Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Reparación directa - Ley 1437 de 2011 Radicación: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Tema: Responsabilidad del Estado por los daños causados a una empleada de una aerolínea que fue despedida como consecuencia de un reporte de la DIAN en el que se informó que la demandante ingresó mercancías de contrabando en calidad de tripulante.

Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. El daño no es imputable a la DIAN porque realizó la aprehensión de la mercancía y rindió el reporte a la aerolínea en ejercicio de sus competencias. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2015 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia según el artículo 150 del CPACA, porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, según el numeral 6 del artículo 152 del mismo código1.

El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 17 de marzo de 20162. En auto del 21 de abril de 2016 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión3. La DIAN presentó sus 1 Esta norma en su texto original establecía: «ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6.

De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 2Fl.313, cuaderno principal. 3 Fl.316, cuaderno principal. Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 2 alegatos de conclusión oportunamente 4.

La parte demandante guardó silencio y el Ministerio Público no rindió concepto. I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 16 de diciembre de 2014 por Ana Judith Carvajal Parra (en adelante, «la demandante»)5. Se dirigió contra la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, la «DIAN») para obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados por la «vía de hecho» en que incurrió la DIAN al enviar al empleador de la demandante una comunicación sobre la aprehensión de una mercancía que esta transportaba en su equipaje.

Según la demandante, dicha comunicación ocasionó la terminación de su contrato de trabajo. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: « PRIMERA: Que se declare la responsabilidad administrativa de la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por la vía de hecho, materializada en el Reporte de Tripulantes de fecha 3 de octubre de 2012, que le fue comunicado a la aerolínea American Airlines, sin tener competencia para ello, con clara vulneración del debido proceso y derecho de defensa y contradicción de Ana Judith Carvajal Parra, lo que dio lugar a que la Aerolínea terminara su contrato de trabajo.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, se condene a la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado, discriminado de la siguiente manera: a.- perjuicios morales: Se solicita el reconocimiento de perjuicios morales para la aquí demandante, a saber: en una suma no menor de cien (100) salarios mínimos legales mensuales, como consecuencia del grado de aflicción que supuso la comunicación del Reporte de Tripulantes de fecha 3 de octubre de 2012. b.- Perjuicios a la Vida de Relación: También se solicita el reconocimiento de perjuicios a la vida de relación para la demandante, dadas las alteraciones profundas en la vida familiar, social y profesional de la demandante, quien ha visto afectada su calidad de vida de manera ostensible, dada la privación injusta de su única fuente de ingresos para su subsistencia, como la de su grupo familiar.

De allí que el daño a la vida de relación tiene una entidad mayor (…) a la del daño moral, razón por la cual para repararlo se ha solicitado el equivalente a 400 salarios mínimos legales mensuales, para la aquí demandante ( ) c.- Daños materiales: 4 Fls.317-320, cuaderno principal. 5 Fl.1, C.1. Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 3 Por valor del lucro cesante Se solicita el reconocimiento de los valores dejados de percibir a 31 de diciembre de 2019, según estudio anexo, correspondientes al tiempo que le faltaba a Ana Judith Carvajal Parra para pensionarse, por valor de Mil cuatrocientos ochenta y ocho millones seiscientos trece mil doscientos siete pesos ($1.488.613.207).

TERCERA: Que la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, de cumplimiento a la sentencia dentro del término del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CUARTA: Que la condena respectiva sea actualizada, atendiendo los principios de reparación integral y equidad y observando los criterios técnicos actuariales, con reconocimiento de los intereses comerciales y moratorios correspondientes.

QUINTA: Que se condene a la parte demandada, a reconocer y pagar las agencias en derecho que genere el presente proceso(…)». 3.- Las pretensiones se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La demandante Ana Judith Carvajal Parra se desempeñó como auxiliar de vuelo de la aerolínea American Airlines durante veintidós (22) años. 3.2.- El 2 de octubre de 2012 la demandante aterrizó en Bogotá como tripulante de la aerolínea en un vuelo procedente de Miami.

La demandante transportaba en su equipaje un repuesto para un vehículo de su propiedad de marca BMW, el cual fue detectado por una funcionaria de la DIAN en el control aduanero. 3.3.- Pese a que la demandante exhibió la respectiva factura de compra, la DIAN aprehendió dicha mercancía mediante Acta de Aprehensión, Reconocimiento, Avalúo y Decomiso Directo del 3 de octubre de 2012.

La funcionaria de la DIAN consideró que la demandante desconoció el artículo 217 del Estatuto Aduanero, que establece que «los tripulantes únicamente podrán introducir sus efectos personales». El acta se fundamentó en la causal prevista en el numeral 1.19 del artículo 502 del Estatuto Aduanero (Decreto 2685 de 1999) que prevé que la aprehensión o decomiso es procedente «cuando el viajero omita declarar equipaje sujeto al pago del tributo único y la autoridad aduanera encuentre mercancías diferentes a las autorizadas para la modalidad de viajeros». 3.4.- En la misma fecha, el jefe de la División de Gestión y Control de Viajeros de la Dirección Seccional de Aduanas de la DIAN le comunicó al gerente de la aerolínea el reporte de tripulantes sobre la aprehensión de la mercancía que portaba la demandante.

El reporte señaló que esta incurrió en una infracción aduanera. 3.5.- El 5 de octubre de 2012 la aerolínea le comunicó a la demandante la decisión de dar por terminado su contrato de trabajo con fundamento en el reporte de tripulantes enviado por la DIAN. Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 4 3.6.- El 18 de octubre de 2012 la demandante interpuso un recurso de reconsideración en contra del Acta de Aprehensión del 3 de octubre de 2012 porque consideró que la causal por la cual fue aprehendida su mercancía no le era aplicable, debido a que ella tenía la calidad de tripulante y no de viajero. 3.7.- Mediante resolución del 16 de enero de 2013, la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá resolvió el recurso de reconsideración, revocó el acta de aprehensión del 3 de octubre de 2012 y ordenó aprehender nuevamente la mercancía, pero por la causal correcta. 3.8.- En cumplimiento de la anterior resolución, mediante acta del 6 de marzo de 2013 la DIAN aprehendió la mercancía con fundamento en la causal 1.1. del artículo 502 del Estatuto Aduanero que prevé que la aprehensión es procedente «Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos». 3.9.- La demandante interpuso recurso de reconsideración contra el acta anterior; el acta del 6 de marzo de 2013 fue confirmada por la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de la DIAN en resolución del 2 de julio de 2013. 3.10.- De acuerdo con lo afirmado por la demandante, con su «intromisión arbitraria» la Administración vulneró sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción. La DIAN no era competente para enviar estas comunicaciones antes de que quedara en firme el acta de decomiso y culminara el procedimiento administrativo previsto en las normas aduaneras para determinar si dicha medida era procedente.

La fuente del daño es la vía de hecho por la conducta abiertamente inconstitucional imputable a la DIAN debido al «reporte arbitrario a un particular de la comisión de posibles infracciones aduaneras». 3.11.- Según la demandante, dicha comunicación del reporte de tripulantes ocasionó la terminación de su contrato de trabajo y le impidió a ella y a su familia obtener varios privilegios por su carrera laboral. 3.12.- En relación con los perjuicios, la demandante indicó que sufrió: (i) perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante por los salarios dejados de percibir a 31 de diciembre de 2019, correspondientes al tiempo que le faltaba para pensionarse;

(ii) perjuicios por daño a la vida de relación por «las alteraciones profundas en su vida familiar, social y profesional» ya que se afectó su calidad de vida porque «fue privada de su única fuente de ingresos para su subsistencia y la de su familia» y (iii) perjuicios morales por «la aflicción que le causó la comunicación del reporte de tripulantes».

Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 5 B.- Posición de la entidad demandada 4.- La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda. Sus argumentos de defensa fueron los siguientes: 4.1.- Inexistencia del nexo causal entre la actuación de la Administración y la desvinculación de la demandante por parte de su patrono. La causa de su despido fue la conducta irregular de la propia demandante.

Los tripulantes tienen prohibido importar mercancía, conforme lo establece el artículo 217 del Decreto 2685 de 1999, y la demandante incumplió dicha norma. 4.2.- Las actuaciones de la entidad fueron ajustadas a las facultades de fiscalización y control con las que cuenta la autoridad aduanera y a los procedimientos previstos para ello. a.- La normatividad aduanera otorga a la DIAN plenas facultades de control frente a la circulación de mercancías en los aeropuertos y, para ejercerlas, la DIAN debe intercambiar información con las aerolíneas que operan en los aeropuertos nacionales. b.- El reporte elaborado por la DIAN es una medida para evitar que los tripulantes de las aerolíneas incurran en infracciones a la legislación aduanera.

Además, esta práctica ha sido concertada entre las autoridades aduaneras y los gerentes de las aerolíneas para prevenir dichas conductas. C.- Sentencia recurrida 5.- En la sentencia del 3 de diciembre de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En concepto del tribunal, se configuró la culpa exclusiva de la víctima y condenó en costas6 a la demandante7.

Sus consideraciones fueron las siguientes: 5.1.- Estaba probado el daño consistente en la terminación del contrato de trabajo de la demandante. Sin embargo, este no era imputable a la DIAN sino a la propia víctima, pues violó la normatividad aduanera y el reglamento interno de trabajo de su empleador, y con ello causó su despido. 5.2.- El reporte de tripulantes elaborado por la DIAN tuvo como origen la conducta de la víctima al transportar en su equipaje el repuesto del vehículo que fue aprehendido.

La causa del daño reclamado no fue la comunicación que envió la DIAN a la aerolínea, sino la decisión de esta última de terminar el contrato de trabajo de la demandante por incumplir el reglamento interno de trabajo que le 6 El tribunal ordenó que las costas se liquidaran por Secretaría siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del CGP y las tarifas establecidas en el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura. 7 Fls.277-291, cuaderno principal.

Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 6 imponía la obligación de respetar las normas aduaneras y aeronáuticas sobre equipaje personal, y la DIAN no tuvo injerencia alguna sobre esta decisión. D.- Recurso de apelación 6.- En su recurso de apelación8, la demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

Su reparo se centra en reiterar que el daño sí es imputable a la DIAN porque «creó un riesgo jurídicamente desaprobado y ese riesgo se realizó en un resultado». a.- Al comunicar a la aerolínea un reporte no autorizado, vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa. La DIAN desconoció la normativa aduanera porque el reporte se efectuó antes de que culminara el procedimiento establecido cuando un tripulante ingresa mercancía que no corresponde a efectos personales. b.- Además, la entidad no tenía competencia para comunicar dicho reporte a la aerolínea porque la actuación del jefe de la División de Gestión de Viajeros se circunscribía exclusivamente a la remisión del acta de aprehensión a la dependencia de Fiscalización, que posteriormente, y con la intervención de otras dependencias, debía definir si la medida de aprehensión era procedente o no. II.

CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y la demanda fue presentada dentro del término de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA. El daño se causó el 5 de octubre de 2012, fecha en la que el empleador de la demandante le comunicó su despido.

Así, el término de caducidad empezó a correr a partir del 6 de octubre de 2012 y vencía el 6 de octubre de 2014. La demandante presentó la solicitud de conciliación el 30 de septiembre de 2014, esto es, faltando seis días para que operara el término de caducidad; la conciliación fue declarada fallida el 16 de diciembre de 2014 y la demanda fue interpuesta oportunamente el mismo día. F. Decisión a adoptar 8.- La Sala confirmará la decisión de negar las pretensiones de la demanda porque no está acreditada la ocurrencia de un daño antijurídico causado por una acción u omisión de los agentes estatales de la entidad demandada.

Los funcionarios de la DIAN realizaron la aprehensión de la mercancía que transportaba la demandante y rindieron el reporte en ejercicio de sus 8 Fls.295-302, cuaderno principal. Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 7 competencias. La decisión de despedir a la demandante fue adoptada por una decisión autónoma de su empleadora. 9.- Las pruebas obrantes en el expediente acreditan que la DIAN adelantó el procedimiento aduanero para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, conforme a lo establecido en el Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero), y que la demandante agotó los recursos con los que contaba para cuestionar el acta de aprehensión, reconocimiento, avalúo y decomiso directo, la cual quedó en firme. 10.- Lo anterior está acreditado con las copias del proceso administrativo que adelantó la División de Gestión Control Viajeros de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá9, que fueron allegadas por la demandada con su contestación. Dicho procedimiento culminó con la expedición de la Resolución 592 del 2 de julio de 2013, mediante la cual la División de Gestión Jurídica resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acta de aprehensión del 6 de marzo de 2013 y confirmó el decomiso de la mercancía10. 11.- No es cierto que la DIAN hubiese desconocido la normativa aduanera al efectuar el reporte antes de que culminara el procedimiento para definir la situación jurídica de la mercancía. Al contrario de lo afirmado por la demandante, la DIAN dio cabal cumplimiento al procedimiento previsto en el artículo 512-1 y siguientes del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero) para realizar el decomiso directo, medida que era procedente en este caso porque la mercancía retenida estaba avaluada en una suma inferior a cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (5 SMLMV). 12.- La comunicación a la aerolínea se surtió con base en un acuerdo entre la entidad demandada y los gerentes de las aerolíneas, según el cual, para atender los casos de ingreso de mercancías no permitidas por parte de los tripulantes, las mercancías son aprehendidas.

Ello está acreditado con el acta «ayuda de memoria» de la reunión de aerolíneas internacionales que se realizó el 9 de diciembre de 201111 con la División de Gestión Viajeros de la DIAN. En este documento consta que «los gerentes de las aerolíneas estuvieron de acuerdo que no se deben dar más comparendos educativos sino proceder a efectuar la aprehensión o inmovilización correspondiente». 13.- Lo anterior está corroborado con la declaración juramentada rendida por Jesús Alberto Correa Torres (jefe de la División de Gestión y Control de Viajeros de la Dirección Seccional de Aduanas de la DIAN) en el proceso disciplinario que se adelantó contra los funcionarios de la DIAN que hicieron parte del procedimiento administrativo de decomiso12.

Este declarante indicó que estos 9 Cuaderno 2, pruebas parte demandada. 10 Fls.109-113, C.2., pruebas parte demandada. 11 Fl.126, C.3, pruebas parte demandada. 12 Fls.87-90, C.3 pruebas parte demandada. Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 8 reportes empezaron a enviarse a las aerolíneas porque en varias ocasiones los tripulantes ingresaban mercancías de contrabando, dinero y joyas al país; por ello, y para evitar ser objeto de sanción aduanera, las aerolíneas acordaron hacerle seguimiento a la conducta de sus tripulantes e, incluso, en sus reglamentos internos contemplaron que estos debían someterse a las normas aduaneras, y que «como una medida preventiva y un acuerdo de ayuda mutua se solía remitir comunicaciones en el sentido de que las aerolíneas tomaran acciones de mejora o las que ellos consideraran (…)» 14.- El reporte a la aerolínea de una actuación irregular de su tripulación no constituye una una conducta indebida; en el proceso incluso está acreditado que la demandante conocía que era un uso común, por cuanto en el recurso de reconsideración presentado en el trámite aduanero contra el Acta de Aprehensión del 3 de octubre de 2012 aceptó que, cuando estaban revisando su equipaje durante el procedimiento, les solicitó a los funcionarios de la DIAN que «no fueran a mandar reporte a la compañía».

Y, en todo caso, la DIAN y el reporte que esta remitió no tuvo ninguna injerencia en las decisiones de la aerolínea. G.- Costas 15.- Como el recurso de apelación presentado por la demandante no prosperó, se confirma la condena en costas impuesta en primera instancia y se condena en costas en esta instancia, en la medida de su comprobación, de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA, y 365 y 366 del CGP. 16.- Para la fijación de las agencias en derecho en la segunda instancia se tendrán en cuenta los criterios y topes establecidos en el artículo tercero del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, es decir, «la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables».

Como la demandada intervino en esta instancia, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV) a su favor. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. Radicado: 250002336000201500321 01 (56669) Demandante: Ana Judith Carvajal Parra 9 SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte actora a pagar las costas que se hubieren causado en primera y segunda instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen.

INCLÚYASE la suma de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV) por concepto de agencias en derecho en segunda instancia a favor de la demandada.

TERCERO: La condena en costas se cumplirá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado