Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Tutela Radicación: 11001031500020250563701 Demandante: Nelly Romero Prada y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión Temas: Tutela contra providencia judicial / Caducidad acción de grupo / Defecto sustantivo Decisión: Revocar decisión del a quo y negar el amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Nelly Romero Prada y otros, en contra de la sentencia proferida el 23 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Nelly Romero Prada y otros promovieron solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales del debido proceso y al acceso a la justicia, los cuales consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 25 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, en la acción de grupo identificada con el radicado 76001-33-33-012- 2019-00051-01. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expusieron lo siguiente: 2.1. En ejercicio de la acción de grupo se presentaron demanda en contra del municipio de Candelaria (Valle) con la finalidad de que se le declarara administrativamente responsable por los perjuicios causados a los habitantes del corregimiento El Arenal, con ocasión a los olores nauseabundos generados por las actividades industriales de cría y engorde de animales. 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «5ED_Demanda(.pdf) NroActua 2». 2 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 2.2. Esto a raíz del deficiente Plan Básico de Ordenamiento Territorial de la entidad territorial, que permitió que pudiera haber colindancia entre industrias dedicadas a esas actividades agroindustriales, con la comunidad urbana y residencial de Pueblito Viejo, desde el año 1995, cuyos efectos nocivos se intensificaron en el 2015. 2.3.
El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cali, en sentencia de marzo de 2024 declaró probada la excepción de caducidad de la acción de grupo, al considerar que se tuvo conocimiento del daño ambiental desde el 2015, el cual no podía confundirse con la prolongación del perjuicio en el tiempo. Decisión contra la cual interpusieron recurso de apelación. 2.4.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, en sentencia del 25 de julio de 2025 confirmó la decisión del a quo, al considerar que no podía confundirse el daño continuado con los hechos dañosos que se extienden en el tiempo. Señaló que la Corte Constitucional ha sostenido que el daño continuado es aquel en el que la acción u omisión no puede determinarse de manera clara y cuyo hecho generador no se agota.
De igual forma, sostuvo que el Consejo de Estado ha establecido que solo puede calificarse como continuado, el daño de carácter colectivo que se genera en el medio ambiente, pues este no se recupera por un largo tiempo; sin embargo, no podría predicarse lo mismo respecto de los daños individuales ocasionados a los habitantes. Así, la caducidad debía contarse desde la notoriedad del hecho dañoso, esto es, desde 2015. 2.5.
La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, pues su decisión incurrió en defecto sustantivo, al inaplicar el artículo 47 de la Ley 472 de 19982, pues, la caducidad no debió contabilizarse desde la “notoriedad” del perjuicio, sino desde la “cesación” del hecho que lo causó. Análisis que también descoció la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la ocurrencia de un daño continuado. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta en el escrito de demanda, solicitaron: «[…]
PRIMERO: TUTELAR el amparo constitucional derivado por las causales especiales de la acción de tutela en contra de providencia judicial que fueron fundamentadas y desarrolladas en la presente acción y en las que incurrió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 25 de julio del 2025 ya que, al no haber cesado la acción vulnerante, la acción no podía caducar.
La decisión del Tribunal, al negar esta realidad y al aplicar una caducidad inexistente, es una afrenta directa al ordenamiento jurídico y a las garantías constitucionales y fundamentales de los demandantes. […]». [sic] 2 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 3 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 1.2.
Informes rendidos en el proceso 4. El Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Cali3 informó que adelantó la acción de grupo objeto de litis. Se admitió el conocimiento con auto del 7 de marzo de 2019, y en sentencia del 18 de marzo de 2024 declaró probada la excepción de caducidad. Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 25 de julio de 2025. 5.
La sociedad INTEGRACIONES PORCINAS LTDA4 se opuso a las pretensiones de amparo, para lo cual manifestó su acuerdo con la decisión del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca de confirmar la declaratoria de caducidad de la acción de grupo objeto de litis, en los términos del artículo 47 de la Ley 47 toda vez que; «[…] a pesar de que los habitantes de Pueblito Viejo tenían conocimiento de los olores ofensivos desde el año 1995, fecha en que aproximadamente la sociedad Integraciones Porcinas Ltda que represento comenzó sus actividades en ese lugar, el Honorable Tribunal conforme a los hechos de la demanda tomo como punto de partida para el conteo de la caducidad el año 2015, luego entonces, al transcurrir más de dos (2) años previos a instaurar la demanda, el termino de caducidad se encuentra más que vencido conforme a la ley, por lo tanto, fue procedente su declaración y así se deberá sostener. […]».
(sic) 5.1. Sin perjuicio de lo anterior, consideró que la tutela no superó el requisito de la subsidiariedad, ya que, al igual que en la acción de grupo, los demandantes debieron, previamente, «agotar oportunamente las acciones procedentes contra el acto administrativo emitido por el municipio de Candelaria para la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), con el que eventualmente según el accionante se originó el perjuicio, […]» (sic). 6.
La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca5 solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela, en razón a su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues se accionó en contra de una providencia judicial, además, el asunto tampoco superó los requisitos de relevancia constitucional ni de subsidiariedad, pues lo que se pretendió fue lograr un nuevo pronunciamiento en torno a la declaratoria caducidad de la acción de grupo. 6.1.
De manera subsidiaria, evidenció que no se configuró el defecto sustantivo endilgado, ya que el tribunal aplicó los artículos 47 de la Ley 472 de 1998 y 164.2 de la Ley 1437 de 2011, «distinguiendo daño puro (acción popular, sin caducidad para el amparo) de daño impuro (resarcimiento individual, con caducidad)», de acuerdo con la afirmación contenida en la demanda y en el recurso de apelación, de que los demandantes tuvieron conocimiento de los olores ofensivos desde el año 2015. 3 Ver ítem 9 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «12_MemorialWeb_Respuesta-202505637RESPUESTA(.pdf) NroActua 9». 4 Ver ítem 10 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «14_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-TRASLADOTUTELADO(.pdf) NroActua 10». 5 Ver ítem 11 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «16_MemorialWeb_Otro-Rad110010315000(.pdf) NroActua 11». 4 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 7.
El municipio de Candelaria (Valle)6 requirió que se declarara la improcedencia de la tutela, en razón a que no es el medio para hacer prevalecer la postura que tienen los demandantes en torno a la caducidad de la acción de grupo, la cual fue definida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 8. La sociedad Pollo El Bucanero SA7 solicitó declarar la improcedencia de la tutela al carecer de relevancia constitucional, pues se trató de un asunto de naturaleza económica, dirigido a lograr la revocatoria de una absolución bajo argumentos de vulneración del derecho al debido proceso.
Además, recordó que «no se discute en ninguna forma las decisiones tomadas en ambas instancias frente a [esa empresa] razón por la cual cualquier clase de fallo en la presente acción no puede afectar [sus] derechos y expectativas consolidadas […], frente a la cual no se profirió condena alguna» (sic).
9. ALLIANZ SEGUROS SA8, SEGUROS GENERALES SURAMERICANA SA9 y AXA COLPATRIA SEGUROS SA10 requirieron declarar la improcedencia de la solicitud de tutela ante la ausencia del requisito de relevancia constitucional, toda vez que las decisiones del Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, fueron «proferidas en estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico y con pleno respeto de las garantías procesales[,] tras un análisis probatorio completo, [del que] concluyeron que el daño alegado correspondía a un daño ambiental impuro, advertible desde 2015, y que por ello la acción de grupo estaba sometida al término de caducidad de dos años previsto en el artículo 164 numeral 2 literal h) del CPACA» (sic).
Así, reiteraron la ausencia de cualquier responsabilidad de la sociedad Pollo El Bucanero SA. 10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca11 solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela por no satisfacer los requisitos de la subsidiariedad, toda vez que los demandantes pudieron agotar el mecanismo de eventual revisión, de conformidad con el artículo 272 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual no fue ejercido en tiempo; ni el de relevancia constitucional, ya que la pretendido fue reabrir un debate ya zanjado, con fundamento en la misma normativa alegada como desconocida. 6 Ver ítem 15 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «20_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-respuestatutela(.pdf) NroActua 15». 7 Ver ítem 16 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «24_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-20250923Contest(.pdf) NroActua 16». 8 Ver ítem 17 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «28RECIBEMEMORIAL_RV_Contestaciondetut(.zip) NroActua 17». 9 Ver ítem 18 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «31RECIBEMEMORIAL_ContestacionSuraRAD2(.pdf) NroActua 18». 10 Ver ítem 20 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «40RECIBEMEMORIAL_ContestacionAxaRAD20(.pdf) NroActua 20». 11 Ver ítem 26 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «67RECIBEMEMORIAL_Memorial_20250563700INFORMETU(.pdf) NroActua 26». 5 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 1.3.
Sentencia de primera instancia12 11. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 23 de octubre de 2025 declaró improcedente la solicitud de tutela por cuanto no se superaba el requisito de la relevancia constitucional, pues no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir el debate sobre la caducidad de la acción, el cual fue zanjado por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. 1.4.
Escrito de impugnación13 12. Los demandantes impugnaron la decisión del a quo, para lo cual insistieron en los argumentos traídos en el escrito de tutela, además, de referir que el asunto si comportaba relevancia constitucional ante la vulneración de sus derechos fundamentales. 2. Consideraciones 13. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200014 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201915, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 15.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado16 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema17. Al respecto señaló lo siguiente: 12Ver ítem 35 de Samai en expediente de primera instancia. Actuación denominada «90Sentencia_5202505637NELLYROMER(.pdf) NroActua 35». 13 Ver ítem 41 de Samai en el expediente de primera instancia. Actuación denominada «96_MemorialWeb_Recurso-RAD110010315000(.pdf) NroActua 41». 14 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 15 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, MP María Elizabeth García González. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 16.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 17.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo18 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 18. Ahora bien, la Corte Constitucional19 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 19. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos20, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales21. 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 20 Corte Constitucional, sentencia T-309 de 2005, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-337 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 20.
Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3. Problema jurídico 21. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de los demandantes al proferir la sentencia del 25 de julio de 2025, mediante la cual confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción de grupo que presentaron, en la que, presuntamente, incurrió en defecto sustantivo? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 22. En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que los defectos alegados puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. 23.
Aclarado lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto sustantivo 24. En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 25.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada; iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; v) no se efectúa una interpretación sistémica de la 8 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros norma; y vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 26.
A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa. Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.4.3.
Sobre el caso concreto 27. Nelly Romero Prada y otros presentaron solicitud de amparo por considerar vulnerados sus derechos fundamentales por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión, con ocasión de la sentencia del 25 de julio de 2025, por medio de la cual confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción de grupo que presentaron. 28.
Lo anterior, al considerar que incurrió en defecto sustantivo, toda vez que inaplicó las disposiciones del artículo 47 de la Ley 472 de 1998, norma especial que regula lo pertinente a la caducidad de la acción de grupo; y desconoció la sentencia proferida el 18 de octubre de 200722 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, en la que se consideró acerca del cómputo de dicho fenómeno en casos de daños de tracto sucesivo. 29.
En razón a la controversia a decidir, se recuerda que, en materia de acciones de grupo, el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 dispuso: Artículo 47.- Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerable causante del mismo. 30.
Por su parte, el artículo 164, numeral 2, literal h) de la Ley 1437 de 2011, al regular la caducidad de los medios de control, en cuanto al de reconocimiento y pago de una inmunización de perjuicios causados a un grupo, estableció: […] h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo; […] 31.
Del contenido de las normas en cita, en efecto, se evidencia un cambio sustancial en la redacción en cuanto al momento, a partir del cual, se debe contar el 22 Expediente 25000-23-27-000-2001-00029-01, CP Enrique Gil Botero. 9 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros término de los dos (2) años para acudir a la administración de justicia en ejercicio de la acción de grupo, hoy medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, pues, mientras la Ley 472 de 1998 dispuso que sería desde «la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerable causante del mismo», la Ley 1437 de 2011, solo lo estableció a partir de «la fecha en que se causó el daño». 32.
Frente a dicha tensión normativa, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en auto del 12 de agosto de 201423 explicó: «[…] Conforme a lo anterior, el problema radica en que ambas disposiciones señalan un término de caducidad diferente, pues en la norma de la ley 472 de 1998, indica que es de dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la vulneración. La nueva codificación establece dos términos diferentes a saber: una genérica de 2 años, y la relativa a las pretensiones de nulidad cuyo término es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
No obstante, se tiene que el artículo 145 del CPACA que regula el medio de control, señaló que éste se ejercería siguiendo los parámetros establecidos en la norma especial que regula la materia, esto es, la ley 472 de 1998. Siendo este el panorama de la controversia, esta Corporación resolvió sobre el particular[2]24: “3. De modo que, respecto a los efectos de la ley en el tiempo contenidos en las leyes 57[3]25 y 153 de 1887[4]26, es posible arribar a las siguientes conclusiones: i) la ley 1437 de 2011, es una norma ordinaria general posterior que modificó una ley ordinaria especial previa en los temas enunciados; en otros términos, el CPACA subrogó o modificó tácitamente la pretensión, la caducidad y la competencia, aspectos que ahora estarán regulados en esta codificación, circunstancia por la que los restantes aspectos relacionados con este tipo de procesos permanecen desarrollados en la normativa especial, es decir, la ley 472 de 1998.
“4. En esa línea de pensamiento, resulta evidente que la otrora llamada “acción de grupo”, quedó modificada en cuanto se refiere a la materia contencioso administrativa por la pretensión de grupo, la cual se deberá ejercer en los términos fijados en la ley 1437 de 2011, según la competencia y el plazo de caducidad allí contenidos. A contrario sensu, los demás temas continúan bajo el imperio de la ley especial –472 de 1998– que regula las pretensiones populares y de grupo”.
Así las cosas, en orden a imprimirle efecto útil a la norma[5]27 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe entenderse que éstas son 23 CP Enrique Gi Botero. Expediente 18001-23-33-000-2013-00298-01. 24 Auto del 31 de enero de 2013. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sección tercera. Subsección C. CP: Enrique Gil Botero. Exp:2012-34 25 Artículo 45.- Que subrogó el artículo 10 del C.Civil.- (…) 1. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.” 26 Artículo 2º.- La ley posterior prevalecerá sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.
Artículo 3º.- Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.” 27 Corte Constitucional, sentencia C-145-95 de marzo 23 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, actor: Jaime Orlando Santofimio y otros.
En esta providencia la Corte se refirió sobre el principio del efecto útil en los siguientes términos: “Conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas 10 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros aplicables y prevalecen respecto de las normas contenidas en la Ley 472 de 1998, y ello permite colegir que el término de caducidad y la competencia fueron modificados por la nueva disposición. Los demás aspectos se siguen regulando por aquella. […]».
(sic) 33. Como se observa, si bien pudo existir tensión normativa en principio, lo cual daría sustento al argumento del demandante relacionado con el defecto sustantivo por inaplicación de los postulados de la Ley 472 de 1998, lo cierto es que, desde el año 2013, el Consejo de Estado zanjó tal situación, y no hay duda de que, en materia de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, operan las disposiciones del artículo 164, numeral 2, literal h) de la Ley 1437 de 2011, como en efecto lo ratificó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la providencia acusada. 34.
Ahora, en cuanto al argumento del demandante relacionado con que se desconoció que el daño originario del medio de control de reparación de perjuicios causados objeto de litis obedeció a uno continuado, se recuerda el análisis efectuado por el tribunal demandado, así: «[…] No obstante, el Consejo de Estado a través de una línea consolidada, ha establecido una diferencia clara entre i) el daño continuado o de tracto sucesivo del hecho dañoso, y ii) los daños de causación inmediata los que, por su naturaleza, se pueden agravar o cuyos efectos o prejuicios se prolonguen en el tiempo, como quiera que en estos eventos el menoscabo se concreta de puro derecho, es decir, en un momento determinado.
Es con fundamento en lo anterior, que es a partir del hecho dañoso que lo causa o desde que se conoció́ el daño, esto para los eventos en los cuales el afectado no los haya podido advertir en el momento de la causación del daño. En este sentido, es importante resaltar que, no pueden ser confundidos los daños continuados con los hechos dañosos que se extienden en el tiempo, de modo que la excepción a la regla de la caducidad prevista para los primeros, no le resulta aplicable a estos casos. […]».
(sic) 35. Así, con fundamento en las sentencias T-634 de 201028 de la Corte Constitucional, y del 30 de noviembre de 201729 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, reiteradas en sentencia de tutela del 3 de junio de 202130 de la Sección Primera de esta última corporación, concluyó que, «para analizar el término de caducidad, es necesario determinar con suficiente claridad el tipo de pretensiones que se pretenden reparar, esto es si se trata de un daño ambiental puro o impuro, pero además, que este sea susceptible de reparar a través de este medio de control, ya que se reitera que el daño continuado generado al medio ambiente por una mala operación u omisión por parte de las entidades administrativas solo es susceptible de protección a través de una acción popular y los perjuicios patrimoniales que estos sucedan será a través de la acción de grupo, pero que se produce a través de un momento determinado. […]» (sic). constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta…” 28 MP Mauricio González Cuervo. 29 CP Danilo Rojas Betancourth.
Expediente 1997-012087. 30 CP Nubia Margoth Peña Garzoón. Expediente 11001-03-15-000-2021-01422-00. 11 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 36. Luego, con fundamentó en la sentencia proferida el 9 de abril de 202531 por el Consejo de Estado, en el que analizó el fenómeno de la caducidad del medio de control bajo estudio, también en un caso de daños ambientales, recordó «la diferencia entre el daño puro e impuro, siendo el primero el acaecido al medio ambiente, susceptible de amparo por la acción de protección de derechos e intereses colectivos (popular) y respecto del cual no existe afectación por caducidad; de otra parte, a su lado converge el daño impuro que es el sufrido a particulares en sus derechos subjetivos y el cual puede ser indemnizado, debiendo contabilizarse la caducidad de los dos años desde su visibilización sin perjuicio de su agravación y perduración en el tiempo» (sic). 37.
Con fundamento en lo referidos antecedentes jurisprudenciales, en cuanto al daño que originó la pretensión de reparación de perjuicios causados a los demandantes, concluyó: «[..,] Descendiendo al caso bajo objeto de estudio, la parte actora afirma que el sector de Pueblito Viejo ha sido gravemente afectado por las actividades industriales de integraciones porcícolas y granjas avícolas por sus olores ofensivos y nauseabundos, impidiendo el disfrute de la comunidad a la calidad de vida, de su entorno, de sus viviendas e incluso de los alimentos a consumir en sus hogares por las molestias ocasionadas; circunstancia que fue objeto de conocimiento y estudio por la CVC y a su vez, puesta de presente al municipio de Candelaria por la problemática ocasionada, especialmente al no resultar viable la compatibilidad entre el uso del suelo residencial con el industrial. [..,] Así las cosas, conforme a la jurisprudencia citada in extenso y traída a colación líneas arriba, advierte la Sala de Decisión que en efecto le asiste razón al a quo al declarar la caducidad de la acción, toda vez que, en el sublite el daño alegado deriva de una contaminación ambiental, debiendo precisarse que el daño puro ocasionado al medio ambiente y amparable por la acción popular es ajeno al término de caducidad, empero, el daño impuro que corresponde al alegado por los actores a sus derechos subjetivos y particulares sí atiende término límite para la acción indemnizatoria debiendo iniciarse el cómputo a partir desde que los afectados tuvieron conocimiento del mismo. […] En consecuencia, de los hechos descritos en la demanda, como de las pruebas aportadas se logra evidenciar que, desde el año 2015 los habitantes de Pueblito Viejo eran plenamente conocedores de la problemática alegada de los olores ofensivos y nauseabundos, incluso habiendo iniciado actuaciones ante la alcaldía municipal de Candelaria para solicitar intervención, y ante la CVC solicitando inspección y vigilancia, lo que lleva al pleno convencimiento de que, de forma independiente del momento en que se asentaron dichas industrias en el sector- el grupo actor tuvo conocimiento y percibió los hechos dañosos desde al menos el año 2015, interponiéndose la demanda solo hasta el año 2019, es decir, superado el límite de los 2 años de que trata el CPACA.
Refuerza lo dicho, el hecho de que en el recurso de apelación la parte actora es clara nuevamente en afirmar que los olores ofensivos se fueron incrementando en el año 2015, circunstancia que permite concluir a esta instancia que, en efecto, desde al menos dicha época el grupo demandante tenía pleno conocimiento de la problemática, eran percibidos 31 radicado interno 67722, 12 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros de forma directa los olores ofensivos de las empresas porcícolas y avícolas y ya tenían la afectación alegada sobre su calidad de vida.
Lo anterior precisando a la parte actora que, conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado, la contaminación ambiental puede generar un daño con vocación de continuidad, sin que por ello la oportunidad para reclamar la reparación de los perjuicios que de allí se derivan puedan extenderse de manera indefinida en el tiempo alegándose un daño continuado, y por el contrario, el cómputo de la caducidad inicia desde la notoriedad del hecho dañoso para el grupo que aspira a la indemnización, debiendo diferenciarse enfáticamente en la posibilidad de requerir el amparo constitucional -sin límite de tiempo- para la acción de protección de los derechos e intereses colectivos pero, la restricción por el paso del tiempo frente a la acción indemnizatoria como es la acción de grupo.
Lo anterior en aras de precisar que si bien el grupo demandante afirmó en la demanda y en el recurso de alzada que los olores ofensivos derivados de las actividades industriales persistieron para la época de la interposición de la demanda e incluso existiendo al momento de recepcionar los testimonios de ciertos miembros de la comunidad en el año 2021, lo cierto es que, el punto de partida en el sublite no es otro que el año 2015, reiterándose que fue el momento de notoriedad del hecho sobre el que se fundan las pretensiones indemnizatorias, por lo que, al año 2019 cuando fue radicada la demanda ya había operado la caducidad de la acción. […]».
(sic) 38. Como se observa, el tribunal accionado analizó el daño originario de la indemnización solicitada en razón a su naturaleza ambiental, en el entendido que sin perjuicio de que pueda ser continuado de cara a una protección como derecho e intereses colectivo (daño puro), lo cierto es que en el marco del medio de control de grupo resulta ser indemnizable respecto de un particular (daño impuro), «debiendo contabilizarse la caducidad de los dos años desde su visibilización sin perjuicio de su agravación y perduración en el tiempo». 39.
A juicio de la Sala la decisión de declarar la caducidad del medio de control bajo estudio resultó razonable, pues las pruebas fueron certeras en evidenciar que el grupo demandante tuvo conocimiento del daño desde el año 2015, lo cual no fue objetado, por lo que mal podría entenderse que podían demandar en cualquier tiempo por el hecho de la agravación y perduración de los malos olores, «al margen de que el daño eventualmente tenga vocación de prolongarse en el tiempo por una o varias conductas continuas vulneradoras del medio ambiente»32. 40.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 41.
Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto sustantivo ni irregularidad alguna, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo cuestionado. 32 Consejo de Estado.
Sección Tercera. CP William Barrera Muñoz. Expediente 76001233300020140144001 (67722). Sentencia del 9 de abril de 2025. 13 Radicado: 11001031500020250563701 Demandantes: Nelly Romero Prada y otros 42. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 3.
Conclusión 43. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo. En su lugar, negará el amparo de los derechos fundamentales invocados Nelly Romero Prada y otros en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 23 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Nelly Romero Prada y otros, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador