CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., primero (1o.) de abril de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE, MARÍA ANGÉLICA PRADA URIBE, GLORIA PATRICIA LOPERA MESA, MARÍA CRISTINA HERNÁNDEZ HURTADO, ANDRÉS GÓMEZ REY, ÁNGELA MARÍA SÁNCHEZ ALFONSO, DOUGLAS E. LORDUY MONTAÑEZ, JOHANA DEL PILAR CORTÉS NIETO y CLARA INÉS ATEHORTUA ARREDONDO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Asunto: Resuelve recurso de súplica TESIS: SE REVOCA EL AUTO RECURRIDO QUE DECRETÓ LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL PARCIAL DEL ARTÍCULO 3º DEL ACTO ACUSADO Y, EN SU LUGAR SE NIEGA LA MEDIDA CAUTELAR PORQUE NO EXCEDE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN MATERIA DE ORDEN PÚBLICO Y LA NORMA SUSPENDIDA NO RESTRIGEN DERECHOS FUNDAMENTALES.

AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide los recursos ordinarios de súplica oportunamente interpuestos por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y el MINISTERIO DEL INTERIOR, contra el auto de 9 de noviembre de 2020, proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, por medio del cual Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 decretó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3º del Decreto núm. 2087 de 19 de noviembre de 2019, “Por el cual se dictan medidas para el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas”, expedido por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda Los ciudadanos MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE, MARÍA ANGÉLICA PRADA URIBE, GLORIA PATRICIA LOPERA MESA, MARÍA CRISTINA HERNÁNDEZ HURTADO, ANDRÉS GÓMEZ REY, ÁNGELA MARÍA SÁNCHEZ ALFONSO, DOUGLAS E. LORDUY MONTAÑEZ, JOHANA DEL PILAR CORTÉS NIETO y CLARA INÉS ATEHORTUA ARREDONDO, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentaron demanda ante esta Corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 2087 de 19 Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de noviembre de 2019, “Por el cual se dictan medidas para el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas”, expedido por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

I.2. Actuación previa a la decisión recurrida Mediante autos de 28 de noviembre de 2019, notificados por estado de 3 de diciembre del mismo año, el Despacho Sustanciador adecuó la demanda al medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, por cuanto el acto acusado se fundamenta en atribuciones legales y no se trata de un reglamento autónomo o constitucional; la admitió; denegó la solicitud de urgencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y corrió traslado a la parte demandada para que ejerciera el derecho de defensa frente a dicha medida.

II.

FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO Mediante auto de 9 de noviembre de 20201, el Consejero conductor del proceso decretó la suspensión provisional de los efectos del 1 Folios 79 a 92 del cuaderno de medida cautelar. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 artículo 3º del acto acusado.

Para resolver la solicitud, explicó los conceptos de poder, función y actividad de policía, orden público, la democracia participativa y el derecho fundamental a la manifestación pública y pacífica -contenido y límites-. Luego, señaló que no se pronunciaría respecto de la orden contenida en el artículo segundo del acto acusado comoquiera que ya se había materializado, pues dispuso el cierre de pasos terrestres y fluviales fronterizos entre las cero horas del día 20 de noviembre de 2019 hasta las cinco horas del día 22 de ese mes y año. En tratándose del artículo 3° del Decreto, indicó que la norma remitía a los artículos 2.2.4.1.1 y 2.2.4.1.2 del Decreto núm. 1066 de 26 de mayo de 20152, concernientes a los criterios que deben seguir las autoridades municipales y distritales para prohibir y restringir el expendio y consumo de bebidas embriagantes, y 91 de la Ley 136 de 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. […]

ARTÍCULO 2. 2.4.1.1. Ley seca. Para efectos del presente capítulo se entenderá como Ley Seca la medida preventiva y temporal, que un alcalde decreta para prohibir y restringir el expendio y consumo de bebidas embriagantes, con el fin de mantener o restablecer el orden público.

ARTÍCULO 2. 2.4.1.2. Criterios para prohibir y restringir el expendio y consumo de bebidas embriagantes. Los alcaldes municipales y distritales, en el marco de su autonomía, en ejercicio de su poder de policía y en uso de las facultades del literal c) del numeral 2º, del literal b) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, podrán decretar la ley seca, si cumplen con los siguientes criterios: […]”.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2 de junio de 19943, sobre funciones de los Alcaldes en relación con el mantenimiento o restablecimiento del orden público, concretamente para restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos y decretar toques de queda.

Adujo que el fundamento legal al que se aludió para expedir el acto acusado fueron los artículos 189, numeral 4, de la Constitución Política4, 6° de la Ley 4º de 16 de enero de 19915 y 99 de la Ley 1801 de 29 de julio de 20166, normas relacionadas con la facultad del Presidente de la República para mantener el orden público en el 3 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” […]

ARTÍCULO 91. FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: […]”. 4 “ARTICULO 189.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. […]”. 5 “Por la cual se dictan normas sobre orden público interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones” […] Artículo 6º.- Orden Público Interno. Corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. 6 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana” […]

ARTÍCULO 199. ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE. Corresponde al Presidente de la República: 1. Dirigir y coordinar a las autoridades de Policía y la asistencia de la fuerza pública para garantizar la convivencia en todo el territorio nacional. 2. Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley. 3.

Tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y este Código. 4. Impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia. […]”. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 territorio nacional.

Consideró que bajo el anterior contexto se advertía la transgresión de los artículos 20, 24 y 37 de la Constitución Política, relacionados con los derechos a la libertad de expresión, libertad de circulación y de reunión y manifestación pública y pacífica, que no pueden ser censurados bajo la consideración de una posible o eventual alteración en las condiciones de la protesta, menos si ésta ha sido anunciada y convocada públicamente, pues un pronunciamiento que la censure pone en riesgo la participación de quiénes legítimamente se adhieren a ella, en la medida en que los expone a la reacción de la autoridad policial convocada para atender las presuntas alteraciones desmedidas del orden público.

Sostuvo que el Gobierno Nacional al instar a Gobernadores y Alcaldes a conservar el orden público en los términos enunciados en el artículo 3º del acto acusado, promovió la censura a la protesta legítimamente convocada, pues el toque de queda o la restricción a la circulación de las personas en lugares públicos son medidas adecuadas en condiciones de anormalidad.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Explicó que solo hay lugar a limitar esas garantías constitucionales cuando se presenta una alteración anormal del orden público y no cuando las autoridades administrativas estimen a priori que una protesta social puede eventualmente afectarlo.

Concluyó que el acto demandado fue expedido en ejercicio de la función de policía del Presidente de la República, la cual está sometida a la Constitución, la ley y los principios de eficacia y necesidad del uso de poder y proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad de las medidas adoptadas, preceptos que no fueron explicados en el acto acusado7.

En el proveído recurrido no se hizo pronunciamiento respecto del artículo primero del acto acusado. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE SÚPLICA III.1.- La PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, actuando mediante apoderado judicial8, manifestó que no comparte la providencia recurrida por cuanto los artículos 189, numeral 4, 315 y 330 de la 7 El proveído fu notificado a través de estado electrónico de 13 de noviembre de 2010 (fl. 92 vuelto). 8 Folios 102 a 106 del cuaderno de medida cautelar.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Constitución Política facultan al Presidente de la República y a los Alcaldes y los Gobernadores a conservar el orden público conforme con la ley.

Sostuvo que los preceptos constitucionales y legales que fundamentan el acto acusado, prevén que el Presidente de la República debe actuar como Suprema Autoridad Administrativa para preservar el orden público en todo el territorio nacional y restablecerlo donde se encuentre alterado, razón por la cual es una facultad exclusiva de éste determinar el alcance de directivas para el ejercicio de la fuerza legítima del Estado en contextos de movilización social.

Indicó que el Decreto cuestionado se expidió por el Gobierno Nacional en ejercicio de las competencias del Presidente de la República como máximo responsable del orden público y del poder de policía en el país, en el marco de lo que esperaba ser una gigantesca movilización y protesta ciudadana, actividad que hace parte del sistema democrático y goza de respaldo constitucional.

Adujo que el Gobierno ha procurado escuchar y atender las Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 movilizaciones llevadas a cabo, en la medida de sus posibilidades, actuar que se mantiene siempre y cuando éstas se desarrollen en el marco de la ley, el orden y el respeto por los derechos de la ciudadanía, como garantía de la libre expresión. Explicó que a las autoridades de policía les compete acompañar las manifestaciones públicas y pacíficas, y solo intervienen cuando en desarrollo de éstas, algunas personas las transforman en verdaderas vías de hecho, ocasionando desmanes, disturbios y vandalismo en perjuicio de terceros, reuniones que suelen estar seguidas de actos de violencia indiscriminada contra servidores e instituciones públicas y los sistemas de transporte masivo, bloqueos de vías, vandalismo y destrucción de propiedad privada, propiciados por delincuentes violentos que acostumbran a infiltrarse en esos eventos para desdibujar su carácter cívico y pacífico.

Resaltó que la labor de la policía y el uso legítimo de mecanismos de persuasión y contención para cumplir con la función de garantizar el orden público se encuentra avalado por los derechos humanos, la Constitución Política, el Código de Policía Nacional y distintos reglamentos. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Agregó que el Ejecutivo no estableció nada distinto de lo que la Constitución y la ley prevén como poderes de policía en cabeza de las autoridades territoriales, que en el marco de sus competencias y obedeciendo a criterios objetivos de pertinencia, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad, entrarán a ejecutar cuando lo estimen oportuno, siempre sujetos a los mecanismos de revisión y control judicial.

Insistió en que el Decreto controvertido es respetuoso de la Constitución y la ley y fue expedido con el único objetivo de garantizar el normal desarrollo de los actos de protesta ciudadana en un marco de seguridad y tranquilidad, comoquiera que era evidente la creciente excitación de ánimos y la existencia de información abierta sobre una inminente alteración del orden público.

Consideró que la decisión recurrida constituye una interferencia injustificada en las potestades del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, pues le “cercena” la posibilidad de instruir a las autoridades territoriales en el sentido de dictar órdenes necesarias para conservar el orden público y lo convierte en un actor pasivo que debe esperar a que sucedan las alteraciones del orden y Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la tranquilidad ciudadana para poder actuar.

Rechazó el supuesto de que el Ejecutivo solo puede ejercer sus competencias en materia de orden público “cuando fuere turbado, esto es, a manera de reacción”, pues le impide prevenir situaciones evitables como los hechos de violencia ocurridos en las jornadas de protesta desarrolladas en los meses de noviembre y diciembre del año 2019.

Resaltó que era deber del Primer Mandatario procurar adoptar medidas razonables, adecuadas y suficientes para conjurar las inminentes perturbaciones del orden público que, conforme con las evidencias, han sido insuficientes, pues muchas personas han perdido la vida y otras resultaron heridas, además se han presentado ataques al sistema de transporte, a sedes de la fuerza pública, hurtos y saqueos a establecimientos de comercio.

Mencionó que como la Corte Constitucional en sentencia C-204 de 15 de mayo de 20199, consideró que las competencias de los Alcaldes para el mantenimiento del orden público, son amplias, empero se 9 Corte Constitucional, sentencia C-204 de 15 de mayo de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 encuentran subordinadas a las directrices que expidan los Gobernadores y, “en últimas, el Presidente de la República”, el Decreto demandado no vulnera la Constitución ni la ley sino que se limita a impartir directrices preventivas a las autoridades territoriales para el mantenimiento del orden público, basado en las normas preexistentes en esa materia.

Reiteró que el acto controvertido instaba a Alcaldes y Gobernadores a tomar las medidas requeridas para conservar el orden público en sus territorios, con apego a los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad, sin que pueda afirmarse que el Presidente de la República ordenó decretar toques de queda generales o medidas semejantes, máxime si se tiene en cuenta que fueron contados los casos en los que los mandatarios territoriales adoptaron esa particular medida.

Insistió en que solo se exhortó a los mandatarios territoriales a cumplir con sus deberes constitucionales y legales frente al mantenimiento del orden público, sin crear instrumento jurídico alguno que contrarrestara el derecho a la protesta social. III.2.- El MINISTERIO DEL INTERIOR, por conducto de Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 apoderado10, solicitó revocar la decisión recurrida y, en su lugar, negar el decreto de la medida de suspensión provisional invocada.

Como fundamento de la solicitud, expuso los mismos argumentos de inconformidad que formuló la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. 10 Folios 108 a 111 idem. 11 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 Esta Corporación13 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001- 03-26-000-2015-00022-00. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001- 03-26-000-2014-00101-00. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos14: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”.

(Resaltado fuera del texto original).15 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000- 2014-03799-00. 15 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar,: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 202016, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se 16 Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]” Precisado lo anterior, la Sala procede a verificar si en el caso sub judice era procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 3º del acto administrativo demandado, por medio del cual el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA dictó “medidas para el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas”.

Para ello se revisarán el acto acusado y las normas invocadas como violadas y, se abordarán los siguientes asuntos: (i) derecho a la reunión y manifestación pública y pacífica; (ii) poder, función y actividad de policía; (iii) potestades del Presidente de la República en materia de orden público como suprema autoridad administrativa; y (iv) el caso concreto.

El acto acusado “MINISTERIO DEL INTERIOR DECRETO NÚMERO 2087 DEL 19 DE NOVIEMBRE DE 2019 Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Por el cual se dictan medidas para el mantenimiento del orden público, en el marco de la garantía y respeto al derecho a la manifestación pública, pacífica y sin armas EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 189 numeral 4 de la Constitución Política, 6 de la Ley 4 de 1991 y 199 de la Ley 1801 de 2016, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 37 de la Constitución Política establece que ''Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente"; derecho sobre el cual la Corte Constitucional en sentencia C-223 del 20 de abril de 2017, magistrado ponente Alberto Rojas Ríos, se ha pronunciado en los siguientes términos: "Puede decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse -libertad de expresión- frente al funcionamiento del gobierno -control político-, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas [ ]".

Que igualmente, la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, señala: "[ ] debe entenderse por ejercicio pacífico de estos derechos, que las acciones por parte de los manifestantes no tienen como objeto la provocación de alteraciones violentas o el desconocimiento del Estado de derecho. Una definición concreta sobre manifestaciones, cuyo objeto es la alteración violenta o el desconocimiento del Estado de derecho, no es sencilla.

Ella implica una lectura de las normas convencionales, así como una revisión de los criterios hermenéuticos relevantes. En esa dirección, el artículo 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos expresa que el ejercicio de estos derechos solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad u orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás".

Que así mismo, en relación con las manifestaciones públicas pacíficas, la citada corporación en sentencia C-009 del 7 de Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 marzo de 2018, magistrado ponente Gloria Stella Ortiz Delgado, señaló: "Desde tal perspectiva, es evidente que el ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica, al tener lugar en el espacio público, inciden en los derechos y deberes de otros ciudadanos y en la posibilidad de su uso de los bienes públicos.

Luego, aun cuando la protección a esta libertad es amplia, de su ejercicio no se puede desencadenar un desequilibrio irrazonable en relación con los derechos de terceros, la seguridad ciudadana y el orden público, ni puede significar un bloqueo absoluto de la vida en sociedad. No obstante, se debe recordar que estas posibles tensiones deben abordarse desde la razonabilidad y la proporcionalidad".

Que se hace necesario adoptar medidas e impartir instrucciones a los gobernadores y alcaldes para que dentro de sus jurisdicciones, las jornadas de manifestaciones públicas y protestas se lleven a cabo de manera pacífica y sin armas y cumplan con su finalidad de medio de expresión social y democrático, sin desbordar los límites constitucionales y legales, y además, se conserve el orden público, con el fin de garantizar el valor y fin esencial del Estado de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA

Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto dictar medidas de orden público, pero ninguna de ellas tendrá por finalidad limitar o impedir la manifestación pública, pacífica y sin armas y el derecho a la libre expresión conexo al mismo. Artículo 2. Cierre de pasos terrestres y fluviales fronterizos. Ordénese el cierre de los pasos terrestres y fluviales autorizados de frontera, durante el lapso comprendido entre las 0:00 horas del 20 de noviembre de 2019 y hasta las 5:00 horas del día 22 de noviembre de 2019.

Parágrafo. Las medidas deben incluir los controles migratorios en los puestos terrestres y fluviales fronterizos. Se exceptúan de la restricción los tránsitos que deban realizarse por razones de caso fortuito o fuerza mayor, así como los Tránsitos Aduaneros Internacionales de Mercancías que se encuentren Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 autorizados desde una aduana de partida ubicada en el exterior o por una aduana colombiana, que por términos deban cruzar la frontera para darle cumplimiento al Régimen de Tránsito.

Artículo 3. Instrucciones en materia de orden público. Se hace un llamado muy especial a los alcaldes distritales y municipales, para que, en su deber de conservar el orden público en sus respectivos territorios, den cumplimiento a los postulados del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, en especial en materia de orden público, en concordancia con lo señalado en los artículos 2.2.4.1.1. y 2.2.4.1.2. del Decreto 1066 de 2015.

Los gobernadores deberán velar porque los alcaldes tomen las medidas requeridas para la conservación del orden público en sus territorios y que éstas respondan a los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad. Artículo 4. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”. A juicio de los actores, el Decreto acusado vulnera los artículos 4°, 20, 24, 37, 93, 121, 139, 189 -numeral 4-, 212, 213 y 237 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, que preceptúan: - Constitución Política de Colombia “Artículo 4.

La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. “Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social.

Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura”. “Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. “Artículo 37. Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente.

Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”. “Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución. La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él”.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 “Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. “Artículo 139.

Las sesiones del Congreso serán instaladas y clausuradas conjunta y públicamente por el Presidente de la República, sin que esta ceremonia, en el primer evento, sea esencial para que el Congreso ejerza legítimamente sus funciones”. “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 4.

Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. “Artículo 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad.

La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos.

Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara”.

“Artículo 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.

Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público.

El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar”.

“Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: […]”. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 - Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”17.

Derecho a la reunión y manifestación pública pacífica Respecto del contenido del derecho a la reunión y manifestación pública y pacífica, la Sala observa que está reconocido en la Constitución Política y en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad18. Es así como el artículo 37 de la Carta establece que “[…] toda persona del pueblo, puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente.

Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales podrá limitarse el ejercicio de este derecho […]”. De lo anterior, la Sala infiere que el derecho a la reunión y manifestación no es de carácter absoluto, pues debe ejercerse de manera pacífica, en los términos del artículo 37 superior, esto es, “que no tenga por objeto la provocación de alteraciones violentas o el 17 Se precisa que la Sala solo se enunciará la norma por su extensión y porque los actores no precisaron cuál de sus disposiciones es infringida por el acto acusado. 18 Artículos 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; 19 y 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humano; 4° de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 desconocimiento del Estado de Derecho”19, inobservancia que conlleva su limitación por afectación del interés general o alteración del orden público.

Adicionalmente, se observa que es en virtud de la ley vigente que las autoridades podrán limitar o restringir el ejercicio de este derecho, esto es, que el Estado, a través de sus representantes, no puede determinar límites, sino que los mismos deben estar suficientemente justificados en leyes expedidas por el Congreso de la República, fundados en los principios de necesidad, proporcionalidad y racionalidad.

En tratándose de este derecho, la Corte Constitucional en sentencia C-009 de 7 de marzo de 201820, precisó: “[…] En estos términos, de conformidad con el artículo 37 de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica son derechos autónomos de libertad que, además, se encuentran interrelacionados con los derechos a la libertad de expresión, de asociación y a la participación. Solo pueden ser 19 Corte Constitucional, sentencia C-223 de 20 de abril de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos, “Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48, 53 (parcial), 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. 20 Corte Constitucional, sentencia C-009 de 7 de marzo de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 limitados mediante ley, tienen una dimensión estática, cuando se trata de la reunión o dinámica, en los eventos de manifestación […]”.

Adicionalmente, consideró: “[…] En este punto, se debe resaltar que el artículo 37 de la Constitución somete la protección de estos derechos en la esfera pública a condiciones pacíficas, lo cual excluye su ejercicio a través de medios violentos. Así, además de los mencionados elementos que son aplicables al artículo 37 de la Constitución (subjetivo, temporal, finalístico y real), el ejercicio de estos derechos solo se permite en esas condiciones.

En concordancia, cabe enfatizar en que el elemento finalístico reseñado, exige la licitud del objetivo de la reunión o manifestación, lo cual refuerza la condición de que los derechos se ejerzan de forma pacífica. Tal condición constituye un presupuesto del goce de estos derechos que implica que la violencia, sin importar en qué momento se produzca, si como un exceso a lo que comenzó en términos pacíficos o como el objetivo de una manifestación particular, escapa de la garantía de los derechos, al salirse de su contorno material […]”.

(Negrillas fuera de texto). Es por esta razón que para la Sala lo que es objeto de protección es el derecho a las manifestaciones públicas y pacíficas, sin que de ninguna manera puedan avalarse actos de violencia o hechos ilícitos por parte de algunos manifestantes, esto es, poner en peligro y/o atentar contra los derechos de los demás, pues ello da lugar a la intervención legítima de la Fuerza Pública y a la restricción o limitación del derecho fundamental.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Ahora, en lo que tiene que ver con los límites relacionados con la intervención de la policía, la Corte Constitucional21 precisó que “[…] son inconstitucionales todas aquellas razones morales o éticas o que apelen a buenas costumbres, para disolver alguna manifestación o reunión […].

Antes de decidir -legitimamente- disolver la marcha, la autoridad está en la obligación de mediar los intereses contrapuestos de la situación, con los organizadores del evento. Este diálogo busca la solución previa del conflicto, buscando conjuntamente el mantenimiento tanto de la protesta pacífica y del orden público. De no tornarse violenta la aglomeración, la autoridad debe garantizar un tiempo prudencial para que la agrupación o bien retorne a un estado pacífico de normalidad o ella misma opte por su dispersión, replegándose voluntariamente.

Pasado este tiempo, estaría legitimado el uso de la fuerza. Esta debe ser proporcional, no violenta, ni letal, siendo obligación del Legislador, fijar una prohibición generalizada o por lo menos un régimen de uso regulado de las armas de “letalidad reducida” o “antidisturbios” […]”. Poder, función y actividad de policía 21 Corte Constitucional, sentencia C-223 de 20 de abril de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 La Corte Constitucional en sentencia C-024 de 27 de enero de 199422, estableció que si bien el concepto de Policía es múltiple, son cuatro los significados que deben destacarse en el régimen constitucional colombiano: i) el referido a las formas de la actividad del Estado, concerniente a la preservación y restablecimiento del orden público, concretamente, el poder, la función y la actividad de la policía administrativa; ii) el de las autoridades encargadas de desarrollar esas formas de actividad, esto es, las autoridades administrativas de policía; iii) el cuerpo civil de funcionarios armados, esto es, la Policía Nacional; y iv) los cuerpos que colaboran a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de delitos: policía judicial.

En lo que tiene que ver con las formas de la actividad del Estado, la Sección, entre otros pronunciamientos, ha sostenido: “[…] Es del caso delimitar el concepto de policía al que atañe el asunto bajo examen, pues esta noción puede abarcar diversas acepciones, de forma tal que resulta pertinente establecer el marco de competencia, que en materia de policía, cuestiona el apelante.

Tal como ha indicado la Corte Constitucional23, el concepto de policía tiene varias significaciones en el régimen constitucional colombiano. Denota modalidades de la actividad del Estado 22 Corte Constitucional, sentencia C-024 de 27 de enero de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 23 Léase la Sentencia C-924 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público. Pero esa limitación toma diversas formas, que el Alto Tribunal, siguiendo la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia24, resume así: “a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.

Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente; b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad; c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía, por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.

El caso en estudio, se refiere al ejercicio del poder de policía, como facultad de regular las libertades públicas, potestad que por excelencia, corresponde al Congreso de la República, sin perjuicio de la asignación de funciones en esta materia a otras autoridades, con sujeción a lo que para el efecto disponen la Constitución y la ley.

Esta Sección, en Sentencia de 18 de mayo del 2000, Expediente No. 5280, M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, se refirió al ejercicio del poder de policía como: “[…] aquella actividad de índole normativa que tiende a reglamentar las libertades y los derechos individuales, a fin de compatibilizarlos entre sí, y con los que corresponden a la colectividad como tal, constituyendo un orden jurídico especial resultante de la sanción de leyes formales, por medio del órgano o Poder Legislativo…” […] El poder de policía ha sido entendido entonces, como la modalidad de la función de policía traducida en competencia para expedir las 24 Léase la Sentencia de abril 21 de 1982.

M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 normas generales, impersonales y abstractas, atinentes al orden público, por lo cual se ha expresado al perfilar sus alcances, que: “Nota característica del poder de policía es la coacción, puesto que conlleva la restricción, aún por la fuerza, de la libertad individual en aras del bienestar común […]”.

La misma Jurisprudencia se pronunció sobre las competencias que en materia del poder de policía concurren en el ordenamiento jurídico, y al objeto del mismo así: “[…] Esa facultad caracterizada por su naturaleza normativa, que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas, si bien generalmente se encuentra en cabeza del Congreso de la República, excepcionalmente también ha sido radicada por la Constitución Política en autoridades administrativas, “a las cuales se les asigna un poder de policía subsidiario o residual como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley”.

La preservación del orden público, entendido no sólo como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas, sino en su acepción más amplia del “bienestar general de la comunidad”, constituye la explicación y justificación del ejercicio del poder de policía. De allí deriva que la finalidad de la medida de policía se orienta a asegurar el orden público y a prevenir la presencia de situaciones que puedan afectar los elementos integrantes del mismo.

Bajo esta perspectiva, resulta evidente que la atribución del poder de policía a las autoridades territoriales parte del principio de inmediatez aplicado al objeto de las regulaciones normativas, esto es, a los aspectos particulares y propios que en cada región delimitan y precisan la noción del “bienestar general”. (Subrayado fuera de texto).

De lo indicado por la Sala, se aprecia la aceptación jurisprudencial de que las autoridades territoriales ostenten un poder de policía en función de las particularidades propias de cada región, pues resulta obvio que no todos los grupos poblacionales consultan las mismas características de convivencia, ni comparten idénticos parámetros de comportamiento, lo que de entrada hace colegir que las normas de policía a nivel nacional contempladas en el Decreto Ley 1355 de 1970, no han de desempeñar la misma finalidad práctica en todas las regiones del País. De ahí, que se establezca un poder de policía, que aunque limitado a lo que no es objeto de reserva Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 de ley, permita a las autoridades territoriales adaptar las regulaciones de policía a las condiciones específicas requeridas en un momento dado, para preservar el orden público y facilitar el ejercicio pacífico de los derechos de los ciudadanos […]”.25 (Subrayado fuera de texto).

Posteriormente, la Sección en las sentencias de 22 de septiembre26 y 13 de octubre de 201627, reiteradas en la de 8 de febrero de 201828, analizó el alcance de las competencias concurrentes de regulación normativa del nivel nacional y territorial en materia de poder de policía, así: “[…] Se impone hacer unas someras reflexiones en torno a las competencias que, en lo atinente al Poder de Policía, la Constitución Política de 1991 distribuye entre el nivel central y las instancias departamental y municipal.

Tales competencias deben ser enmarcadas además en los principios rectores que la Constitución de 1991 consagra en materia de estructuración político-administrativa del Estado y de distribución territorial de poderes entre este y las entidades territoriales que lo integran, con especial énfasis en la autonomía que reconoce a favor de las entidades territoriales. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de mayo de 2012, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 25000-23-24-000-2006- 00309-01. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de septiembre de 2016, M.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 11001-03-24-000- 2002-00417-01, acumulado con el 11001-03-15-000-2003-01000-01. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de octubre de 2016, M.P. (E) Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 15001-23-31- 000-2005-03783-01. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000-23-24-000-2009-00032- 01.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Así, por un lado, la Constitución Política, defiere en el órgano legislativo del poder central una competencia de regulación normativa por la vía general. … Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a esta Sala a afirmar que en el campo del poder de Policía el Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse así: a) A la ley le compete establecer por vía general la regulación jurídica que plasma el poder de Policía (Art. 150 C.N.). y, de modo exclusivo y excluyente, le compete imponer sanciones y procedimientos punitivos.

Este último aspecto será materia de análisis detallado, más adelante, en el acápite subtitulado “la reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones de los derechos fundamentales.” b) Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía de la competencia de regulación normativa complementar la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial, observando al efecto las restricciones en punto a la limitación o restricción de las libertades fundamentales y a las materias conexas sujetas a ley estatutaria, y desde luego, observar los límites al ejercicio del poder de Policía. Tales límites al poder de Policía fueron resumidos en la sentencia C-024 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), prohijada en la sentencia C-825 de 200429 (M.P. Rodrigo Uprimmy Yepes) como los principios constitucionales mínimos que gobiernan la Policía en un Estado democrático”, así: 29 M.P. (E) Rodrigo Uprimmy Yepes.

Expediente D-5082. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91 (parcial) de la Ley 136 de 1994 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Demandante: Miguel Antonio Peña Peña. Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 “(i) está sometida al principio de legalidad;

(ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público; (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada;

(v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades; y, (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”. En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad de regulación normativa correspondiente al poder de Policía para dar concreción y especificidad a la normación legal en todos aquellos aspectos que conciernan a las necesidades locales, de modo que dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente atención de las necesidades y requerimientos locales.

Tales competencias concurrentes de regulación normativa constituyen nítida expresión de la articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. En efecto, de una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio Nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios intereses.

Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer una competencia de regulación normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 Las restricciones al ejercicio del poder de Policía por parte de las corporaciones plurales representativas del orden territorial: La reserva de ley30 en materia de limitaciones y restricciones de los derechos fundamentales según la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En jurisprudencia reiterada la Corte Constitucional ha puesto de presente que en un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana (art. 1º. C.P.) y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5º. C.P.), en el cual el principio constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República (art. 6º.

C.P.), y en el que todas las personas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, conforme al cual nadie podrá ser juzgado sino de conformidad con leyes preexistentes al acto que se le imputa (art. 29, C.P.), únicamente el Congreso de la República, en tanto órgano representativo y democrático por excelencia, puede establecer limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales, mediante la adopción de normas generales de Policía destinadas a preservar el orden público.

En efecto, la incidencia de las regulaciones policivas sobre los derechos y las libertades de los asociados hace que sea el Congreso de la República el llamado a expedirlas como regla general, principalmente por su carácter democrático y representativo. Así, en la ya citada sentencia C-024 de 1994, a este respecto la Corte Constitucional precisó lo siguiente: “[…] Heredera de la filosofía liberal, la Constitución de 1991 establece que la regulación de los derechos y las libertades está en cabeza del Congreso mientras que el La reserva de ley en materia de limitaciones y restricciones a los derechos fundamentales cuenta, así mismo, con un amplio sustento en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que es constitucionalmente relevante por virtud del mandato del artículo 93 Superior.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 mantenimiento del orden público es responsabilidad y está bajo la unidad de mando del Presidente de la República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer límites y regulaciones a las libertades y derechos.

La regla ordinaria es entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de Policía pues únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores previstos por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades. Ello no es sorprendente como quiera que el órgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido como el foro en el que tiene representación la sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.

Esta afirmación tiene sin embargo dos matices: Primero, la Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de Policía subsidiario.

Así, según la constitución, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de Policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal" -art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de Policía subsidiario. A los Concejos municipales también se les confirió un cierto poder de Policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP Art 313 ord 9º).

Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189-11 CP. En consecuencia sólo la ley, y en subsidio el reglamento - entendido como acto administrativo de contenido general-, ostentan el poder de Policía. Sin embargo, precisa la Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 Corte, el poder de Policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran nro. de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (CP Art.1º).

Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia. Segundo, en períodos de excepción constitucional, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, profiere decretos con fuerza de ley, mediante los cuales comparte con el Congreso la facultad de limitar algunas libertades.

Pero aun allí el Constituyente, desconfiado con razón de la discrecionalidad del gobernante, estableció que las facultades de excepción se rigen por una ley estatutaria de estados de excepción (art. 152 literal e). La función de Policía a nivel Nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 superior, estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de competencias.

Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos colegiados carecen de la función de Policía, mientras que las autoridades ejecutivas unipersonales sí gozan de ella. Así, los gobernadores -art. 303- y los alcaldes -315.2-, ejercen la función de Policía.(Subrayas fuera de texto) Tal como se precisó en la sentencia C-825 de 2004, “[…] el poder de Policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”; en tal medida, se señaló en la misma Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 providencia que “esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de Policía subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales o de los Concejos municipales y distritales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley […]”.

En este sentido, ha explicado la jurisprudencia constitucional que el orden público, entendido como el conjunto de condiciones que garantizan la plena vigencia de la dignidad humana y los derechos fundamentales, opera como el marco general dentro del cual ha de ejercerse el poder de Policía; así, en la Sentencia C-825 de 2004, dijo la Corte: “el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de Policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos.

En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas. Y añadió: “[…] La Constitución Política también ha asignado a las corporaciones plurales representativas del orden territorial el poder de dictar normas de Policía dentro de ámbitos específicos y concretos, con acatamiento de lo dispuesto por el Legislador Nacional en la materia, y Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 únicamente dentro de las esferas materiales previstas por el Constituyente.

En este punto, debe recordarse que la Constitución Política también asigna en forma expresa algunas funciones normativas en materia de Policía tanto a las Asambleas Departamentales como a los Concejos Distritales y Municipales. Por una parte, el artículo 300-8 de la Carta asigna a las Asambleas Departamentales la función de “dictar normas de Policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”; por otra, el artículo 313 de la Constitución faculta a los Concejos Municipales para (i) reglamentar los usos del suelo, y (ii) dictar las normas necesarias para controlar, preservar y defender el patrimonio ecológico del municipio.

En esta misma línea de pensamiento se ha pronunciado esta Sección entre otras, en la ya citada Sentencia de 5 de marzo de 2015 (C.P. Dra. Ma. Claudia Rojas Lasso) en la que con fundamento en las anteriores citas jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, sostuvo que: “[…] No se puede arribar a una conclusión distinta a la de considerar que las limitaciones o restricciones a derechos constitucionales, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República mediante el ejercicio de su cláusula general de competencia. El ejercicio del poder de Policía subsidiario o residual sólo está reconocido a las autoridades administrativas Nacionales y territoriales, en la medida en que no invada la competencia exclusiva del legislador, es decir, cuando no restringe derechos fundamentales constitucionales. […]” (Resalta la Sala).

Finalmente, se observa que el artículo 11 de la Ley 1801 define el poder de policía como la “[…] facultad de expedir las normas en Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento […]”.

Los Gobernadores y Alcaldes de manera extraordinaria, podrán disponer acciones transitorias de Policía, ante riesgo o situaciones de emergencia, seguridad y calamidad (artículo 14 ídem), En cuanto a la función de policía, el artículo 16 ídem, establece que es “[…] la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía […]”.

Dicha facultad es ejercida en el ámbito nacional por el Presidente de la República y a nivel territorial por los Gobernadores y Alcaldes, autoridades a quienes no les está permitido regular comportamientos, imponer medidas correctivas ni crear Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 procedimientos distintos a los establecidos en la ley (artículo 17 ídem).

A su vez, la actividad de policía se encuentra establecida en el artículo 20 de la mencionada ley, como “[…] el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.

La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren […]”. Potestades del Presidente de la República en materia de orden público De conformidad con el artículo 189 Constitucional, el Presidente de la Republica ejerce como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa y en desarrollo de esas atribuciones, el numeral 4 del citado artículo le otorga la función de “Conservar en Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.

En cumplimiento de dicha función, al Presidente de la República le corresponde adoptar las medidas necesarias para restaurar el orden constitucional; y es, precisamente, en virtud de las funciones y competencias que la ley le asigna, que debe expedir reglamentaciones tendientes a conservar el orden público e impartir instrucciones y órdenes a las autoridades territoriales y al cuerpo de policía. Sobre el particular, el artículo 17 del Código Nacional de Policía y Convivencia, establece: “[…] Artículo 17.

Competencia para expedir reglamentos. En el ámbito nacional corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes sobre materias de policía. Cuando las disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de policía, requieran reglamentación para aplicarlas, los gobernadores o los alcaldes podrán, según el caso, dictar reglamentos sólo con ese fin.

Las autoridades que expiden reglamentos no podrán regular comportamientos, imponer medidas correctivas o crear procedimientos distintos a los establecidos en la norma reglamentada, salvo que esta les otorgue dicha competencia […]”. (Negrillas fuera de texto). Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Es pertinente señalar que en ejercicio de esa facultad de reglamentación de la ley, el Presidente de la República no puede establecer limitaciones o restricciones a derechos o libertades fundamentales, pues esta función es exclusiva del Congreso de la República, conforme lo establecen los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política31.

Para la conservación del orden público o para su restablecimiento, el artículo 296 de la Constitución Política32, señala que los actos y órdenes del Presidente de la República son de aplicación inmediata y preferente. A su vez, el artículo 315 ídem, señala que corresponde a los Alcaldes cumplir y hacer cumplir las instrucciones y órdenes que imparta el Presidente de la República para la conservación del orden público.

La norma en cita, dispone: 31 “[…] Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. […]”. 32 "[…] Artículo 296. Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes […]".

(Negrilla fuera de texto). Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 “[…] Artículo 315. Son atribuciones del Alcalde: […] 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la Ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República […]”.

(Negrilla fuera de texto). El anterior precepto debe interpretarse de manera armónica con el numeral 1 del literal b) del artículo 91 de la Ley 136, que establece que entre las funciones del Alcalde se encuentra la de conservar el orden público del municipio, “[…] de conformidad con la Ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República […]”.

Caso concreto La Sala advierte que el acto administrativo demandado se expidió con fundamento en las atribuciones establecidas en los artículos 189, numeral 4, de la Constitución Política, 6º de la Ley 4ª y 199 de la Ley 1801, que prevén que la dirección del manejo del orden público en todo el territorio nacional está en cabeza del Presidente de la República.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 Asimismo, se evidencia que mediante el precepto suspendido el Presidente de la República impartió instrucciones dirigidas a las autoridades territoriales para que, en su deber de conservar el orden público, dieran cumplimiento a las disposiciones legales establecidas en los artículos 91 de la Ley 136, modificado por el 29 de la Ley 1551 de 6 de julio de 201233, concernientes a las funciones de los Alcaldes en dicha materia, y los artículos 2.2.4.1.1. y 2.2.4.1.2 del Decreto 1066 de 2015, relacionados con los procedimientos para la coordinación de funciones administrativas entre el nivel nacional y el territorial, normativa que prevé como medidas para mantener o restablecer el orden público: “[ ] a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos; b) decretar toques de queda; c) restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes [ ]”.

Para la Sala, de la revisión conjunta del acto acusado, se observa que tiene como objeto dictar medidas de orden público, sin limitar derechos fundamentales, para lo cual el Presidente de la República, como máxima autoridad de policía, imparte instrucciones dirigidas a los Alcaldes Distritales y Municipales para que den 33 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 cumplimiento a las normas existentes en materia de orden público, es decir, que dichas autoridades en ejercicio de la función de policía cumplan los mandatos legales que en materia de orden público les han sido atribuidos a fin de conservar dicho orden durante el desarrollo de las jornadas de manifestaciones públicas y protestas que se lleven a cabo de manera pacífica en sus jurisdicciones o cuando éstas se tornen violentas.

En efecto, el precepto suspendido imparte directrices encaminadas al cumplimiento de unas disposiciones provenientes de la ley, en lo que tiene que ver con la conservación del orden público, concretamente los artículos 10º de la Ley 4 de 1991, 12 de la Ley 62 de 1993, 91 de la Ley 136 de 1994 y 11 y 14 de la Ley 1801. Lo anterior pone de manifiesto que las funciones de los Alcaldes en materia de orden público no provienen de las instrucciones que el Presidente de la República hace a través del numeral suspendido, contenido en el acto administrativo demandado, sino del marco legal atrás enunciado, el cual establece que dicha autoridad territorial es el jefe máximo de policía en su jurisdicción, y en dicha condición es el responsable de la preservación y mantenimiento del orden público Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 y de cumplir las instrucciones que en esa materia imparta el Presidente de la República o el Gobernador, atribuciones que conllevan el ejercicio del poder de policía, en desarrollo del cual puede implementar las medidas pertinentes para mantener y restablecer el orden público en sus territorios.

Asimismo, se observa que el precepto cuestionado no contradice las normas constitucionales invocadas como violadas pues, como quedó visto, el artículo 315, numeral 2 de la Constitución Política autoriza a los Alcaldes a cumplir y hacer cumplir en sus jurisdicciones las instrucciones y órdenes que en esa misma materia imparta el Presidente de la República, así como ejercer eventualmente el poder de policía, que le permite regular y/o limitar derechos y libertades individuales, atribuciones con fundamento en las cuales pueden expedir los decretos necesarios para controlar el orden público a fin de contrarrestar su perturbación y restablecer el orden jurídico y público de sus jurisdicciones que, a su vez, constituyen el ejercicio de las facultades de intervención y reglamentación de la que están investidos por ministerio de la ley.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 Ahora, cabe precisar que si bien el Presidente de la República no puede, en ejercicio de la función establecida en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, establecer obligaciones a las autoridades territoriales en materia de orden público, sí le está permitido exhortarlas al cumplimiento de las legalmente provistas a fin de preservarlo, mantenerlo y restablecerlo, conforme ocurrió en el precepto suspendido.

En efecto, que la función que le asiste al Presidente de la República de conservar el orden público en todo el territorio nacional, corresponde al ejercicio de la función de policía a través de la reglamentación de leyes sobre esa materia en el orden nacional, la dirección y coordinación de las autoridades de policía e impartir instrucciones a las autoridades territoriales para preservar y restablecerlo, autoridad suprema que eventualmente también puede ejercer el poder de policía en los estados de excepción establecidos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política.

Corolario con lo anterior, la Sala considera que el llamado especial o exhorto que el Presidente de la República hizo a los Alcaldes Distritales y Municipales a través del acto acusado para que, en Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 ejercicio de sus funciones legales, conserven el orden público, no conlleva la limitación de derechos fundamentales ni desconoce las disposiciones constitucionales relacionadas con el derecho de reunión y manifestaciones pacíficas y públicas.

Asimismo, la Sala tampoco encuentra que en el presente caso se haya violado la reserva legal que protege las libertades públicas, por cuanto el acto acusado se fundamentó en normas constitucionales y legales vigentes para exhortar a las autoridades territoriales para que en ejercicio de sus funciones legales y constitucionales conserven el orden público en sus territorios.

Por lo precedente, la Sala estima que los argumentos que sustentaron la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, no lograron demostrar existencia de una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como trasgredidas, por lo que se revocará la decisión suplicada y, en su lugar, se denegará la medida cautelar deprecada.

Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 Finalmente, la Sala precisa que si bien se considera que sería del caso analizar sí el acto demandado, al tener de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA y en concordancia con lo expuesto por esta Sección, es demandable ante esta jurisdicción, teniendo en cuenta que la competencia para decidir el recurso de súplica está limitada a los argumentos expuestos por los recurrentes contra el auto que se controvierte, se abstendrá de referirse sobre dicha proposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto suplicado y, en su lugar, DENEGAR la suspensión provisional del artículo tercero del acto acusado, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Numero único de radicación 11001-03-24-000-2019-00517-00 Actores: MARÍA CAROLINA OLARTE OLARTE y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de abril de 2022.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.