REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-04315-01 Demandante: EDUL JAIRO RUBIANO BARRERO Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
NIEGA Síntesis del caso: la parte actora presentó acción constitucional de tutela al considerar que la autoridad jurisdiccional en el marco del proceso de reparación directa vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al proferir la providencia de segunda instancia del 20 de noviembre de 2020, por cuanto incurrió en los defectos fáctico y sustantivo.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 16 de septiembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “Primero. Denegar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por el señor Edul Jairo Rubiano Barrero de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión.” (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI).
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Mediante escrito de 8 de julio de 2021 el señor Edul Jairo Rubiano Barrero, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “Acudo ante los Honorables Magistrados de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO con el propósito de tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que le asisten al accionante EDUL JAIRO RUBIANO BARRERO.
Para ese propósito, debe quedar sin valor ni efecto la sentencia de segunda instancia proferida el 20 de noviembre de 2020 dictada por los Honorables Magistrados MARÍA ADRIANA MARÍN, JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ y MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, por la cual se revocó parcialmente la sentencia de primera instancia y declaró la falta de jurisdicción y la caducidad de la acción dentro del expediente No. 25000232600020070033301 (50433); y en su lugar, se confirme la sentencia de primera instancia.” (mayúsculas del texto original - archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI).
Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la Unión Temporal Parqueaderos suscribieron el contrato 236-2003 para la construcción y mantenimiento del parqueadero de la calle 6ª para el Sistema de Transporte Masivo Transmilenio en Bogotá. Por otra parte la Unión Temporal Parqueaderos celebró el contrato de obra UTP-CS-006-2004 con el ingeniero electricista Edul Jairo Rubiano para la construcción de las obras para las instalaciones eléctricas externas, redes internas, telefónicas, televisión, radio y video vigilancia, labores que hacen parte del desarrollo del contrato IDU 236-2003.
El demandante promovió demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y los integrantes de la Unión Temporal Parqueaderos para que se les declarara responsables patrimonialmente por falla del servicio de la administración referente a la falta de pago por el alquiler, asesoría, levantamiento, venta de materiales y ejecución de las obras contratadas.
La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 11 de diciembre de 2012 declaró solidariamente responsables al IDU y a los señores Auli Fernando Velandia Medina, Jorge Enrique Rojas Abril y Luis Fernando Mesa Ballesteros y a la sociedad JECR SA, integrantes de la Unión Temporal Parqueaderos, por la falta de pago de lo señalado en la demanda de reparación directa con ocasión de los servicios prestados en su calidad de subcontratista por el actor.
Inconformes con lo anterior, el IDU y el señor Luis Fernando Mesa Ballesteros interpusieron recurso de apelación, resuelto por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante providencia de 20 de noviembre 2020 en la que se revocaron los numerales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declaró la falta de jurisdicción respecto de las pretensiones relacionadas con el contrato UTP-CS -006-2004 y la caducidad en relación con la omisión atribuida al IDU.
Fundamento de la vulneración La parte demandante señaló que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al proferir la providencia del 20 de noviembre de 2020 en la que, a su juicio, se incurrió en los defectos fáctico y sustantivo.
Sobre el defecto fáctico manifestó que se omitió valorar o no se valoraron de manera adecuada algunos medios de prueba que desvirtúan la caducidad del medio de control respecto del IDU por la omisión administrativa en que incurrió por la falla del servicio. Con relación al defecto sustantivo indicó que se desconoció el fuero de atracción, pues la fuente del daño causado se predica del actuar irregular de la Unión Tempral Parqueaderos, pero también de la omisión de control que tenía el IDU como beneficiario final de las obras ejecutadas.
Actuación en primer grado La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante auto de 19 de agosto de 2021 admitió la tutela y dispuso notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y al Director del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) para que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Actuación de las autoridades demandadas El magistrado ponente de la decisión cuestionada de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que la petición de amparo no tiene vocación de prosperidad pues la decisión está fundada en la estricta valoración de las pruebas obrantes en el proceso, en los lineamientos jurisprudenciales aplicables al momento de fallar y con pleno respeto por las garantías que brinda el debido proceso.
Aclaró que el fallo tutelado revocó la sentencia de 11 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto encontró, en primer lugar, que respecto de los hechos por los que se alegó la responsabilidad de los demandados integrantes de la Unión Temporal con la que el demandante suscribió contrato, no era posible aplicar el fuero de atracción por tratarse de un asunto meramente contractual entre particulares, y, en segundo lugar, se estableció que el término de caducidad establecido por la ley había sido sobrepasado en tanto la omisión endilgada al IDU ocurrió, según los cargos planteados en la demanda, mucho antes de que se le notificara del incumplimiento en los pagos por parte de su contratista.
En ese sentido, se concluyó que la omisión se había presentado desde antes del 16 de mayo de 2005 y teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 5 de junio de 2007 operó la caducidad de la acción. En tal virtud, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. El apoderado del señor Luis Fernando Mesa Ballesteros señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional que haga viable la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Añadió que sin perjuicio de lo anterior, la configuración de la caducidad en el medio de control de reparación directa se encuentra suficientemente argumentada, así como la falta de jurisdicción por ser improcedente la aplicación de la figura del fuero de atracción. El Director Técnico de Gestión Judicial del IDU indicó que los argumentos expuestos en la providencia objeto de tutela fueron acertados y en derecho, pues en el proceso se pudo establecer que la respuesta del IDU de 7 de junio de 2005 dirigida al accionante respecto del incumplimiento de la Unión Temporal Parqueaderos no pudo ser la causante de la presunta omisión endilgada en solidaridad a la entidad, debido a que la comunicación se refería claramente al incumplimiento del no pago de obligaciones derivadas de un contrato de derecho privado entre terceros.
Advirtió que el fallo de segunda instancia evidenció que la demanda se remitió a un contrato privado suscrito entre particulares, del cual no hizo parte el IDU, además, el accionante contaba con medios procesales idóneos para solicitar a la Unión Temporal Parqueaderos el cumplimiento de lo pactado, situación que no ocurrió en el presente caso.
Así las cosas, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. Sentencia de primera instancia El 16 de septiembre de 2021 la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación dictó sentencia en la que declaró no configurados los defectos fáctico y material como requisitos especiales de procedibilidad propuestos por la parte accionante.
Para soportar su decisión indicó que, respecto del argumento central que sustenta el defecto fáctico el accionante recurrió a la falta de valoración o análisis deficiente de los medios probatorios que desvirtuaban la caducidad de la acción de reparación directa. De cara a la caducidad de las pretensiones indemnizatorias procedentes respecto al acaecimiento del hecho dañoso y de la falla del servicio derivada de la alegada omisión de control por parte del IDU, la autoridad cuestionada determinó que la omisión se presentó desde el 16 de mayo de 2005 y si se tiene en cuenta que la demanda fue presentada el 5 de junio de 2007 operó la caducidad de la acción. En cuanto al defecto sustantivo asociado a la falta de pago de lo adeudado sostuvo que el Instituto de Desarrollo Urbano no hizo parte del contrato del que se deriva dicha obligación, por lo que al no tratarse de un contrato de naturaleza estatal y en la medida que el IDU figuraba solo como tercero al que no correspondía cumplir con las obligaciones prestacionales reclamadas, el conflicto no le correspondía a esa jurisdicción. Impugnación La parte accionante manifestó que impugna la decisión de primera instancia, sin embargo, no relacionó los argumentos de su inconformidad.
LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos idóneos previstos por el legislador ni para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.
Cuestión previa Aunque en este caso no se presentaron argumentos de inconformidad contra el fallo de primera instancia, a pesar de los criterios expuestos por otras Salas de la Corporación, según los cuales ante la ausencia de carga argumentativa automáticamente debe confirmarse la decisión de primera instancia, esta Subsección, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, ha adoptado una postura intermedia, según la cual no es dable confirmar automáticamente la decisión del a quo, aunque tampoco se deba realizar una revisión oficiosa y exhaustiva de la providencia que se enjuicia en sede constitucional de tutela para establecer motu propio en qué defectos pudo incurrir.
En ese orden, esta Subsección ha optado por practicar una lectura de las razones que sirvieron de fundamento al fallo de tutela de primera instancia para verificar si resultan razonables y determinar si la providencia debe ser confirmada o, por el contrario, no cuenta con respaldo fáctico y jurídico. Así las cosas, ante la ausencia de argumentos de inconformidad frente al fallo de primera instancia, se procederá a revisar los fundamentos de hecho y derecho que sirvieron de sustento al a quo constitucional para proferir la providencia de primera instancia. El caso concreto En el caso que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 20 de noviembre de 2020 por medio del cual se revocó parcialmente la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la falta de jurisdicción y la caducidad.
Al respecto la parte demandante expuso que en la providencia atacada se incurrió en los defectos fáctico y material o sustantivo. Sobre el defecto fáctico manifestó expuso que se omitió valorar o no se valoraron de manera adecuada los siguientes medios de prueba que desvirtúan la caducidad del medio de control respecto del IDU por la omisión administrativa en que incurrió por la falla del servicio: “Oficio del accionante EDUL JAIRO RUBIANO BARRERO radicado ante el IDU el 26 de mayo de 2005 bajo el consecutivo No. 045299, en el cual se informaba por primera vez al IDU como contratante, que el contratista consorcio UNIÓN TEMPORAL PARQUEADEROS le adeudaba pagos por obras ejecutadas dentro del contrato I.D.U. No. 236-2003.
Oficio No. IDU-070394 STCC-6500 del 7 de junio de 2005 en el cual el IDU daba respuesta al accionante EDUL JAIRO RUBIANO BARRERO del oficio radicado el 26 de mayo de 2005 bajo el consecutivo No. 045299. Constancia del fracaso de la audiencia de conciliación, ante la Procuraduría 55 Judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (previo a la acción de reparación directa);
La audiencia se solicitó el 10 de Agosto de 2006 y se realizó el 29 de Septiembre de 2006.” Con relación al defecto sustantivo indicó que se desconoció el fuero de atracción, pues la fuente del daño causado se predica del actuar irregular de la Unión Tempral Parqueaderos, pero también de la omisión de control que tenía el IDU como beneficiario final de las obras ejecutadas.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la tutela por cuanto no encontró configurados los defectos alegados por el demandante. Ahora, la parte demandante manifestó que impugnaba la providencia de primera instancia que negó las pretensiones del mecanismo constitucional, sin embargo, no expuso motivos de inconformidad para sustentar dicha afirmación. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela por las razones que procederán a exponerse: En efecto, una vez revisada la providencia objeto de tutela se advierte que le asiste razón al a quo constitucional al considerar razonable la interpretación a la que arribó la accionada cuando manifestó que la presunta omisión de verificar el adecuado desarrollo contractual del IDU se había configurado incluso desde antes del 16 de mayo de 2005, fecha en la que el señor Rubiano solicitó a los integrantes de la Unión Temporal que se realizara la liquidación final y el cruce de cuentas del contrato.
Asimismo, en cuanto al argumento relacionado con la configuración del fuero de atracción, la Sala encuentra que también le asiste la razón a la primera instancia por cuanto para que dicho principio operara se imponía que los hechos en los que se sustentaran las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular debían ser los mismos.
Sin embargo, tras el análisis de los cargos endilgados se evidenció que no se trataba de los mismos hechos, pues no era posible en aplicación de dicho fuero estudiar una cuestión de naturaleza contractual entre particulares, en tanto la demanda se presentó por presunta falla de la administración, discusión ajena por completo al objeto del contrato celebrado con la Unión Temporal Parqueaderos que constituye, de manera clara, un asunto contractual.
En este orden de ideas, una vez expuestos los argumentos que respaldaron la sentencia de tutela de primera instancia, la Sala corrobora que las consideraciones que tuvo en cuenta la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para negar el amparo de derechos fundamentales resultaron adecuadas y razonables a la luz de la normatividad constitucional, legal y jurisprudencial, sin que se advierta una vulneración de derechos fundamentales, pues del análisis del caso concreto se observa que la primera instancia actuó en garantía del debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, se advierte que el análisis de primer grado se ajustó a los hechos y pruebas del proceso, al tiempo que los argumentos empleados para despachar desfavorablemente las pretensiones de tutela resultan razonables, congruentes y corresponden al análisis probatorio efectuado por el juez ordinario para determinar el conteo de la caducidad.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Confírmase la acción de tutela presentada por el señor Edul Jairo Rubiano Barrero, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.