11001031500020230405800 — Consejo de Estado

Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Demandantes: FERNANDO ARÉVALO CARRASCAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial- relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Fernando Arévalo Carrascal, actuando por conducto de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas.

Lo anterior, tras considerarlos vulnerados con la sentencia de 25 de enero de 2023, proferida por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-049-2016-00718-02, instaurado por el tutelante en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la cual se denegó la nulidad del acto administrativo en el que se aceptó su renuncia a un cargo directivo en la entidad. 2.

Hechos La Sala extrae los siguientes supuestos fácticos relevantes para el caso: Mediante providencia de 9 de mayo de 2013, la Sección Segunda del Tribunal Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo de Cundinamarca ordenó el reintegro de Fernando Arévalo Carrascal al cargo de director de Defensa Jurídica del Estado que desempeñaba en el Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Justicia y del Derecho).

Dicha Cartera ministerial obedeció la orden y dispuso el reintegro del accionante en el cargo de director de Política Criminal y Penitenciaria, a través de la Resolución 0549 de 8 de agosto de 2013, pero controvirtió por vía de tutela la sentencia antes mencionada. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B conoció de la acción de tutela referenciada bajo el número 11001-03-15-000-2013-02007-00, Corporación que en fallo de 22 de enero de 2014 denegó el amparo, decisión que fue impugnada por el Ministerio de Justicia y del Derecho; no obstante lo anterior, la entidad pidió la renuncia de todos los empleados de niveles directivo y asesor, dentro de los que se encontraba el demandante quien nunca tuvo la intención ni prestó su consentimiento para renunciar a su cargo.

El 1º de junio de 2016, el actor entregó un escrito al nuevo ministro de Justicia y del Derecho en el que le indicó que dejaba a su disposición el cargo de director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, sin que del tenor literal se sugiriera que estaba renunciando o que esa hubiese sido su intención libre, inequívoca o espontánea.

El 11 de junio de 2016, el ministro de Justicia y del Derecho emitió Resolución 0464 en la que aceptó la renuncia del tutelante a partir del 12 de ese mes y año y sin mediar motivación alguna, acto que fue corregido a través de la Resolución 0478 de 13 de julio de 2016. La parte actora instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichas resoluciones, con el fin de que se ordenara al Ministerio de Justicia y del Derecho reintegrarlo al cargo de director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, o a otro de igual o superior categoría. En primera instancia, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. accedió a las pretensiones de la demanda, con base en que los actos demandados se fundamentaron en el equívoco hecho de que el accionante presentó renuncia, cuando este no manifestó de manera clara e inequívoca su intención de retirarse del servicio.

En segunda instancia, la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia en mención a través del fallo de 25 de enero de 2023, y denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la manifestación de poner a disposición el cargo hecha por el señor Arévalo Carrascal contiene una declaración explícita equivalente a la renuncia, esto es, no se opone a su desvinculación y deja en libertad de su nuevo jefe la facultad de removerlo. 3.

Sustento de la vulneración Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El accionante invocó la configuración del defecto fáctico, con sustento en que se valoró de forma arbitraria la carta en la cual dejó a disposición del nuevo ministro su cargo desempeñado en el Ministerio de Justicia y del Derecho, pues de esta no se puede concluir su renuncia. Manifestó que la sentencia enjuiciada contiene una vía de hecho porque se desligó de la normativa y de la jurisprudencia que exigen que toda renuncia debe ser escrita, inequívoca, libre y manifiesta por lo cual no es posible que se infiera una renuncia por presunción o por equivalencia, de manera que al decirle el actor al nuevo ministro que ponía a su disposición su cargo, no podía entenderse que estuviera renunciando pues no hubo certeza de su voluntad de dar por terminado el ejercicio del empleo que desempeñaba.

Señaló que por tales motivos el fallo censurado incurrió en decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y defecto fáctico, ya que contiene una grave y deficiente motivación que lesiona su debido proceso, al creer erradamente que la carta dirigida al ministro entrante contenía una renuncia, sin que se pudiera extraer dicha palabra de su contenido, lo que conllevó a una errada interpretación del artículo 41, literal d) de la Ley 909 de 2004.

Sostuvo que no se estaba discutiendo sobre el fuero de estabilidad de cara a los cargos de libre nombramiento y remoción, ni sobre el cumplimiento de las funciones y el desempeño del actor, sino si hubo o no renuncia de su parte. 4. Trámite de la acción de tutela Por auto de 1º de agosto de 2023 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a los magistrados que integral la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

De igual forma, se dispuso la vinculación del juez Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y del ministro de Justicia y del Derecho, como terceros con interés en el proceso. 5. Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. El Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., por conducto del titular del despacho, se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto no incurrió en vulneración de los defectos alegados. 5.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del magistrado ponente del caso, indicó que la decisión cuestionada fue debidamente fundamentada en las pruebas y la jurisprudencia aplicable, por lo que el desacuerdo del actor con ella no conlleva a que haya sido caprichosa o arbitraria. 5.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de su director jurídico, se opuso a la acción de tutela con sustento en que el actor ha venido desempeñando varios cargos del nivel directivo en entidades públicas, y que este ha hecho uso desmedido de los medios de control ordinarios.

Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca lesionó sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas, con la sentencia de 25 de enero de 2023, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001- 33-42-049-2016-00718-02, instaurado por el tutelante en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la cual se denegó la nulidad del acto administrativo en el que se aceptó su renuncia a un cargo directivo en la entidad.

En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos 1 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 3 Idem. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora pretende reabrir el debate zanjado por el juez ordinario por no estar de acuerdo con la interpretación en torno a si el escrito por el cual puso en disposición su cargo frente al ministro de Justicia y del Derecho entrante se configuraba como su renuncia, sin que sea posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo es el debido proceso.

Esto, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto. En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5» (Énfasis de la Sala).

Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: 5 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

En el caso objeto de estudio, la parte actora cuestiona la sentencia de 25 de enero de 2023, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42-049-2016-00718-02, instaurado por el tutelante en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la cual se denegó la nulidad del acto administrativo en el que se aceptó su renuncia a un cargo directivo en la entidad.

En dicha providencia, la autoridad judicial accionada delimitó el punto de discusión y lo hizo consistir en que en concepto de la parte actora el escrito a través del cual puso a disposición del ministro entrante el cargo que ocupaba, no contenía las características de una renuncia porque no tuvo la intención de dimitir a su cargo, ni prestó su consentimiento para tal efecto; esto es, ese fue el eje del análisis del juez natural.

Al analizar si, en efecto, la carta en mención contenía una renuncia del actor, consideró lo siguiente: “(…) Ahora bien, retomando el cauce del asunto, se tiene que el 1° de junio de 2016, el Secretario General del Ministerio de Justicia y del Derecho sugirió la renuncia protocolaria a los servidores de los niveles directivos y asesor, dentro de los que se incluye el actor, pero a cambio de presentarla, éste en su condición de Director optó por colocar a disposición su cargo, proceder que a modo de ver de la Sala buscó hacer incurrir en error a la administración, que interpretó que con la comunicación escrita presentada el mismo día en que se solicitará la renuncia, dio respuesta aceptándola ante la manifestación del actor al expresar se dispusiera del cargo por él ocupado y en tal virtud, el nominador decidió designar en su remplazo a la Dra. Diana Remolina, según lo informado por la testigo Gloría Inés Córdoba Rocha, pues de lo contrario lo procedente sería haberlo declarado insubsistente.

Es decir, que esa manifestación de poner a disposición el cargo, conlleva una declaración explícita equivalente a la renuncia, esto es, anuncia que no se opone a su desvinculación y deja en libertad al nuevo jefe, y así lo entendió la administración. Lo sustancial es la facultad de removerlo, ya sea declarándole insubsistente, nombrando un reemplazo o aceptando una renuncia (…)”.

Como se puede observar, el tribunal expuso ampliamente sus razones por las cuales la manifestación del actor suscrita y elevada ante el ministro entrante podría considerarse como una “renuncia” a su cargo, y sustentó tal decisión en sendos precedentes jurisprudenciales; por otro lado, especificó que al margen de lo anterior y al ser su cargo de libre nombramiento y remoción, el nuevo jefe Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 tenía la potestad de desvincularlo en cualquier momento sin requerir renuncia ni aceptación de esta.

Los defectos invocados por el tutelante fueron orientados a controvertir la valoración otorgada al escrito en el que dejó a disposición su cargo ante el nuevo Ministro de Justicia y del Derecho, que luego sirvió de sustento para proferir las resoluciones en las que se aceptó su renuncia, para efectos de que se entendiera que el juez natural debió optar por interpretar que la manifestación en mención no constituía los elementos de una renuncia libre, clara y espontánea, por lo cual más allá de plantear una discusión sobre el alcance de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, se pretende reabrir el debate surtido en sede ordinaria.

Así las cosas, resulta claro para la Sala que los reparos de la parte actora con la valoración probatoria efectuada en segunda instancia solo demuestran su inconformidad con lo resuelto por el ad quem por ser contrario a sus intereses. Por ende, se advierte que la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de relevancia constitucional, ya que no existe una argumentación tendiente a demostrar la grave violación de los derechos fundamentales invocados y solo se plantea un desacuerdo con el análisis probatorio, con el fin de que el juez de tutela reevalúe la postura finalmente adoptada por el fallador natural de la causa, circunstancia que es a todas luces improcedente.

Por lo mismo, el debate planteado por la parte actora no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, así que no es posible dar por acreditado este requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así las cosas, es evidente para la Sala que los argumentos presentados con la demanda de tutela buscan reabrir una controversia que ya fue definida por el juez ordinario, sin que de ellos se pueda verificar una posible vulneración de las garantías fundamentales invocadas, más allá de la inconformidad que se presenta frente a la decisión que resultó contraria a los intereses de la tutelante.

En consecuencia, como no se evidencia una problemática de carácter constitucional, no es posible que el juez de tutela se inmiscuya en cuestiones que desbordan su competencia, de lo contrario, se desnaturalizaría el carácter excepcional y especial de la acción. Por lo tanto, al no estar acreditados los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo solo pretende reabrir el debate de instancia y no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, la acción de tutela será declarada improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Fernando Arévalo Carrascal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Rad: 11001-03-15-000-2023-04058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 FALLA PRIMERO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”