11001031500020250574300 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: Manlio Inti Calderón Palencia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 31 de octubre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: MANLIO INTI CALDERÓN PALENCIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA DE DECISIÓN Tema: Tutela contra providencia que decidió en segunda instancia una acción de cumplimiento.

Improcedente por no colmar el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Manlio Inti Calderón Palencia contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de septiembre de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, el demandante pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio del tutelante, la vulneración de dichas garantías superiores se derivaba de la sentencia del 22 de mayo de 2025, con la que el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, decidió en segunda instancia la acción de cumplimiento 70001-33- 33-009-2025-00037-00/01. 2.

Pretensiones El accionante formuló las siguientes pretensiones: 2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión Oral, dentro del expediente con radicado 70001-33- 33-009-2025-00037-01. 3. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión Oral, que en un término perentorio de diez (10) días, profiera una nueva sentencia resolviendo el recurso de impugnación, pronunciándose de fondo, de manera clara, motivada y congruente, sobre todos y cada uno de los argumentos que fueron planteados en mi escrito de apelación. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Actuación administrativa El 1º de marzo de 2024, el demandante se posesionó como personero del municipio de San Luis de Sincé (Sucre), luego de superar el procedimiento de selección que adelantó la 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: Manlio Inti Calderón Palencia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Escuela Superior de Administración Pública.

El 25 de septiembre de 2024 el demandante les pidió al alcalde, tesorero y concejo del mencionado municipio que adelantaran las actuaciones pertinentes para garantizar que sus salarios y prestaciones se sufragaran con el presupuesto general del ente territorial y no con los dineros de funcionamiento de la personería municipal, conforme lo preveía, a su juicio, el artículo 177 de la Ley 136 de 1994. 3.2 Acción de cumplimiento En razón a que las autoridades municipales no atendieron sus solicitudes, el tutelante promovió acción de cumplimiento contra Sincé (a la que se le asignó el número de radicación 70001-33-33-009-2025-00037-00/01), con el fin de que se le ordenara atender el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, esto es, que se dispusiera el pago de sus salarios y prestaciones como personero municipal con el presupuesto general del ente territorial.

Con sentencia del 24 de abril de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo negó las pretensiones de la acción de cumplimiento al considerar que los gastos de la Personería de Sincé estaban incluidos en el presupuesto del municipio, «sección personería», por tanto, no había desatención del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 ni del concepto 2321 del 19 de septiembre de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se indicó que las personerías municipales contaban con autonomía administrativa y presupuestal, aunque los entes territoriales debían asegurarles los recursos de funcionamiento, sin que fuere necesario que correspondieran al presupuesto general.

La anterior decisión fue apelada por el demandante, al estimar que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 establecía que los salarios y prestaciones de los personeros municipales debían ser cubiertos con recursos del presupuesto general y no con la «sección presupuestal de la Personería», en aras de garantizar su autonomía presupuestal, como se había dicho en varios pronunciamientos judiciales2.

Además, el concepto 2321 del 19 de septiembre de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado carecía de fuerza vinculante, como lo había precisado la Corte Constitucional3. A través de fallo del 22 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, revocó la sentencia de primera instancia para declarar improcedente la acción de cumplimiento, en razón a que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 preveía que los salarios y prestaciones «de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio», mandato que se encontraba cumplido frente al actor, pues mediante el Decreto 20 del 26 de noviembre de 2024 se aprobó el presupuesto del municipio de Sincé, en el que se destinaron $208.000.000 para el funcionamiento de su Personería. Asimismo, señaló que esa norma no contemplaba la obligación de fijar un gasto adicional a los de la planta de personal del ente territorial.

Que, aunque el demandante invocó algunos pronunciamientos judiciales para fundamentar sus pretensiones, en otras decisiones se indicó que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 no imponía a los municipios el deber de pagar los salarios de los personeros con dinero del presupuesto general, ya que ello contrariaba los principios de «legalidad del gasto y especialización». 2 Pronunciamientos (i) del 25 de abril de 2013, Consejo de Estado, Sección Segunda, número interno 0088-09, (ii) del 18 de diciembre de 2015, Tribunal Administrativo de Antioquia, expediente S2-409;

Fundamentos de la tutela El tutelante expuso las razones por las que consideraba que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. Adujo que la sentencia cuestionada incurría en falta de motivación, defecto procedimental «por incongruencia» y violación directa de la Constitución Política, en razón a que no se desataron todos los motivos de inconformidad consignados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 24 de abril de 2025, con la que el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo decidió en primera instancia la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037-00/01, pues no se refirió al principio de legalidad, la indebida interpretación «de la figura de la sección presupuestal» y el desconocimiento del precedente. 5.

Trámite procesal Con auto del 23 de septiembre de 2025, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y, entre otras cosas, ordenó notificar a la autoridad accionada y vincular como terceros con interés al juez noveno administrativo de Sincelejo y al alcalde de Sincé. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado practicó las notificaciones correspondientes mediante correos electrónicos enviados el 29 de septiembre de 2025. 6.

Intervenciones El Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo relató las actuaciones que surtió en primera instancia dentro de la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037- 00/01 y señaló que no vulneró derechos fundamentales del demandante. El municipio de Sincé, por conducto de apoderado, adujo que la sentencia cuestionada se emitió bajo una interpretación razonable del ordenamiento jurídico, la cual estaba amparada por el principio de autonomía judicial, en consecuencia, no era dable atribuirle transgresión de los derechos fundamentales invocados por el tutelante.

Además, el actor empleaba la tutela con el fin de obtener un nuevo pronunciamiento sobre las cuestiones debatidas en la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037-00/01, lo que contrariaba su naturaleza excepcional. Que la providencia atacada se emitió en atención a las potestades que tenía la autoridad accionada de realizar un control de legalidad integral sobre los presupuestos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, por tanto, no aconteció el fallo incongruente al que alude el accionante, situación por la que debía declararse improcedente la tutela.

El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, guardó silencio a pesar de que se le notificó el auto admisorio de la tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el demandante con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 22 de mayo de 2025, con la que el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, decidió en segunda instancia la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037-00/01.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: Manlio Inti Calderón Palencia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que declarará improcedente la tutela por cuanto no colma el requisito de relevancia constitucional, ya que no se expuso una carga argumentativa adecuada para refutar las consideraciones con las cuales la autoridad accionada fundamentó la sentencia censurada.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-006, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.

En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

El segundo criterio (carga argumentativa) está previsto para restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales. En lo que aquí interesa, el Decreto 2591 de 1991 no exige que cuando la solicitud de amparo se dirija contra providencias judiciales se deba identificar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que han sido acogidas por el Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela.

Lo que sí se exige es que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considere que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. La propia Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005, estableció que el interesado tiene el deber de identificar los hechos de la amenaza o vulneración y que tal exigencia «es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos». 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: Manlio Inti Calderón Palencia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, en sentencia C-483 de 2008, la Corte Constitucional insistió en que el interesado en ejercer la acción de tutela debe cumplir con la carga mínima «de diligencia que se traduce en la presentación de los elementos básicos de la situación de hecho que motivó la solicitud de protección»4.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), determinó que «es importante que el actor cumpla con la carga de identificar razonablemente los hechos que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales y de argumentar por qué el asunto reviste relevancia constitucional».

Lo anterior no implica limitar el ejercicio de la acción de tutela. Todo lo contrario, se trata simplemente de que el interesado cumpla el deber mínimo de argumentación para ilustrar al juez de tutela sobre los hechos que motivan la solicitud de amparo y así poder tomar decisiones de fondo que protejan los derechos fundamentales vulnerados. 4.

Caso concreto Con la finalidad de determinar si la tutela colma el presupuesto de procedibilidad de relevancia constitucional, debe advertirse que el demandante promovió la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037-00/01 contra el municipio de Sincé, con el fin de que se le ordenara pagarle sus salarios y prestaciones con recursos del presupuesto general del ente territorial porque, a su juicio, así lo establecía el artículo 177 de la Ley 136 de 1994.

Mediante sentencia del 24 de abril de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo denegó la anterior pretensión, al estimar que el municipio demandado atendía el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, por cuanto estableció una partida denominada «sección personería» para cubrir los salarios y prestaciones del demandante, en su condición de personero, y esa norma no exigía que se cubrieran dichos gastos con el presupuesto general, pues aquella garantizaba la autonomía conforme al concepto 2321 del 19 de septiembre de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Contra la anterior decisión la parte accionante interpuso recurso de apelación, en el que indicó (i) que el a quo desconoció que el referido concepto del Consejo de Estado carecía de fuerza vinculante, como lo había sostenido la Corte Constitucional7, y (ii) que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 establecía la obligación de pagarle los salarios y prestaciones a los personeros con el presupuesto general del municipio, mandato de obligatorio cumplimiento que garantizaba el «principio de especialización presupuestal» y la autonomía e independencia de las personerías, como lo había dicho en algunos pronunciamientos la jurisdicción contencioso-administrativa8.

La apelación fue desatada el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia para declarar improcedente la acción de cumplimiento, toda vez que el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 no preveía la obligación de los municipios de cubrir los salarios y prestaciones de sus personeros con recursos de su presupuesto general, si no indicaba que los asumiera, como lo hacía Sincé, puesto que con el Decreto 020 del 26 de noviembre de 2024 se apropiaron $208.000.000 para el funcionamiento de su Personería. Que si bien el actor invocó algunos pronunciamientos en los que supuestamente se dijo que los salarios y prestaciones de los personeros debía cubrirlos los municipios con 7 Sentencias T-807 de 2000, C-877 de 2000, C-542 de 2005 y T-091 de 2007. 8 Pronunciamientos (i) del 25 de abril de 2013, Consejo de Estado, Sección Segunda, número interno 0088-09, (ii) del 18 de diciembre de 2015, Tribunal Administrativo de Antioquia, expediente S2-409;

(iii) del 21 de enero de 2025, Juzgado Quinto Administrativo de Quibdó, expediente 27001-33-33-005-2024-00221-00; (iv) del 28 de julio de 2017, Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, expediente «2017-00205»; y (v) del 11 de mayo de 2017, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, expediente 2321. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: Manlio Inti Calderón Palencia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos de su presupuesto general, había otros que indicaban lo contrario, postura que era más apropiada para garantizar los principios de «legalidad del gasto y especialización» En la solicitud de amparo el accionante sostuvo que la sentencia cuestionada adolecía de falta de motivación, defecto procedimental «por incongruencia» y violación directa de la Constitución Política, porque, a su juicio, no analizó todos los argumentos que planteó en el recurso de apelación que formuló contra la sentencia del 24 de abril de 2025, mediante la cual el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo decidió en primera instancia la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037-00/01.

Efectuadas las anteriores precisiones fácticas y una vez analizados los argumentos expuestos en la tutela, la Sala evidencia que el actor no cuestiona las consideraciones sobre las cuales la autoridad accionada fundó la sentencia atacada, sino que se limitó a indicar que esta no se pronunció sobre todas las inconformidades expuestas en el recurso de apelación que desató, lo que denota incumplimiento de su obligación de formular cargos que ataquen la ratio decidendi de la determinación, esto es, de la carga argumentativa que exige la jurisprudencia constitucional.

Además, tampoco es cierto que en el fallo cuestionado no se haya hecho referencia a las inconformidades que el tutelante planteó a la respectiva apelación, pues en aquel se indicó que el artículo 177 del 136 de 1994 no establecía un mandato para los municipios de cubrir los salarios y prestaciones de los personeros con recursos de su presupuesto general y que aunque en algunos pronunciamientos judiciales se indicó ello, había otros que indicaban lo contrario, criterio que acogió la autoridad accionada en aras de garantizar los principios de «legalidad del gasto y especialización».

En ese orden de ideas, si el actor no compartía las consideraciones consignadas en la providencia censurada, lo adecuado era que formulara argumentos en su contra en aras de refutarlas y no que se limitara a afirmar que no se estudiaron todos los cargos que formuló en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo que decidió en primera instancia la acción de cumplimiento 70001-33-33-009-2025-00037-00/01, lo cual, se insiste, sí ocurrió. Conforme con lo expuesto, para la Sala la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de relevancia constitucional, ya que, se reitera, el demandante no cumplió con la carga mínima de argumentación frente a los motivos por los que consideraba que la providencia cuestionada quebrantaba el ordenamiento jurídico superior, pues, se insiste, se limitó a decir que la autoridad accionada no se pronunció sobre el principio de legalidad, la indebida interpretación «de la figura de la sección presupuestal» y el desconocimiento del precedente, argumentos que como se advirtió previamente, sí fueron analizaros en la decisión judicial reprochada.

Es de anotar que el simple alegato de la vulneración de los derechos fundamentales no es suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional, puesto que es necesario, se reitera, poner en evidencia la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales invocados, pues «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel»9.

Las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 9 Corte Constitucional, sentencia SU- 573 de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05743-00 Demandante: Manlio Inti Calderón Palencia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Manlio Inti Calderón Palencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador