CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Referencia: Acción de tutela Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, LAS CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS QUE GENERARON LA PRESUNTA VULNERACIÓN DESAPARECIERON.
LA SUSPENSIÓN TRANSITORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS RESULTA IMPROCEDENTE, TODA VEZ QUE CARECE DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 15 de marzo de 2023, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO1 declaró, por una parte, la carencia actual de objeto por hecho superado y, por otra, la improcedencia de la acción de tutela por carecer del requisito de la subsidiariedad. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La señora HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA2 y el MUNICIPIO DE SOLEDAD ATLÁNTICO3 al haber incurrido en una presunta mora judicial injustificada, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 08001-33-33-005-2022-00071-00, por cuanto no se ha concedido el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 28 de julio de 2022, que denegó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos que la declararon insubsistente en el cargo en provisionalidad que venía desempeñando. 2 En adelante el Juzgado. 3 En adelante el Municipio. 3 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Manifestó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MUNICIPIO, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que resolvieron la declaratoria de insubsistencia del cargo de Profesional Universitario en provisionalidad que venía desempeñando en el área de inspección y vigilancia de la Secretaría de Educación de Soledad - Atlántico.
Señaló que la demanda le correspondió por reparto al JUZGADO que, en auto de 28 de julio de 2022, denegó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual a la fecha de la presentación de la demanda no ha sido concedido por el JUZGADO.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la respectiva solicitud de 4 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida cautelar y, pese a que instauró en tiempo el recurso de apelación contra la decisión que denegó la suspensión provisional de los actos acusados, la autoridad judicial accionada ha tardado más de cinco meses sin que se le dé trámite al recurso de alzada.
Adujo que es necesario que se proceda al estudio de fondo de la acción de tutela, pues considera que los mecanismos judiciales existentes no proporcionan una protección eficaz. Señaló que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos con desviación de poder y la actuación de la administración al retirarla del cargo afecta gravemente sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, causándole un perjuicio irremediable en tanto no devenga un salario que garantice su subsistencia. I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] Tutelar los Derechos fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en consecuencia, ordenar que, en un término no mayor a 48 horas, el Municipio de Soledad (Atlántico) – Secretaria de Educación Municipal, suspenda de manera transitoria y hasta tanto no se resuelva de fondo la litis ante la jurisdicción contenciosa administrativa, los actos administrativos contenido dentro de las Resoluciones números 5 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1117 de 01 de octubre de 2021, por medio de la cual se declara terminada la actuación administrativa iniciada según resolución nº 0585 de 06 de mayo de 2021 y 1149 del 11 de noviembre de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el acto administrativo nº 1107 de octubre 1 de 2021; el Decreto 019 del 28 de enero de 2022, “por medio de la cual se declara insubsistente el cargo de un funcionario administrativo en provisionalidad.”;
Decreto 019 del 28 de enero de 2022, por medio de la cual se declara insubsistente el cargo de un funcionario administrativo y Decreto 051 del 06 de abril de 2022, por medio del cual se resuelve un recurso de reposición contra el ato administrativo decreto 019 de enero 28 de 2022 […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO señaló que las actuaciones adelantadas por el despacho, han sido adoptadas dentro de los términos oportunos y razonables.
Aseguró que el hecho que motivó el ejercicio de la acción de tutela se encuentra superado, por cuanto el pasado 10 de marzo de 2023, profirió auto mediante el cual concedió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que denegó la medida de suspensión provisional y, que para la fecha de la presentación del informe, el auto se encontraba en proceso de notificación y en el término de ejecutoria.
Manifestó que la tardanza en la concesión del recurso obedeció a que el escrito de alzada no fue enviado al buzón de correo destinado para 6 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal efecto y, pese a dicha circunstancia, se concedió el recurso en aplicación preferente del derecho al acceso a la administración de justicia. I.5.2.- El MUNICIPIO solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la referencia, al considerar que no goza de legitimación en la causa por pasiva para pronunciarse sobre lo pretendido por la actora.
Indicó que el amparo constitucional se dirige contra la decisión proferida por el juez contencioso administrativo, razón por la que la entidad territorial no está llamada a proteger los derechos señalados como vulnerados. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 15 de marzo de 2023, el TRIBUNAL declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la presunta mora judicial alegada y declaró improcedente el amparo por carecer del requisito de subsidiariedad frente a las pretensiones relacionadas con la suspensión provisional de los actos administrativos acusados en sede ordinaria. 7 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que: […] es claro que en el curso de la acción constitucional se satisfizo la petición que dio origen a la presente tutela, configurándose así, el fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, como quiera que entre la presentación de la tutela de autos y el momento de proferirse la presente sentencia, se profirió el auto reclamado por la actora, razón por la cual, así habrá de declararse […].
Igualmente, señaló que […] respecto a la pretensión de “suspender de manera transitoria y hasta tanto no se resuelva de fondo la litis ante la jurisdicción contenciosa administrativa, los actos administrativos […] es claro, que la accionante, cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, el cual ya ejerció y para el efecto, solicitó la medida cautelar de suspensión provisional precisamente de dichos actos administrativos, medida, negada por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y contra el cual, se concedió el recurso de apelación, el cual, deberá ser resuelto por el superior del accionado, por lo que la acción de tutela, se torna improcedente […].
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora cuestionó la providencia de primera instancia, al señalar 8 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el a quo no efectuó un análisis de las motivaciones que llevaron a instaurar la acción de tutela como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable y gravoso, en tanto no cuenta con un ingreso para su sustento mínimo.
Precisó que: […] lleva más de un año desvinculada de la entidad, sin generar ingresos que garanticen su mínimo vital, además si se llegare a conceder las pretensiones de la demanda de conformidad con la jurisprudencia esta sólo tendría derecho a máximo el pago de 24 meses, tiempo que se cumpliría este año, generándose un daño irremediable […].
En ese sentido, solicitó revocar el fallo impugnado y, en su lugar, que de manera transitoria se suspendan los efectos de los actos administrativos acusados. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela 9 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el MUNICIPIO DE SOLEDAD ATLÁNTICO, formuló petición de desvinculación en la presente acción de tutela.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se 10 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Ahora bien, la Sala advierte que el MUNICIPIO DE SOLEDAD ATLÁNTICO actúa como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 08001-33-33-005-2022-00071-00, 11 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto del presente estudio, razón por la que a la citada entidad, en calidad de tercera, le asiste interés directo en la decisión que se adopte en la acción constitucional de la referencia, por lo que se denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 12 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 13 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, 14 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de 15 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justicia, los cuales estimó vulnerados por el JUZGADO y el MUNICIPIO, por cuanto no se ha concedido el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 28 de julio de 2022 que denegó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos que la declararon insubsistente en el cargo en provisionalidad que venía desempeñando.
Los disensos de la actora radican en que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la respectiva solicitud de medida cautelar y, pese a que instauró en tiempo el recurso de apelación contra la decisión que denegó la medida cautelar, la autoridad judicial accionada ha tardado más de cinco meses sin que se le dé trámite al recurso de alzada.
Asimismo, aseguró que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos con desviación de poder y la actuación de la administración al retirarla del cargo afecta gravemente sus derechos causándole un perjuicio irremediable, toda vez que no puede devengar un salario que garantice su subsistencia. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el TRIBUNAL que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la presunta mora judicial alegada y declaró 16 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente el amparo por carecer del requisito de subsidiariedad respecto a las pretensiones relacionadas con la suspensión provisional de los actos administrativos acusados en sede ordinaria.
La actora impugnó la sentencia proferida en primera instancia, al considerar que el TRIBUNAL no efectuó un análisis razonado de las motivaciones que la llevaron a instaurar la acción de tutela como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable y gravoso, en tanto no cuenta con un ingreso para su sustento mínimo.
Por lo anterior, la Sala circunscribirá su estudio a los argumentos expuestos en la impugnación y procederá a determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora. En ese orden de ideas, la Sala entrará a examinar i) si el JUZGADO incurrió en una presunta mora judicial injustificada dentro del proceso ordinario aludido y, ii) si frente a las pretensiones encaminadas a obtener la suspensión transitoria de los actos administrativos acusados en sede ordinaria, se cumple con el requisito de la subsidiariedad.
De la mora judicial 17 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”4 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.
Sobre este tema, la Corte Constitucional5 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.
En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. 4 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 5 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 18 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Corte6 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora7.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”8. 13.5. En la providencia T-230 de 20139, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución 6 Ibidem. 7 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 8 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 9 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 19 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional10.
También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional11, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad12; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio13. 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201614, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, 10 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 11 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T- 243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 12 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 13 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 14 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 20 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.
En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas por el JUZGADO, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 2022-00071-00, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la mora judicial injustificada.
Según la información relacionada en el expediente digital aportado por el JUZGADO15, se tiene lo siguiente: • El proceso fue radicado el 5 de mayo de 2022, correspondiéndole por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. 15https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/adm05bqlla_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id =%2Fpersonal%2Fadm05bqlla%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FEstante D%C3%ADgital%2F02%2FORDINARIOS%2FNULIDAD%20Y%20RESTABLECIMIENTO%20DEL%20DE RECHO%2F08001333300520220007100&ga=1 21 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Mediante auto de 23 de mayo de 2022, el juez de conocimiento admitió la demanda y, ordenó la respectiva notificación y traslado a la contraparte. • Luego, mediante providencia de 23 de junio de 2022, el Juzgado admitió la reforma de la demanda formulada por la actora y, ordenó correr traslado de la adición a la entidad territorial demandada. • Igualmente, mediante auto de 23 de junio de 2022 corrió traslado de la solicitud de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. • Mediante auto de 28 de julio de 2022, el despacho judicial denegó la solicitud de medida cautelar. • El 2 de agosto de 2022, la mencionada actuación fue objeto de recurso de apelación el cual fue radicado a través del canal digital cseradbquilla@cendoj.ramajudicial.gov.co y, con posterioridad, fue remitido al buzón de correo recibomemorialesjadmbquilla@cendoj.ramajudicial.gov.co, canal digital autorizado por despacho para la radicación de memoriales. 22 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Finalmente, la Sala observa que a través de providencia de 10 de marzo de 2023, el Juzgado concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 28 de julio de 2022 y ordenó la remisión del expediente digital al superior.
En efecto, conforme a las circunstancias fácticas mencionadas, la Sala descarta la mora judicial alegada, ello obedece a que la actuación judicial se efectuó dentro de un término razonable, teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue radicado en un buzón de correo diferente al autorizado por el despacho. Además de lo anterior, para la Sala es evidente que la autoridad judicial accionada resolvió la solicitud de la actora, pues una vez advertida la circunstancia relacionada con la radicación del recurso de apelación, procedió a concederlo ante el superior.
En ese sentido, la Sala concluye que, tal como lo afirmó el a quo, las circunstancias fácticas que generaron la presunta vulneración desaparecieron, razón por la que se configura una carencia actual de objeto por hecho superado. Sobre el particular, cabe traer a colación el concepto de la carencia actual de objeto desarrollado por la Corte Constitucional en la 23 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia T-653 de 2017, que lo define como «la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados»16.
Y en la misma sentencia se precisó que el fenómeno previamente descrito puede materializarse a través de las siguientes figuras: “[…] (i) Daño consumado, consiste en que, a partir de la vulneración que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez constitucional dé una orden al respecto.
El daño consumado supone que no es posible hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro y, por ello, tan solo es procedente el resarcimiento del daño originado por la violación del derecho. Cuando al momento de la interposición de la acción de tutela el daño ya está consumado, por regla general, esta resulta improcedente, puesto que dicha acción tiene una finalidad preventiva y no indemnizatoria.
(ii) Hecho superado, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, se superó la afectación y resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, no se encuentran afectados ni amenazados (regulada en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991).
(iii) Acaecimiento de una situación sobreviniente, se presenta en casos en que como producto del acaecimiento de una situación sobreviniente cuyo origen no está en el accionar de la parte demandada, la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor asumió la carga que no le correspondía, 16 Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo. 24 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque a raíz de dicha situación perdió interés en el resultado de la litis, o por cualquier otro hecho que haga inútil o innecesaria la intervención del juez de tutela […]”17 (Negrilla fuera del texto).
En el mismo sentido, esta Sala, en relación con eventos en los cuales se ha dado cumplimiento a lo perseguido por el actor, ha indicado lo siguiente: “[…] La acción de tutela se concibió para obtener la protección efectiva y oportuna de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Ello permite entender que si durante su trámite cesan o desaparecen los motivos que generan la amenaza o la vulneración, o su consumación impide el ejercicio del derecho, el objeto o la pretensión perseguida deja de ser exigible o pierde su efecto necesario, al punto de no existir el motivo u objeto que justifica la intervención preferente del juez constitucional.
Se sigue de lo dicho, que la carencia actual de objeto se presenta a través de dos eventos, a saber: el hecho superado y el daño consumado. El primero acaece cuando se supera la afectación de tal manera que el pronunciamiento del juez pierde su finalidad constitucional por cuanto la decisión que pudiere adoptar sería inocua y contraria al objetivo de protección inmediata y efectiva constitucionalmente previsto, o en el evento en que ya no hay lugar a ordenar lo pretendido por cuanto con ello no se va a lograr el amparo solicitado.
La jurisprudencia constitucional lo explica así: La carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria, En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna […]”18.
En conclusión, hay lugar a confirmar la decisión del a quo de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la presunta 17 Ibídem. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 14 abril de 2016. Radicación número: 54001-23-33- 000-2016-00061-01(AC).
Actor: Yorman Mauricio Tobos Peñaranda. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional - Dirección de Sanidad. 25 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mora judicial alegada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Del requisito de la subsidiariedad Ahora bien, frente a las pretensiones encaminadas a obtener la suspensión transitoria de los actos administrativos acusados en sede ordinaria, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos. 26 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador.
No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»19 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Ahora bien, en el presente caso la Sala advierte que la acción de tutela no es el mecanismo para dirimir el disenso puesto en conocimiento por la actora, pues dicho aspecto es precisamente el objeto de estudio dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se encuentra en curso. 19 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio. 27 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la Sala observa que el proceso judicial cuestionado se encuentra en trámite y, con ocasión al recurso de apelación formulado contra el auto que denegó la medida cautelar, el expediente fue remitido por competencia al TRIBUNAL con el fin de proveer lo que en derecho corresponda.
Asimismo, la Sala encuentra que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada mediante la cual se denegó la suspensión provisional de los actos, puede ser controvertida por la actora a través de los mecanismos jurídicos dispuestos por el ordenamiento legal, para ejercer su derecho defensa y contradicción hasta la culminación del trámite judicial.
Finalmente, en el caso bajo estudio, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En ese orden de ideas, comoquiera que las pretensiones relacionadas con la suspensión transitoria de los actos administrativos acusados está siendo objeto de debate por el juez natural del asunto, mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el 28 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propósito de que se emitan unas órdenes que evidentemente son competencia del juez de conocimiento y que se encuentran pendientes de ser ventiladas dentro del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, que es el escenario idóneo para resolver la controversia aquí planteada.
En las condiciones anotadas, Sala confirmará en su totalidad la decisión de primera instancia, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el MUNICIPIO DE SOLEDAD - ATLÁNTICO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 29 Número único de radicación: 08001-23-33-000-2023-00080-01 Actora: HELLEN CECILIA STEVENSON RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de abril de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.