CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 10 de agosto de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 17 de mayo de 20231 Armando Palau Aldana interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerado debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 23 de marzo de 2023, rechazó el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos que radicó en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, que se identificó con el radicado 25000-23-41-000- 2022-01591-00. 1.1.
Hechos 1.1.1. El actor interpuso demanda de acción popular en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA porque consideró que al haberse expedido la Resolución 1730 del 31 de diciembre de 20153 que otorgó a la Armada Nacional de Colombia una licencia para la construcción de una estación de guardacostas en la isla de Gorgona, 1 Índice 1 de Samai. 2 Obra en el certificado 0E27F8891ECA6076 5DDEF7FD95100D52 FAD844FF8B064541 8E4142FE189F9B6E, índice 2. 3 Obra en el archivo 02ANLA – Resolución 1730 de 2015 – Licencia Isla Gorgona del certificado F9156E3CB1290A23 3873D10A706BABBD F3E5C643F1A92B8C 08F03150F49F980A, índice 20. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca se atentó en contra de varios derechos colectivos y por ello solicitó la suspensión de dicha licencia como medida cautelar4. 1.1.2.
El 3 de febrero de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda y señaló que el demandante debía precisar el medio de control que quiso ejercer porque de su escrito se deducía que pretendió un control de legalidad sobre la Resolución 1730 del 31 de diciembre de 2015; los derechos colectivos que consideró vulnerados o amenazados; los hechos, acciones u omisiones que motivaron su solicitud; agregar un capítulo de pretensiones; indicar con claridad la autoridad pública presuntamente responsable y acreditar que había agotado la reclamación prevista en el artículo 144 de la Ley 1437 de 20115. 1.1.3.
En contra de la anterior decisión se interpuso recurso de reposición6, el cual fue resuelto en auto del 28 de febrero de 20237 en el sentido de confirmar la providencia recurrida. Este auto reiteró las razones por las cuales se inadmitió la demanda y señaló que, a pesar de que el actor popular indicó que su escrito se había confeccionado bajo “una técnica de vanguardia” ajustada a las providencias de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que no había sido valorada adecuadamente por un “vetusto esclerótico procesalismo”, esto no lo eximía de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998. 1.1.4.
Posteriormente, en proveído del 23 de marzo de 20238, la autoridad judicial demandada rechazó la demanda dado que no se subsanó oportunamente. 1.2. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante consideró que se le vulneró su derecho de acceso a la administración de justicia, por lo que propuso los siguientes argumentos: 4 Obra en el archivo 01APA – Acción Popular Defensa de Isla Gorgona – Diciembre 2022, ibid. 5 “Artículo 144.
Protección de los derechos e intereses colectivos. (…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”. 6 Obra en el archivo 11ACTOR-REC-REPO-APELA del certificado F9156E3CB1290A23 3873D10A706BABBD F3E5C643F1A92B8C 08F03150F49F980A, índice 20. 7 Obra en el archivo 13AP 2022-1591 (Resuelve reposición contra admisorio), ibid. 8 Obra en el archivo 16AP 2022-1591 (Rechaza por no subsanar), ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.2.1.
Estimó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un exceso de procesalismo porque en el derecho moderno no es exigible un orden estricto de la demanda, además de que esta sí determinó con claridad a la autoridad accionada, nunca mencionó que su intención fuera hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los hechos fueron debidamente narrados y el requisito previo de reclamación judicial fue legalmente obviado de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. 1.2.2.
Por otro lado se refirió a las características del ecosistema que constituye la isla de Gorgona, la describió como una zona con altos niveles de biodiversidad y aseguró que la licencia ambiental otorgada a la Armada Nacional iba en contra del deber del Estado de conservar las áreas de especial importancia ecológica. 1.2.3. Finalmente solicitó como medida cautelar que se suspendiera la licencia ambiental mientras se definía el fondo del asunto. 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela Del escrito de tutela se desprende que el demandante pretendió que se deje sin efectos el auto del 23 de marzo de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de acción popular que se identificó con el radicado 25000-23-41-000-2022-01591-00. 2. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 19 de mayo de 20239 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de demandado y, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a la Armada Nacional de Colombia, a las fundaciones Biodiversidad, Nueva Luz, Monaya, Huella de Agua y Pangea, a la Veeduría Santiago de Cali, a la Casa Ideó, al Museo Popular de Siloé y a la Corporación Ekoinc, en calidad de terceros con interés10. 9 Obra en el certificado 758AC5A49B823917 2B58B496F1C45960 53709F7CE7FAE539 022607F872B92EFB, índice 4. 10 Los soportes de notificación obran en los índices 7, 17 y 19. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.1.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se opuso a la prosperidad del amparo porque los hechos y pretensiones allí expuestos hicieron referencia a decisiones que no son de su competencia, como lo fue el otorgamiento de una licencia ambiental y el rechazo de una demanda, sumado a que la isla de Gorgona se encuentra fuera de su jurisdicción11. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de rendir informe frente al trámite que surtió la acción popular, afirmó que este observó plenamente el debido proceso y las decisiones allí tomadas se ajustaron a derecho, puesto que, se imponía rechazar la demanda en tanto el actor no la subsanó oportunamente y, a pesar de que él señaló una metodología vanguardista usada en la elaboración de su escrito, este no cumplió las exigencias establecidas en el artículo 18 de la Ley 472 de 199812. 2.3.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales13 refirió que no tenía conocimiento directo de los hechos narrados en la solicitud tuitiva en razón a que estos correspondieron a vicisitudes procesales de un litigio que ya había concluido. Además, peticionó que se declarara la improcedencia de la acción porque esta, por un lado, no cumplió con el requisito de subsidiariedad dado que el actor contaba con el recurso de apelación en contra del auto que rechazó su demanda y si lo que pretendió fue controvertir la legalidad de la licencia ambiental 1730 de 2015, debió haber ejercido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sumado a que no demostró la existencia de un perjuicio irremediable ni que estos mecanismos ordinarios no fueran idóneos para proteger sus intereses.
Por otro lado, tampoco cumplió con la carga argumentativa requerida ya que no indicó la configuración de ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.4. En proveído del 4 de julio de 2023 se negó la medida provisional solicitada porque no revistió de los caracteres de urgencia y necesidad en vista de que el acto administrativo cuestionado se profirió el 31 de diciembre de 2015, adicional a que 11 Obra en el certificado 7B57445AE9321501 E742660080C5D207 5029A6E7135EEE07 159759E5E46162EE, índice 10. 12 Obra en el certificado 26B5976C8ECD35A8 9ABE3ADAD275334C 19F948CD1A6F6225 9CF40ED31014B4E7, índice 13. 13 Obra en el certificado 41F825C29CE1BBFE C54BF88226B8A9C5 29791072EA8DA422 A3EE2E51D269369C, índice 14. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se advirtió que el grado de la supuesta afectación pudiera aumentar con el paso del tiempo14. 2.5.
Mediante providencia del 19 de julio de 202315 el a-quo ordenó vincular al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible16, que se pronunció en el sentido de estimar que no había incurrido en ningún tipo de vulneración de derechos fundamentales porque no era la entidad competente para pronunciarse sobre la admisión de acciones populares, la suspensión de los efectos de actos administrativos o realizar seguimiento a las licencias ambientales.
También adujo que no se incurrió en un exceso ritual manifiesto porque las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se fundamentaron debidamente en la Ley 472 de 1998, que la demanda constitucional no cumplió con el requisito de subsidiariedad ni justificó la existencia de un perjuicio irremediable y que el accionante se refirió a la vulneración de derechos colectivos pero sin explicar la conexidad de estos con algún derecho fundamental17. 2.6.
Los demás interesados guardaron silencio. 3. Fallo de tutela de primera instancia El 10 de agosto de 202318 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo porque no cumplió con el requisito de subsidiariedad dado que se encontró probado que el demandante no ejerció el recurso de reposición previsto en el artículo 36 de la Ley 472 de 199819 en contra de la decisión del 23 de marzo de 2023 que rechazó el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos de radicado 25000-23-41-000-2022-01591-00. 14 Obra en el certificado 0ABADF3BCDC50695 B8D5D48EB1C6371F 22A62E4C2A5939C1 746D32E08BC41AC5, índice 24. 15 Obra en el certificado EA217C90B387361A EE57BD483AEEAE8A FEBE55588659F8BD 881A274DD50CA549, índice 29. 16 Los soportes de notificación obran en el índice 32. 17 Obra en el certificado 1E83F0FE289BAD3C CCCF0219075EE1FE A0A739CD6D8938F3 D638BB4B45C9278A, índice 37. 18 Obra en el certificado F4FF17D04BB534B7 66CAA18665E4D694 2DCC947727479024 33BBEF860771BE49, índice 39. 19 “Artículo 36.
Recurso de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.
Razones de la impugnación 4.1. Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante presentó20 escrito de impugnación21 en el que afirmó que, de la misma forma como la autoridad judicial accionada incurrió en un excesivo procesalismo, lo hizo la Sección Quinta de esta Corporación al declarar la improcedencia del amparo, además, argumentó que no estaba en la obligación de agotar las vías o mecanismos judiciales porque ya había interpuesto un recurso de reposición en el que el Tribunal había expresado una posición jurídica, por lo que resultaba ilógico volver a recurrir los actos de la autoridad judicial. 4.2.
Por otro lado, consideró que los magistrados de la Sección Quinta debieron manifestar que se encontraban incursos en una causal de impedimento dado que ya se habían pronunciado sobre otra acción de tutela con radicado 2023-01441-01, relacionada con la ilegalidad de la licencia de construcción otorgada a la Armada Nacional y que, como él no tuvo conocimiento de que sería dicha Sala la que fallaría el asunto de la referencia, no elevó ninguna solicitud de recusación. 4.3.
Finalmente, insistió en que se decretara la medida cautelar que había solicitado en primera instancia, a pesar de que ella fue negada a través del auto del 4 de julio de 2023. 5. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 23 de agosto de 202322 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 20 El 18 de agosto de 2023, según la información que obra en el certificado 8B2BD579603A7417 FC6E944B49678F64 7C0038781E3B9587 D4E64BC8A7FBF11B, índice 46. 21 Obra en el certificado 77A8EE5F11FE7540 D24A74CED9FB1217 82FDE00FDE2A02AA 2A88A14C72D86D74, ibid. 22 Obra en el certificado FB58122A2FA3592F EF9FA493ABA506F4 187D7FEA4723FD51 C3E4857FB87D2FE8, índice 48. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 10 de agosto de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. Cuestiones Previas 3.1. Se observa que en el recurso de impugnación presentado por Armando Palau Aldana se solicitó como medida cautelar la suspensión de la licencia ambiental 1730 de 2015 otorgada a la Armada Nacional, sin embargo, se encuentra que el a-quo, en providencia del 4 de julio de 202323, ya se pronunció sobre este asunto, en el sentido de negar la petición y, dado que la medida incoada en esta instancia se refirió a los mismos hechos y argumentos invocados en el libelo introductorio, la Sala no se pronunciará nuevamente sobre ello por lo que advertirá que el actor debe estarse a lo resuelto en el mencionado auto del 4 de julio del corriente. 3.2.
A propósito del argumento relacionado con que la Sección Quinta del Consejo de Estado tuvo conocimiento del radicado 11001-03-15-000-2023-01441-01, el cual, en criterio del tutelante ya se había referido a la legalidad de la Resolución 1730 de 2015, resulta necesario aclarar que no es el momento procesal oportuno para ventilar esta censura.
Ciertamente, el actor, desde el momento mismo del reparto de esta causa debió conocer quién era su juez natural, ya que esta información consta en el auto de admisión, que se le notifica, por lo que en tal instancia debió elevar los reparos del caso y no esperar a que concluyera el trámite ante el a quo. Por lo dicho, la Sala no se pronunciará sobre el particular. 23 Obra en el certificado 0ABADF3BCDC50695 B8D5D48EB1C6371F 22A62E4C2A5939C1 746D32E08BC41AC5, índice 24. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.
El requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 4.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable24.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.2. Frente a este asunto, el tutelante atacó el hecho de que la autoridad judicial convocada hubiera rechazado su demanda de acción popular, lo que implicó que ella incurriera en un excesivo procesalismo y lo privara de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 4.3.
La Sala estima que existía otro medio de defensa idóneo para controvertir la anterior decisión antes de acudir a la vía constitucional; puntualmente, el accionante tuvo la oportunidad de interponer el recurso de reposición establecido en el artículo 36 de la Ley 472 de 199825, pero no lo hizo. En este punto vale la pena aclarar que el actor sí ejerció el medio de controversia señalado en contra del auto del 3 de febrero de 2023 que inadmitió26, pero, en razón a que la figura de la inadmisión y la del rechazo de la demanda son diferentes y que en esta ocasión se censuró el auto del 23 de marzo de 2023 que se pronunció sobre la segunda de ellas, para que la solicitud de amparo superara el requisito de subsidiariedad era menester que el auto del rechazo también hubiera sido recurrido a través de la vía ordinaria ya indicada. 4.4.
La Sala tampoco observa que se hubiera argumentado ni demostrado la configuración de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad del recurso de reposición de modo que se justificara su omisión por parte del tutelante, por lo que confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la 24 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013.
M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez; 18 de abril de 2013. 25 “Artículo 36. Recurso de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 26 Obra en el archivo 11ACTOR-REC-REPO-APELA del certificado F9156E3CB1290A23 3873D10A706BABBD F3E5C643F1A92B8C 08F03150F49F980A, índice 20. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-02598-01 Accionante: Armando Palau Aldana Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca improcedencia del amparo dado que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, según se expuso.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto del 4 de julio de 2023 en cuanto a la negativa de la medida cautelar.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 10 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ27 Consejero de Estado (E) 27 VF.