Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: CARLOS ARTURO GONZÁLEZ RESTREPO Y OTROS Demandado: JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos. Improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 31 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se declaró improcedente la acción de tutela por configurarse la falta de legitimación en la causa por activa.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de marzo de 2025, el señor Carlos Arturo González Restrepo actuó como agente oficioso de 60 ciudadanos y solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, defensa, ambiente sano, petición igualdad y personalidad jurídica.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones “Señor juez, con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, le solicitamos a usted respetuosamente TUTELAR en nuestro favor los derechos constitucionales fundamentales involucrados, ordenándole a la doctora Leidy Diana Holguín García que revoque sus decisiones contenidas en el auto de enero 20, de negar la vinculación como coadyuvantes de los aquí representados y negar las medidas cautelares pedidas en el proceso de acción popular de radicado 05001333301420240034000 que cursa en su despacho, y a cambio se admita dicha participación de inmediato en ella, así como las medidas cautelares solicitadas.

Con este actuar de la señora juez se nos está vulnerando el derecho a ser parte activa en la acción popular y de contera está cercenando el derecho de una comunidad afectada a acceder libremente a la Administración De Justicia y al vulnerar estos derechos se contraviene la esencia de las acciones populares”. 2. Hechos El accionante manifestó que el 18 de noviembre de 2024, radicó acción popular contra el municipio de Girardota, Antioquia, Empresas Públicas de Medellín- EPM- Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en la que solicitó la vinculación de 60 ciudadanos coadyuvantes y la adopción de una medida cautelar de urgencia. Aseveró que el conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín, que a través de auto de 3 de diciembre de 2024 admitió la demanda, pero denegó la solicitud de medida cautelar al considerar que no fue debidamente sustentada.

Asimismo, negó la solicitud de coadyuvancia, en tanto no se aportaron las copias de las cédulas de ciudadanía que acreditaran a las personas que suscribieron los documentos que se aportaron con en el escrito de la acción popular. Indicó que frente a la anterior decisión radicó recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante auto de 20 de enero de 2025 de forma negativa, en razón a que no relacionó argumentos nuevos que permitieran la necesidad del decreto de la medida cautelar y aclaró que, frente a la solicitud de coadyuvancia, no se acreditó a las personas que suscribieron los listados que se aportaron con la demanda.

Finalmente, sostuvo que se desconoció que los coadyuvantes son personas vulnerables, que tienen un nivel precario de educación y se encuentran afectados e intimidados individual y colectivamente, en razón a que las entidades accionadas utilizan sus influencias para presionarlos social y laboralmente. 3. Fundamentos de la acción El actor sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la participación democrática que es esencia de las acciones populares, así como el derecho de defensa, al impedirles tomar parte del debate judicial, en tanto no los vinculó al trámite de la acción popular identificada con el radicado 05001-33-33-014- 2024-00340-00 y por no decretar la medida cautelar solicitada en el escrito de demanda. 4.

Oposición 4.1. Respuesta del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín La titular del despacho rindió informe en el que manifestó que el actor promueve acción de tutela como agente oficioso de 60 personas, sin que individualice cada una de ellas, ni de cumplimiento a la carga establecida en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en razón a que no manifestó los motivos por los cuales lo oficiados se encuentran ante la imposibilidad de comparecer al trámite, situación que permite establecer falta de legitimación en la causa por activa. 4.2.

Respuesta del municipio de Girardota Como primera medida, sostuvo que no tiene ninguna injerencia en los hechos que se relacionan en el escrito de tutela y desconoce las razones de hecho y de derechos que la sustentan. De igual modo, solicitó denegar las pretensiones de la tutela, al considerar que el procedimiento realizado por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín, se hizo con apego a la normativa y la Constitución Política.

Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4.3. Respuesta de Empresas Públicas de Medellín E.S.P. La apoderada de la entidad sostuvo que carece de legitimidad en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que las pretensiones de la tutela no se encuentran encaminadas conta Empresas Públicas de Medellín. Así mismo, sostuvo que la acción de tutela de la referencia se torna improcedente, en la medida que no se acreditó el “requisito de irregular procesal decisiva”, teniendo en cuenta que, frente al proceso de acción popular, aún no se ha proferido una decisión definitiva.

Para finalizar, indicó que parte accionante no logró acreditar la configuración del defecto sustantivo. 5. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia en fallo de 31 de marzo de 2025, resolvió: “PRIMERO: Declarar improcedente la acción de tutela formulada por el señor Carlos Arturo González Restrepo por las razones expuestas.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación”. Al respecto, indicó que el accionante no logró demostrar que exista alguna circunstancia que impida que las personas sobre las cuales actúa como agente oficioso, puedan tramitar directamente la presente acción de tutela, no demostró que se tratara de personas en estado de vulnerabilidad extrema o en circunstancias de debilidad manifiesta. 7.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó el fallo de primera instancia, reiteró los argumentos del escrito de tutela y solicitó que se revocara para acceder al amparo constitucional solicitado. Adicionalmente, indicó que “el juez en esta acción de tutela, la única actuación que practicó fue notificar a los accionados alcaldía de Girardota y EPM, recogiendo sus descargos para fundar la sentencia y proceder con ese insumo, sin hacer uso de su potestad oficiosa de practicar otras actuaciones al alcance como declaraciones testimoniales -que se le brindaron - indagaciones técnicas o periciales, y apreciarlas al efecto”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 25 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si debe revocar la sentencia del 31 de marzo de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de legitimación en la causa por activa, y de encontrar este presupuesto general de procedencia, si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales que invoca. 3.

La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.

Este mecanismo constitucional tiene como una de sus características esenciales la informalidad al momento de presentar la acción, pues no limita su ejercicio a los sujetos de derecho que pretendan hacerla valer como solicitud de amparo constitucional. No obstante, se hace exigible como requisito indispensable la legitimación e interés del actor de acuerdo como lo estipula el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, de la siguiente manera: “Artículo 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. En términos generales, la legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. La Corte Constitucional ha establecido unos presupuestos con respecto a la legitimación en la causa por activa, señalándolos así: “La legitimación en la causa por activa en los procesos de acción de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, sin embargo la Sala encuentra que a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela: (i) la del ejercicio directo de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas).

(iii) La de su ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 defecto el poder general respectivo).

Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”1. Si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar2, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder. Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. En conclusión, están legitimados para interponer la acción de tutela: i) el interesado directamente, ii) el representante legal o judicial y iii) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa.

Ahora, así como en las demás acciones judiciales, en la acción de tutela el juez cuenta con la facultad de revisar, en cualquier momento del proceso, si la persona que ejerció la acción está legitimada para obtener una decisión de fondo. Si el juez de tutela comprueba que quien ejerció la solicitud de amparo está legitimado continuará con el análisis de los presupuestos de procedencia con el fin de realizar estudio de fondo.

No así, si comprueba la falta de legitimación en la causa por activa, caso en el cual deberá declararla. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 31 de marzo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de que no cumple con la legitimidad en la causa por activa, teniendo en cuenta, si bien el actor manifestó que actuaba como agente oficioso de 60 personas, no cumplió los presupuestos de procedencia de la agencia oficiosa, en tanto no demostró el estado de vulnerabilidad extrema, circunstancias de debilidad manifiesta o que fueran personas de especial protección ni precisó si se trataba de menores de edad, personas amenazadas ilegítimamente o en condiciones de discapacidad física, psíquica o sensorial.

Ahora bien, de conformidad con la información suministrada en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI, la Sala evidencia que, en efecto, en el escrito de tutela y de las pruebas allegadas al expediente no se relacionan los motivos por los cuales actúa como agente oficioso de 60 ciudadanos. Así mismo, se advierte que en el auto admisorio de la demanda de 18 de marzo de 2025, el Tribunal administrativo de Antioquia requirió al actor para que informara el nombre de las personas que afirma representar dentro de la presente acción y para que allegara siquiera prueba sumaria de la imposibilidad que tienen para actuar estos ciudadanos de manera directa.

En ese orden, en escrito del 21 de marzo de 2025 el actor indicó que existía una imposibilidad por parte de sus agenciados para comparecer al trámite 1 Sentencia T-531 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 2 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: “(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito;

(ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”.

Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 constitucional, debido a que las entidades accionadas en la acción popular, ejercían poder patronal sobre ellos y habían realizado actos intimidatorios y, por tanto, tenían temor.

En ese orden, indicó lo siguiente: “Los nombres de las personas que represento oficiosamente son: Beatriz Carmona, John Jairo Galeano, Fabiola Ríos, Ana María Ospina, José Daniel Cataño C., Angela Cataño C., Martha Lucia Cataño C., Sebastián Palacio, Luz Dary Saldarriaga C., Nelson Saldarriaga C., Darío Madrid M., Juan David Sosa, Jonathan Gómez Madrid, Wilson M Hernández, Edilberto Moreno, Libardo Osorio, Delia Rosa Vanegas, Luz Marina Bustamante Arias, María Francisca Ochoa, Juan Guillermo Castrillón, Claudia janed Jiménez, Camila Mazo Jiménez, Guillermo Suarez, Gloria Jiménez, Juan Pablo Castrillón Bravo, María Jimena Castrillón Bravo, Luis Fabian Castrillón, Miriam Muñoz Bustamante, Andrés Felipe Velásquez, Luz Marina Agudelo, Eliana Rodríguez González, Jaime Bedoya, Yolima Ocampo, Oscar Monsalve, Luz Marina Castaño, María Victoria Merino, Gilberto Álzate, Katherine Botero, Cielo Botero, Juan Fernando Betancur, Carmen Carmona, Daniela Colorado Saldarriaga, Mariela Bustamante, Daniela Muñoz Muñoz, Oscar Arias, Hernando Ruiz, Yaneth Castrillón, Luis Reinaldo Rendon, Olga del Socorro Garcia, Sindy Yisel Madrigal, Blanca Margarita Cataño C., Jesús Israel Patiño C. y 7 ilegibles más que la Registraduría departamental o la Nacional certificarán con sus números de cedulas que obran en los anexos.

Sobre los motivos determinantes de que los vecinos afectados y los coadyuvantes se vean intimidados para actuar directa y personalmente en su defensa por medio de una acción judicial, debo manifestar: I. Son diversos y coherentes, todos dentro de una ancestral idiosincrasia de sojuzgamiento de los empresarios industriales y empleadores estatales por el poder patronal que ejercen sobre los trabajadores rasos originarios de la vereda.

II. Dicha relación de sometimiento y temor reverencial, se manifiesta A DIARIO Y CONTINUAMENTE en todo tipo de contacto de unos con otros, en el ir y venir cotidiano de la rutina vecinal, especialmente con la empresa INTERQUIM, que como aliada principal de EPM y sus contratistas, adquirió el inmueble Torremolinos inicialmente con destino al proyecto cuestionado en la acción popular en comento.

III. Puede apreciarse y valorarse más nítidamente dicha relación intimidatoria en casos como los de las familias de Judy Cano Molina y Jenny González presientas de las Juntas de Acción Comunal San Diego y San Diego 1 respectivamente, que en un principio cuando el proyecto era solo un vago rumor, se manifestaron publica y vehementemente en contra de la ubicación allí de la Ptar, pero que semanas después cuando cobró fuerza la versión, se “volvieron” extrañamente indiferentes, y se diría mas bien que conniventes y complacientes con el proyecto, vistas desde sus roles de lideres y voceras comunitarias; siendo dicha mutación mas notable y grave en la persona de Judy Cano, cuyo esposo pasó de ser trabajador raso de Interquim, a ser supervisor de planta de dicha empresa, luego de haber sido vigilante operador de mantenimiento del inmueble Torremolinos, por cuenta de su empresa Interquim.

IV. Así mismo son notables los casos de administradores de inmuebles de considerable valor por extensión e instalaciones como la Finca San Sebastián, o de Don Gerardo Ramírez de otro valioso inmueble vecino y Sandra Tobón de la finca Palma Real, que tuvo destacado papel en los inicios de la problemática y que luego de haber estado apoyando en principio la demanda y a los vecinos Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 víctimas potenciales, se ausentaron extrañamente del escenario vecinal sin que NADIE DE RAZON DE ELLOS y de sus motivos.

No son muy numerosos los casos como esos, pero si son muy dicientes de la incidencia de factores ocultos e intimidantes que obran de diversas maneras (laborales, comerciales, ambientales, culturales, sociales, etc.) sobre la población rural de la zona”3. Sobre la agencia oficiosa, la Corte Constitucional ha señalado que esa figura tiene como fundamento la imposibilidad de defensa de la persona en cuyo nombre se actúa y, además, busca evitar que se continúe con la vulneración de un derecho fundamental,. de acuerdo con ello, establece que debe acreditarse dos elementos: “(i) que el agente oficioso manifieste explícitamente que actúa como tal; y (ii) que el titular de los derechos invocados no se encuentre en condiciones para instaurar la acción de tutela a nombre propio 4”.

Así las cosas, si bien el actor relacionó alrededor de 50 personas, estas no fueron identificadas con su número de identidad, aunado a que no se vislumbra ni se infiere que la parte demandante haya demostrado su calidad oficiosa, para la cual se deben cumplir unas precisas condiciones que ha señalado la jurisprudencia constitucional, las cuales, se insiste, no fueron mencionadas ni sustentadas por la parte actora en el requerimiento efectuado en la mencionada providencia. En definitiva, no se encuentra cumplido el presupuesto de legitimación en la causa por activa, porque no se logró constatar que, en efecto, las personas sobre las cuales el actor, como titulares de los derechos que se invocan no se encuentren en condiciones para instaurar el mecanismo constitucional, pues si bien el demandante alegó un temor por parte de ellos, no demostró alguna circunstancia que pudiera acreditar un actuar intimidatorio que pusiera en peligro los derechos de las 60 personas, por parte de las accionadas en el proceso de acción popular, tal y como se indicó en decisión de tutela de primera instancia. Ahora bien, frente al argumento expuesto en el escrito de impugnación, relacionado con la falta de actuar del juez de tutela de primera instancia, en tanto consideró que “la única actuación que practicó fue notificar a los accionados alcaldía de Girardota y EPM, recogiendo sus descargos para fundar la sentencia y proceder con ese insumo, sin hacer uso de su potestad oficiosa de practicar otras actuaciones al alcance como declaraciones testimoniales -que se le brindaron - indagaciones técnicas o periciales, y apreciarlas al efecto”, se advierte al accionante que este argumentó no se propuso desde el escrito de tutela, aunado a que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, que no puede ser utilizado para ejercer las potestades del juez natural de la causa, más aún cuando el proceso que se cuestiona aún se encuentra en trámite.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3 Sentencia T-531 de 2002.

M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 4 T-192 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00309-01 Demandante: Carlos Arturo González Restrepo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 FALLA Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 31 de marzo de 2025, por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Segundo.- Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispones el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx