CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez Demandado: Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia; e iii) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el actor contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez I.ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de apoderado1, presentó acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 26 de mayo de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. único de radicación 110013335024202000189-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el laboratorio del Hospital de Suba, hoy la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., con el fin de que se declarara la nulidad del oficio núm. 20201100007381 de 14 de enero de 2020, a través del cual la entidad accionada “[…] negó la reclamación administrativa de reconocimiento y pago de todos los derechos laborales y prestacionales, como bacteriólogo […]”.
Precisó que, a título de restablecimiento del derecho se ordenara a la demandada, el pago de las prestaciones de índole laboral causadas y no pagadas, desde el 1º de marzo de 2008 al 30 de junio de 2019. 4. El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 9 de mayo de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “ED_PODERES_17_7_20230(.pdf) Nr oActua 2”.
Archivo aportado en forma digital. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 5. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 26 de mayo de 2023, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda promovida por el señor Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. – Hospital de Suba, de conformidad con las consideraciones precedentes.
En su lugar, se dispone: 1. DECLÁRESE la nulidad parcial del oficio No. 20201100007381 de 14 de enero de 2020, por medio del cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. le negó al demandante el reconocimiento de la relación laboral y las respectivas consecuencias prestacionales. 3. Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento de derecho, CONDÉNASE a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., a reconocer y pagar al señor AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 7.921.575, el valor de las prestaciones sociales ordinarias o comunes de carácter legal devengadas por un empleado de planta que tuviera similar categoría y funciones a las desempeñadas por el (profesional universitario área de la salud código 237 grado 16), tales como: (i) las cesantías;
(ii) los intereses a las cesantías; (iii) la compensación en dinero de las vacaciones, y (iv) las primas de carácter legal percibidas por los empleados públicos de la SISS-N-ESE en las condiciones referidas; para el efecto, debe tener en cuenta como base de liquidación las sumas pactadas y pagadas como honorarios en los diferentes contratos, durante los períodos en los que se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, el comprendido entre 1.o de enero de 2017 y el 30 de julio de 2019, de conformidad con los extremos temporales de la relación señalados en el acápite 12.1.
En todo caso, teniendo en cuenta la incidencia de la doble vinculación del actor en el pago de la condena, la entidad demandada deberá pagar al señor Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez únicamente lo demostrado en este proceso, esto es, que laboró en turnos de 12 horas por 36 de descanso para el Hospital de Suba. Así mismo, deberá tener en cuenta la limitación señalada en el artículo 2. ° de la Ley 269 de 1996, es decir, que máximo podía laborar 12 horas diarias sin exceder de 66 horas a la semana en las dos entidades, es decir, en el Hospital de Suba y el Instituto Nacional de Cancerología. 4.
CONDÉNASE a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. a calcular si existen diferencias entre los aportes realizados mes a mes por el señor AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ, ya identificado, y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, durante el periodo comprendido el 1.o de enero de 2017 y el 30 de julio de 2019, conforme a los extremos temporales de la relación señalados en el acápite 12.1 de este proveído, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos, debiendo para ello cotizar al respectivo régimen la suma que resultare faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.
Tales sumas deberán indexarse. 5. Las sumas resultantes de la condena impuesta a favor de la parte demandante se actualizarán, aplicando para ello la siguiente fórmula: 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez R = Rh Índice Final Índice Inicial En la que el valor presente (R), se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, entre el índice vigente a la fecha en la cual se causó el derecho. 6.
DECLÁRASE que el tiempo laborado por el AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios suscritos con la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., entre el 1.o de enero de 2017 y el 30 de julio de 2019, se debe computar para efectos pensionales. 7. NIÉGUENSE las restantes pretensiones de la demanda. 8.
Dese cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 9. De conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas en ambas instancias al Hospital de Suba, hoy SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., según lo señalado en precedencia; para tales efectos, se fija como agencias en derecho la suma de setecientos mil pesos moneda legal ($ 700.000 M/L).
Liquídense por secretaría de la a quo. […]”. 5.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] 12.1 Extremos temporales de la relación Pues bien, en asuntos como el que aquí nos ocupa, la sala ha considerado que en la situación de tercerización laboral se deben tener en cuenta los contratos y/o acuerdos de trabajo asociado que se encuentren suscritos por las partes, en los que haya precisión temporal y las certificaciones que den cuenta de la prestación del servicio a través de cooperativas de trabajo asociado o empresas de servicios temporales, pero tan solo como un indicio de que existió un vínculo entre éstas y las empresas sociales del Estado.
De ahí que, teniendo en cuenta que en el presente caso no se aportó el contrato de prestación de servicios o el acuerdo de asociación entre dichas empresas y la entidad demandada, la sala, como lo ha hecho en anteriores oportunidades, tan solo puede considerar que durante ese periodo la relación contractual se originó directamente con Coopagestión, la Clínica Odontológica del Occidente y Servicios y Asesorías que no con la entidad accionada, lo que impide analizar si durante ese periodo se configuró un vínculo laboral con la SISSNESE.
Ahora, si bien en otros casos esta corporación ha analizado de fondo la controversia, tal situación ocurrió porque al efecto fueron aportados otros elementos materiales de juicio, que permitieron a la sala llegar a la convicción de la configuración de la relación laboral por el periodo reclamado en esas circunstancias, como son, los acuerdos de trabajo asociado debidamente suscritos por las partes, de los que fue posible determinar los extremos temporales, el cargo desempeñado, las funciones a realizar y el acuerdo de asociación/o contrato celebrado entre las cooperativas y la entidad 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez demanda, aunado a que se encontró debidamente acreditada la subordinación en dicho periodo de tiempo.
No obstante, en el presente ocurre todo lo contrario, por lo cual, no se le pueden dar los mismos efectos, dado que no es lo mismo que la parte asuma las cargas probatorias que le corresponden respecto de los hechos que alega, a que omita asumir esa obligación. […]”. […] “[…] 12.5 Subordinación Continuando con el análisis que corresponde, se advierte que en el decurso procesal se acreditó la subordinación a la que estuvo sometido el demandante durante el término en el cual se extendió la relación contractual que lo vinculaba a la entidad enjuiciada, como se precisará a continuación: 12.5.1 Naturaleza del servicio contratado El primer elemento que permite arribar a tal conclusión es la naturaleza del servicio contratado, que era propio del objeto misional de la entidad demandada, pues como quedó establecido en el plenario, el accionante desarrolló labores de bacteriólogo.
Para el efecto, es menester recordar que de conformidad con el numeral 2.o del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, y el artículo 2.o del Decreto 1876 de 1994, el objeto de las Empresas Sociales del Estado, como la aquí demandada, es la prestación de los servicios de salud. En tal entendido, las funciones que cumplía el demandante no eran especializadas, temporales o ajenas al giro ordinario del establecimiento de salud, por el contrario eran de aquellas permanentemente requeridas para el cumplimiento de la misión encomendada a la entidad demandada, lo que desde ya desnaturaliza la relación contractual que sostuvieron las partes. […]”. […] “[…] De manera que, la conclusión a la que se logra arribar es que la naturaleza del servicio contratado era propia del objeto misional de la entidad demandada; de igual manera, el demandante no podía actuar de forma aislada o independiente, adoptando los mecanismos que considerara apropiados para el análisis de las muestras, pues cada actuación que adelantaba era producto de los lineamientos fijados por la SISSN- ESE.
Por ello, no se puede considerar que entre las partes existió una relación de simple coordinación. 12.5.2 Labor permanente e idéntica a la asignadas a los funcionarios de planta Adicionalmente, observa la corporación que el demandante desarrolló una labor que fue permanente, pues fue contratada por un espacio de dos (2) años y siete (7) meses en los cuales desempeñó funciones de bacteriólogo en el laboratorio clínico, aunado a que las obligaciones específicas consignadas en los informes de ejecución de los contratos suscritos eran similares a aquellas asignadas al personal de planta, y los oficios desempeñados eran propios del objeto misional de la entidad demandada, como lo es la prestación del servicio de salud […]”. […] “[…] Por lo tanto, es claro que a la parte actora se le deben reconocer entre las prestaciones legales, lo correspondiente a la compensación en dinero de las 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez vacaciones no disfrutadas, en la proporción que les corresponda conforme a los extremos temporales de la relación contractual.
Así las cosas, se dispondrá que la SISSN-ESE pague al señor Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez el valor de las prestaciones sociales comunes u ordinarias que “perciben los empleados públicos de la entidad demandada, las cuales se encuentran a cargo directamente del empleador”, y devengadas por un empleado de planta que tuviera similar categoría y funciones a las desempeñadas por el actor (profesional universitario área de la salud código 237, grado 16), tales como: (i) las cesantías;
(ii) los intereses a las cesantías; (iii) la compensación en dinero de las vacaciones, y (iv) las primas de carácter legal percibidas por los empleados públicos de la SISSN-ESE, en las condiciones referidas. Lo anterior, teniendo en cuenta como base de liquidación las sumas pactadas y pagadas como honorarios en los diferentes contratos, durante los períodos en los que se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, el comprendido entre el 1.o de enero de 2017 y el 30 de julio de 2019, sin interrupciones, de conformidad con los extremos temporales de la relación señalados en el acápite 12.1.
Adicionalmente, y teniendo en cuenta la incidencia de la doble vinculación del accionante, en el pago de la condena la entidad demandada deberá reconocer lo demostrado en este proceso, esto es, que el demandante laboró en turnos de 12 horas por 36 de descanso. Así mismo, deberá tener en cuenta la limitación señalada en el artículo 2. ° de la Ley 269 de 1996, esto es, que máximo podía laborar 12 horas diarias sin exceder de 66 horas a la semana en las dos entidades, es decir, en el Hospital de Suba y el INC. Lo anterior, toda vez que no se puede ordenar el pago de la condena como si el accionante hubiese laborado en cumplimiento de la jornada ordinaria de un servidor público, pues como se dijo, el señor Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez laboró por el sistema de turnos de 12 x 36 en el Hospital de Suba, hoy SISSN-ESE. […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico lo relacionado con el parámetro de liquidación de las prestaciones sociales reconocidas en la sentencia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E”, el veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023), M.P. Jaime Alberto Galeano Garzón, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-3335-024-2020-00189-01.
SEGUNDO: Que se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” que en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., identificado con el radicado No. 11001- 3335-024-2020- 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 00189-01, en el que se respete el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad, ordenando la liquidación de las prestaciones sociales conforme al salario que percibe un empleado de planta. […]”. 7.
El actor señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Actuación 8. El Despacho sustanciador, mediante auto de 25 de julio de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, iii) vinculó, al Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., en calidad de terceros con interés legítimo concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar lo siguiente: “[…] Pues bien, al revisar la presente solicitud de tutela considero que en cuanto a los primeros requisitos se puede sostener fundada y razonablemente que la petición de la parte accionante no cumple con lo dispuesto en el numeral vi), esto es, “que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico”, por lo que la acción de tutela impetrada se torna improcedente.
Lo dicho, en razón a que no estamos frente a una cuestión de evidente relevancia constitucional, en tanto que la parte accionante controvierte cuestiones de orden estrictamente legal que en su momento fueron planteadas y resueltas en el proceso de marras, pero que no corresponde tratar en sede constitucional, precisamente porque no tienen esta relevancia. En efecto, la parte accionante sostiene que las prestaciones sociales reconocidas a título de restablecimiento del derecho se le deben liquidar conforme al salario que devengaba un empleado de planta.
Sin embargo, revisada la decisión de segunda instancia cuestionada se tiene que al declarar la existencia de una relación laboral entre el señor Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., en adelante SISSN-ESE, en el acápite correspondiente fueron estudiados y analizados por la 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez sala de decisión los argumentos por los cuales la configuración de la relación laboral encubierta no le otorga al demandante la calidad de empleado público, y mucho menos implica que se deba realizar una nivelación con el salario de los empleados de planta, tan solo concede el derecho a percibir las prestaciones sociales dejadas de devengar, tomando como base los honorarios pactado en los contratos de prestación de servicios y no lo que devengaba un empleado de planta, siguiendo el precedente vertical obligatorio; asunto este, eminentemente de carácter legal, no Constitucional […]”. […] “[…] Al efecto, considera que el criterio mayoritario acogido por la sección segunda subsección B de la corporación de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido el de ordenar la liquidación de las prestaciones con base en el salario devengado por un empleado de planta de la entidad, cuando se ha acreditado que el empleo desarrollado por el contratista demandante existe en la planta de personal y es desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta, como en el caso del señor Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez […]”. […] “[…] De manera que, la situación planteada pone en evidencia que no se trata de un conflicto de derechos Constitucionales como lo quiso hacer ver el actor, sino de interpretaciones normativas, en tal entendido, es claro que para tal fin no fue establecida la acción de tutela.
Por ende, cuando esta situación se presenta y prospera el amparo invocado, se afecta el principio de la independencia del juez en la aplicación de las reglas jurídicas, y si como ha quedado establecido, la interpretación realizada por la sala de decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de marras no es una interpretación caprichosa o arbitraria, se descarta entonces que esta pueda ser objeto de una decisión de tutela.
En consecuencia, al no estar en presencia de un conflicto de garantías Constitucionales deviene la ineptitud de la tutela respecto de providencias judiciales, por lo cual, la inconformidad contra la providencia proferida por la sala de decisión en la vía ordinaria se debió plantear por medio de los recursos ordinarios o extraordinarios dispuestos para controvertirla, lo que en el presente se echa de menos, con lo cual, se incurre en una causal de improcedencia de la acción de tutela (art. 6-1 Decreto 2591/91).
Se concluye entonces que, la decisión cuestionada fue debidamente sustentada y razonada, atendiendo para ello la normatividad vigente aplicable al caso, considerando las pruebas legalmente arrimadas al expediente y los argumentos planteados en la apelación, y por el hecho de que la parte accionante no comparta la postura acogida por la sala de decisión, ello no significa que esta haya incurrido en defectos procedimentales o sustanciales que hagan viable la procedencia de la tutela […]”. […] “[…] De acuerdo con los planteamientos expuestos, respetuosamente solicito al H. Consejo de Estado se sirva rechazar por improcedente el amparo que por vía de tutela se invoca, debido a que con el pedimento constitucional la parte accionante pretende generar una tercera instancia para discutir asuntos y procedimientos propios del proceso ordinario que fueron resueltos en esas instancias. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez De manera subsidiaria, solicito se sirvan negar la pretensión de tutela en razón a que los vicios endilgados para sustentar la procedibilidad de este mecanismo de protección constitucional contra la sentencia proferida el pasado 26 de mayo de 2023 no se configuraron, por consiguiente, no se acreditó la violación de los derechos fundamentales invocados. […]”. 10.
La Sección Segunda del Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá allegó copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110010315000202303847-00. 11. La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. guardó silencio en esta oportunidad procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 13. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 3 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.
Problema jurídico 14. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 15.Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad, vi) procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 16. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena6, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 17.
Esta Sección adoptó7 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20058, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 18. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del requisito general de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 19.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”9 que encaje en dichos parámetros. 20.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 21. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 22. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 23. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201411, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [12]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[13]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [14]. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 11 Ut supra página 6. [12] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [13] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez El primer elemento dice relación con la carga argumentativa dla actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [15].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión dla actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [16].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [17]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [18]; el derecho a [15] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [16] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [17] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [18] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 24.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado19: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”20 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales dla actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que 19 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”21 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 25.
En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal, económico o probatorio, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 26.
Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202222 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 21 Ibidem. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 27. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 28.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 29. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 30.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la igualdad 31.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 32.Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el 24 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 25 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Análisis del caso concreto 33. El actor, a través de apoderado26, presentó acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 26 de mayo de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. único de radicación 110013335024202000189-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 34.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 35. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 36.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 36.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección E de 26 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “ED_PODERES_17_7_20230(.pdf) Nr oActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 de mayo de 2023.
Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional 37. Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. El actor en su escrito de tutela indicó lo siguiente27: “[…] Descendiendo al proceso de la referencia, se observa que el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” en la sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., radicado No. 11001- 3335-024-2020-00189-01 desconoció el precedente judicial, al contrariar lo dispuesto en la providencia de unificación emitida por el H. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA PLENA DE LA SECCIÓN SEGUNDA el 25 de agosto de 2016, Exp. 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER, por las razones que pasan a exponerse […]” […] “[…] Ahora bien, nótese que respecto al tema que ocupa la atención -liquidación de derechos prestacionales en contratos realidad-, el H. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, en sentencia del cuatro (4) de febrero de dos mil dieciséis (2016), Rad. 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (0316-14), CP.
GERARDO ARENAS MONSALVE […]”. […] “[…] En forma posterior, el H. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA PLENA DE LA SECCIÓN SEGUNDA en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, Exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088- 15) CE-SUJ2-005-16, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER […]”. […] “[…] En esa misma línea, el H. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, en sentencia del dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Rad. 05001-23-33-000- 2013- 02059-01 (1290-16), CP.
CARMELO PERDOMO CUÉTER […]”. […] 27 Transcripción literal del texto de la solicitud de amparo. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez “[…] Por último, el H. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, en sentencia del treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020), Rad. 50001-23-33-000-2012-00106-01 (2090-2014), CP.
CARMELO PERDOMO CUÉTER […]”. […] “[ ]
CUARTO: Inconforme con la decisión, se presentó recurso de apelación, correspondiendo su conocimiento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E”, el que en sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023), M.P. Jaime Alberto Galeano Garzón, decidió revocar la sentencia de primer grado y, en su lugar, acogió las pretensiones, declarando la nulidad contra el acto acusado, la relación laboral entre el 1 de enero de 2017 y el 30 de julio de 2019 y, entre otras, estableciendo que para efectos de la liquidación de las prestaciones, debía acudirse a los honorarios pactados en los contratos, en claro desconocimiento del precedente judicial decantado por el H. Consejo de Estado, en este aspecto. [ ]”. […] “[…] 4.
En el evento de fundamentarse la solicitud de tutela en una irregularidad procesal, ésta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales del actor: Respecto a este tópico debe manifestarse que, esta solicitud de amparo constitucional, no se efectúa en consideración a una irregularidad procesal, sino al desconocimiento del precedente judicial de la sentencia cuestionada en este asunto. […]”. […] “[…] De acuerdo con los apartes transcritos en las citadas providencias, se deduce como regla general, que las prestaciones sociales que se reconocen en virtud de la declaración de la relación laboral que se disfrazó por la administración con los contratos de prestación de servicios, deben cuantificarse con base en el salario devengado por un empleado de planta de la entidad, en aquellos eventos en que se ha demostrado que el empleo desarrollado por el contratista demandante existe en la planta de personal y es desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta y/o cuando los honorarios pactados son inferiores al salario.
No obstante, como excepción, se acudirá al valor de los honorarios pactados en los respectivos contratos de prestación de servicios, cuando el cargo desempeñado por el contratista demandante no existe en la planta de personal. En ese sentido y a pesar de que el criterio mayoritario acogido por la SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B DEL H. CONSEJO DE ESTADO, ha sido el de ordenar la liquidación de las prestaciones con base en el salario devengado por un empleado de planta de la entidad, cuando se ha acreditado que el empleo desarrollado por el contratista demandante existe en la planta de personal y es desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta, conforme a las providencias en cita; no se comprende la razón por la cual, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., radicado No. 11001-33-35-024-2020- 00189-01, haya decidido ordenar la liquidación de las prestaciones conforme a los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, cuando en el plenario se demostró que el empleo desarrollado por mi mandante sí existe en la planta de personal y fue desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez En esas condiciones, no era procedente ordenar la liquidación de las prestaciones sociales conforme a los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ y SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., comoquiera que, desconoce el precedente jurisprudencial vertical, fijado en la materia, socavando los principios constitucionales como la seguridad jurídica, confianza legítima, debido proceso, igualdad buena fe.
De otro modo, obsérvese que en la providencia cuestionada en este asunto -26 de mayo de 2023-, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no dio ninguna razón para apartarse del criterio jurisprudencial del H. Consejo de Estado, máxime si se tiene en cuenta que, es un deber del Operador Judicial señalar de forma justificada y motivada las razones por las cuales no aplica el criterio previsto por el Órgano de Cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cual no ocurrió dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por AURELIO DE JESÚS GARRIDO BOHÓRQUEZ contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., radicado No. 11001-33-35-024-2020-00189-01.
Adicionalmente, señores Consejeros de Estado, no debe perderse de vista que, en el presente asunto están en juego derechos prestacionales que, dependiendo la base con la que se liquiden, afectan como en el caso de mi prohijado la satisfacción de los mismos, pues si se efectúa una comparación entre las liquidaciones que percibe un empelado de planta con uno contratado por prestación de servicios, como se ordenó en el caso de mi mandante en la sentencia cuestionada, la diferencia prestacional sería muy evidente, correspondiéndole una mayor retribución al empleado de planta, situación que no se encuentra justificada desde ningún principio constitucional y laboral, comoquiera que, desempeñan una misma labor y, en la mayoría de estos eventos, se ha demostrado que, la personas vinculadas a través de Contratos de Prestación de Servicios tienen una mayor carga en el desempeño de sus funciones en comparación con uno de planta, afectando el derecho a la igualdad.
En este punto, conviene precisar que, de aceptarse una tesis diversa a los intereses de mi poderdante, se estaría desconociendo el principio de favorabilidad que impera en las relaciones laborales y, en el mismo sentido, podría entenderse una admisión implícita de la jurisprudencia para que, la Administración – en este caso el SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. -, siga contratando a través de la figura contratos de prestación de servicios, pues al final de todo, resultan pagando una carga prestacional inferior a lo que les representa un empleado de planta, situación que genera un premio para la administración, por disfrazar la relación de trabajo que se genera con la vinculación mediante órdenes de prestación de servicios.
Así las cosas, es evidente que H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E” desconoció sin la debida justificación, la sentencia de unificación emitida por el CONSEJO DE ESTADO del 25 de agosto de 2016 citada en anteriores líneas, así como las providencias que, la misma Sala había emitido al respecto –con idénticos patrones fácticos y jurídicos-, por ende, se quebrantaron los derechos fundamentales invocados en la presente solicitud de amparo, haciéndose procedente las súplicas de esta acción constitucional. […]”. 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 38.
Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 39.
Además de lo anterior, para la Sala, en el caso sub examine, se plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 40.Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 41.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 42.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal y probatorio, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 43.
Para la Sala, la controversia planteada por el actor es de naturaleza puramente probatoria y legal; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 44. Esta Sección frente al tema ha considerado lo siguiente28: “[…] Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal, además de recaer sobre aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural del asunto, sin que se observe que su actuar haya sido arbitrario.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan, básicamente, en que, las autoridades judiciales accionadas debieron declarar la existencia de un verdadero vínculo laboral o contractual que permitiera el reconocimiento del contrato realidad y de las prestaciones laborales perseguidas por el tutelante.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, en la medida en que se limita a una discusión meramente legal que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, ya fue resuelto en segunda instancia por el TRIBUNAL […]”. 45. De igual manera esta Sección afirmó lo siguiente29: “[…] Relató que, por intermedio de apoderado judicial, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Pereira, con el propósito de que se declarara la existencia de un contrato realidad y, como consecuencia de ello, ordenara el pago de las prestaciones sociales a que hubiere lugar. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de junio de 2023, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, radicación número: 11001-03-15-000-2023-02302-00. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de mayo de 2023, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2023-01895-00. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez Comentó que el conocimiento del aludido proceso le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, despacho judicial que, mediante sentencia de 31 de marzo de noviembre de 2022, declaró la existencia de la relación laboral, pero declaró «[…] la prescripción de las prestaciones y/o acreencias laborales respecto de los periodos comprendidos entre el 31 de agosto de 2006 al 1 de febrero de 2007, por presunta interrupción del contrato de (103) días, y del 18 de diciembre de 2009 al 1 de agosto de 2011, por (388) días […]».
Refirió que, inconforme con la declaratoria de la prescripción, presentó recurso de apelación, oportunidad en la que aportó certificación laboral que, a su juicio, daba cuenta que «[…] laboró entre el año 2006 al 2014, en forma continua e ininterrumpida […]”. […] “[…] Esto es así, porque los argumentos expuestos por el apoderado judicial de la parte actora se encuentran asociados con que el Tribunal accionado no valoró una prueba que aportó al momento de presentar el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y omitió hacer uso de la potestad oficiosa para decretar dicha prueba y esclarecer los hechos objeto de la litis, circunstancias que dejan entrever que lo pretendido por el extremo accionante es que el juez de tutela realice una intromisión en las órbitas del juez natural del asunto, con el propósito de subsanar su error de no haber presentado oportunamente las pruebas que demostraban el derecho que reclamaba por vía judicial.
Lo anterior se traduce que la parte actora está utilizando esta acción constitucional con el propósito de que se ordene al Tribunal accionado valorar una prueba que no fue oportunamente allegada al proceso y, adicionalmente, pide que a esa misma autoridad se le conmine para ejercer su potestad oficiosa en el sentido de decretar el recaudo del citado medio de prueba, como si el juez de tutela fuera el superior funcional de la autoridad aquí accionada.
De allí que, se reitera, la discusión que se expone a través del escrito de tutela, según lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, reiterada en reciente pronunciamiento 075 de 22 de marzo de 2023, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a la mera inconformidad con lo decidido por el juez natural del asunto, resaltándose que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
En este contexto, es importante señalar que la relevancia constitucional es un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda ahondar en el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional30, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada31 […]”. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez 46.
El actor en su escrito de tutela indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente al haberse apartado de la sentencia de 25 de agosto de 201632, sin embargo, para la Sala tampoco se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, al no haber indicado específicamente que las i) situaciones fácticas y los ii) problemas jurídicos en ambos casos eran análogos o similares. 47.
En ese orden de ideas, para la acreditación del requisito general de relevancia constitucional respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, no basta con citar de manera genérica la jurisprudencia del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional, sino que por el contrario, el actor tiene la carga argumentativa de señalar en su escrito de tutela el cumplimiento de los elementos que permiten configurar la existencia de un precedente judicial33, esto es, i) que en la ratio decidendi de las sentencias invocadas por el actor en su escrito de tutela se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente34. 48.
Por último, el actor en su escrito de tutela indicó que la autoridad judicial accionada se apartó de las siguientes sentencias: i) 4 de febrero de 201635, ii) 2 de octubre de 201936 y iv) 30 de enero de 202037; sin embargo, para la Sala dichas providencias no constituyen precedente vinculante38 al no fijar una regla de 32 Sección Segunda del Consejo de Estado. 33 Respecto a la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de abril de 2021, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001-03-15-000-2021- 00999-00. 34 Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.
Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 35 Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 36 Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 37 Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 38 Frente al tema, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de junio de 2023, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000- 2023-02050-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de septiembre de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2021- 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez obligatorio cumplimiento para los jueces de inferior jerarquía en los términos del artículo 27039 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Conclusiones de la Sala 49. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo que presentó el actor contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 04679-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de marzo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2021-00784-00. 39 Prevé el artículo 270: “[…] Sentencias de unificación jurisprudencial.
Para los efectos de este código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 […]”. 28 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03847-00 Actor: Aurelio de Jesús Garrido Bohórquez CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.