CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: VICTOR RAUL CONSUEGRA MERCADO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa. La Sala decide la impugnación interpuesta por Víctor Raúl Consuegra Mercado en contra del fallo de primera instancia de 1 de septiembre de 2025 proferido por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 11 de julio de 2025, Víctor Raúl Consuegra Mercado, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la autoridad al proferir la sentencia del 10 de abril de 2025, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 08001-33-33-015-2023-00034-02, que promovió en contra del municipio de Baranoa.
En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados. Solicita (se transcriben, incluso con errores): «Con fundamento en los hechos relacionados, solicitud de los señores consejeros disponer y ordenar a las partes accionadas y a favor, lo siguiente. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; como consecuencia ordenar a la accionda proferir un uevo fallo donde analice de fondo la pretensión de indemnización. » 2.
Hechos El demandante solicitó en vía ordinaria, la nulidad de la Resolución No. 2023.03.03.003 del 3 de marzo de 2023, expedida por la Alcaldía de Baranoa, mediante la cual se ordenó́ la reubicación del funcionario Víctor Raúl Consuegra Mercado a la Oficina de Convivencia y Participación Ciudadana. A título de restablecimiento del derecho pretendió que lo reubicaran a su cargo anterior.
Subsidiariamente pidió que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Alcaldía por los daños y perjuicios sufridos por el demandante debido al defectuoso funcionamiento de la administración pública. Dentro de las pretensiones subsidiarias reclamó el pago de indemnizaciones por perjuicios materiales, económicos, físicos, morales y psicológicos.
También solicitó que se condene a la Alcaldía de Baranoa a pagar al demandante, las expensas judiciales en las que incurrió por defender sus derechos. El 27 de septiembre de 2024, el Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla, emitió el fallo de primera instancia que declaró la prosperidad parcial de las pretensiones del demandante: “PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por el municipio de Baranoa (Atlántico), de conformidad a las razones precedentes.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 2023.03.03.003 del 3 de marzo de 2023 “Por el cual se hace una reubicación de un cargo dentro de la planta global de la alcaldía municipal de Baranoa – Atlántico”, acorde a las motivaciones anteriores.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se ordena al municipio de Baranoa a reubicar al señor Víctor Raúl Consuegra Mercado, identificado con cédula de ciudadanía No. 72.013.683, en el cargo de Técnico Operativo, código 314, grado 03 de la planta de personal de la Secretaría de Planeación de esa entidad territorial.
CUARTO: Denegar las restantes súplicas de la demanda. (…)” 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia El 11 de octubre de 2024, la Alcaldía de Baranoa interpuso recurso de apelación. El 18 de octubre de 2024, el accionante presentó adhesión al recurso del demandado.
Argumentó que la sentencia del a quo no valoró las pruebas conforme a los principios de sana crítica y realidad sustancial, en particular aquellas que demuestran el pago de honorarios al abogado que representó al actor en el proceso: “En la sentencia no fue valorada las pruebas conforme a la sana crítica y a la realidad sustancial, debido a que quedó evidenciado que, el actor pago un dinero por concepto de honorarios la representación legal dentro del proceso de la referencia. A la cual es juzgado solo se permitió indicar que como prosperaron las pretensiones principales, se revela del estudio de las subsidiarias.
El art. 162 de la ley 1437 de 2011, indica entre otras que cuando se formulen varias pretensiones, se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. Asimismo, el art. 163 de la norma ejusdem, dispone que cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.
En lo referente a la acumulación de pretensiones la ley (art. 165 del CPACA) establece que En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas, ademas deben cumplirse entre otros: (…) En ese orden, el juez debió pronunciase de fondo respecto de las pretensiones de responsabilidad, que fueron presentadas como subsidiarias conforme lo indica la norma.
Por otro lado, respecto del cobro de honorarios del abogado, A partir del criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado (25000-23-26-000-2011- 00464-01), el cual se aplica por analogía al caso; ha establecido que, para que proceda el pago de honorarios profesionales cancelados al abogado que asumió la defensa del afectado en el proceso penal, quien haya realizado el pago deberá acreditar: i) que se allegue como prueba la factura o documento equivalente, acompañada de la prueba de su pago, expedidos ambos por el abogado que asumió la defensa penal del afectado con la privación, i) que se encuentre probado que el profesional del derecho beneficiario del mismo fungió en el asunto penal como apoderado de la víctima de la detención, y iii) que hayan sido reclamados en la demanda por quien efectivamente realizó el pago.
En ese orden se encuentra a acreditado con las constancias de trasferencias bancaria el pago de los honorarios, para la presentación y tramite del medio de control dentro de este proceso; lo cual demuestra la efectividad del pago del valor de la gestión y de esto deviene a la afectación subjetiva causado al actor.”. El 10 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A, resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión del a quo. 3.
Fundamentos de la acción de tutela El señor Víctor Raúl Consuegra Mercado presentó acción de tutela, toda vez que consideró que la decisión del 10 de abril de 2025 del Tribunal Administrativo del 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia Atlántico afectó sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Para el demandante, la sentencia del ad quem, vulneró sus derechos fundamentales, toda vez que incurrió en un defecto sustancial material, pues en su opinión el Tribunal “tiene el deber constitucional y legal de resolver integralmente todas las pretensiones propuestas por las partes, conforme a los principios de justicia material, reparación integral y motivación suficiente.” Así mismo considera que las pretensiones de orden económico no son excluyentes con las de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “Por lo tanto, la reparación directa no está excluida por la concesión del restablecimiento del derecho, sino que es plenamente compatible con esta última, siempre que se acrediten los elementos fácticos y probatorios que sustenten la existencia del daño antijurídico y su imputación a la administración. En este sentido, al no realizarse el estudio de fondo de la pretensión indemnizatoria —concretamente, el reconocimiento del pago de honorarios profesionales por la representación judicial—, el juez de conocimiento desconoció el alcance normativo del artículo 165 CPACA, incurriendo en una interpretación restrictiva que vacía de contenido el derecho a la reparación integral”.
Resalta que las pruebas que soportan los gastos económicos no fueron tenidas en cuenta y que ahí yace el yerro: “La vulneración es aún más evidente si se tiene en cuenta que en el expediente obra prueba documental válida —el baucher de consignación aportado oportunamente—, que da cuenta del pago parcial de honorarios por parte del actor al profesional del derecho que asumió su defensa.
Esta erogación constituye un daño cierto, actual y cuantificable, directamente atribuible a la actuación administrativa posteriormente anulada, y por tanto, ameritaba un examen de fondo a la luz de los criterios desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en materia de reparación de perjuicios derivados de actuaciones administrativas ilegítimas.
(…) En consecuencia, la decisión judicial aquí tutelada incurrió en un defecto sustantivo, derivado de una interpretación errónea y restrictiva del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, y de la omisión de analizar un componente fundamental de la pretensión resarcitoria del actor, frustrando su derecho a obtener una reparación integral por los perjuicios derivados del acto administrativo declarado nulo.
Esta omisión no solo afecta el núcleo esencial del debido proceso, sino que constituye una denegación de justicia material incompatible con los mandatos constitucionales”. 4. Trámite de la acción de tutela 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia El 17 de julio de 2025 se admitió la acción de tutela se ordenó́ notificar al accionante y a la autoridad accionada, para que en el término de 2 días rindan el informe sobre los hechos de la demanda de tutela.
También se ordenó tener al municipio de Baranoa, en calidad de tercero interesado. Alcaldía de Baranoa solicitó su desvinculación del trámite de tutela, por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Pidió́ tener en cuenta que esa Alcaldía ha dado cumplimiento estricto a las sentencias dictadas a favor del demandante y así mismo solicitó negar las pretensiones del demandante.
Respecto de la reubicación, indicó que no causó un desmejoramiento en sus condiciones laborales. Tribunal Administrativo del Atlántico manifestó que en el fallo demandado no se omitió́ analizar de fondo las pretensiones indemnizatorias formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Se aplicó lo señalado por el a quo sobre el particular.
Se consideró que si bien el artículo 165 del CPACA prevé́ la posibilidad de acumular pretensiones de distintos medios de control y formularlas como principales y subsidiarias, el juez queda relevado del estudio de estas últimas en caso de que prosperen las primeras. Señaló que no era posible acceder a las pretensiones porque no se demostraron los perjuicios.
El fallo de 1 de septiembre de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela toda vez que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional: 12. La Sala advierte que la tutela deviene en improcedente, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. La parte actora pretende que se acoja la manera como, a su juicio, se debió condenar a la Alcaldía de Baranoa. 13.
Las afirmaciones de la parte actora no pasan de ser una reiteración de lo alegado al interponer recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, dentro del proceso ordinario (…). Explicó que, si bien el artículo 165 del CPACA prevé la posibilidad de formular pretensiones principales y subsidiarias, y de acumular pretensiones correspondientes a distintos medios de control, también establece una serie de exigencias objetivas que deben cumplirse para que esta última figura jurídica prospere.
No obstante, el juez debe pronunciarse en primer lugar sobre las pretensiones principales. Solo debe examinar las subsidiarias en caso de que estas no prosperen. Así, encontró que era procedente confirmar lo dicho por el a quo, pues 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia ante la prosperidad de las pretensiones principales, el juez estaba relevado del estudio de las subsidiarias.
Además, reiteró que no se encontraron plenamente probados los perjuicios reclamados. En consecuencia, encuentra que lo pretendido por el tutelante bajo la causal de defecto sustantivo es imponer la manera como debió entenderse lo pretendido en su demanda, pues no comparte el modo en que lo hizo el Tribunal accionado. El 11 de septiembre de 2025, Víctor Raúl Consuegra Mercado presentó solicitud de impugnación. Solicitó que se revocara la sentencia de tutela proferida pues la misma incurrió en un defecto procesal, al haber interpretado de manera errónea y restrictiva el alcance del artículo 165 del CPACA, lo que vulnera el derecho fundamental al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. Igualmente, solicitó que se conceda el amparo y se resuelvan todas las pretensiones formuladas en la demanda.
Adujo que el fallo impugnado parte de que el juez, al haber resuelto las pretensiones principales, estaba relevado de pronunciarse sobre las subsidiarias. Esta postura desconoce el artículo previamente mencionado, pues no implica que el estudio de las mismas deba omitirse cuando existe una diversidad en la naturaleza jurídica de las pretensiones, como ocurre en el presente caso.
Así, la omisión del análisis de las pretensiones subsidiarias afecta los derechos fundamentales del accionante. Especialmente cuando las pretensiones subsidiarias no son meramente accesorias o reiterativas, sino que plantean consecuencias jurídicas autónomas y relevantes que ameritan pronunciamiento expreso por parte del juzgador. Indicó que la sentencia impugnada incurre en defecto procesal porque se aparta de los principios de congruencia, exhaustividad y motivación del fallo, al convalidar la omisión del juez de primera instancia en el estudio integral de la demanda.
Además, manifestó que la omisión constituye una irregularidad de fondo, compromete el goce efectivo de los derechos fundamentales del accionante. El 23 de septiembre de 2025 se concedió el recurso de impugnación. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia II.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si debe modificar, revocar o confirmar la providencia de 1 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del 1 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 2 Ibidem. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional Desde el año 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «[…] la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia El accionante interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la autoridad al proferir la sentencia del 10 de abril de 2025.
Argumentó que incurrió en un defecto sustancial material, pues en su opinión el Tribunal «tiene el deber constitucional y legal de resolver integralmente todas las pretensiones propuestas por las partes, conforme a los principios de justicia material, reparación integral y motivación suficiente». Así mismo arguyó que las pretensiones de orden económico son compatibles con las de nulidad y restablecimiento del derecho y en consecuencia, al no estudiar las pretensiones de fondo de desconoció el artículo 165 del CPACA.
Finalmente, indicó que no se tuvieron en cuenta las pruebas que soportan los gastos económicos que obran en el expediente. La providencia reprochada confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que había declarado la nulidad del acto administrativo demandado. Frente al objeto de la acción de tutela, manifestó: «Ahora en cuanto al cargo formulado en su recurso por la parte actora, relacionado con que el Juez omitió pronunciarse respecto de las pretensiones formuladas en calidad de subsidiarias, indica la Sala que, si bien el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), prevé la posibilidad de formular pretensiones principales y subsidiarias, y que existe la figura de la acumulación de pretensiones, para lo cual señala una serie de exigencias de carácter objetivo que se deben satisfacer para el éxito de esta figura jurídica y más cuando se pretende hacer valer pretensiones propias de medios de control diferentes, empero, para abordarlas el juez primero se debe pronunciar sobre la principal y, en caso de que ésta no prospere, procede a considerar la subsidiaria.
Encontrándose a lugar lo dispuesto por el Juez en cuanto a que, ante la prosperidad de las pretensiones principales, está relevado del estudio de las subsidiarias, dado que éstas únicamente proceden en el evento de que las primeras no sean acogidas. Además, por cuanto no se encontraron plenamente probados los perjuicios reclamados. ».
La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acredita una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Esto, pues los jueces naturales del asunto, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, así como con el 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia acervo probatorio aportado, consideraron que no existió irregularidad alguna, pues la decisión reprochada, fue razonable en términos jurídicos y legales, aplicables para el caso.
Además de ello, considerando los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del 1 de septiembre de 2025 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado por Víctor Raúl Consuegra Mercado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04303-01 Accionante: Víctor Raúl Consuegra Mercado Acción de tutela – Segunda instancia CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado