Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04807-00 Demandante: JOSÉ ANTONIO RÍOS SANTIAGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela formulada por el señor José Antonio Ríos Santiago contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor José Antonio Ríos Santiago, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B1. Con la solicitud de amparo pretende que se proteja su derecho fundamental al debido proceso. 2. La anterior trasgresión constitucional se la adjudicó a la sentencia dictada el 16 de junio de 2023 por la autoridad judicial accionada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 11001-33-37- 039-2019-00254-012.
En esta última providencia se revocó la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar declararse inhibido y negarlas. 1.2. Pretensión constitucional 1 El escrito se envió el 23 de enero de 2023 al correo electrónico de Secretaría General del Consejo de Estado. 2 Interpuesto por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca.
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. La parte actora solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso. 4.
Si bien en el escrito de tutela no se invocan las pretensiones, de su solicitud de amparo se puede inferir que la parte actora solicita sea dejada sin efectos la providencia del 16 de junio de 2023 proferida por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, se ordene la expedición de una nueva providencia de segunda instancia que consulte los reproches por el aducidos en la presente acción constitucional. 1.3.
Hechos 5. La Sala resume los supuestos fácticos de la tutela de la siguiente manera: 6. Mediante Resolución 0743 del 20 de septiembre de 1999, la Empresa de Licores de Cundinamarca reconoció a favor del señor José Antonio Ríos una pensión convencional anticipada, efectiva a partir de la misma fecha y en cuantía de $825.568. 7.
En Resolución 25018 del 17 de julio de 2012, el extinto Instituto de Seguro Social (en adelante ISS) reconoció al señor Ríos Santiago una pensión de vejez compartida, efectiva a partir del 3 de julio de 2012 y en cuantía de $1.102.974. 8. Con posterioridad, la Empresa de Licores de Cundinamarca profirió la Resolución 686 del 20 de abril de 2018.
En ella determinó que, en cumplimiento del artículo 6 la Resolución 743 de 1999, a partir del mes de mayo de 2018 asumiría el mayor valor a pagar por concepto de mesada pensional del accionante, en cuantía de $741.252. 9. En Resolución 0613 del 16 de abril de 2019 la Unidad Administrativa Especial (en adelante UAE) de Pensiones del departamento de Cundinamarca estableció que el señor José Antonio Ríos debía reintegrar a la Empresa de Licores de Cundinamarca, los mayores valores pagados entre el 1° de agosto de 2012 y diciembre de 2017.
Dicha suma ascendía al valor de $112.529.164. 10. El 29 de mayo siguiente, la UAE de Pensiones del departamento de Cundinamarca, mediante Resolución 1922, libró mandamiento de pago en contra del señor Ríos Santiago por valor de $112.529.164 en proceso de cobro coactivo. 11. El 5 de septiembre de 2019 el señor José Antonio Ríos Santiago ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 0613 del 16 de abril de 2019.
La demanda fue admitida mediante proveído del 18 de septiembre de dicho año. 12. En el proceso de cobro coactivo, mediante Resolución 2090 del 9 de octubre de 2019 se rechazaron las excepciones propuestas contra el Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandamiento de pago3 y se ordenó seguir adelante la ejecución. En contra de dicha decisión se interpuso recurso de apelación. 13.
Mediante acto administrativo 2130 del 25 de noviembre de 2019, la UAE de Pensiones del departamento de Cundinamarca confirmó la Resolución recurrida. 14. En consecuencia, el 3 de febrero de 2020 el señor José Antonio Ríos Santiago reformó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada. Ello con la finalidad de que se anularan las Resoluciones 06134 del 16 de abril de 2019, 1922 del 29 de mayo de 2019, 2090 del 9 de octubre de 2019 y 2130 del 25 de noviembre de 2019. 15.
El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado 39 Administrativo de Bogotá. Esta autoridad judicial, en sentencia del 27 de julio de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. 16. Como fundamento de su decisión, consideró que el demandante, al momento de presentar las excepciones contra el mandamiento de pago, ya había instaurado demanda contencioso-administrativa contra el título ejecutivo y en tal sentido, la administración no debió seguir adelante la ejecución por configurarse la excepción contemplada en el numeral 5° del artículo 831 del ET. 17.
Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación4, el cual fue resuelto por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 16 de junio de 2023. En dicha decisión se revocó la providencia de primera instancia, para en su lugar, declararse inhibido de decidir frente a la Resolución 613 del 16 de abril de 2016 y negar las pretensiones de la demanda respecto a las Resoluciones 2090 del 9 de octubre de 2019 y 2130 del 25 de noviembre de 2019.. 18.
Para sustentar su decisión, señaló que el carácter ejecutorio del acto administrativo no tributario se configura cuando el acto ha adquirido firmeza, en los términos del artículo 87 del CPACA5. En consecuencia, aun cuando las 3 El señor José Antonio Ríos Santiago invocó las excepciones del «falta de título de ejecutivo», «falta de ejecutoria del título ejecutivo» e «interposición de demanda» de conformidad con el artículo 831 del ET.
Sustentó su solicitud en el hecho de que el actor ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que constituye título ejecutivo, situación que llevó a que el mismo no tuviera el carácter de ejecutorio. 4 Expuso que la administración no desvirtuó la buena del señor Ríos, pues de conformidad con la jurisprudencia constitucional, quien esté percibiendo de su ex empleador la pensión de jubilación y, posteriormente, comience a recibir el pago de la pensión de vejez por parte del ISS u otra entidad de seguridad social, debe comunicar a su ex empleador la situación, aspecto que no hizo el demandante. 5 «ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepciones enlistadas en el artículo 831 del ET hacen parte de las normas de cobro, la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no afecta su ejecutoria. 19.
Agregó que, la Resolución 613 del 2019 adquirió firmeza, por cuanto el demandante no ejerció recurso alguno en su contra. En esos términos se declaró inhibida respecto a la legalidad del título ejecutivo y negó las pretensiones respecto a los demás actos proferidos al interior del proceso de cobro coactivo6. 1.4. Sustento de la vulneración 20.
A juicio del accionante, la decisión reprochada adolece del defecto de fáctico y procedimental absoluto. Esto, por las siguientes razones. 21. En lo que respecta al defecto fáctico, señaló que la providencia desconoció el principio de congruencia entre los hechos alegados y lo decidido. Aspecto que incluso fue advertido por el salvamento del voto de la sentencia reprochada. 22.
Consideró que la decisión optó por analizar exclusivamente las actuaciones desplegadas por la parte actora al interior del procedimiento de cobro coactivo, pese a que transcurrieron más de 3 años y se había configurado la prescripción respecto a las mesadas pensionales causadas y pagadas entre el 1° de agosto de 2012 y el 31 de diciembre de 2017. 23.
Frente al defecto procedimental absoluto, expuso que el tribunal no corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. En esos términos, expuso que se pretermitió una etapa procesal según lo señalado en los artículos 179, 180, 181, 181 y 182ª del CPACA, situación que lesionó su derecho fundamental al debido proceso. 1.5.
Trámite de la acción 24. Inicialmente, este proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Seis de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá. Sin embargo, dicha autoridad judicial mediante providencia del 4 de septiembre de 2023 determinó que no era competente para conocer de la presente acción constitucional. En consecuencia, ordenó su remisión al Consejo de Estado. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.» 6 La providencia contó con salvamento de voto de la magistrada Carmen Amparo Ponce Delgado, en el sentido de precisar que no hubo congruencia entre el fallo de primera instancia, el contenido de la apelación y lo que se resolvió en la providencia. Agregó que, como la discusión giraba en torno a actos administrativos dentro del proceso coactivo, se debió analizar de oficio el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro, toda vez que el mandamiento de pago se expidió el 29 de mayo de 2019 para obtener el reintegro de mesadas pensionales causadas y pagadas entre el 1° de agosto de 2012 y el 31 de diciembre de 2017.
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Los motivos que fundamentaron esta decisión es que la solicitud de amparo está dirigida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Al tratarse de una autoridad judicial de este nivel, la acción debía ser conocida por el superior funcional de la jurisdicción a la cual pertenece de conformidad con la regla de reparto establecida en el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 (modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021). 26.
El 4 de septiembre de 2023 la tutela fue remitida a esta corporación y, el 5 del mismo mes y año se efectuó el paso al despacho ponente de esta decisión. En proveído del 6 de septiembre de 2023, se inadmitió la acción de tutela de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, comoquiera que no se indicó, bajo la gravedad de juramento, que no se hubiera presentado otra solicitud de amparo por los mismos hechos y derechos. 27.
Subsanado este aspecto, mediante providencia del 19 de septiembre de 2023 se admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar a las partes. 28. Del mismo modo, se dispuso a vincular como terceros con interés al Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, a la UAE de Pensiones del departamento de Cundinamarca, a la Empresa de Licores de Cundinamarca y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – en los términos del artículo 610 del CGP –. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 29. Por intermedio de la magistrada ponente de la decisión, solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela. Arguyó que la solicitud no reúne los requisitos generales de procedencia. 30. Consideró que lo que pretende el accionante es reabrir la discusión de un asunto que fue definido por el juez natural tanto en primera, como en segunda instancia. Expuso que el actor solo se limitó a reprochar que los juzgadores no aplicaron la normativa que pretendía en la demanda, sin exponer las razones por las cuales considera que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales. 31.
En esos términos, refirió que el actor pretende surtir una tercera instancia, en un claro abuso del derecho, para que se revisen las actuaciones y se acceda a sus peticiones de manera caprichosa. 1.6.2. El Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, a la UAE de Pensiones del departamento de Cundinamarca y a la Empresa de Licores de Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda7.
No obstante, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor José Antonio Ríos Santiago contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 33. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 34.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 35.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 36. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor José Antonio Ríos Santiago conformó el extremo accionante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.°11001-33-37-039- 2019-00254-01.
Por tanto, es titular del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. 37. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B se encuentra legitimado en la causa por pasiva. Lo anterior, por ser la autoridad judicial que dictó la providencia que se reprocha por esta vía. 7 Cfr. Índice SAMAI N.°13.
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problemas jurídicos 38. El primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en determinar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 39.
De encontrarse superados los mismos, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora? Lo anterior, porque incurrió en los defectos fáctico y procedimental absoluto con la sentencia proferida el 16 de junio de 2023 en la que se revocó la decisión de primera instancia dictada el 27 de julio de 2021 por el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, que accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, para en su lugar negarlas. 40.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 41.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20128. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema9. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales10. 42.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201411. En esta sentencia 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se establecieron seis requisitos generales de procedencia12 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial13. 43.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 44.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 12 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 13 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 46. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de subsidiariedad y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5.
La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su improcedencia cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 47. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. 48.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Bien sea en sede ordinaria o extraordinaria. 49. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia14. 50.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 51. En ese orden, la tutela es un mecanismo subsidiario que, solo procede cuando se acredita que los mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento jurídico no son idóneos y eficaces la para la protección de las garantías fundamentales, o cuando demuestra que se encuentre en presencia de un perjuicio irremediable.
Esto último significa, que está en una grave e inminente 14 En sentencia T-313 de 2005, se indicó: «[e]n efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación o detrimento de sus derechos que amerita ser conjurada con medidas urgentes. 2.6.
Análisis sobre el requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 52. Debe recordarse que la parte accionante atribuye al Tribunal Administrativo de Cundinamarca haber incurrido en un defecto fáctico y procedimental absoluto. 53. En su sentir, el primero de ellos tiene lugar porque la providencia reprochada es incongruente respecto a la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación. Expuso que el fallador se centró en analizar exclusivamente su actuar al interior del proceso de cobro coactivo, sin consideración al objeto de la apelación y los demás hechos que enrostraban el caso concreto. 54.
Indicó que esa situación incluso fue objeto de salvamento de voto del 16 de junio de 2023 por parte de la magistrada Carmen Amparo Ponce Delgado. 55. Por otro lado, consideró que se configuró un defecto procedimental absoluto porque el Tribunal no corrió traslado a las partes para alegar de conclusión previo a dictar sentencia. Situación que, a su juicio, vulneró su derecho fundamental al debido proceso en el entendido que no tuvieron oportunidad procesal para sustentar las razones para solicitar que se reformara o revocara el fallo, o bien se mantuviera incólume la mencionada providencia. 56.
Con relación a los cargos expuestos por la entidad accionante, la Sala anticipa que declarara improcedente la solicitud de amparo constitucional, tras encontrar que no se acreditó el cumplimiento del requisito general de la subsidiariedad, conforme pasa a exponerse. 57. El legislador estipuló en el artículo 248 de la Ley 1431 de 2011 el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo de defensa para que, sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, puedan ser analizadas nuevamente y solo de manera excepcional, invalidadas.
Para el efecto, es necesario que ocurra alguna de las causales taxativamente consagradas por la ley, la irregularidad se hubiere originado en la misma providencia y que está misma no pueda ser imputable a la parte afectada. 58. En esos términos, está acción fue concebida como una excepción al principio de cosa juzgada «en la medida que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegitima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico»15. 15 Corte Constitucional, sentencia SU023-21- Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.
Ahora bien, dentro de las causales que dispuso el legislador, llama la atención que se estableció la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación»16. Al respecto, este tribunal de cierre de lo Contencioso-Administrativo ha considerado: El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insanable que afecte su validez.
La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia: 9.1. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. 9.2. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 9.3.
Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. 9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.
(Negrillas fuera del texto original).17 60. Se resalta que, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que la causal de nulidad en la sentencia también se configura cuando, entre otras; se acredita alguna de las causales de nulidad del proceso18, hay falta de congruencia en la sentencia, o se ha quebrantado el derecho fundamental al debido proceso. 61.
En el sub examine, encuentra la Sala que los reproches propuestos por la entidad accionante versan en el hecho que el fallador de segunda instancia desconoció la sentencia de primer grado y el recurso de apelación interpuesto por UAE de Pensiones del departamento de Cundinamarca, pues se habría pronunciado sobre aspectos que no fueron objeto de la alzada. 62.
En esos términos, se considera que los reproches aducidos por la parte actora se acompasan con aquellos dispuestos por la jurisprudencia en torno a la casual 5 del artículo 250 del CPACA. Esto es, la nulidad originada en la sentencia por el hecho de faltar al principio de congruencia. A propósito del cual, se ha señalado lo siguiente: Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde efectuar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche 16 Cfr. Artículo 250 numeral 5 CPACA. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 5 de abril de 2015, radicación: 11001-03-15-000-2008-00320-00. 18 Cfr. Artículo 133 del CGP.
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme (…)19. 63.
Aunado a ello, el actor consideró que el tribunal acusado omitió dar traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. Sobre el particular dispone el numeral 6 del artículo 133 que constituye causal de nulidad del proceso «[c]cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado», además de considerarse causal directa el hecho de pretermitirse una instancia. 64.
Recuérdese que los eventos de nulidad dispuestos por la disposición en comento habilitan la procedencia del recurso extraordinario. Esto, pues «la tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del CPC, hoy 133 del CGP, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a estas, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que antecede»20. 65.
Valga señalar que la Corte Constitucional en sentencia SU-026 de 2021 expuso que el recurso extraordinario de revisión constituye un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado: Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes. 66. Por lo anterior, se considera que en el caso bajo estudio este recurso excepcional resulta idóneo para debatir y de ser del caso, enmendar los yerros que resulten fundados.
Como viene de verse, este mecanismo fue instituido en salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso y busca dejar sin efectos las decisiones que resulten contrarias a los distintos postulados jurídicos. 67. Es importante resaltar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, «pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 29 de agosto de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2020-04-314-00. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00.
Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos»18. 68.
Por lo anterior, si la intención es debatir que la accionada desconoció el principio de congruencia y pretermitió una etapa procesal, se debía acudir de manera preferente al recurso extraordinario referido para alcanzar la validez de los derechos que se alegan afectados21. Ello, a fin de que la acción de tutela no llegue a reemplazar aquellos recursos previstos por el legislador para el efecto. 69.
Finalmente, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que se encuentre una situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar medidas urgentes para la protección de derechos fundamentales. 70.
Lo anterior si se tiene en consideración que, los reproches que aquejan a la parte actora versan sobre aspectos económicos, por la imposición de pago realizada por la UAE de Pensiones de Cundinamarca en el marco de un proceso coactivo, aunado al hecho de que la accionante tampoco invocó ningún argumento que amerite la intervención urgente del juez constitucional. 2.7.
Conclusión 71. Con base en lo expuesto, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional, por no acreditar el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Antonio Ríos Santiago por no superarse el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. 21 Tratándose en el sub judice del recurso extraordinario de revisión, consignado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales y que su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada al vulnerar la justicia material, donde su idoneidad y eficacia dependen de que el actor pueda “encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”. Sentencias C-649 de 2011 y SU-659 de 2015. Demandante: José Antonio Ríos Santiago Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04807-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”