25000234100020230096901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020230096901 Demandante: Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNINPAHU Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 31 de agosto de 2023 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano - UNINPAHU1 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, con fundamento en las siguientes pretensiones3: 1 Mediante apoderada. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 2 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo distinguido como Resolución No. 015460 de 4 de agosto de 2022 proferida por el Viceministro de Educación Superior encargado de las funciones de la Ministra de Educación Nacional ‘Por la cual se ordenan medidas preventivas y de vigilancia especial para la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA PARA EL DESARROLLO HUMANO – UNINPAHU’.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la denominada Resolución 0914 de 01 de febrero de 2023 expedida por el Ministro de Educación Nacional mediante la cual la entidad resuelve el recurso de reposición interpuesto, confirmando en su integridad la Resolución No. 015460 de 4 de agosto de 2022. TERCERA. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL le causó un perjuicio de tipo económico a la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNINPAHU con la imposición de las medidas preventivas y de vigilancia especial ordenadas.

SUBSIDIARIA. […] Que se declare la nulidad de las MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL impuestas por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en la Resolución No. 015460 de 4 de agosto de 2022, contenidas en el numeral 3 del artículo primero y en el artículo segundo de la resolución en cita. […]”. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada al pago de $1.119.620.714 por concepto de lucro cesante más la indexación e interés que se lleguen a causar4.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 3. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 31 de agosto de 20235, resolvió: “[…] RECHAZAR la demanda interpuesta por la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNINPAHU, de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”. 4.

Para fundamentar su decisión, citó jurisprudencia de esta Corporación6, sobre la diferencia entre los actos definitivos y de trámite, y consideró que el asunto no 4 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 5 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 6 Al respecto, citó: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005- 01131-01(15784);

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D.C., seis (06) de marzo de dos mil catorce (2014). Radicación número: 18001-23-33-000-2013-00054-01(2529-13); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicación número: 11001-03-24-000- 2012-00100-00(19600); Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado No. 25000-23-42-000-2016-04052-01(4476-17), providencia del 21 de junio de 2018; y Consejo de Estado Sala de 3 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era susceptible de control judicial, por cuanto los actos acusados “[…] no resuelven de fondo la actuación administrativa, ni ponen fin a la misma, en la medida en que se limita a la adopción de medidas preventivas y de vigilancia especial en el marco de una investigación adelantada por el Ministerio de Educación Nacional en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia de la educación superior, conforme lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1740 de 2014, por lo que se está ante un acto de mero trámite […]”. 5.

Asimismo, indicó que “[…] las resoluciones atacadas […] no son definitivas, si no preparatorias que se pueden discutir al controvertir las que pongan fin al procedimiento, pues son provisionales que buscan garantizar la prestación del servicio público a la educación, por lo que su control contencioso no es directo, sino a través del acto definitivo al que sirvió […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 6. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de septiembre de 20237, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, y lo sustento indicando que: “[…] [Las resoluciones acusadas] no son actos de mero trámite, ni preparatorios, ni meramente instrumentales, sino que se trata de decisiones administrativas definitivas, que encierran ciertamente una declaración de voluntad de la entidad y crean efectos jurídicos particulares y concretos y muy desfavorables en cabeza de la Universidad demandante.

Así mismo, por su contenido y por sus efectos, resulta técnicamente imposible que tales actos se consideren preliminares o preparativos de otros cuando, ciertamente, con la materialización de sus órdenes y directrices, se terminan consolidando situaciones jurídicas y económicas. […] las resoluciones [acusadas] son el resultado de actos de trámite, que concluyen en una decisión definitiva de imponer medidas en contra de la universidad. […] el hecho de que las medidas sean preventivas, […] no le quitan su contenido de acto administrativo definitivo o resolutorio, y por ende son susceptibles de todos los medios de control establecidos por el ordenamiento jurídico.

Si bien las medidas pueden ser PREVENTIVAS, (porque buscan dar soluciones a situaciones que pueden afectar el servicio a la educación), ese carácter no puede lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá D.C., 13 de agosto de 2020. Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). […]”. 7 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 4 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confundirse con un carácter PROVISIONAL.

Ello por cuanto las medidas fueron definitivas y produjeron un grave efecto en la institución de educación vigilada, como lo fue afectar su buen nombre y generarle un lucro cesante, emprender acciones derivadas de las órdenes del MEN y acometer inversiones y realizaciones por fuera de su Plan curricular y Plan Maestro de seguimiento. Así las cosas, con ocasión de ellas no pudo participar en las convocatorias de JÓVENES A LA U del Distrito, por ejemplo, tal y como se acredita en la demanda […]”.

II. CONSIDERACIONES 7. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo sobre la inspección y vigilancia de la educación superior; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia 8. Vistos los artículos: i) 1258 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre la expedición de providencias; ii) 15010 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24311 ibidem, sobre apelación; y iv) 24412 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 31 de agosto de 2023 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 9. Visto el artículo 24313 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos, y 24414 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 9 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 10 Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”; y el artículo 26 de la Ley 2080. 11 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 12 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 14 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 5 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se rechazó la demanda; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 8 de septiembre de 202315; iii) la demandante interpuso recurso de apelación el 12 de septiembre de 202316, y iv) el Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 17 de octubre de 202317 concedió el recurso de apelación. 10.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.° del artículo 24318 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. 11. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.

Problema jurídico 12. Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437, referente a que el asunto no sea susceptible de control judicial, y, en ese sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto apelado.

Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 13. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 14. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten 15 Cfr. índice núm. 13 de Samai – 25000234100020230038100 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 17 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 18 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 19 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 6 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto, y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 15. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 16.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos susceptibles de control judicial, son aquellos que deciden de fondo una actuación administrativa; y, los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa20. 17. Además, esta Sección ha considerado que “[…] aquellos actos administrativos que imponen medidas preventivas constituyen verdaderos actos definitivos y, por tanto, susceptibles de control judicial, siempre que con ellos se modifique una situación jurídica particular y concreta […]”21 (Destacado fuera del texto). 18.

La Sección Primera de esta Corporación se ha pronunciado respecto del principio pro actione, en los siguientes términos22: “[…] No puede dejarse de lado que, de conformidad con los principios pro actione y pro damato, el juez puede interpretar de manera flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales consagrados en 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001233300220160083901. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 16 de abril de 2020, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 25000234100020190016001. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de junio de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López núm. único de radicación 25000234100020180049801. 7 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 228 de la Constitución Política.

En tal sentido se ha expresado la Corporación: «El principio pro damato (…) involucra razones de equidad y seguridad jurídica, pues atiende a las circunstancias particulares que rodean el caso para no restringir el derecho al acceso a la administración de justicia cuando no se tiene la certeza sobre la configuración de la causal de rechazo pertinente.

En efecto, en caso de duda sobre el cumplimiento de los requisitos o presupuestos de la demanda o del medio de control, este principio permite que la misma se admita sin perjuicio de que el juez en momento procesal posterior y previo al análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto y decida sobre el mismo […]” (Destacado fuera de texto).

Marco normativo sobre la inspección y vigilancia de la educación superior 19. Vista la Ley 1740 de 23 de diciembre de 201423, sobre las normas de la inspección y vigilancia de la educación superior, en especial los artículos 5.°, sobre facultades generales, 6.° y 7.°, sobre inspección y funciones de inspección, 8.° y 9.°, sobre vigilancia y funciones de vigilancia, 11, sobre vigilancia especial, 10.° y 13, sobre medidas preventivas y de vigilancia especial, los cuales prevén: “[…] Artículo 10.

Medidas preventivas. El Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la educación superior, podrá adoptar, mediante acto administrativo motivado, una o varias de las siguientes medidas de carácter preventivo, con el fin de promover la continuidad del servicio, el restablecimiento de la calidad, el adecuado uso de las rentas o bienes de las instituciones de educación superior de conformidad con las normas constitucionales, legales y reglamentarias, o la superación de situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación o el cumplimiento de sus objetivos, sin perjuicio de la investigación y la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar: 1.

Ordenar la presentación y adopción de planes y programas de mejoramiento encaminados a solucionar situaciones de irregularidad o anormalidad y vigilar la cumplida ejecución de los mismos, así como emitir las instrucciones que sean necesarias para su superación. 2. Ordenar abstenerse de ofrecer y desarrollar programas sin contar con el registro calificado; en este caso el Ministerio informará a la ciudadanía sobre dicha irregularidad. 3.

Enviar delegados a los órganos de dirección de las instituciones de educación superior cuando lo considere necesario. 4. Señalar condiciones que la respectiva institución de educación superior deberá atender para corregir o superar en el menor tiempo posible 23 “[…] Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones […]”. 8 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidades de tipo administrativo, financiero o de calidad que pongan en peligro el servicio público de educación. 5.

Disponer la vigilancia especial de la institución de educación superior, cuando se evidencien una o varias de las causales que señala a continuación esta ley para ello. 6. Salvaguardar los derechos adquiridos de los estudiantes matriculados en los programas de las instituciones de educación superior, aprobados por el Ministerio de Educación Nacional […]” (Destacado fuera del texto).

“[…] Artículo 13. Medidas de vigilancia especial. Con el fin de que la institución supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad y se garanticen los derechos de la comunidad educativa, la continuidad y calidad del servicio, o la inversión o el manejo adecuado de los recursos en el marco de la autonomía universitaria, el Ministerio podrá adoptar una o varias de las siguientes medidas: 1.

Designar un Inspector in situ, para que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que origina la medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad que motivaron la medida. 2. Suspender temporalmente y de manera preventiva, mientras se restablezca la continuidad y calidad del servicio de educación, la vigencia del registro calificado otorgado a los programas académicos de las instituciones de educación superior, o el trámite de solicitudes de nuevos registros o renovaciones. 3.

Cuando se evidencia que el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o la prestación del servicio en condiciones de calidad, ordenar la constitución por parte de la Institución de una fiducia para el manejo de sus recursos y rentas, de forma que estos solo sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades propias y exclusivas de la institución. 4.

En caso de que uno o varios de los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial, u oculten o alteren información, podrán ser reemplazados hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio de Educación Nacional […]” (Destacado fuera del texto). 20.

De conformidad con el anterior marco normativo, el Ministerio de Educación Nacional, entre sus facultades generales, podrá ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos24; y, en ejercicio de sus 24 “[…] artículo 5°.

Facultades generales. En ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá: 1. Dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección y vigilancia de la educación superior. 9 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones de inspección25 y vigilancia26 de la educación superior, podrá adoptar medidas de carácter preventivo27, como i) ordenar la presentación y adopción de 2.

Ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos. 3. Expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del Ministerio, sobre la manera en que las instituciones de educación superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio público educativo, así como fijar criterios técnicos para su debida aplicación. 4.

Coordinar con los demás órganos del Estado y de la administración, las acciones que se requieran para el cumplimiento eficaz de las facultades previstas en la ley. 5. Las demás que señale la Constitución y la ley. […]”. 25 “[…] Artículo 6°. Inspección. La inspección consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional para solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica esta ley […]”. 26 “[…] Artículo 8°.

Vigilancia. La vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en las instituciones de educación superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad.

Artículo 9°. Funciones de vigilancia. En ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá: 1. Hacer seguimiento a las actividades que desarrollan las instituciones de educación superior, con el objeto de velar por la prestación del servicio educativo en condiciones de calidad y continuidad. 2.

Practicar visitas generales o específicas y adoptar las medidas a que haya lugar para que se subsanen las irregularidades que se detecten. 3. Realizar auditorías sobre los procedimientos financieros y contables cuando sea necesario para el cabal cumplimiento de los objetivos y funciones. 4. Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, llevando a cabo las investigaciones que sean necesarias, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas o académicas del caso o adoptar las medidas que resulten pertinentes.

Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar. 5. Verificar que las actividades se desarrollen dentro de la ley, los reglamentos y los estatutos de la institución de educación superior y solicitar la cesación de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico o a los estatutos. 6.

Solicitar la rendición detallada de informes respecto de las decisiones adoptadas en temas relativos a su situación jurídica, contable, financiera y administrativa, o en aspectos relacionados con las condiciones de calidad establecidas en la normatividad vigente. 7. Hacer acompañamiento a la institución de educación superior, para la implementación de medidas encaminadas al restablecimiento de la continuidad del servicio o el mejoramiento de su calidad. 8.

Conminar bajo el apremio de multas sucesivas hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes a representantes legales, rectores o a los miembros de los órganos de dirección para que se abstengan de realizar actos contrarios a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos, o de invertir y destinar recursos por fuera de la misión y de los fines de la institución de educación superior […]”. 27 “[…] Artículo 10.

Disponer la vigilancia especial de la institución de educación superior, cuando se evidencien una o varias de las causales que señala a continuación esta ley para ello. 10 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planes y programas de mejoramiento, ii) señalar condiciones que la respectiva institución de educación superior deberá atender para corregir o superar irregularidades de tipo administrativo, financiero o de calidad y ii) disponer la Vigilancia Especial28, y entre estas últimas podrá: i) designar un Inspector in situ; y ii) ordenar la constitución por parte de la Institución de una fiducia para el manejo de sus recursos y rentas.

Análisis del caso concreto 21. En el caso sub examine, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 31 de agosto de 202329, rechazó la demanda, porque los actos acusados no son susceptibles de control judicial, debido a que corresponden a actos de trámite. 22. La demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que: i) los actos acusados no son de trámite sino definitivos, “[…] que encierran ciertamente una declaración de voluntad de la entidad y crean efectos jurídicos particulares y concretos y muy desfavorables en cabeza de la Universidad demandante […]””; ii) “[…] las resoluciones [acusadas] son el resultado de actos de trámite, que concluyen en una decisión definitiva de imponer medidas en contra de la universidad […]”; iii) “[…] las medidas [contenidas en los actos acusados] fueron definitivas y produjeron un grave efecto en la institución de educación vigilada, como lo fue afectar su buen nombre y generarle un lucro cesante, emprender acciones derivadas de las órdenes del MEN y acometer inversiones y realizaciones por fuera de su Plan curricular y Plan Maestro de seguimiento […]”. 6.

Salvaguardar los derechos adquiridos de los estudiantes matriculados en los programas de las instituciones de educación superior, aprobados por el Ministerio de Educación Nacional […]”. 28 “[…] Artículo 11. Vigilancia especial. La Vigilancia Especial es una medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a) de Educación Nacional, cuando evidencia en una institución de educación superior una o varias de las siguientes causales: a) La interrupción anormal grave en la prestación del servicio de educación a menos que dicha interrupción obedezca a fuerza mayor o protestas de agentes de la comunidad educativa. b) La afectación grave de las condiciones de calidad del servicio. c) Que los recursos o rentas de la institución están siendo conservados, invertidos, aplicados o arbitrados indebidamente, con fines diferentes al cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades diferentes a las propias y exclusivas de la institución, teniendo en cuenta lo que dispone la Constitución, la ley y sus estatutos. d) Que habiendo sido sancionada, persista en la conducta, o e) Que incumpla la orden de no ofrecer o desarrollar programas académicos sin registro calificado […]”. 29 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 11 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

La Sala advierte en el caso sub examine lo siguiente: 23.1. La Resolución núm. 015460 de 4 agosto de 2022, “[…] Por la cual se ordenan medidas preventivas y de vigilancia especial para la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNINPAHU […]”, expedida por el Viceministro de Educación Superior encargado de las funciones de la Ministra de Educación Nacional, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo primero. Adoptar las siguientes ‘Medidas Preventivas’, para la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 1740 de 2014, y las motivaciones anotadas en este acto administrativo 1.

Ordenar a la institución que elaboré, implemente y ejecute un plan de mejoramiento, previa presentación de este ante el Ministerio de Educación Nacional, el cual estará encaminado a superar en el menor tiempo posible las situaciones de irregularidad y anormalidad descritas en la parte motiva de esta resolución. Este plan de mejoramiento debe ser elaborado por la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, presentado al Ministerio de Educación Nacional e implementado y desarrollado por esa Institución de Educación Superior, dentro de los plazos y con los lineamientos señalados por la Dirección de Calidad para la Educación Superior de este Ministerio.

La elaboración de este plan se realizará con el acompañamiento de la Subdirección de Apoyo a la Gestión de las Instituciones de Educación Superior del Ministerio. 2. Señalar condiciones de carácter de gobierno institucional y financiero que la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, deberá atender para corregir o superar en el menor tiempo posible las situaciones, irregularidades y deficiencias de esta naturaleza, las cuales serán impartidas por el Ministerio de Educación Nacional a través de comunicaciones enviadas por la Subdirección de Inspección y Vigilancia de este Ministerio. 3.

Disponer la ‘vigilancia especial’, en la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, por estar incursa, en las causales b) y c) del artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, sustentadas en la parte considerativa de esta Resolución. Artículo Segundo: Adoptar las siguientes ‘Medidas de Vigilancia Especial’, en la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, y las motivaciones anotadas en este acto administrativo: 1.

Designar un ‘inspector in situ’, para que este vigile permanentemente y mientras subsistan las situaciones que originaron las medidas, la gestión administrativa y financiera de la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, así como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad. Designar a […] se encuentra vinculada con el Ministerio de Educación Nacional, mediante contrato de prestación de servicios […], como Inspector In Situ de la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH, para que vigile 12 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permanentemente y mientras subsista la situación que origina la medida la gestión administrativa de la Institución, así como los aspectos que están afectando las condiciones de calidad del servicio que motivan la medida. 2.

Ordenar la constitución por parte de la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNIPAUH de una fiducia para el manejo de sus recursos y rentas de forma que estos sólo sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades propias y exclusivas de la institución. Como consecuencia de lo anterior, no podrá recibir recursos por fuera de la fiducia, la cual deberá contar con un auditor de pagos (interno) Que debe rendir informes periódicos de esa actividad al Inspector In Situ y a la Subdirección de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación Nacional, so pena de incurrir en lo dispuesto en el numeral 40 del precitado artículo 13 de la Ley 1740 2014 […]”. 23.2.

La Resolución núm. 000914 de 1 de febrero de 2023, “[…] Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 015460 de 4 de agosto de 2022 […]”, expedida por el Ministro de Educación Nacional, decidió: “[…] Artículo Primero. CONFIRMAR en su integridad la Resolución núm. 015460 de 4 de agosto de 2022 “Por medio de la cual se ordenan medidas preventivas y de vigilancia especial para la Fundación Universitaria para el Desarrollo Humano – UNINPAHU” […]”. 24.

Al respecto, se advierte que, mediante los actos acusados, por un lado, como medidas preventivas, se ordenó la elaboración, implementación y ejecución un plan de mejoramiento, se señalaron condiciones de carácter de gobierno institucional y financiero y se dispuso la vigilancia especial; y, por el otro, como medidas de vigilancia especial, se designó un inspector in situ, y, se ordenó la constitución de una fiducia para el manejo de los recursos y rentas de la institución vigilada. 25.

En relación con lo anterior, la Sala considera que los actos acusados contienen algunas medidas preventivas y de vigilancia especial que modifican una situación jurídica particular y concreta de la institución vigilada. 26. De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala advierte que, en este caso en particular, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y en aplicación al principio pro actione, no era procedente resolver sobre el rechazo de la demanda en su integridad en la fase de admisibilidad de la demanda por tratarse de un acto de trámite, por cuanto, en este caso en particular el a quo debe resolver sobre cuáles de las 13 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones allí expedidas son objeto de control judicial, habida consideración que algunas de ellas modifican una situación jurídica particular y concreta de la institución vigilada. 27.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que, en el caso sub examine, aun cuando las determinaciones adoptadas en las resoluciones acusadas son de carácter provisional y temporal, en el marco de las medidas preventivas y de vigilancia especial establecidas para garantizar la prestación del servicio público de educación superior, algunas de esas determinaciones constituyen actos que modifican la situación jurídica de la demandante y, en consecuencia, son asuntos susceptibles de control judicial.

Conclusión 28. En suma, la Sala revocará el auto apelado que rechazó la demanda y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el de 31 de agosto de 2023 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley. 14 Núm. único de radicación: 25000234100020230096901 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Con aclaración de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.