CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 Accionante: Ronald Alberto Rodríguez Pérez Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y tutela judicial efectiva.
Reconocimiento y pago de diferencias salariales derivadas del incremento decretado para el año 2009, para docentes grado 2 nivel salarial CE. REVOCA SENTENCIA – NIEGA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 9 de abril de 2026 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
ANTECEDENTES El señor Ronald Alberto Rodríguez Pérez, por medio de apoderada judicial, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y tutela judicial efectiva, junto con el principio de favorabilidad, que considera vulnerados con la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el radicado 20001-33-33-002-2024-00228-00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: El señor Ronald Alberto Rodríguez Pérez indicó que ostenta la calidad de docente Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 2 oficial en la categoría 2CE del escalafón docente vigente. Que el Gobierno Nacional «dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002 durante los años 2005, 2006 y 2007.
No obstante, para el año 2009 decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal». Nuevamente se retornó a un esquema de incrementos porcentuales iguales para todo el escalafón docente en el año 2012. Que se vio afectado para el año 2009 en comparación con la categoría 2AE del escalafón docente, pues este recibió un incremento del 15,61% mientras que la categoría 2CE, en la que se encuentra, obtuvo un incremento del 0,75%.
Que solicitó, ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento decretado para el año 2009, pero la primera negó la petición mediante Oficio núm. 2024-EE-076686 del 8 de marzo de 2024 y la segunda, por medio del oficio CES2024ER008664CES2024EE004389 del 4 de marzo de 2024.
Que, ante esas negativas, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el cual, el 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 28 de agosto de 2025.
Considera que en la decisión judicial de segunda instancia se incurrió en: 1) defecto sustantivo, porque realizó una interpretación abiertamente irrazonable y desproporcionada de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, especialmente del literal j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992; de los artículos 19, 20 y 21 del Decreto 1278 de 2002; y de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, al considerar que los incrementos salariales no guardan una relación directa con el nivel de formación académica, la experiencia acumulada y el desempeño en el ejercicio de la función docente; además, no justificó por qué se le reconoció un aumento inferior al otorgado a docentes ubicados en niveles inferiores, desconociendo los principios de igualdad material, equidad retributiva y el principio de «a trabajo igual, salario igual»; 2) defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, pues no se allegó prueba que soportara la existencia de una razón válida para que la administración adoptara un trato inequitativo entre los escalafones de docente; y 3) desconocimiento de casos similares en los que el Juzgado Veintitrés y Veintiocho del Circuito de Medellín, mediante sentencias del 25 de marzo y 8 Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 3 de agosto de 2025, respectivamente, resolvieron acceder a las pretensiones, al considerar que existió un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles.
PRETENSIONES Solicitó que se declare que el Tribunal Administrativo del Cesar transgredió los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene dejar sin efectos la sentencia del 28 de agosto de 2025 y proferir una decisión de reemplazo «con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente».
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 6 de marzo de 2026, se admitió la acción de tutela; se vinculó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; al Departamento del Cesar, y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, como terceros con interés en el resultado del proceso; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Cesar manifestó que los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial expuestos en la providencia objeto de cuestionamiento resultan suficientes para desvirtuar la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al considerar que la controversia planteada carece de relevancia constitucional, por cuanto versa sobre un asunto de naturaleza económica.
Adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que pidió su desvinculación del trámite. Los demás vinculados guardaron silencio. SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de abril de 2026, declaró improcedente la acción, por considerar que no se superó el requisito de relevancia constitucional.
Afirmó que la parte actora buscaba que la acción de tutela se convirtiera en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que fue conocida y resuelta por el juez natural relacionada con la vulneración al principio de igualdad y la interpretación Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 4 de las normas aplicables al caso, pues los argumentos esbozados en el escrito de tutela evidenciaban una simple inconformidad con los criterios de la autoridad judicial, sin que se haya expuesto una argumentación que permita evidenciar la presunta afectación de las garantías fundamentales.
IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia, al considerar que sí se cumplía el requisito de relevancia constitucional, porque la providencia judicial discutida comprometía de manera directa sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Expuso que la sentencia impugnada partió de una premisa falsa porque el debate no era meramente económico, sino que radicaba en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente, que comprometía la vigencia de la Constitución como norma de normas, por lo que exigía la intervención del juez constitucional para restaurar el equilibrio de la decisión judicial que se apartó de los parámetros constitucionales y jurisprudenciales que regían la materia.
Reiteró los argumentos expresados en el escrito inicial, consistentes en que la sentencia desconoció el alcance del principio de igualdad, al permitir que docentes ubicados en categorías inferiores del escalafón recibieran aumentos salariales superiores a los otorgados a quienes acreditaban mayores calidades de formación, experiencia y mérito, e indicó que en la decisión se incurrió en una motivación insuficiente y aparente porque no se justificó objetiva, técnica ni razonablemente la conclusión a la que se llegó. Que el caso planteaba un debate sobre el alcance y límites que tiene el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, frente a la garantía y respeto por los principios de igualdad, mérito y proporcionalidad.
Concluyó que no pretendía reabrir el debate, sino lograr la garantía de los mandatos constitucionales, del mérito de la carrera administrativa y de la obligación de motivar adecuadamente las decisiones judiciales. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 5 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU-128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 6 competencia para ello (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional (…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(:..) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, […].
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 7 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser así, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas por el accionante. Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, los cuales considera vulnerados con la sentencia discutida, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, el solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la sentencia controvertida en esta sede.
En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que I) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que la sentencia del 28 de agosto de 2025 fue notificada mediante mensaje de datos enviado el 2 de septiembre del mismo año, y esta acción fue instaurada el 2 de marzo de 2026; II) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al estudio sobre dicha exigencia;
III) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba; IV) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y V) no se trata de una sentencia de tutela. Por lo anterior, se procederá al estudio del fondo del asunto. En la sentencia discutida en esta acción, el Tribunal Administrativo del Cesar examinó el marco normativo aplicable al régimen salarial docente y concluyó que el legislador y el Gobierno Nacional cuentan con competencia para establecer condiciones salariales diferenciadas dentro del escalafón docente, conforme a los parámetros fijados en el numeral 2 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, sin que ello comportara, por sí mismo, un trato discriminatorio.
Frente al argumento de que se debían realizar incrementos iguales para todos los Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 8 docentes, el Tribunal explicó que los docentes ubicados en distintos niveles del escalafón no conforman grupos jurídicamente comparables, en la medida en que el Decreto Ley 1278 de 2002 estableció requisitos diferenciados de formación, experiencia y evaluación para cada nivel del escalafón, lo cual justifica tratamientos salariales distintos.
En ese orden, estimó que el régimen salarial docente se ajustó al marco normativo vigente y que no resultaba procedente aplicar el principio de igualdad en los términos propuestos por la accionante, al no tratarse de sujetos que se encuentran en idéntica situación jurídica. Además, no se advierte que el Tribunal haya transgredido los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, pues fundamentó su decisión en las particularidades del caso y en las diferencias advertidas entre los docentes, respecto al grado y al nivel que ocupaban.
Concluyó que la parte demandante no probó las causales de nulidad alegadas. Con fundamento en lo expuesto, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia del 19 de diciembre de 2024 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. Así las cosas, frente al defecto sustantivo alegado, no se observa cuál fue la norma que el Tribunal presuntamente inadvirtió, no tuvo en cuenta o interpretó de manera irracional o errónea, pues desarrolló normativa y jurisprudencialmente el tema objeto de discusión y resolvió de forma completa cada uno de los aspectos controvertidos en la apelación. Frente al defecto fáctico, tampoco se observa cuáles fueron las pruebas que la autoridad judicial omitió decretar, practicar o valorar debidamente, ni se evidencia una apreciación contraevidente o defectuosa del material probatorio ni que se haya ignorado algún elemento de juicio, sino que, por el contrario, se estudió de manera íntegra el acervo probatorio.
Ahora, en relación con la mención que hizo el accionante de la decisión del Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, se precisa que esta no constituye precedente obligatorio para el Tribunal Administrativo del Cesar en el caso bajo estudio, acorde con lo establecido por la jurisprudencia constitucional7, al tratarse de autoridades judiciales de inferior jerarquía. Lo expuesto permite evidenciar que la autoridad judicial accionada resolvió de forma completa cada uno de los aspectos controvertidos en la apelación, conforme al ordenamiento jurídico.
En consecuencia, se colige que no se materializaron los defectos alegados, por lo cual se revocará la sentencia recurrida y, en su lugar, se negará el amparo solicitado. 7 Ver, entre otras: Corte Constitucional, Sentencia SU-484 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01641-01 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 9 de abril de 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente