiente, garantice temporalmente el desplazamiento seguro de peatones en el tramo indicado.

Comité de verificación 129. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia en acciones populares, según el cual, “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del 56 Como, por ejemplo, medidas de tránsito calmado, pasos a desnivel, andenes o aceras seguras u otras soluciones que puedan surgir. 57 K100+350 (PR99+600)- 48 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” y atendiendo a que, en este caso, se revocará la sentencia proferida, en primera instancia y, en su lugar, se ampararan los derechos e intereses colectivos, se ordenará la conformación del respectivo comité de verificación de cumplimiento de la sentencia. Conclusión 130.

La Sala considera que en este caso se encuentra probada la amenaza de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se ampararan los derechos e intereses colectivos y se impartirán órdenes tendientes a la superación de la amenaza. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, AMPARAR los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y a la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. que, en el marco de sus 49 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, elaboren los estudios correspondientes de seguridad vial, los evalúen y socialicen ampliamente con la comunidad, orientados a establecer las medidas adecuadas para garantizar la seguridad vial de los peatones sobre el tramo ubicado en el Colegio IDPHU Campestre Bilingüe, objeto de este caso concreto, en orden a determinar la solución definitiva al problema de movilidad y seguridad vial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y a la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, una vez establecida la medida de solución definitiva al problema de movilidad y seguridad vial, en los términos del ordinal anterior, proceda a iniciar los trámites necesarios para la implementación y ejecución de la medida, la cual deberá ser implementada en su totalidad dentro del año siguiente, contado a partir del vencimiento del plazo previsto para la elaboración y socialización de los estudios correspondientes de seguridad vial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI- y la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y dentro de los dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, mientras se implementan y ejecutan las medidas ordenadas en los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva de esta sentencia, se adopte y ponga en funcionamiento una medida transitoria de seguridad vial que garantice el desplazamiento seguro de los peatones del sector, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

QUINTO: INTEGRAR el Comité de Verificación para el cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal que conoce de este proceso, en primera instancia, quien lo presidirá; con un representante de la parte actora, por un representante o delegado de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, por un representante de la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. y un delegado de la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 50 Núm. único de radicación: 080012333000201900729-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SÉPTIMO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.