Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-28-000-2025-00075-00 (1628-2025) Demandantes: Asociación de Profesores Universitarios Seccional Universidad Pedagógica Nacional (ASPU) Demandada: Universidad Pedagógica Nacional Temas: Auto que resuelve solicitud de medida cautelar.

Docentes universitarios ocasionales, catedráticos y régimen disciplinario aplicable. Decisión: Niega la medida cautelar de suspensión provisional al haberse expedido el acto controvertido en ejercicio legítimo de la autonomía universitaria. Se resuelve la medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo 016 del 22 de agosto de 20241, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Pedagógica Nacional (en adelante, UPN).

I.

ANTECEDENTES Hechos 1. Mediante el Acuerdo 016 del 22 de agosto de 2024, la UPN adoptó el régimen disciplinario de los docentes de dicha institución educativa2. En el acto controvertido se dispuso que los profesores ocasionales y catedráticos serían sujetos del régimen disciplinario de los funcionarios públicos establecido en la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario. 2.

Contra el referido acuerdo se interpuso demanda de nulidad porque se estima que el Consejo Superior Universitario excedió su competencia al extender el régimen general disciplinario a personas que formalmente no son funcionarios de planta del ente educativo. La solicitud de la medida cautelar 3. La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del acuerdo demandado aduciendo que el Consejo Superior Universitario de la UPN carece de competencia para hacer extensiva la aplicación del régimen disciplinario contenido en la Ley 1952 de 2019 a los docentes ocasionales y catedráticos, quienes no ostentan la calidad de empleados públicos ni cumplen funciones que impliquen manejo de recursos del erario. 1 Por el cual se adopta el régimen disciplinario de profesores universitarios de la Universidad Pedagógica Nacional. 2 Acuerdo 016 de 2024.

Artículo 1: Adoptar el régimen disciplinario aplicables a los profesores universitarios de planta, ocasionales y de cátedra será el establecido en la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, y sus posteriores modificaciones. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00075-00 (1628-2025) Demandante: ASPU Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

En este sentido, sostiene que el acuerdo demandado desconoce el inciso tercero del artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, por cuanto realiza una errónea interpretación del concepto de particular que ejerce funciones públicas, al equiparar a quienes prestan el servicio público de educación superior con los particulares que ejercen funciones públicas. 5.

En consecuencia, sostiene que ello desborda los límites establecidos en el artículo 69 de la Constitución Política, pues la autonomía universitaria no se puede ejercer para extender el régimen disciplinario a personas que no tienen un vínculo permanente con la institución educativa, ni son funcionarios públicos. 6. Manifestó que el acto acusado vulnera los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992, toda vez que los docentes catedráticos y ocasionales no son catalogados como empleados públicos por estas disposiciones, por lo que no se les puede imponer el régimen disciplinario de los funcionarios estatales.

Trámite de la medida cautelar 7. Mediante auto del 11 de agosto de 20253, el despacho sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de la medida precautoria por el término de 5 días, tiempo en el que la entidad accionada presentó memorial en el que se opuso al decreto de la cautela solicitada. 8. Sostuvo que el Acuerdo 016 no desconoce el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, pues en su motivación se resaltó que los docentes ocasionales y de cátedra en universidades oficiales, aunque no son considerados servidores públicos en sentido formal, cumplen funciones públicas al participar en actividades educativas, lo que los ubica dentro del ámbito de quienes ejercen funciones públicas con fundamento en un análisis objetivo y material de su labor. 9.

Seguidamente, frente al cargo por violación del artículo 69 de la Constitución Política, la entidad demandada sostuvo que el Acuerdo 016 fue expedido en ejercicio legítimo de la autonomía universitaria, la cual faculta al Consejo Superior Universitario para adoptar el régimen disciplinario aplicable al personal docente, conforme a los artículos 29 y 75 literal d) de la Ley 30 de 1992. 10.

Precisó que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-829 de 2002, declaró exequible dicha potestad y que el régimen no se restringe a los profesores de planta, sino que se extiende a todas las categorías docentes, incluidos los ocasionales y de cátedra, razón por la cual el acto no vulnera, sino que desarrolla la autonomía reconocida por la Constitución. 11.

Por último, en relación con los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992, la UPN argumentó que dichos preceptos no excluyen a los docentes ocasionales y catedráticos del régimen disciplinario, toda vez que la Corte Constitucional en la sentencia C-006 de 1996 reconoció que se trata de servidores públicos especiales que cumplen las mismas funciones que los docentes de planta, aunque su vinculación sea temporal. 3 Índice 8 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00075-00 (1628-2025) Demandante: ASPU Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. Explicó que la institución reglamentó la labor de todos sus profesores en el estatuto del docente (Acuerdo 038 de 2002), régimen que prevé un mismo plan de trabajo y las mismas funciones de docencia, investigación y extensión, por lo que resulta legítimo someterlos a un régimen disciplinario común. 13.

Por lo anterior, concluyó que el acuerdo fue expedido dentro de la competencia legal y constitucional que le confiere la autonomía universitaria sin vulnerar norma superior alguna, por lo que solicitó negar la medida cautelar de suspensión provisional al estimar que no se encuentran acreditados los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA.

II. CONSIDERACIONES Competencia 14. De conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 125 del CPACA, le corresponde al despacho adoptar la decisión sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acuerdo demandado. Problema jurídico 15. En este asunto el problema jurídico que se deberá resolver consiste en determinar si se debe suspender provisionalmente el acto demandado por vulnerar los límites de la autonomía universitaria al extender el régimen disciplinario general de los funcionarios públicos establecido en la Ley 1952 de 2019 a los profesores ocasionales y catedráticos.

Caso concreto 16. Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone expresamente la ley, implique un prejuzgamiento4. 17.

Estos mecanismos, en lo que concierne a los procesos que se ventilan ante esta jurisdicción, se encuentran regulados en los artículos 229 y siguientes del CPACA, normas en las que se clasificaron las medidas cautelares en (i) preventivas, (ii) conservativas, (iii) anticipativas y (iv) de suspensión5. 18. De los artículos 229 y 233 se desprenden varias reglas que devienen en forzosas a efectos de adoptar la presente decisión: (i) Se puede adoptar cualquier clase de medida cautelar que garantice el objeto del proceso (preventivas, conservativas, anticipativas y/o de suspensión). 4 Ley 1437 de 2011.

Artículo 229. 5 Artículo 230 ídem. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00075-00 (1628-2025) Demandante: ASPU Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (ii) Se prevé una regla flexible ateniente a la oportunidad para solicitar y decretar medidas cautelares, permitiendo que las peticiones al respecto se eleven hasta antes de que se dicte la sentencia de última instancia. (iii) La diferencia entre solicitar medidas cautelares con la presentación de la demanda o en oportunidad diferente (es decir, durante el trámite del proceso) radica en el cauce procedimental a seguir previa adopción/decreto de la misma (específicamente en lo que respecta a la forma del traslado a la contraparte y la oportunidad para decidir). 19.

La procedibilidad de la suspensión provisional exige la verificación de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA; entre ellos, se destaca que como resultado del análisis entre el acto acusado y las normas invocadas como desconocidas se pueda apreciar sumariamente una vulneración de las disposiciones superiores. Según esta disposición, los requisitos sustanciales para que se acceda a la medida cautelar son: • Violación de las normas invocadas como vulneradas a partir de un estudio del acto demandado o de las pruebas aportadas con la solicitud; • En caso de que se solicite restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, se deberá probar la existencia del derecho o del perjuicio. 20.

Por lo tanto, el estudio y la resolución de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional exige que el juez de lo contencioso administrativo realice un análisis de legalidad para determinar de manera provisional que las normas demandadas son contrarias a las superiores invocadas como desconocidas. De encontrarse tal contradicción, en aras de proteger el objeto del proceso, el juez podrá suspender provisionalmente los efectos de las normas cuestionadas. 21.

Precisado lo anterior, resulta importante resaltar que el Consejo de Estado ha reconocido que la autonomía universitaria al que se refiere el artículo 69 de la Constitución Política comprende la facultad de las universidades estatales para organizar su estructura interna, dictar sus estatutos y establecer las reglas necesarias para el cumplimiento de su función educativa6.

Dentro de esa amplia potestad de autorregulación el legislador en el artículo 75 de la Ley 30 de 1992 autorizó a las universidades a regular el régimen disciplinario de sus docentes. 22. En el presente caso se advierte que el acto demandado fue expedido en el ejercicio legítimo de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política.

En efecto, el Acuerdo 016 de 2024 se fundamenta expresamente en los artículos 297 y 758 de la Ley 30 de 1992, disposiciones que 6 Consejo de Estado. Exp. 68001-23-31-000-2004-01106-01. Del 12 de mayo de 2014 C.P. Alfonso Vargas Rincón 7 ARTÍCULO 29. La autonomía de las instituciones universitarias, o, escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes aspectos: a).

Darse y modificar sus estatutos; b). Designar sus autoridades académicas y administrativas; c). Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos; d). Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; e). Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus alumnos; f).

Adoptar el régimen de alumnos y docentes, y g). Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. 8 Artículo 75. El estatuto del profesor universitario expedido por el consejo superior universitario deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: (…) d) Régimen disciplinario.

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00075-00 (1628-2025) Demandante: ASPU Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 facultan a las universidades estatales para dictar sus estatutos y establecer el régimen disciplinario de sus docentes. Dicha autonomía implica la posibilidad de autorregular su organización interna y fijar las reglas que garanticen el adecuado cumplimiento de la función educativa, entre ellas las relacionadas con el comportamiento de quienes intervienen en su desarrollo. 23.

La cuestión que se debe resolver en esta providencia es determinar si la decisión de extender el régimen disciplinario a los docentes catedráticos y ocasionales, desconoce las normas que señalan que estos profesores no son empleados públicos y las que establecen que el régimen disciplinario solo se puede hacer extensivo a los particulares que ejerzan función pública. 24.

En este sentido, el problema a resolver es determinar si los docentes ocasionales y catedráticos ejercen función pública, lo que permitiría extender el régimen disciplinario de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 1952 de 20199. 25. Al respecto es importante resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-006 de 1996 examinó la constitucionalidad de los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992, disposiciones que regulan las categorías de profesores de cátedra y ocasionales en las universidades estatales y expresamente señalan que estos docentes no son funcionarios públicos.

Al resolver esta controversia, la Corte determinó que, aunque dichos docentes no son empleados públicos en sentido formal, ejercen funciones públicas al participar directamente en la prestación del servicio de educación superior, lo cual los sitúa como servidores públicos en sentido material. 26. De manera expresa, la Corte indicó que estos docentes cumplen las mismas funciones que los profesores permanentes, pues deben acreditar similares requisitos, se encuentran subordinados a reglamentos institucionales, están sujetos a evaluaciones, horarios y demás deberes propios del personal docente de planta.

Por lo tanto, el Tribunal Constitucional determinó que esta labor está vinculada al ejercicio de una función pública esencial del Estado y en esa medida los docentes catedráticos y ocasionales son servidores del Estado con una naturaleza especial. 27. En armonía con lo anterior, conviene precisar que, según jurisprudencia del Consejo de Estado10, la función pública comprende las actividades orientadas a la realización de fines constitucionales del Estado.

Además, esta Corporación ha 9 Ley 1952 de 2019. Artículo 70: El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.

Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. 10 Consejo de Estado. Exp. 11001-03-25-000-2014-01511-00 (4912-14).

Del 26 de julio de 2018 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-28-000-2025-00075-00 (1628-2025) Demandante: ASPU Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 indicado que el constituyente utilizó de forma general el concepto de servidor público para comprender a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado y trabajan a su servicio para efectos de asegurar el cumplimiento de sus fines constitucionales. 28.

Así, el ejercicio de función pública no se determina exclusivamente por la existencia de un nombramiento o una relación legal y reglamentaria, sino por la participación directa en la ejecución de actividades propias del Estado, la sujeción a reglamentos institucionales, la imposición de deberes derivados del orden jurídico y el sometimiento a controles disciplinarios.

Bajo este entendimiento, los docentes ocasionales y de cátedra de las universidades estatales, al desarrollar actividades esenciales para la prestación del servicio público de educación superior, ejercen función pública y, en consecuencia, se encuentran sujetos a los deberes y responsabilidades propias de quienes desempeñan tal función, tal como lo concluyó la Corte Constitucional en la Sentencia C-006 de 1996. 29.

Así las cosas, al establecer que los docentes ocasionales y de cátedra ejercen función pública, resulta claro que la extensión del régimen disciplinario a estas categorías no desconoce el inciso tercero del artículo 70 de la Ley 1952 de 2019. Del mismo modo, dicha conclusión reafirma que la decisión adoptada por la Universidad se enmarca en la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 29 y 75 de la Ley 30 de 1992, sin exceder los límites fijados por el ordenamiento jurídico. 30.

Finalmente, al acreditarse que los docentes ocasionales y de cátedra forman parte de la estructura funcional del servicio público de educación superior, tampoco se configura la vulneración de los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992, pues, aunque formalmente no sean servidores, materialmente ejerce función pública. En consecuencia, al menos en este estado del trámite procesal, no se advierte violación de las normas invocadas por la parte demandante.

En consecuencia, el Despacho III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo 016 del 22 de agosto de 2024, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Pedagógica Nacional.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.