CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: MUNICIPIO DE TURBANÁ Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS Y OTROS Tema: Acumulación de pretensiones - Responsabilidad por declaratoria de nulidad de acto administrativo general.

Nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar que fijaba los límites territoriales entre los municipios de Turbaná y Cartagena. – indebida escogencia de la acción / Daños causados por supuesta apropiación de recursos por parte del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - no se acreditó el daño. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina1, que declaró la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia del 23 de octubre de 2008 el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar que fijaba los límites territoriales entre el municipio de Turbaná y el hoy Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y dispuso que, varios predios que por dicha norma departamental estaban 1 El proceso fue tramitado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero mediante auto del 28 de septiembre de 2018 este lo remitió al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que dictara sentencia, en cumplimiento de las medidas de descongestión adoptadas en el artículo 1 del Acuerdo No. PCSJA18 - 10913 del 20 de marzo de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

(Página 135 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai). Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 2 ubicados en el referido Distrito, pasaran a ser parte del territorio del municipio de Turbaná. El Municipio referido considera que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Departamento de Bolívar, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – en adelante IGAC - y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público son patrimonialmente responsables por los perjuicios causados a la entidad demandante debido a los dineros que esta dejó de percibir entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008.

Igualmente, por los dineros dejados de percibir con posterioridad a dicha decisión judicial, dado que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias siguió percibiendo recursos frente a los predios que ya no pertenecían a su territorio, entre el 23 de octubre de 2008 y hasta el 11 de noviembre de 2010, cuando el IGAC canceló la inscripción de estos en el Catastro de ese Distrito Turístico y los inscribió en el Catastro del municipio de Turbaná. II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 11 de enero de 20112, el municipio de Turbaná, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Departamento de Bolívar, el IGAC y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que se les declarara patrimonialmente responsables por los dineros dejados de percibir entre 1970 y 2010 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y regalías respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2 Páginas 2 a 16 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 3 Como pretensiones de su demanda, la entidad demandante solicita condenar a las accionadas a pagarle, por daño emergente y lucro cesante, la suma total de $108.484’716.051 y por perjuicios morales el equivalente a 100 SMLMV. Igualmente, como pretensiones subsidiarias solicitó, a título de daño emergente y lucro cesante, la suma total de $2.376’435.785,81 y, por perjuicios morales, el equivalente a 100 SMLMV.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, en fecha indeterminada, presentó demanda de nulidad contra el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar que fijaba los límites territoriales entre el municipio de Turbaná y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por cuanto no se siguió el procedimiento ni intervinieron las entidades señaladas en la Ley 62 de 1939.

Señala que, mediante sentencia del 23 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, la cual quedó ejecutoriada el 6 de noviembre del mismo año. Sostiene que durante los 38 años de vigencia del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar el municipio de Turbaná dejó de recibir los recursos provenientes de los impuestos directos e indirectos tales como predial, tasas a la gasolina, al medio ambiente, industria y comercio y demás sobretasas; delineación, construcción, alumbrado púbico, vigilancia, regalías, transferencias del Sistema General de Participaciones, entre otras, que sí recibió el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por concepto de los 161 predios que por dicha Ordenanza formaron parte de su territorio mientras estuvo vigente la norma anulada.

Indica que una vez ejecutoriada la sentencia del 23 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 9 de diciembre de 2008, solicitó al IGAC la incorporación de los predios que seguían asignados al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por virtud del anulado literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, pero que Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 4 pertenecían al municipio de Turbaná. Igualmente, solicitó al IGAC que fijara los límites entre ambos entes territoriales.

Manifiesta que, el 11 de noviembre de 2010, en cumplimiento de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008 del Tribunal Administrativo de Bolívar, el IGAC canceló la inscripción de los predios que pertenecían al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y que pasaron a la jurisdicción del municipio de Turbaná y los inscribió en el Catastro de este municipio.

El municipio de Turbaná considera que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Departamento de Bolívar, el IGAC y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público son patrimonialmente responsables de los perjuicios causados a la entidad demandante debido a los dineros que esta dejó de percibir entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos, respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008.

Igualmente, por los dineros dejados de percibir con posterioridad a dicha decisión judicial, dado que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias siguió percibiendo recursos frente a los predios que ya no pertenecían a su territorio, entre el 23 de octubre de 2008 y hasta el 11 de noviembre de 2010, cuando el IGAC canceló la inscripción de estos en el Catastro de ese Distrito Turístico y los inscribió en el Catastro del municipio de Turbaná. 2.

Contestaciones El 14 de marzo de 20113 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público4 sostuvo que el deslinde y amojonamiento de los municipios del país, de conformidad con lo previsto en la 3 Página 110 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 4 Páginas 121 a 128 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 5 Ley 62 de 1939 era competencia del IGAC y que los recursos percibidos por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias respecto de los predios que le fueron asignados por el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar mientras estuvo vigente le correspondían a ese Distrito, pues los efectos de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008 son hacia el futuro.

Propuso las excepciones que denominó: “inexistencia de los perjuicios reclamados con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia de nulidad”, “falta de legitimación por pasiva”, “no es imputable el daño al Ministerio de Hacienda y Crédito Público” y las demás que resulten probadas en el proceso. 2.2. El Departamento de Bolívar5 consideró que el municipio de Turbaná debió demandar, no solo la simple nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, sino también el restablecimiento del derecho por los perjuicios que estimaba que se le habían causado con dicha norma.

Formuló las excepciones de “caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 2.3. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias6 señaló que lo recaudado catastralmente por el Distrito por los predios ubicados en los límites con Turbaná desde la vigencia de la Ordenanza No. 4 de 1970, le pertenecían por la presunción de legalidad de dicho acto administrativo.

Propuso las excepciones de “caducidad de la acción”, “indebida legitimación por pasiva del Distrito” e “inexistencia de responsabilidad del Distrito”. 2.4. El IGAC7 señaló que no era cierto que ese Instituto hubiera trasladado predios del municipio de Turbaná al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 5 Páginas 135 a 149 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 6 Páginas 150 a 158 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 7 Páginas 181 a 204 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, y 2 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 6 Agregó que, en cumplimiento de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008 y de las peticiones elevadas por el municipio de Turbaná en 2009, mediante Resolución del 11 de noviembre de 2010 confirmada a través de Resolución del 15 de febrero de 2011, ordenó que 94 predios que pertenecían al Catastro del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias se inscribieran en el del municipio de Turbaná y que 6 predios que estaban inscritos en el Catastro de este último se inscribieran en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

No formuló excepciones. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 23 de febrero de 20168 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte actora9, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público10, el Departamento de Bolívar11 y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias12 reiteraron lo expuesto en la demanda y en sus contestaciones, respectivamente. 3.2.

El IGAC guardó silencio. 3.3. El Ministerio Público13 presentó concepto en el que consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, puesto que no era posible reclamar la devolución de los impuestos que fueron pagados al Distrito Turístico y Cultural de 8 Páginas 77 y 78 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 9 Páginas 90 a 93 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 10 Páginas 80 a 84 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 11 Páginas 94 a 106 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 12 Páginas 107 a 112 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 13 Páginas 113 a 124 del archivo “ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 7 Cartagena de Indias, toda vez que estas son situaciones particulares consolidadas. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de septiembre de 201814 el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la caducidad y negó las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, al considerar que la sentencia del 23 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2008, por tanto, el demandante tenía hasta el 6 de noviembre de 2010 para ejercer la acción de reparación directa.

No obstante, la parte demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 25 de octubre de 2010, la constancia de audiencia fallida fue expedida por el procurador 130 judicial II administrativo de Bolívar el 14 de noviembre de 2010 y la demanda fue radicada el 11 de enero de 2011, esto es, de forma extemporánea. 5. Recurso de apelación El 25 de junio de 201915, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 1 de octubre de 201916 y admitido el 9 de diciembre de 201917. 14 Páginas 2 a 17 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 15 Páginas 24 a 46 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 16 Páginas 48 a 51 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai 17 Páginas 61 y 62 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 8 5.1.

La parte actora18 afirmó que la acción no se encontraba caducada, pues presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 26 de octubre de 2010, esto es, cuando faltaban 12 días para que venciera el término legal para ejercer la acción, la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad data del 14 de diciembre de 2010 y la demanda se presentó el 11 de enero de 2011, es decir, de forma oportuna.

Insistió en que, por virtud de la nulidad declarada en la sentencia del 23 de octubre de 2008, las demandadas debían pagarle los impuestos dejados de recaudar entre 1970 y el 23 de octubre de 2008, así como los que siguió recaudando el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, fecha en la cual los predios que le correspondían al municipio de Turbaná fueron inscritos en su Catastro. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 4 de marzo de 202019 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. El Departamento de Bolívar20, el IGAC21 y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias22 reiteraron los argumentos expuestos en la primera instancia. 6.2.

La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio Público guardaron silencio. 18 Páginas 24 a 46 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 19 Página 66 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 20 Páginas 69 y 70 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 21 Índice 10, Samai. 22 Índice 11, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 9 III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del Código Contencioso Administrativo, puesto que la cuantía de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación23. 2.

Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial o, en otras palabras, la fuente de la controversia es lo que define el tipo de acción judicial que debe promoverse, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional24.

De modo que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Esta circunstancia tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, de manera que escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento25. 23 La pretensión mayor se estimó en la suma de $108.484’716.051 y 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda (11 de enero de 2011) equivalían a $267’800.000. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 10 De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13726 y 13827 del Código Contencioso Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante28.

Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado29. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. Así, mientras que la acción de nulidad procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal (artículos 85 C.C.A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad (artículo 86.

C.C.A.)30. 26 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” 27 “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22244. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, exp. 26870. 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079.

Igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp. 59.236. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 11 Pues bien, en el sub examine, por vía de la acción de reparación directa, se observa que se presenta una acumulación de pretensiones, la primera dirigida a que se declare la responsabilidad del Departamento de Bolívar, el IGAC - y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público por los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar.

La segunda, a fin de que se declare responsable al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, los cuales el referido Distrito siguió recibiendo frente a los predios que ya no pertenecían a su territorio, sino al municipio demandante, debido a la inscripción ordenada por el IGAC mediante la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010.

Así las cosas, corresponde determinar si las pretensiones expuestas en la demanda se presentaron en debida forma, es decir, si se presentó la acción adecuada, o si por el contrario hay lugar a declarar la indebida escogencia de la acción frente a alguna de las peticiones. En este orden de ideas, frente a la primera pretensión, se advierte que la fuente de la controversia radica en el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, pues esa disposición del acto administrativo fijó unos límites territoriales para el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 que, según la entidad, habrían constituido una pérdida de recursos por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y otros, hasta que la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, lo declaró nulo.

De lo anterior se desprende que, por esa razón, es que el municipio de Turbaná presentó demanda de nulidad simple contra dicha norma del acto administrativo Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 12 general (hecho probado 7.1.1.); sin embargo, dado que dicho acto produjo efectos jurídicos concretos respecto del ente territorial, en el entendido de que los límites geográficos fijados le representaban una disminución de sus ingresos por diferentes conceptos, debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la indemnización de los perjuicios sufridos como consecuencia de la ilegalidad del acto administrativo de carácter general.

En ese contexto, si bien la referida Ordenanza es un acto de carácter general, al producir efectos jurídicos concretos respecto del Municipio de Turbaná, puede considerarse como un acto administrativo mixto que es susceptible de ser demandado por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sección:31 “[…] La Sala advierte que la disposición contenida en la resolución demandada (…) determinó uno de los elementos que, de acuerdo con la ley, se debían tener en cuenta para la determinación de la remuneración a cargo de los concesionarios de televisión por suscripción satelital, como lo es el de la participación en los beneficios que la concesión proporcione a los concesionarios, según la cobertura geográfica y la audiencia potencial del servicio, disposición que, sin lugar a dudas, es de carácter general, y cobijaría a todas aquellas personas cuya condición coincidiera con las hipótesis impersonales y abstractas enunciadas en ella, es decir, todo aquel que en ese momento tuviera la condición de concesionario del mencionado servicio.

(…) si bien se trató de un acto de carácter general, produjo efectos respecto de personas si no determinadas, al menos determinables, con lo cual se trató de un acto que, en palabras de la jurisprudencia, tenía la naturaleza de acto mixto, que es aquel acto administrativo de carácter general, que, sin embargo, produce efectos respecto a particulares, y que, por lo tanto, en la medida en que éstos pretendan impugnarlos por considerarlos violatorios de derechos suyos amparados en normas legales -que no fue el caso presentado en el sub-lite-, deben hacerlo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante lo cual, no pierden su naturaleza de acto general. […]” En el sub judice, el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar produjo unos efectos jurídicos concretos respecto del municipio de Turbaná, pues los límites territoriales que fijó determinaban los recursos económicos que la entidad podía captar por diferentes conceptos. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, exp. 41447.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 13 Siendo así, el daño tuvo su origen en dicha Ordenanza que, pese a ser de carácter general, por generar un efecto concreto respecto del municipio de Turbaná, constituyó una inconformidad más allá de la simple nulidad y debió ventilarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo efecto deviene la indebida escogencia de la acción de reparación directa.

Ahora bien, líneas atrás se afirmó que, excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado, entre otros eventos.

No obstante, dado que el municipio de Turbaná ya agotó la posibilidad de obtener el restablecimiento del derecho cuando demandó la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, sin pedir el reconocimiento de rubro alguno, no es posible considerar la adecuación de la reparación directa a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se estaría abriendo la puerta a una nueva acción que la entidad demandante ya agotó y cuya decisión quedó ejecutoriada, esto es, la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Finalmente, es menester poner de presente que la demanda se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis.

En síntesis, no hay lugar a adecuar la demanda y en tal sentido habrá que declararse la indebida escogencia de la acción frente a la pretensión que busca el resarcimiento de los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 14 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, pues tal daño tuvo su origen en dicho acto administrativo que, al ser de carácter mixto, debió ser demandado con la correspondiente pretensión de restablecimiento del derecho.

En cuanto a la segunda pretensión, cuya finalidad es que se declare responsable al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010 y que dicho Distrito habría recibido en su lugar, la acción de reparación resulta procedente, porque se reclama la reparación de un daño proveniente de un acción en que habría incurrido el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 3.

Vigencia de la acción Debido a que en el proceso se discutió la caducidad de la acción y la sentencia de primera instancia estimó que tal fenómeno se produjo; resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal32. Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando 32 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 15 a la protección del interés general33, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción34, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle 33 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 34 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 16 configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure35 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia36, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el sub judice, se observa que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta lo siguiente: i) que el recaudo indebido por parte del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias cesó con la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010, confirmada por la Resolución No. 130000022011 del 15 de febrero de 2011, la cual quedó ejecutoriada el 19 de marzo de 2011 (hecho probado 7.1.11.); ii) que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 26 de octubre de 2010 y la constancia de audiencia 35 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 36 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 17 fallida se expidió el 14 de diciembre de 201037; y, iii) que la demanda se presentó el 11 de enero de 201138, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley39. 4. Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis40. 4.1.

El Municipio de Turbaná es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, pues aduce que dejó de percibir recursos económicos entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, los cuales fueron recibidos en su lugar por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 4.2.

El Departamento de Bolívar no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues en la demanda no se le atribuye responsabilidad por los dineros que el municipio de Turbaná dejó de percibir entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, sino al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 4.3. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias se encuentra legitimado en la causa por pasiva, toda vez que es la entidad a la que la demandante acusa de haberse apropiado de los recursos públicos que le correspondían entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, debido a la inscripción ordenada por el IGAC mediante la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010. 37 Páginas 19 a 22 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 38 Páginas 2 a 29 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 39 Igualmente, se advierte que la parte demandante no se encontraba obligada a intentar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, pues aún no se encontraba vigente la Ley 1285 de 2009 que así lo exigía. 40 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 18 4.4.

El IGAC no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues en la demanda no se le atribuye responsabilidad por los dineros que el municipio de Turbaná dejó de percibir entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, sino al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. Además, al margen de lo anterior, en la demanda no se le hace atribución alguna que causara que el ente demandante dejara de percibir los dineros que reclama. 4.5.

La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público no se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues en la demanda no se le atribuye responsabilidad por los dineros que el municipio de Turbaná dejó de percibir entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, sino al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Además, al margen de lo anterior, en la demanda no se le hace atribución alguna que causara que el ente demandante dejara de percibir los dineros que reclama. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias es patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a la entidad demandante debido a los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010 respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 6.

Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 19 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199141 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

Amén de que la fórmula comúnmente conocida para describir el fenómeno lesivo indemnizable, esto es el daño antijurídico, como el primer elemento necesario para poder endilgar la responsabilidad a quien cause la lesión patrimonial objeto de la solicitud de restablecimiento, se ha dicho que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar.

Se debe sumar a este elemento estructural para hallar la responsabilidad del Estado otro componente necesario e indispensable para establecer el deber de responder por los daños que cause con su acción u omisión y es el referido a su atestación a quien deba responder por aquel, lo que se conoce como imputación, que no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo.

Lo anterior, por supuesto, comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros42.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 41 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 20 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 28 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que declaró la caducidad y negó las pretensiones de la demanda, la parte actora afirmó que, por virtud de la nulidad declarada en la sentencia del 23 de octubre de 2008, las demandadas debían pagarle los impuestos dejados de recaudar entre 1970 y el 23 de otubre de 2008, así como los que siguió recaudando el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, fecha en la cual los predios que le correspondían al municipio de Turbaná fueron inscritos en su Catastro.

Como antes se advirtió, en cuanto al daño correspondiente a los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, se presenta una indebida escogencia de la acción, de modo que la Sala no se pronunciará al respecto.

En este sentido, y comoquiera que solo la entidad demandante presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 28 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil43, exclusivamente habrá lugar a resolverse el asunto sub lite en aquellos aspectos frente a los que la parte demandante manifestó su inconformidad en la alzada. 43 “Artículo 357.

Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 21 En vista de lo expuesto, la Sala analizará exclusivamente si el daño consistente en que el municipio de Turbaná dejó de percibir recursos económicos entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010 se acreditó y, de ser así; si tal daño es atribuible al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se encuentran acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado. 7.1. Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, se advierte que no se dará valor probatorio al documento denominado “Listado de predios recuperables”44, dado que se desconoce en qué fecha y quién o qué autoridad lo suscribió, pues carece de información que permita identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, se encuentra probado lo siguiente: 7.1.1.

Consta que, en virtud de demanda instaurada en fecha indeterminada por el municipio de Turbaná, mediante sentencia del 23 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, como consta en la copia auténtica de dicha providencia, de la cual se destaca lo siguiente:45 “[…] En el caso que nos ocupa, se tiene que durante el desarrollo de las operaciones de deslinde y amojonamiento entre el Municipio de Turbaná con el Municipio de Cartagena, se estableció un conflicto de limites entres estos dos entes.

Lo que se fundamenta en lo dicho por el informe del IGAC visible a folio 202 cuando 44 Páginas 47 a 51 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 45 Páginas 23 a 44 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 22 establece que ‘En cuanto a las líneas limítrofes Cartagena- Santa Rosa, Cartagena - Turbaco, Cartagena- Turbaná, Mahates - Soplaviento, San Martín de Loba - Barranco de Loba, San Martín de Loba - Margarita, Pinillos - Barranco de Loba y Morales - Simití, casos en los cuales no se llegó a un pleno acuerdo, el Instituto ha resuelto el problema respetando los límites tradicionales y teniendo en cuenta la aplicación técnica de los principios expuestos en el Decreto 803 de 1940, en cuanto a Catastro se refiere o buscando la solución más aconsejable desde el punto de vista Político – Administrativo’. […] En virtud de lo anterior, las partes debían enviar el informe para que dieran todos los argumentos necesarios, para que justificarán los límites que debían trazarse realmente, caso contrario, el Instituto Geográfico de Colombia (IGAC) de forma oficiosa realizaría la correspondiente demarcación de acuerdo al estudio previo y a la documentación que fuese sido recopilada por la misma entidad. […] Pero la Asamblea Departamental de Bolívar no aplicó el procedimiento que correspondía conforme al artículo 5° de la Ley 62 de 1939, es decir, ante el conflicto de límites detectado durante las jornadas de deslinde y amojonamiento del Departamento de Bolívar, efectuado por el Agustín Codazzi, debió proceder a nombrar la Comisión Demarcadora y lo que hizo fue estudiar y aprobar los límites de los diferentes municipios mediante la Ordenanza No. 04 de 1970 omitiendo completamente dar solución al conflicto de límites, mediante la designación de la Comisión Demarcadora.

Razón por la cual se considera que la Ordenanza demandada incurrió en violación grave al procedimiento establecido en la Ley 62 de 1939 y su Decreto Reglamentario 803 de 1940 y se decretará la nulidad parcial de dicha Ordenanza. […] Falla: Primero: Decretase la nulidad del artículo 2° literal e) de la Ordenanza No. 04 de 1970 expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar”. 7.1.2.

Se demostró que la sentencia del 23 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar quedó ejecutoriada el 11 de noviembre de 2008. De ello da cuenta la constancia suscrita por la Secretaría de ese Tribunal46. 7.1.3. Se comprobó que, el 9 de diciembre de 2008, el alcalde del municipio de Turbaná solicitó al IGAC la inclusión de 202 predios en la base catastral de ese Municipio, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar.

Si bien no se allegó dicha solicitud, de ello da cuenta copia de la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010, expedida por la directora del IGAC, Territorial Bolívar, por la cual ordenó la cancelación de 94 predios en el Catastro del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para que fueran inscritos en el Catastro del municipio de Turbaná y que 6 predios que 46 Página 46 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 23 hacían parte del Catastro de este último fueran inscritos en el Catastro del referido Distrito47. 7.1.4. Consta que, el 14 de abril de 2009, el alcalde de Turbaná le solicitó al IGAC “la incorporación o inscripción catastral de todos los predios (760 hectáreas) que corresponden a la mitad de la isla del Covado contenidos en la referencia catastral madre y todas las que se han derivado de ella”.

Si bien no se aportó a este proceso dicha solicitud, de ello da cuenta el auto del 26 de mayo de 2009, por el cual el IGAC, Territorial Bolívar, abrió la actuación administrativa tendiente a resolver dicha solicitud48. 7.1.5. Se demostró que, el 26 de mayo de 2009, el IGAC, Territorial Bolívar abrió la actuación administrativa tendiente a resolver la solicitud presentada por el alcalde de Turbaná el 14 de abril de 2009.

De ello da cuenta el auto de la misma fecha49. 7.1.6. Se comprobó que, el 11 de mayo de 2009, el alcalde de Turbaná corrigió su solicitud anterior al IGAC, Territorial Bolívar para manifestar que no solicitaba la incorporación de 760 sino de 7.048 hectáreas de la isla del Covado. Si bien no se aportó a este proceso dicha solicitud, de ello da cuenta el auto del 18 de septiembre de 2009, por el cual el IGAC adicionó al trámite administrativo dicha solicitud50. 7.1.7.

Se acreditó que, el 11 de septiembre de 2009, el alcalde de Turbaná solicitó al IGAC, Territorial Bolívar la “incorporación de predios al Catastro de Turbaná, de los sectores: 1. Tortuga - Bolívar - Moroti - Loma de los Cocos; 2. Buenavista de Cortes - La Bonga - Rosario Vélez - Román Lambis; 3. El Chorro; 4. Ciénaga del 47 Páginas 81 a 107 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 48 Páginas 14 a 18 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 49 Páginas 14 a 18 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 50 Páginas 19 a 22 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 24 Tapón - Camaroneras”. Si bien no se aportó a este proceso dicha solicitud, de ello da cuenta copia del auto del 18 de septiembre de 2009, por el cual el IGAC adicionó al trámite administrativo dicha solicitud51. 7.1.8. Se probó que, mediante auto del 18 de septiembre de 2009, el IGAC, Territorial Bolívar, adicionó al trámite administrativo de deslinde y amojonamiento del municipio de Turbaná y del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, las solicitudes del 11 de mayo y del 11 de septiembre de 2009 presentadas por el alcalde de Turbaná. De ello da cuenta copia del auto de la misma fecha52. 7.1.9.

Se verificó que, mediante la Resolución No.130000932010 del 11 de noviembre de 2010, la directora del IGAC, Territorial Bolívar, ordenó la cancelación de 94 predios del Catastro del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para que fueran inscritos en el Catastro del municipio de Turbaná y que 6 predios que hacían parte del Catastro de este último fueran inscritos en el Catastro del referido Distrito.

Así consta en la Resolución de la misma fecha53. 7.1.10. Consta que, el 22 de noviembre de 2010, el Municipio de Turbaná presentó recurso de reposición contra la Resolución No.130000932010 del 11 de noviembre de 2010, a fin de que se incorporaran a su territorio todos los predios que solicitó y que se revocara la decisión que desincorporó 6 predios de su jurisdicción para inscribirlos en el catastro del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Si bien no se aportó a este proceso el mencionado recurso, de ello da cuenta copia de la Resolución No. 130000022011 del 15 de febrero de 2011, que confirmó en todas sus partes la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 201054. 51 Páginas 19 a 22 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 52 Páginas 19 a 22 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 53 Páginas 81 a 107 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 54 Páginas 48 a 56 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 25 7.1.11 Se comprobó que, mediante Resolución No. 130000022011 del 15 de febrero de 2011, el IGAC, Territorial Bolívar, confirmó en todas sus partes la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010, la cual quedó ejecutoriada el 19 de marzo de 2011, como consta en la copia de dicha Resolución55. 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el problema jurídico que se debate en el proceso, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y; ii) posteriormente su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración56-57. 55 Páginas 48 a 61 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 56 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 57 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 26 7.2.1. El daño antijurídico Para comenzar, debe señalarse que el daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho58, que contraría el orden legal59 o que está desprovista de una causa que la justifique60, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida61, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

En su fórmula reducida, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. Se observa que el daño consistente en los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010 y que habrían sido recibidos en su lugar por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no se encuentra probado por las siguientes razones: Se tiene que, mediante la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010 expedida por el IGAC, Territorial Bolívar y confirmada a través de la Resolución No. 130000022011 del 15 de febrero de 2011, ese Instituto ordenó que 94 predios se cancelaran del Catastro del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y se inscribieran en el del municipio de Turbaná (hechos probados 7.1.9. y 7.1.11).

Asimismo, además de los medios de convicción arrimados al proceso, de los 58 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 59 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 60 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 61 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 27 cuales ya se hizo un recuento en el capítulo de hechos probados, al plenario se allegó un dictamen pericial denominado “Estudio técnico de cálculos económicos que soportan la demanda por reparación y recobro de impuestos predial a ICA dentro del período 1970 y 2009 ante el Distrito de Cartagena D.T y C”, realizado en el 2010 por los “ingenieros especialistas Pedro Pérez Marrugo y Marco A. Pérez Pérez”, el cual fue decretado62 con el fin de que “soporte la reparación económica o recobro de los impuestos, tasas, transferencias, intereses e indemnizaciones solicitadas con esta demanda desde el año 1.970, a diciembre de 2.009”.

En dicho dictamen, los peritos realizan el cálculo económico del impuesto predial unificado que el municipio de Turbaná “dejó de percibir durante 40 años” por concepto de 201 predios ubicados en las siguientes zonas: 70 ubicados en Loma del Coco – Moroti, 44 en Buenavista de Cortes, 37 en El Chorro, 43 en Isla del Covado y 5 en Zilca.

Igualmente, calculan el valor del impuesto de industria y comercio respecto de 20 empresas “localizadas en la zona Buenavista”, con base en lo que algunas de ellas le habrían pagado en 2009 al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a título de dicho impuesto. Finalmente, concluyen “que por concepto de indemnización a causa de los daños y perjuicios más el lucro cesante desde el año 1991 hasta 2009, el hoy Distrito de Cartagena en pesos de 2009 debe reconocer a favor del municipio de Turbaná la suma de $56.493’938.452”.

Sin embargo, luego determinan que “el valor total de las pretensiones calculadas por los conceptos de impuestos predial IPU, industria y comercio ICA y reparación por daños y perjuicios por lucro cesante de todos los dineros dejados de recibir es por $108.484’716.051”63. A estos efectos, se tiene que el artículo 237 del Código de Procedimiento Civil señala que, para otorgar valor probatorio a la prueba pericial, el dictamen debe ser claro, preciso y detallado.

Además, el artículo 241 de la citada disposición establece que el juez deberá analizar la prueba en relación con el hecho que se 62 Mediante auto del 1 de agosto de 2011, ver páginas 63 a 65 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 63 Páginas 52 a 77 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 28 pretende probar; la competencia del perito, esto es, que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que esté fundamentando con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y, que otras pruebas no lo desvirtúen64.

Pues bien, el dictamen allegado con la demanda65 cuya finalidad ya se mencionó, no cumple con las exigencias previstas en los artículos 237 y 241 del Código de Procedimiento Civil, dado que el cálculo que hacen los peritos “ingenieros especialistas” respecto del año 2009 no ofrece certeza ni credibilidad suficiente, pues se desconoce cuál es “su especialidad” que los acredite como expertos en la materia de cuantificación de perjuicios; además, los peritos no respaldan sus estimaciones ni conclusiones con los soportes que mencionan en el dictamen.

Es así como en el dictamen se realiza un cálculo económico entre 1970 y 2009 de los dineros que habría dejado de recibir el municipio de Turbaná por concepto de impuestos predial e industria y comercio respecto de predios que, según ellos, “conocen con certeza”, pero sin determinar cuáles ni allegar los soportes que respalden sus cálculos.

Si bien los peritos refieren que consultaron “textos históricos, escrituras, recibos de paz y salvo y documentos de libertad y tradición expedidos por los diferentes organismos estatales propios de cada época, contenidos como anexos dentro de la sentencia del 23 de Octubre de 2008 emitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar”, así como el documento denominado “ALEAN PICO, Augusto, Estudio de los Factores determinantes del recaudo de los impuestos Predial e Industria y Comercio en el Distrito de Cartagena de Indias.

UTB 2009” y la Oficina de impuestos Distritales de Cartagena de Indias D.T y C., con el dictamen no se acompañan dichos soportes. Además, se observa que el peritazgo solo se acompaña de un documento titulado 64 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad.: 55437. 65 Páginas 52 a 77 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 29 “Documento técnico No. 3”66 dirigido al “Doctor Alejandro Lozano Cuello” en el que se indica: “atendiendo su solicitud me permito calcular lo recaudado por el Distrito de Cartagena durante el periodo comprendido entre enero del 2009 hasta la fecha (enero de 2011).

Tomando como base la Resolución No. 13-000-093-2020 (11 de noviembre de 2010), donde son recuperados 92 predios del total demandado a favor del municipio de Turbaná” y a continuación señala que no hay información suficiente para calcular lo que le corresponde al municipio de Turbaná por concepto de impuesto de industria y comercio, luego señala un total de indemnización por daños y perjuicios más lucro cesante en la suma de $1.250’321.383,98 y finalmente concluye que los dineros dejados de recaudar por el municipio de Turbaná durante el periodo 2009-2011 por concepto de impuesto predial “de los 92 predios hoy recuperados” es de $ 2.376’435.785,81, sin incluir el impuesto de industria y comercio67.

No obstante, se desconoce quién y cuando suscribió este documento, el cual ni siquiera se menciona en el dictamen ni fundamenta las cifras que en él se concluyen. De modo que la pericia antes referida arribó a unas conclusiones sin allegar los soportes en los que se fundamentó ni señalar cuál fue la metodología que implementó para llegar a tales resultados, desatendiendo así lo previsto en los artículos 237 y 241 del Código de Procedimiento Civil, lo cual impone concluir que las mismas carecen de objetividad y certeza.

Asimismo, el referido peritazgo no ofrece elementos para demostrar el daño que se encuentra en estudio, pues carece de soportes que acrediten que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, efectivamente, devengó dineros por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y regalías que, a partir del 23 de octubre de 2008, le correspondían al municipio de Turbaná. De allí que fuerza es concluir que esta prueba carece de eficacia para acreditar el daño en estudio.

Igualmente, en el proceso se decretó y practicó dictamen pericial por parte de 66 Páginas 78 a 80 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 67 Páginas 78 a 80 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 30 perito contador “para que establezca los impuestos, tasas, contribuciones, regalías, trasferencias del Sistema General de Participación recibidos por el Distrito de Cartagena con ocasión a los predios citados por el accionante en el escrito de la demanda, desde 1970 a la fecha”68.

Sin embargo, este dictamen69 tampoco satisface las exigencias de las normas antes citadas para acreditar el daño analizado, teniendo en cuenta que en la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010 confirmada mediante la Resolución No. 130000022011 del 15 de febrero de 2011, el IGAC ordenó la inscripción de 94 predios que estaban en jurisdicción del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en el Catastro del municipio de Turbaná, es decir, que a partir de ese momento el cobro de todo impuesto consagrado en la ley le correspondía a la entidad demandante, sin que dicho dictamen ni otra evidencia arrimada al plenario demostrara que el referido Distrito percibió recursos que ya no le correspondían.

En efecto, teniendo en cuenta que a partir de la Resolución No. 130000022011 del 15 de febrero de 2011 quedaron definidos los predios que hacían parte del Catastro del municipio de Turbaná, entre los anexos del dictamen se observa que, el 27 de marzo de 201470, el perito contador le solicitó al alcalde de Turbaná que certificara cuáles de los bienes inmuebles incorporados al Municipio en el 2011 por parte del IGAC estaban pagando debidamente el impuesto predial unificado y cuáles empresas se encontraban en el respectivo registro para el pago del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil y sobretasa ambiental en el municipio de Turbaná. 68 Mediante auto del 1 de agosto de 2011, ver páginas 63 a 65 del archivo “ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 69 Páginas 2 a 212 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 70 Páginas 283 y 284 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 31 En respuesta a dicha petición, mediante oficio del 31 de marzo de 201471 -también anexado al dictamen- el alcalde de Turbaná señaló que, de los 94 predios asignados por el IGAC, 16 “vienen cancelando” el impuesto predial unificado, sin explicar por qué los demás no, pese a que ya estaban inscritos en su Catastro, de modo que podría inferirse que los sujetos del impuesto estaban en mora, pero ello no significaba que le pagaron el tributo al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Además, en el mismo oficio, el alcalde señaló las 6 empresas que se encontraban asentadas en el municipio de Turbaná, pero sin indicar si estaban pagando o no el impuesto de industria y comercio y demás tributos correspondientes, lo que tampoco demuestra que se los estuvieran pagando al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

Al proceso no se allegó algún registro de la oficina de Catastro o de Hacienda del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que demostrara que este aun los incluía en sus bases de datos para el cobro de impuestos, como tampoco se allegaron las facturas ni los comprobantes de pago respectivos que dieran cuenta que por los predios asignados por el IGAC al municipio de Turbaná, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias recaudó los impuestos reclamados en la demanda desde el 2008 y que no los retornó al municipio de Turbaná. Incluso, de las copias de los 7 estados de cuenta para cobro del impuesto predial unificado por parte del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que se anexaron al dictamen se observa que: i) el predio con cédula catastral No. 000200010405000 no tiene fecha ni valor a pagar72, ii) el predio con cédula catastral No. 000200010478000 se encontraba para pago el 26 de enero de 201173, iii) el predio con cédula catastral No. 000200010873000 no tiene fecha ni valor a pagar74, iv) el predio con cédula catastral No. 000200010885000 se 71 Páginas 285 a 288 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 72 Página 116 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 73 Página 166 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 74 Página 179 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 32 encontraba para pago el 27 de enero de 201175, v) el predio con cédula catastral No. 000200010906000 no tiene fecha ni valor a pagar76, vi) el predio con cédula catastral No. 000200010941000 se encontraba para pago el 26 de enero de 201177 y, vii) el predio con cédula catastral No. 000200010889000 no tiene fecha ni valor a pagar.

De modo que por algunos de estos predios el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias ni siquiera cobró el referido impuesto en el 2011 y aquellos predios a los que les aparecía un cobro pendiente, los estados de cuenta solo permiten verificar que se podía generar una factura de cobro, mas no que el Distrito recaudó algún monto por ese concepto a partir de 2008.

Tampoco se aportaron las declaraciones del impuesto de industria y comercio de las empresas asentadas en los predios que pasaron del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias al municipio de Turbaná, para establecer si desde el 2008, efectivamente, le pagaron al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y no al municipio de Turbaná. En cuanto al impuesto de alumbrado público, se observa que el perito contador le solicitó a Electricaribe78 información para identificar de qué predios de los asignados por el IGAC al municipio de Turbaná, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias recaudó el impuesto de alumbrado público y si dichos recursos ya habían sido trasladados al municipio de Turbaná. Ante lo cual se tiene que Electricaribe citó al perito para notificarle la respuesta a su petición79, pero esta no se encuentra en los anexos del dictamen, de modo que, si esa empresa suministró la información requerida, esta no fue allegada con el dictamen.

Con 75 Página 186 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 76 Página 192 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 77 Página 198 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 78 Página 274 del archivo “ED_C4_01 OTROS - CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS - DICTAMEN PERICIAL (.pdf) NroActua 48.pdf, índice 48, Samai. 79 Página 275 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 33 todo, no se allegó evidencia alguna de hasta cuando el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias recibió recursos por concepto de dicho impuesto y si estos fueron trasladados o no al municipio de Turbaná, es decir, no se probó si se apropió de recursos que no le correspondían.

Por tanto, se itera, el dictamen del perito contador carece de eficacia probatoria, pues no ofrece ninguna conclusión cierta, objetiva ni precisa acerca de cuáles fueron los dineros de los que se habría apropiado el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y que le correspondían al municipio de Turbaná. De modo que ni las pruebas periciales ni las demás evidencias allegadas a este proceso permiten acreditar que, desde el 23 de octubre de 2008 hasta el 11 de noviembre de 2010, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias ingresó a su patrimonio dineros que le correspondían al municipio de Turbaná, por concepto de impuestos y demás recursos respecto de los predios asignados al Catastro del municipio demandante, mediante las Resoluciones Nos. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010 y 130000022011 del 15 de febrero de 2011 del IGAC.

De ahí que este daño no se encuentra probado. Por otra parte, en su aspecto sustancial, debe considerarse que la prueba del daño, junto con la acreditación de los demás elementos de la responsabilidad, genera la obligación correlativa de indemnizarlo a quien lo sufre y, como obligación de contenido crediticio de reparación integral derivada del juicio de responsabilidad, su prueba corresponde a quien lo alega y reclama, tal y como se desprende de los artículos 149480 y 175781 del Código Civil.

Por lo tanto, tratándose de la prueba del nacimiento y existencia de una obligación indemnizatoria, es un deber insoslayable del acreedor, que solo puede excepcionalmente suplirse por orden del juez o en virtud de la ley, pues ello rompe el equilibrio de la relación subyacente a la discusión de la obligación misma pues, 80 Artículo 1494: “Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o en las convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de la familia”. 81 Artículo 1757: “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”.

Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 34 debe subrayarse que la responsabilidad estatal plantea en esencia una cuestión obligacional entre acreedor (damnificado) - y deudor (Estado); una obligación de reparar el daño. Es que la obligación indemnizatoria derivada de la declaratoria de responsabilidad extracontractual para que se halle configurada exige prueba de todos los elementos de la responsabilidad, lo cual, por supuesto, entre otros implica probar el detrimento patrimonial del municipio de Turbaná, que en el caso de marras se extraña. En consecuencia, se revocará la sentencia del 28 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que declaró probada la caducidad de la acción, para, en su lugar declarar: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Bolívar y el IGAC; ii) la indebida escogencia de la acción frente a la pretensión de responsabilidad por los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008; y, iii) negar las pretensiones de la demanda, dado que no se demostró el daño alegado. 8.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la cual quedará así: Radicado: 13001233100020110000301 (65368) Demandante: Municipio de Turbaná 35 SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Bolívar y el IGAC.

TERCERO: DECLARAR la indebida escogencia de la acción frente a la pretensión de responsabilidad por los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008.

CUARTO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

QUINTO: SIN COSTAS.

SEXTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado FIRMADO ELECTRONICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada VF