11001031500020250118200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 28 de abril de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Pérdida de investidura |Defecto sustantivo – Relevancia Constitucional| Defecto procedimental absoluto - Violación del principio de congruencia - Niega Síntesis del caso: El accionante enjuició la providencia que confirmó la negativa a decretar la pérdida de investidura de una concejal.

Alegó que el juez de segunda instancia resolvió sobre aspectos no apelados, pues el recurso se limitó al análisis del elemento subjetivo de la causal, pero la decisión se fundamentó en la supuesta inexistencia del elemento objetivo, sin que este hubiera sido materia de apelación. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Rodolfo Lozano Díaz contra la Sentencia de 31 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados 1.1. Posición de la parte actora 1. El 3 de marzo de 2025, Rodolfo Lozano Díaz, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso, al considerar que la Sentencia de 31 de octubre de 2024, dictada en el proceso de pérdida de investidura Rad. 66001-23-33-000-2024-00239-01, incurrió en un defecto procedimental absoluto por violación del principio de congruencia, así como en un defecto sustantivo por inaplicación indebida de la ley. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 13 “Primera: tutelar los derechos fundamentales al debido proceso de los cuales es titular el señor Rodolfo Lozano Diaz, vulnerados por la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado al proferir la sentencia de segunda instancia del 31 de octubre de 2024, dentro del medio de control de Pérdida de Investidura Radicado No. 66001233300020240023901.

Segunda: Dejar sin efecto la sentencia del 31 de octubre de 2024 proferida por la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado dentro del medio de control de Pérdida de Investidura Radicado No. 66001233300020240023901. TERCERA: Ordenar a la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado que profiera una nueva sentencia en reemplazo de la de fecha 31 de octubre de 2024. 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El accionante presentó una demanda de pérdida de investidura contra la concejal María Camila Correa López, del Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda), por la presunta violación al régimen de inhabilidades contemplado en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 4 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Argumentó que José Ricardo Correa García, padre de la concejal, fue encargado del cargo de agente de tránsito de la Alcaldía de Dosquebradas desde el 16 de mayo de 2022, y la invocada fue elegida el 29 de octubre de 2023. Sostuvo que, conforme con la jurisprudencia, los agentes de tránsito ejercen autoridad civil y administrativa. 5. 2) El 8 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia, negó la acción de pérdida de investidura.

Determinó que el empleo público de agente de tránsito no ejercía autoridad administrativa, pero sí autoridad civil, por lo cual encontró configurado el elemento objetivo de la causal. Sin embargo, concluyó que no se acreditó con suficiencia la capacidad del agente de tránsito para influir sobre el electorado ni la culpabilidad en términos de dolo o culpa grave. 6. 3) El accionante interpuso recurso de apelación contra dicha decisión. Afirmó que la conducta de la concejal configuró dolo o culpa grave, no leve, ya que se evidenció su descuido.

Expuso que hubo insuficiencia en la asesoría de su abogado y falta de verificación del expediente administrativo de José Ricardo Correa García, lo que evidenciaba ausencia de diligencia. Sostuvo que el agente de tránsito sí tenía capacidad para influir sobre el electorado. Destacó el perfil profesional de la concejal como abogada, lo que le permitía conocer la ilicitud de su conducta.

Finalmente, indicó que el padre de la concejal fue incorporado a la carrera administrativa como auxiliar administrativo, y no como agente de tránsito. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 13 7. 4) El 31 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó que no se acreditó el elemento subjetivo de la causal del numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.

Señaló que debía centrarse en el análisis del elemento subjetivo propuesto por el solicitante, para determinar si la conducta de la accionada en la configuración objetiva de la causal de inhabilidad fue dolosa o gravemente culposa, teniendo en cuenta la autoridad civil ejercida por su padre como agente de tránsito municipal durante los doce meses anteriores a su elección. Aclaró que “los cargos relativos a la eventual configuración de autoridad administrativa por los mismos hechos fueron denegados en la sentencia apelada y no son materia de la presente impugnación”. 8.

La providencia incluyó una extensa transcripción jurisprudencial sobre la culpabilidad en la pérdida de investidura y sobre la modificación introducida por la Ley 2003 de 2019, la cual exige acreditar la culpa grave o el dolo. 9. Concluyó que “una lectura integral y sistémica de la normatividad relacionada, permite observar que los agentes de tránsito y transporte son empleados públicos investidos de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales, perfil profesional que lleva acentuada una instrucción ética, moral, física, ecológica y de servicio comunitario”. 10.

No obstante, aclaró que, “la habilitación como autoridad de tránsito que le otorga la legislación, no puede ser equiparada, de plano, a la autoridad civil establecida en la Ley 136, como aquella manifestación propia de mando, poder, dirección, coordinación y control que se ejerce sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o de superioridad y dominio sobre los sectores sociales y económicos; por eso, no cualquier clase de decisión constituye autoridad civil, -como aquellas que adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo-, sino solo esas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado”.

En consecuencia, las funciones de los agentes de tránsito están dirigidas principalmente a garantizar el cumplimiento del régimen normativo de tránsito y transporte y la libre locomoción de las personas. 11. Los agentes de tránsito tienen un “rol fundamental como facilitadores del cumplimiento de las normas de tránsito, investidos de facultades eficaces y útiles en el marco operativo de dicha labor”.

Por lo tanto, no tiene potestad administrativa o civil. En particular, precisó que no ostentan autoridad administrativa en los términos del artículo 188 de la Ley 136 de Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 13 1994, dado que carecen de funciones de mando, las cuales están reservadas a organismos de tránsito departamentales, municipales o distritales, inspectores de tránsito y otras autoridades superiores. 12.

Señaló que los agentes de tránsito tampoco tienen poder para nombrar o remover empleados, ni para sancionarlos con suspensiones, multas o destituciones, pues desempeñan una función técnico-operativa sin representación legal o administrativa2. 13. Al verificar el manual específico de funciones y de competencias laborales de los empleados de la planta de personal de la alcaldía municipal de Dosquebradas, señaló que resultaba admisible “que la accionada hubiere razonablemente concluido que de las labores misionales y de apoyo operativo desplegadas por su padre (…) en calidad de agente de tránsito encargado durante el período inhabilitante, -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-, aquel no hubiere ostentado ni ejercido autoridad civil, ni que, por lo mismo, aquello constituyera obstáculo alguno para ser elegida concejal municipal”. 14.

Manifestó que tampoco había prueba que corroborara que “el uniformado hubiese ejercido la autoridad civil a través del desempeño de labores distintas a las enlistadas en sus funciones legales y reglamentarias, que sí hubieran implicado función de mando, nombramiento, remoción y sanción de empleados con suspensiones, multas o destituciones”.

Por el contrario, el documento denominado “matriz verificación de condiciones candidato al concejo elaborada por el abogado Juan Diego Giraldo Torres -no aparece rúbrica-, se afirma de la accionada, en la casilla correspondiente a la inhabilidad del artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, que su “[…] Padre es agente de tránsito, más no ejerce autoridad civil, política, administrativa o militar, no existen sentencias que así lo clasifiquen y es de carrera administrativa hace más de 20 años […]”, razón por la cual se señaló que cumplía con carecer de dicho requisito negativo”. 15.

El Consejo de Estado señaló que, aunque la matriz de riesgos electorales no constituía eximente de responsabilidad, sí era prueba de que la accionada supo oportunamente de la inexistencia de la inhabilidad, y 2 Para sustentar su posición hizo referencia a la sentencias en las que indicó que los agentes de tránsito no tenían autoridad civil.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 13 de octubre de 1995, Expediente núm. 1422. Asimismo, incorporó una decisión en la que se afirmó que la autoridad civil no recaía en los agentes de tránsito sino sobre los organismos de tránsito de orden departamental, municipal o distrital, así como en sus inspectores de tránsito.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 24 de mayo de 2018, número único de radicación 68001-23-33-000-2017-01224- 01(PI). También, se refiero a la ausencia de autoridad civil respecto de las funciones de agentes de policía. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 3 de julio de 2003, número único de radicación 2000123310002002084202, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 28 de abril de 2005, número único de radicación 17001-23-31-000-2003-01536-01(3510) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 26 de abril de 1991, radicación número 0516.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 13 que actuó conforme con lo señalado por su equipo de campaña, que consideró que el empleo de su padre no impedía su elección. 16.

El magistrado Oswaldo Giraldo López salvó su voto. Afirmó que, aunque la providencia indicó que el objeto de apelación era el elemento subjetivo, para negar la pérdida de investidura se pronunció sobre el elemento objetivo y consideró que el padre de la acusada no ejercía autoridad civil, debido a que carecía de función de mando, la cual corresponde a organismos de tránsito departamentales, municipales o distritales.

Sostuvo que el juez de apelación se pronunció sobre aspectos no recurridos, en contravía del artículo 320 del CGP, y que debió declararse la pérdida de investidura, pues sí se ejercía autoridad civil y no se probó la buena fe de la accionada. 17. Como fundamento de la vulneración de sus derechos, la parte actora sostuvo que la Sentencia de 31 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto procedimental absoluto por violar el principio de congruencia y en defecto sustantivo por la inaplicación indebida de la ley. 18.

Señaló que la providencia incurrió en un defecto procedimental absoluto porque el juez de apelación se apartó del procedimiento establecido por el ordenamiento, “en el caso concreto, la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado extralimitó la competencia que le atribuye la norma al juez de segunda instancia, para pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte o partes apelantes”. 19.

Afirmó que el recurso solo se refirió al elemento subjetivo de la causal, pero la decisión abordó el elemento objetivo, y sobre esa base se confirmó la negativa de la pérdida de investidura. Indicó que, aunque la providencia sintetizó los argumentos de apelación y centró el problema jurídico en el elemento subjetivo, desarrolló un análisis del elemento objetivo, limitado a establecer si el padre de la demandada ejercía autoridad civil.

Asimismo, reiteró los argumentos del salvamento de voto como respaldo a su posición. 20. Señaló que la Sección Primera del Consejo de Estado se ha referido a que el juez de segunda instancia solo debe pronunciarse sobre los planteamientos de la apelación3. Asimismo, indicó que desconocer el límite competencial viola el principio de congruencia4. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de diciembre de 2017, Radicado 08001-23-31-000-2009-01122-01.

“el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación”. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 1 de marzo de 2018, Radicado 11001-03-25-000-2013-00838-00.

Sostuvo que la providencia incurrió en un defecto sustantivo, pues el Consejo de Estado desconoció el contenido legal que reconoce autoridad civil a los agentes de tránsito. 22. Sostuvo que el Consejo de Estado interpretó erróneamente los artículos 2 y 5 de la Ley 1310 de 2009, y los artículos 3, 7, 122 y 135 de la Ley 769 de 2002, los cuales afirman que el agente es autoridad de tránsito, investido de facultades regulatorias y sancionatorias.

Estas normas lo califican como autoridad civil, por ejercer funciones de mando, dirección y sanción. Como argumento adicional, señaló que el salvamento de voto reconoció que el agente de tránsito ejercía autoridad civil, por lo que debió declararse la pérdida de investidura. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados5 23.

La Sección Primera del Consejo de Estado6 solicitó declarar improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de relevancia constitucional. Señaló que el accionante pretendía reabrir el debate ya resuelto en el trámite ordinario para imponer su propia interpretación, según la cual el padre de la concejal sí ejercía autoridad civil como agente de tránsito en el mismo municipio donde fue elegida para el período 2024-2027. 24.

Advirtió que el accionante sostuvo que se había desconocido la autoridad que ostentaba el agente de tránsito al interpretar de forma equivocada los artículos 2 y 5 de la Ley 1310 de 2009, así como los artículos 3, 7, 122 y 135 de la Ley 769 de 2002. Por lo tanto, el accionante cuestionó la forma en la que el juez de segunda instancia desnaturalizó las funciones regulatorias y sancionatorias propias de los agentes de tránsito, las cuales, en su concepto, evidenciaban el ejercicio de autoridad civil mediante actos típicos de mando, imposición, dirección, y potestades correccionales y sancionatorias. 25.

Sostuvo que la acción de tutela no procedía frente a desacuerdos interpretativos, ya que no constituía un mecanismo para corregir o mejorar decisiones judiciales. Por ello, el juez constitucional no podía pronunciarse sobre materias abordadas en el proceso ordinario con el fin equívoco de imponer su criterio o sugerir una solución distinta al caso. 26.

Agregó que, incluso si se admitiera la existencia de relevancia constitucional, no se encontraban probados los defectos alegados. Señaló que el juez de apelación limitó su análisis al elemento subjetivo de la causal, 5 Mediante Auto 6 de marzo de 2025, el despacho ponente (1) admitió la acción de tutela, (2) tuvo como demandada a la Sección Primera del Consejo de Estado y (3) vinculó al Tribunal de Risaralda y a María Camila Correa López, como terceros con interés en el asunto. 6 Índice 10 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 13 valoró la conducta de la convocada y concluyó que era razonable que la concejal hubiera inferido que su padre no ejercía autoridad civil, ya que desarrollaba funciones misionales y de apoyo operativo.

Por esa razón, se limitó a verificar si existía algún elemento probatorio que permitiera inferir lo contrario, a partir del cumplimiento de funciones distintas a las previstas legal y reglamentariamente. 27. Indicó que se abstuvo de examinar el elemento objetivo de la causal, dado que no fue objeto del recurso de apelación. No obstante, ello no impidió que analizara aspectos relacionados con las funciones del agente de tránsito, su regulación nacional y local, y la jurisprudencia aplicable, por estar estrechamente vinculados con la conducta desplegada por la concejal y ser relevantes para determinar la existencia, o no, de dolo o culpa grave. 28.

María Camila Correa López7, por su parte, manifestó que la acción de tutela resultaba improcedente, ya que el accionante simplemente cuestionó la forma en que se adoptó la decisión de segunda instancia, basando su argumentación en los planteamientos del salvamento de voto. Añadió que la tutela no debía prosperar porque no se estructuraba un debate constitucional genuino, sino meramente legal, al reiterar argumentos y consideraciones propias del proceso ordinario.

Sostuvo que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia y que, además, el accionante no demostró haber agotado todos los recursos judiciales disponibles. 29. El Tribunal Administrativo de Risaralda8 remitió el expediente ordinario solicitado, pero no se pronunció frente a la presente acción de tutela.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.4. Conclusiones. 2.1. Fijación de la controversia 30. Le corresponde a la Sala determinar si, una vez verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, la Sección Primera del Consejo de Estado, en su calidad de juez de segunda instancia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso por desconocer el principio de 7 Índice 9 de Samai. 8 Índice 12 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 13 congruencia. Esto, al confirmar la denegación de la pérdida de investidura con base en el análisis del elemento objetivo de la causal, cuando la apelación solo contenía reparos frente al elemento subjetivo.

Asimismo, se debe determinar si realizó una interpretación errónea de las normas que definen el alcance de la autoridad civil atribuida a los agentes de tránsito. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 31. En este caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, únicamente, frente a la presunta violación al debido proceso por el desconocimiento del principio de congruencia, porque no existe medio de defensa judicial idóneo y eficaz que permitiera a la parte accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado.

Cabe precisar que, al tratarse de una providencia que confirmó otra, y en la que se habría producido una aparente incongruencia entre lo solicitado en la apelación y lo resuelto, tal situación no encaja dentro de las causales de nulidad taxativamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso. Por tanto, el recurso extraordinario de revisión no resultaba procedente ni idóneo9. 32.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la Sentencia de 31 de octubre de 2024 (18/11/202410) y la interposición de la presente acción de tutela (3/3/2025)11. No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia dictada en el marco de un proceso de pérdida de investidura.

Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 33. Por último, la controversia plantea una cuestión de relevancia constitucional, dado que se alega la afectación del derecho fundamental al debido proceso con ocasión de una providencia judicial. El eje central del debate es la existencia de un defecto procedimental absoluto que, por su naturaleza, no pudo ser discutido en el proceso ordinario.

Lo anterior, porque la presunta violación se materializó con la expedición de la sentencia de segunda instancia, solo a partir de ese momento fue jurídicamente posible invocar el principio de congruencia como vulnerado. 34. No obstante, respecto del defecto sustantivo, la Sala declarará su improcedencia porque el debate gira en torno a la inconformidad de la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de octubre de 2024, Radicado 66777, Sentencia de 10 de octubre de 2024, Radicado 67862 y Sentencia de 2 de agosto de 2024, Radicado 64550. 10 De acuerdo con la información que reposa en SAMAI el mensaje de datos fue enviado el 14 de noviembre de 2024.

Ver índice 13 de Samai. 11 Según acta Individual de reparto. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 13 parte accionante frente a la interpretación normativa realizada por el juez de apelación. Es evidente que la acción de tutela fue instrumentalizada para proponer una mejor interpretación de las normas aplicables.

No obstante, se recuerda que la acción de tutela no puede emplearse para cuestionar el criterio de los jueces al momento de resolver el caso. 35. En realidad, el objetivo de la acción fue reabrir el debate jurídico resuelto en sede ordinaria, buscando una decisión que coincidiera con el razonamiento expuesto en la tutela. Así, el accionante no solo cuestionó la argumentación del juez, sino que reiteró los planteamientos realizados en la demanda sobre la naturaleza de la autoridad de los agentes de tránsito, lo cual escapa al ámbito de competencia del juez de tutela. 36.

Por las razones expuestas, la acción de tutela no presenta una controversia de relevancia constitucional en relación con el defecto sustantivo. Su finalidad real fue reinterpretar el concepto de autoridad de los agentes de tránsito y controvertir el criterio adoptado por el juez de apelación al negar la pérdida de investidura12. 2.3.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 37. La Sala negará el amparo solicitado, al no acreditarse la configuración de un defecto procedimental absoluto derivado de la violación del principio de congruencia. Las razones se explican a continuación: 38. En relación con el defecto procedimental absoluto por violación del principio de congruencia13, la Sala encuentra que la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en una violación del principio de congruencia, ya que, en su calidad de juez de apelación, resolvió el caso conforme a los reparos concretamente formulados en la apelación. Por tanto, no excedió los límites de su competencia, como equivocadamente lo afirmó el accionante. 39.

La Sala no acoge los argumentos del accionante, dado que el fallo de segunda instancia no confirmó la decisión inicial por ausencia de 12 Párrafos 10 a 14 de esta providencia. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-082 de 2023. “La Corte ha identificado varios escenarios frente a los cuales se puede estar en presencia de un defecto procedimental (…) En tercer lugar, el desconocimiento del principio de congruencia o consonancia, que se presentan ante la falta de conexión con los hechos y las pretensiones de la demanda o una decisión incoherente entre sus partes.

Sin embargo, la Corte ha precisado que la activación de esta causal requiere que ese error esté acompañado de una motivación insuficiente. (…) En este defecto se reitera y se repite que la finalidad de esta causal es prevenir las sorpresas en los que el funcionario judicial pueda incurrir en la resolución de un caso, dado que esa situación afectaría el principio de contradicción y defensa de un usuario de la administración de justicia[66].

En el Estado Social de Derecho, el juez también está vinculado al principio de seguridad jurídica, mandato que abarca el carácter predictivo de sus decisiones, al estar sujeto a las fuentes del derecho, como indica el artículo 230 de la Constitución”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 13 acreditación del elemento objetivo de la causal. En realidad, centró su análisis en la valoración del elemento subjetivo. Por ello, el accionante incurre en error al afirmar que se analizó el elemento objetivo, cuando la Sección Primera del Consejo de Estado expresó de forma clara y categórica que limitaba su competencia al estudio de la culpabilidad de la concejal demandada. 40.

La Sala observa que la Sección Primera analizó el material probatorio y valoró la conducta de la concejal con el fin de determinar el conocimiento que tenía sobre la presunta inhabilidad. Lo anterior buscaba establecer si, a partir de la información a su alcance, ella podía inferir que las funciones desempeñadas por su padre correspondían a un servidor público con autoridad civil o no. 41.

En consecuencia, la Sección Primera examinó la conducta desplegada por la concejal para establecer si actuó con culpa grave o dolo. Para ello, consideró el grado de conocimiento que tenía sobre el alcance de las funciones ejercidas por su padre. Estas valoraciones no se realizaron para recalificar el elemento objetivo de la causal, sino para analizar la conducta desde la perspectiva de la culpabilidad.

Esto resulta coherente con el juicio de pérdida de investidura, pues el análisis del elemento subjetivo se sustenta en los hechos que configuran el elemento objetivo, los cuales deben contextualizarse frente a la conducta de la convocada. 42. Este argumento sería suficiente para negar el amparo, ya que parte de un razonamiento equivocado por parte del accionante.

No obstante, la Sala considera necesario aclarar que, incluso si se entendiera que el juez de segunda instancia se pronunció sobre el elemento objetivo —aun cuando este no fue objeto de apelación— no se configuraría una vulneración del debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia. 43. En los procesos de pérdida de investidura, cuando se apela la responsabilidad de servidores públicos elegidos popularmente, el juez de segunda instancia no se encuentra impedido para pronunciarse sobre el elemento objetivo, incluso si la primera instancia lo tuvo por acreditado.

Esto se debe a que el análisis del elemento subjetivo no puede desvincularse del elemento objetivo, ya que el estudio de la culpabilidad puede hacerse si se ha verificado previamente la configuración del elemento objetivo de la causal, es decir, es preciso efectuarlo con los demás elementos de la causal específica que se esté juzgando14. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia de 14 de junio de 2019, Radicado 11001-03-15-000-2018-02615-00(PI) “Para tales efectos, por razones metodológicas, primero, se estudiarán los aspectos objetivos, y, posteriormente, se examinarán los componentes subjetivos de la causal.

Es importante precisar que, en caso de configurarse los elementos objetivos, Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 13 44.

No resulta constitucionalmente admisible que el juez de pérdida de investidura adelante un juicio sobre la culpabilidad de forma irrestricta, sin verificar la existencia del elemento objetivo, amparado en un argumento procesal relativo al alcance del recurso de apelación en procesos ordinarios, conforme con el artículo 320 del Código General del Proceso. 45.

La Sala advierte que el recurso de apelación en los procesos de pérdida de investidura debe evaluarse dentro del contexto de dicho proceso sancionatorio judicial. En este sentido, el juez de segunda instancia puede examinar el elemento objetivo, aun cuando no haya sido apelado, pues dicho elemento y el subjetivo son inescindibles. Así, si se apela uno, el juez debe verificar previamente la existencia del otro, ya que la culpabilidad presupone la configuración objetiva de la causal. 46.

El artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 indica que se garantizará el non bis in idem, y dispone que “[c]uando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura.

(…) En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal”. Sin embargo, esta norma no impone una restricción entre las instancias del mismo proceso de pérdida de investidura, sino entre procesos distintos (nulidad electoral y pérdida de investidura).

Por ello, no puede afirmarse que la decisión de primera instancia sobre el elemento objetivo haga tránsito a cosa juzgada respecto de la segunda instancia dentro del mismo proceso. 47. El juez de segunda instancia, en el proceso de pérdida de investidura, debe valorar el elemento objetivo de la causal para determinar, con base en él, si el demandado actuó con culpa grave o dolo, es decir, si hubo culpabilidad. será necesario abordar el juicio de culpabilidad para establecer si el convocado dejó de tomar posesión del cargo en virtud de un comportamiento doloso o culposo, que lo hiciera sancionable o reprochable por el ordenamiento jurídico”.

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia SU-326 de 2022 determinó “la autoridad judicial competente, tras verificar la configuración de la causal de pérdida de investidura, debe examinar si en el caso particular se configura el elemento de la culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad de congresista, esto es, analizar las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló, y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión”.

En igual sentido, en Sentencia SU-424 de 2016 estableció que “el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable”.

Además, permitir que el juez de segunda instancia se pronuncie sobre el elemento objetivo, aun cuando no haya sido apelado expresamente, resulta compatible con el principio de doble conformidad, al garantizar que una instancia distinta revalore la conducta acreditada en primera instancia. 49. Finalmente, la Sala advierte que considerar que el recurso de apelación interpuesto por el solicitante no se limita exclusivamente al análisis de la culpabilidad no vulnera la garantía de imposibilidad de reformar para empeorar.

Ello se debe a que la decisión de primera instancia negó la pérdida de investidura, por lo cual su confirmación en segunda instancia no empeora la situación del solicitante. En este caso, la segunda instancia mantuvo la negativa a las pretensiones, aunque con fundamentos distintos. 2.4. Conclusiones 50. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala declarará improcedente lo alegado respecto del defecto sustantivo, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, y negará el defecto procedimental absoluto, al no acreditarse la violación del debido proceso del accionante. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Rodolfo Lozano Díaz, respecto del defecto sustantivo invocado, por las razones aquí señaladas.

SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por Rodolfo Lozano Díaz, en relación con el defecto procedimental, por las razones expuestas.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra esta deberá dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin15. 15 secgeneral@consejodeestado.gov.co.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01182-00 Demandante: Rodolfo Lozano Díaz Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente y niega ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 13 CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA