CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 41001-23-31-000-2011-00567-02 (2524-2017) Actor: ÁNGELA STELLA DUARTE GUTIÉRREZ Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, contra la sentencia proferida el 10 de febrero de 2017 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ÁNGELA STELLA DUARTE GUTIÉRREZ, a través de apoderado judicial (fs. 1-74), solicitó la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó la reliquidación de las prestaciones y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales con el 100% de lo devengado incluyendo la prima especial de servicios del 30% y el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a saber: ✓ Oficio 0456 del 5 de abril de 2011 y la Resolución 3097 del 10 de mayo de 2011, expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva.
A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación y pago de todas sus prestaciones laborales, desde el 1° de septiembre de 2008 y en adelante, sobre el 100% de su ingreso básico mensual, el pago de la prima especial del 30% y el pago del 30% del salario básico, por el tiempo que se ha desempeñado como magistrada de consejo seccional de la judicatura, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
2. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 10 de febrero de 2017 (fs. 225-234), decidió: i) Declarar la nulidad de los actos acusados; ii) Inaplicar los decretos que desde 1993 han fijado anualmente la remuneración de los funcionarios judiciales, en cuanto previeron como prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los mismos; iii) Condenar a la demandada a: reliquidar y pagar las prestaciones de la demandante, causadas desde el 1° de septiembre de 2008 y hasta que por razón del cargo tenga derecho, teniendo en cuenta el 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial; reconocer y pagar a la demandante por el mismo término, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un agregado o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho; iv) Declarar improcedentes las excepciones propuestas.
3. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, mediante escrito radicado el 8 de marzo de 2017 (fs. 237-248), presentó recurso de apelación en contra de la sentencia antedicha. Sostuvo en su recurso, en síntesis, que la prima especial de servicios, por disposición expresa de la ley, no tiene carácter salarial, excepto para la liquidación de la pensión de jubilación. 4.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso. Corrido el traslado para alegatos de conclusión (f. 279), las partes y los demás sujetos procesales guardaron silencio.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 268-273), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto, cuyo argumento fundamental estriba en que la prima especial de servicios, por disposición expresa de la ley, no tiene carácter salarial, excepto para la liquidación de la pensión de jubilación. Siendo este el cargo contra la decisión del a quo, y por ende, el aspecto que se decidirá en sede de apelación. Respecto del cargo contra la sentencia de instancia, para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL); es así como la sentencia de unificación estableció los siguientes derroteros para esta clase de asuntos: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019]. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” No obstante, tratándose de los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes, es claro que el reajuste posible a la remuneración de los mismos, es el derivado de la correcta aplicación del Decreto 610 de 1998, en cuanto a la bonificación por compensación, tal como lo estableció la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp.
No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta), con las precisiones de la sentencia de esta misma Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019. Por lo tanto, es por vía de la citada bonificación por compensación que se puede reajustar, cuando haya lugar a ello, la remuneración de los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes, mas no por el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, puesto que de no ser así se desbordaría el tope del 80% establecido para dichos cargos.
En efecto, la norma en cita (Decreto 610 de 1998) señala de manera taxativa que a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal; (esto es, 1º de enero de 2001) los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; lo cual indica que para obtener el porcentaje de la Bonificación por Compensación, se toma el 80% de todos los conceptos laborales que devenguen los magistrados de las altas cortes, tal como quedó establecido en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces[1] incluida la cesantía de los Congresistas, en donde se dijo: “… Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Así, quedando claros los alcances tanto de la prima especial de servicios del artículo 14 de Ley 4 de 1992, como de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, según las sentencias de unificación citadas, no es procedente para los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes ordenar el reconocimiento de los reajustes prestacionales derivados de la inclusión, de lo que se consideró prima especial de servicios en un 30% de la asignación básica mensual, porque la nivelación o reajuste posible para dichos cargos está prevista en el Decreto 610 de 1998, por vía de la bonificación por compensación, y ello implicaría sobrepasar el límite del 80%, como lo definió la regla 6 del artículo PRIMERO de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33- 000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19): “La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo.” (se resalta) Ahora bien, la prima especial de servicios del artículo 14 de Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, por disposición expresa de dichas normas carecen de carácter salarial, salvo para efectos pensionales, como lo ratifican las sentencias de unificación citadas.
Todo lo anterior, aplicado al caso concreto, en donde se pretende la inclusión de dichos pagos como salario para el cargo de magistrado de consejo seccional de la judicatura y la consecuente reliquidación de prestaciones que, se reitera, desconocería el límite del 80% señalado, implica que debe revocarse la sentencia impugnada, por lo que así se dispondrá; no obstante, se adicionará la decisión de instancia en el sentido de estarse a lo resuelto en las sentencias de unificación reseñadas, aplicables con carácter obligatorio para esta jurisdicción. No obstante y con el fin de obtener mayor claridad sobre la composición del ingreso de los funcionarios judiciales a quienes se les aplica la bonificación por compensación, establecida en el Decreto 610 de 1998, esta Sala dictó auto para mejor proveer el 2 de agosto de 2022 (f. 281), cuyo texto fue: “Encontrándose el proceso al despacho para dictar sentencia de segunda instancia, encuentra la Sala de Conjueces necesario oficiar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que informe esquemáticamente como se compone porcentualmente el ingreso mensual de los funcionarios judiciales destinatarios de la bonificación por compensación de que trata el decreto 610 de 1998.
Por lo tanto, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe explicar en relación con dicho ingreso laboral, cual es el porcentaje que corresponde al salario básico, a la prima especial, a la bonificación por compensación y a la expresión “…demás ingresos laborales actuales…” si a esta expresión estuviera asignado algún otro monto de ese ingreso.
De igual forma, esta entidad deberá explicar en su respuesta si la prima especial como componente de dicho ingreso laboral se paga como adicional al salario básico o como parte de éste por haberse determinado como un porcentaje del salario básico incluido en éste. Así mismo, se deberá indicar cuál es la incidencia de la fórmula que se esté aplicando para la prima especial, en el monto de la liquidación y pago de las prestaciones sociales de los citados funcionarios.” En virtud del citado requerimiento, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial remitió la respectiva respuesta el 14 de octubre de 2022 (índice 35 SAMAI), dentro de la cual se incluye la “CONSTANCIA DEAJRHO22-2392” expedida por “LA DIRECTORA ADMINISTRATIVA DE LA DIVISION DE ASUNTOS LABORALES DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL” de fecha 11 de octubre de 2022, en la que se incluyen los datos requeridos para los años 1999 a 2022, de los cuales se toman, a manera de ejemplo los referidos al año 2022, con el encabezado dispuesto en la página 29 de dicha constancia y una aclaración final, así: “Con fundamento en la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, EXPEDIENTE No. 250002325000201000246-02, No. Interno: 0845- 2015, Ponente Dr. JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA, en la que figuran como demandantes el Dr. JORGE LUIS QUIROZ ALEMAN Y OTROS, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, una vez contó con la respectiva apropiación presupuestal para asumir el gasto, profirió la Circular DEAJC19-68 del 16 de agosto de 2019, en virtud de la cual desde el 1 de agosto de 2019 todos los Magistrados de Alta Corte “activos en nómina”, perciben una Prima Especial de Servicios ajustada o nivelada, tomando para su cálculo las cesantías devengadas por los Congresistas.” [pic] [pic] Con lo anterior se constata la composición de los ingresos totales anuales para los magistrados de tribunal, referidos al 80% de los ingresos totales anuales de los magistrados de altas cortes, dentro de los cuales se destaca que los componentes mensuales de los ingresos para los magistrados de tribunal son, por separado, la asignación básica mensual, la prima especial y la bonificación por compensación; así mismo, los componentes anuales para los mismos cargos son, también por separado, la asignación básica, la prima especial, la bonificación por compensación, la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y las cesantías.
Igualmente se hace evidente que en el estado de cosas actual, la remuneración total anual para los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, sí corresponde al ochenta por ciento (80%) de lo que reciben anualmente los magistrados de las altas cortes (y éstos a su vez reciben el cien por ciento (100%) de lo devengado por los congresistas), por lo que se reitera que no sería posible ordenar pagos adicionales, ni por salarios ni por reliquidación de prestaciones, para los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, so pena sobrepasar el límite del ochenta por ciento (80%) y de incurrir en violación directa de la ley.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto por las sentencias de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], y la del 18 de mayo de 2016 de la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Ponente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, Exp.
No. 250002325000201000246- 02, Actor: Jorge Luis Quiroz Alemán), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia apelada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1]Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Exp. No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.