11001031500020240002701 — Consejo de Estado

Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00027-01 Demandante: LIRIA MARÍA LEÓN DE TORRES Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 14 de febrero de 2024, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo tutelar deprecado por la accionante. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Liria María León de Torres, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al mínimo vital y móvil. Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión de la sentencia de 5 de octubre de 2023 proferida por la señalada corporación, mediante la cual confirmó la decisión de 2 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, seguido con el radicado 25000-23-42-000-2014-03838-01 (4898-2017). 2.

Pretensiones En concreto, solicitó a esta Corporación: «1º. Se admita la presente Acción Constitucional y se proceda de conformidad a la Constitución y la ley. 2º. Se tutele a favor de la accionante los derechos fundamentales al Debido Proceso, el acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al mínimo vital y Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demás derechos Fundamentales que se encuentren vulnerados y protegidos por nuestra Constitución Política, de acuerdo a los hechos y reparos planteados. 3º.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene:. Al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” que en el término máximo de 48 horas, corrija los defectos fácticos presentados en el fallo referido, dejando sin efectos la sentencia del 05 de octubre de 2023, dentro del proceso 25000-23-42-000-2014- 03838-01 (4898-2017), y profieran una nueva sentencia que la reemplace, donde revoque la sentencia apelada, declare la nulidad de nulidad del auto número ADP 014002 del 22 de octubre de 2013 proferido por la demandada y se le ordene restablecer el derecho de la demandante ordenando a la UGPP reconocer y pagar la pensión de gracia en los términos pedidos en la demanda.

O en sede de tutela directamente se proceda en idéntica forma o la Sala tome la decisión que en derecho corresponda para restablecer los derechos fundamentales violados a la educadora oficial. 4º. Se le haga saber a los accionados las advertencias de ley. »1 3. Hechos Del escrito de tutela se extraen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: La parte actora señaló que solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la «pensión gracia», prestación que fue negada mediante resolución 41137 del 22 de agosto de 2007, por cuanto no cumplía con el requisito de completar 20 años al servicio de entidades territoriales.

Refirió que una vez agotados los recursos procedentes, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual solicitó la nulidad de la resolución mencionada y el reconocimiento de la pensión gracia. Dicha pretensión fue negada mediante sentencia del 13 de diciembre de 2012, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Indicó que el 11 de octubre de 2013 realizó una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, en la cual acreditó haber laborado para la Alcaldía Municipal de Ubaqué (Cundinamarca) entre el 8 de abril de 1980 y el 2 de junio del mismo año; y entre el 22 de abril de 2008 y el 12 de septiembre de 2013. Lo anterior, como nuevos tiempos de servicio, adicionales a los referidos en la petición inicial.

Manifestó que, mediante Auto ADP 014002 del 22 de octubre de 2013, Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, ahora en adelante UGPP, ordenó el archivo de la solicitud, por cuanto estimó que lo solicitado había sido resuelto previamente. Narró que su poderdante demandó a la UGPP dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en ejercicio del cual solicitó la nulidad del 1 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.

Página 6. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto administrativo contenido en el Auto ADP 014002 del 22 de octubre de 2013 y en consecuencia, el reconocimiento de la pensión de gracia solicitada ante esta entidad, con efectos desde el 13 de abril de 2008.

Destacó que el proceso fue adelantado en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del expediente de radicado 25000-23-42-000-2014-03838-01. Dicho trámite fue dirimido mediante sentencia de 2 de marzo de 2017, en la cual se declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada por cuanto el proceso en cita contenía identidad en la causa petendi respecto de otro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se estudió si a la demandante le asistía o no el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En sede de segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, confirmó la decisión de primera instancia, en providencia de 5 de octubre de 2023 por cuanto concluyó que se configuraban algunos elementos que permitían identificar el fenómeno de cosa juzgada: 1) Se encontró que, aunque en los dos procesos implicados las partes demandadas eran diferentes (la Caja Nacional de Previsión Social en uno y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el otro), la segunda actuaba como sustituta procesal de la primera, lo que establecía una identidad de partes; 2) Si bien, los actos administrativos cuestionados en cada proceso eran distintos, ambos se centraban en la misma solicitud: el reconocimiento y pago de la pensión gracia de Liria María León de Torres; y 3) Se observó que los motivos detrás de las demandas, así como las decisiones tomadas en cada proceso, eran sorprendentemente símiles2. 4.

Sustento de la vulneración Según la parte actora, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales invocados, al proferir una providencia revestida de defecto fáctico, dado que se erró al considerar que la señora León de Torres no ostentaba la calidad de docente oficial, pues no valoró de forma acertada las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, la Gobernación de Cundinamarca, el Alcalde Municipal de Ubaque (Cundinamarca) y, el Colegio Departamental Nacionalizado Instituto Técnico de Oriente, por medio de las cuales se le certifica como docente oficial de la respectiva entidad territorial3.

Argumentó que la decisión judicial no evaluó estos documentos de manera adecuada, lo que resultó en una incorrecta declaración de la excepción de cosa 2 Providencia notificada el 16 de noviembre de 2023, 3 La parte actora se refiere a los siguientes elementos de prueba: Los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Cundinamarca para los años 2002 a 2006 que confirman su vinculación como docente oficial durante ese periodo.

Asimismo, una constancia de la Gobernación de Cundinamarca, fechada el 29 de julio de 2014 y una certificación de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, identificada con fecha 10 de septiembre de 2013, las cuales acreditan que la señora Liria María León de Torres estuvo vinculada como docente, entre los años 2012 y 2013. También se presenta una certificación del Alcalde Municipal de Ubaque, fechada el 9 de diciembre de 2013, que indica que la accionante se desempeñó como docente en un colegio del municipio entre el 1 de febrero de 1987 y el 31 de agosto de 1993.

Por último, una constancia del 3 de agosto de 1990, emitida por el Colegio Departamental Nacionalizado Instituto Técnico de Oriente, acredita su vinculación territorial como docente, señalando que su pago era financiado por el municipio. Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juzgada.

Sostuvo que los nuevos medios de prueba aportados demuestran hechos y períodos de vinculación diferentes a los considerados inicialmente, lo que debería haber llevado a una conclusión distinta sobre su derecho a la pensión gracia. Agregó que la sala no hizo prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, tal como lo exige el artículo 228 de la Constitución, y no resolvió integralmente el caso sometido a su estudio, violando así el artículo 229 de la Constitución que garantiza el acceso a la administración de justicia. En suma, el accionante sostuvo que el defecto fáctico se configura porque la decisión judicial no valoró adecuadamente las pruebas presentadas, lo que llevó a una errónea aplicación de la excepción de cosa juzgada y a la vulneración de los derechos del accionante. 5.

Trámite, contestaciones e intervenciones A través de auto del 17 de enero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B admitió la acción de tutela y ordenó la vinculación de los magistrados que integran el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en calidad de accionados. De igual forma, dispuso la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, y de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección – D, como terceros con interés. Realizadas las notificaciones de rigor, se allegaron al proceso las siguientes intervenciones: 5.1.

Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa accionada solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto la providencia en cuestión, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no «(…) incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó a lo probado y al ordenamiento legal»4.

Al respecto, el apoderado de la UGPP explicó que el derecho prestacional solicitado fue negado porque la demandante no acreditó los 20 años de servicio como docente oficial con vinculación departamental, municipal o distrital. La mayoría de los 20 años y 3 días de servicio acreditados por la demandante fueron con vinculación nacional.

Por lo tanto, la entidad estimó que la señora León de Torres no cumplía con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia. En lo concerniente a la providencia objeto de controversia, señaló que el Consejo de Estado acertó al declarar probada la excepción de cosa juzgada por cuanto se identificó que existe igualdad de partes y de objeto entre los procesos de radicado 25000-23-42-000-2014-03838-01 y el proceso de radicado 25000-23-25-000-2009- 4 Página 27.

Actuación cargada en el índice 10 del aplicativo SAMAI. Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00023-01. Finalmente, el apoderado judicial de la entidad explicó que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como el Consejo de Estado explicaron las razones por las cuales resultaba improcedente la reapertura de un debate jurídico y probatorio ya zanjado, de tal suerte que estimó inexistente una violación a los derechos de la accionante, toda vez que las autoridades judiciales actuaron conforme a derecho. 5.2.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Allegó memorial por medio del cual informa que no cuenta con el expediente del proceso objeto de controversia, toda vez que fue devuelto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En este sentido, corrió traslado a ésta última corporación. 5.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D En cumplimiento de la orden proferida por el despacho ponente en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D allegó el enlace del expediente digital por medio del cual se adelanta el proceso objeto de controversia.5 Asimismo, mediante un memorial fechado el 23 de enero de 20246, la magistrada Alba Lucía Becerra Avella, ponente del proceso con radicado 25000-23-42-000- 2014-03838-00, se pronunció sobre la solicitud de amparo.

La magistrada mencionó que su despacho, mediante una sentencia del 2 de marzo de 2017, confirmada el 5 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, declaró de oficio la excepción de cosa juzgada. Mencionó que arribó a dicha conclusión en sede de primera instancia, al identificar que en un proceso previo ya había sido objeto de discusión si la actora tenía derecho a la pensión gracia, de modo que determinó la existencia de identidad de causa, objeto y partes entre ambos procesos, ya que ambos buscaban el reconocimiento de la pensión gracia por el tiempo de servicios prestados en el Colegio Departamental Nacionalizado Instituto Técnico de Oriente.

En similar sentido, señaló que la confirmación del fallo de primera instancia, por parte del Consejo de Estado obedece a que, aunque se demandaban resoluciones diferentes, el objeto era el mismo: la solicitud de la pensión gracia para Liria María León de Torres. Respecto del alegado defecto fáctico, el Tribunal mencionó que la providencia enjuiciada se emitió cumpliendo con el procedimiento adecuado, aplicando el fundamento legal pertinente y motivada con fundamentos de hecho y derecho.

Así las cosas, la corporación solicitó al juez constitucional la declaratoria de improcedencia de la acción, ya que la demandante había agotado todos los mecanismos judiciales disponibles, y la tutela no puede ser utilizada como una 5 Página 3. Actuación cargada en el índice 9 del aplicativo SAMAI. 6 Páginas 1-3. Actuación cargada en el índice 8 del aplicativo SAMAI.

Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia que desatienda la autonomía del juez natural. 6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 14 de febrero de 2024, negó el amparo solicitado por la señora Liria María León de Torres, tras considerar que la autoridad judicial accionada realizó un estudio del material probatorio, así como de las normas y jurisprudencia aplicables al caso en el que encontró acreditado que la señora Liria María León de Torres nació el 23 de diciembre de 1954 y cumplió 50 años de edad el 23 de diciembre de 2004.

Asimismo, observó que en la providencia acusada7 Se relacionaron los documentos, certificaciones y decretos de nombramiento que acreditan la vinculación de la accionante como docente. El a quo determinó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado examinó los elementos que configuran la cosa juzgada según el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012 y determinó que existía identidad de partes, objeto y causa entre los dos procesos, pues, aunque los actos administrativos cuestionados en cada proceso eran diferentes, ambos buscaban el reconocimiento y pago de la pensión gracia por los servicios prestados en el Colegio Departamental Nacionalizado Instituto Técnico de Oriente.

En cuanto al presunto defecto fáctico alegado por la tutelante, evidenció que el estudio de las actuaciones y providencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue realizado adecuadamente, siendo así que la decisión de declarar la cosa juzgada se basó en un análisis probatorio ponderado y razonado, sin arbitrariedad ni manifestaciones contrarias al derecho.

Así las cosas, el juez constitucional de primera instancia concluyó que la autoridad judicial accionada, actuando con autonomía funcional e independencia, realizó un alcance probatorio coherente y válido que no puede ser revocado en sede de tutela por cuanto no se estima como una decisión arbitraria o caprichosa. 7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó impugnación mediante memorial radicado el 18 de abril de 20248, en el que reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela, respecto a la inaplicación de la cosa juzgada para el caso objeto de autos.

Adicional a ello, solicitó la aplicación del artículo 304-2 del Código General del Proceso, «(…) en consideración a que la falta de tiempos para acumular los 20 años ordenados por la ley para otorgar la pensión, al computarse para ese entonces (5.136), según señala la resolución 41137 del 22 de agosto de 2007, era posible posteriormente radicar nueva solicitud y nueva demanda, con el objeto acreditar los 7.200 días ordenados por ley al igual que con otras pruebas complementarias y 7 Es decir, la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 8 Página 1.

Del mismo modo, el autor argumentó que no es posible aplicar cosa juzgada en el proceso de radicado 2014-03838-00, respecto del proceso 2009-00023-01, porque, según el artículo 303 del Código General del Proceso, esta se configura cuando hay identidad de objeto, causa e identidad de partes. En el caso presente, aunque las partes son las mismas, los objetos y causas de las demandas difieren entre los dos procesos.

En el primero, se impugna una resolución sobre la pensión gracia, mientras que en el segundo se cuestiona un auto relacionado con un nuevo derecho de petición. Por lo tanto, al no existir identidad en el objeto y la causa, no se puede aplicar la cosa juzgada entre ambos casos. Finalmente, invocó el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 donde se establece que el juicio de legalidad sobre un acto administrativo determinado configura el fenómeno de cosa juzgada, lo cual, a juicio de la actora no es aplicable para el caso en estudio por cuanto se demanda un acto administrativo diferente al estudiado en un proceso previo.

En similar sentido, invocó la sentencia del 03 de septiembre de 2015 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, donde se establece la improcedencia de la excepción de cosa juzgada cuando hay lugar a valorar nuevas pruebas que permitan establecer el interés de la parte. 8. Trámite en segunda instancia El magistrado Luis Alberto Álvarez Parra manifestó su impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia con sustento en la causal consagrada en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, el cual fue aceptado a través de auto de la fecha en el que, además, se le separó del conocimiento del asunto.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B”, en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó el amparo solicitado. Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se 9 Página 2. Actuación cargada en el índice 19 del aplicativo SAMAI. Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiará (iii) el fondo del asunto.

En este sentido, en caso de encontrar superados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, se analizará si, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y al mínimo vital, con ocasión a la sentencia del 5 de octubre de 2023, mediante la cual confirmó la decisión de 2 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, en la cual, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2014-03838-01, respecto del fallo proferido en segunda instancia del proceso de radicado 25000 23 25 000 2009 00023 01. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)10, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11, conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»12.

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales 10 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Idem.

Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.13 En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos estos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “ el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.” En ese sentido, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. 13 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional “protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales” y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: “ (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”14 En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal15 (Énfasis de la Sala).

Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: 14 Destacado por la Sala. 15 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

En concordancia, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal y las relativas a un derecho de índole económico16 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite17, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”18, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponde definir al juez natural.

Descendiendo al caso concreto, se observa que la señora Liria María León de Torres cuestionó la sentencia de 5 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual confirmó la decisión de 2 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2014-03838-01 porque se determinó que existía identidad en la causa petendi respecto de un proceso previo.

En ambos casos, se trataba de demandas relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensión gracia de Liria María León de Torres; además, aunque los actos administrativos cuestionados en cada proceso eran distintos, ambos se centraban en la misma solicitud: el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Finalmente, se encontraron similitudes significativas entre los motivos detrás de las demandas y las decisiones tomadas en cada proceso, lo que llevó a confirmar que se configuraba el fenómeno de cosa juzgada.

Así las cosas, en primera instancia del presente trámite constitucional, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante por cuanto encontró inexistente el defecto alegado. Lo anterior, al determinar que la valoración probatoria que realizó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en calidad de juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cita, fue acorde a derecho, tanto así, que condujo a la sala para que identificara la existencia del fenómeno de cosa juzgada, bajo las causales de igualdad de causa e igualdad de partes. 16 “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” 17 “Sentencia T-606 de 2000.” 18 “Ibid.2” Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el actor impugnó la decisión anterior, argumentando que no se puede aplicar el fenómeno de cosa juzgada al presente caso, pues, aunque reconoce la existencia de un proceso previo de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se evaluó el reconocimiento de una pensión de gracia, sostiene que esta figura no es aplicable al asunto bajo estudio, en el que se debate la legalidad de un nuevo acto administrativo con base en nuevos elementos probatorios que no fueron presentados en el proceso inicial.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora intenta reabrir un debate probatorio que el juez ordinario ya ha resuelto, sin que sea posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo son los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y al mínimo vital.

Esto, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto. Sobre el punto en discusión, la sala considera que, contrario a lo planteado por el a quo constitucional, la causa no debe ser estudiada de fondo por cuanto no se identifica que la misma sea relevante constitucionalmente, ya que solo se plantearon argumentos tendientes a una reapertura del debate probatorio zanjado por el juez ordinario, como mecanismo para rebatir la declaración de cosa juzgada.

Aunque en el escrito de tutela se planteó una posible violación a la constitución y la configuración de un defecto fáctico, lo cierto es que los argumentos presentados por la parte actora se traducen en una única inconformidad: Una errónea valoración probatoria por parte de la autoridad judicial, con la cual fundamentó la decisión de declarar de oficio la excepción de cosa juzgada, respecto del fallo del 13 de diciembre de 2012, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de radicado 25000 23 25 000 2009 00023 01.

Por lo anterior, la sala considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo sólo plantea una discusión de tipo legal y no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental.

Finalmente, la sala destaca que en sede de impugnación, el accionante elevó argumentos distintos a los señalados en la acción de tutela. Dichos razonamientos no serán estudiados, por cuanto podría verse afectado el derecho de defensa de la parte accionada. Así las cosas, advertida la inexistencia de argumentos que permitan determinar que la decisión en cuestión es caprichosa y abiertamente contraria a la ley, la sala revocará el fallo de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales de la parte actora y en consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción, pero por las razones esbozadas en precedencia. Demandante: Liria María León de Torres Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00027-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Revócase la sentencia de 14 de febrero de 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Liria María León de Torres y, en su lugar, declárase improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”