Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Se confirma la sentencia de primer grado en lo relativo a la improcedencia del cargo por violación directa a la Constitución / Se revoca la sentencia de primer grado en lo relativo a la improcedencia del cargo por defecto sustantivo y, en su lugar, se niega el amparo deprecado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 27 de enero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Samith Eduardo Nieto Guerrero contra la sentencia proferida el 4 de junio de 2021 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 7 de diciembre de 2021 el señor Nieto Guerrero presentó –a través de apoderado judicial– una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Según el accionante, dichas garantías fueron vulneradas por la sentencia de segunda instancia proferida el 4 de junio de 2021 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 66001-33-33-006- Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 2 2016-00074-02, en el cual el accionante obró como demandante y la Policía Nacional obró como demandada. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<PRIMERA: Que se declare que la sentencia de segunda instancia de fecha 4 de junio de 2021, proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, dentro del proceso radicado 66001-33-33-006-2016-00074-02 (D- 1104-2019), demandante SAMITH EDUARDO NIETO GUERRERO, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, violó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor SAMITH EDUARDO NIETO GUERRERO.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia citada, y se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción, dando lugar a reconocer las pretensiones requeridas en el escrito de la demanda>>.
B. Hechos 3.- El señor Nieto Guerrero, en ejecución de varios contratos de prestación de servicios, estuvo vinculado como médico general a la Policía Nacional – Dirección de Sanidad – Seccional Risaralda entre el 16 de julio de 2004 y el 31 de diciembre de 2012. 3.1.- El 9 de junio de 2015 el accionante radicó un derecho de petición ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las acreencias laborales que se causaron a lo largo de su relación, la cual – a su juicio– cumplía con todos los requisitos para ser de carácter laboral. 3.2.- Mediante el Oficio No. S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015 el director de Sanidad de la Policía Nacional negó el reconocimiento de los emolumentos solicitados y aseguró que su relación con el señor Nieto Guerrero no fue de índole laboral. 3.3.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Nieto Guerrero presentó demanda contra la Policía Nacional.
Como pretensiones, solicitó (i) que se declarara la nulidad del Oficio No. S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015, (ii) que se reconociera la existencia de una relación laboral y (iii) que se ordenara a la autoridad demandada consignar las prestaciones sociales correspondientes. 3.4.- Mediante auto del 13 de junio de 2016 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira rechazó la demanda por considerar que frente a ella operó el fenómeno de la caducidad.
El actor apeló la decisión, y en auto del 14 de diciembre Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 3 de 2016 el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió revocarla con base en el siguiente argumento: <<Observa esta corporación judicial que en el expediente no obra constancia de la notificación del acto administrativo negativo del reconocimiento prestacional – Oficio No. S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015 (fl. 4)–, por lo que mal puede evidenciarse el vencimiento del término de vigencia de la acción para el momento de la presentación de la demanda, en cuanto la fecha de notificación de la actuación acusada marca el inicio del término de caducidad>>. 3.5.- Mediante requerimiento del 8 de marzo de 2017 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira solicitó a la Policía Nacional remitir la <<certificación de notificación, comunicación y/o publicación del Oficio No. S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015>>.
En comunicación del 16 de marzo de 2017 la autoridad demandada allegó la constancia deprecada y su correspondiente guía de trazabilidad. Así las cosas, en auto del 9 de abril de 2017 el fallador de primer grado admitió la demanda, no sin antes mencionar que al expediente se allegó la constancia de notificación del acto administrativo objeto de controversia. 3.6.- En sentencia del 12 de agosto de 2019 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.
Sin embargo, encontró acreditada la existencia de una relación laboral entre el señor Nieto Guerrero y la Policía Nacional, por lo que –teniendo en cuenta que los aportes pensionales gozan de imprescriptibilidad– declaró la nulidad parcial del acto administrativo controvertido y emitió la siguiente condena en contra de la autoridad demandada: <<Condenar a la Nación – Policía Nacional – Sanidad, a título de reparación del daño reconocer, liquidar y pagar al señor Samith Eduardo Nieto Guerrero, por los períodos señalados en el numeral que precede, el valor equivalente a los porcentajes de cotización de pensión que fueron asumidos por el accionante en dichos períodos y que debió pagar el empleador, siempre y cuando la demandante acredite haberlos pagado; sin embargo, si dichos aportes no se hubieren efectuado, la demandada deberá hacer las cotizaciones respectivas, debiendo a su vez el demandante cubrir el porcentaje que le corresponde.
Sin perjuicio de lo anterior, la Nación – Policía Nacional – Sanidad deberá tomar todos los períodos en los que ejerció como contratista para calcular su ingreso base de cotización (IBC) pensional, mes a mes, teniendo en cuenta todos los honorarios pactados, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador, debiendo a su vez el demandante cubrir el porcentaje que le corresponde>>. 3.7.- Ambas partes apelaron la decisión de primera instancia. El señor Guerrero Nieto manifestó que el a quo desconoció que su superior jerárquico –al revocar el auto por Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 4 medio del cual se rechazó la demanda– advirtió que en el expediente no obra constancia de notificación del acto administrativo, por lo que no puede evidenciarse si ya se agotó el término de caducidad.
Además, señaló que la prueba con la cual se estableció el día de la notificación del acto administrativo no se introdujo al plenario legalmente y, por ende, fueron trasgredidos los derechos de defensa y contradicción. 3.8.- En sentencia del 4 de junio de 2021 la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda modificó la decisión de primera instancia. Por un lado, incluyó dentro de las pretensiones frente a las que operó la caducidad el reintegro de los valores correspondientes al porcentaje de cotizaciones asumidas por el demandante; por otro lado, condenó a la Policía Nacional a pagar –con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones–, las sumas referentes al porcentaje de cotización para pensión que no hubieren sido pagadas a los respectivos fondos durante la vigencia del vínculo laboral.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- El señor Nieto Guerrero alega que la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto fáctico y en un defecto por violación directa a la Constitución Política. 4.1.- En primer lugar, afirma que la autoridad judicial no debió haber otorgado valor probatorio a la constancia de notificación del acto administrativo demandado, toda vez que ese documento –aportado por la Policía Nacional con la contestación de la demanda– no fue incorporado al proceso como prueba en la audiencia inicial y, por lo tanto, frente a este no se garantizaron los principios de inmediación y de contradicción. 4.2.- En segundo lugar, asegura que el tribunal accionado violó el artículo 13 de la Carta Política.
Argumenta que, al reconocer la existencia de una relación laboral entre una persona natural y una entidad pública, se debería dar aplicación al literal c del artículo 164 del CPACA1, el cual permite demandar en cualquier momento los actos administrativos que nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Para el actor, esta situación no se dio, por lo que se desconoció <<el derecho a la igualdad que le asiste al demandante al reconocer la categoría de empleado público adscrito a la Policía Nacional>>.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (tercero con interés) solicita que se le desvincule del presente proceso constitucional de tutela, como quiera que carece de legitimación en la causa por pasiva para responder a las pretensiones 1 El artículo 164 del CPACA establece que <<la demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe>>. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 5 y a las inconformidades formuladas por el señor Nieto Guerrero en su escrito de amparo. 6.- La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, a pesar de haber sido debidamente notificada, guardó silencio.
E. Fallo impugnado 7. En sentencia del 27 de enero de 2022 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, toda vez que no encontró satisfecho el requisito general de subsidiariedad. Para fundamentar su decisión, explicó que con base en los documentos que obran en el expediente, encontró que el señor Nieto Guerrero <<no propuso ninguno de los desacuerdos enunciados [en el escrito de tutela] en el recurso de apelación que formuló en contra de la sentencia del 12 de agosto de 2019 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y, de este modo, no agotó en debida forma el mecanismo con el que contaba>>. 7.1.- Con respecto al primer reproche, expuso que en el escrito de apelación el actor solo hizo referencia a que no se debió tener en cuenta la constancia de notificación del acto administrativo aportado por la autoridad demandada, pues en auto del 14 de diciembre de 2016 el Tribunal Administrativo de Risaralda determinó que, para el momento de la admisión, en el expediente no había prueba de notificación. No obstante, adujo que en esa oportunidad procesal <<no planteó, como lo hace en esta instancia, que ese documento debió incluirse dentro de las pruebas referidas en la audiencia inicial, y que el juez de primera instancia omitió correrle traslado o concederle la oportunidad para controvertir ese documento o desvirtuar su contenido>>. 7.2.- Frente al segundo reproche, mencionó que en el recurso de apelación el señor Nieto Guerrero <<tampoco adujo que la caducidad no podía decretarse en el caso bajo estudio, en tanto que la controversia era frente a prestaciones de carácter periódico>>.
F. Impugnación 8.- En su escrito de impugnación, el accionante asegura que su solicitud de amparo sí satisface el requisito de subsidiariedad. Frente al primer cargo, señala que a folio 3 del escrito de apelación hizo referencia –de manera clara y expresa– a que la constancia de notificación tenida en cuenta para decretar la caducidad fue incorporada al expediente de forma irregular y en violación a su derecho al debido proceso.
Para mejor ilustración, cita el siguiente aparte de su recurso de alzada: <<A folio 10 de la sentencia recurrida se menciona que el día 23 de julio de 2015 fue notificado el señor NIETO GUERRERO del acto administrativo objeto de la litis, así mismo tiene en cuenta esta fecha como inicio del término para demandar dentro de lo Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 6 establecido en el artículo 164 del CPACA; sin embargo, se encuentra que dicha prueba no fue incorporada legalmente dentro del acervo probatorio, pues no se agregó debidamente trasgrediendo el derecho de defensa y contradicción que le asiste a mi representado.
Del estudio completo del expediente que conforma el presente proceso no existe evidencia que el despacho haya incorporado debidamente la prueba mencionada, y solo haciendo referencia a ella en la sentencia proferida>>. 9.- Con respecto al segundo defecto alegado, el señor Nieto Guerrero asevera que la violación al derecho a la igualdad nació del pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Risaralda, no del pronunciamiento del juez de primera instancia, por lo que era imposible haber tenido en cuenta estos argumentos en el recurso de apelación. Por consiguiente, no es dable concluir que este cargo no cumple con el requisito de subsidiariedad.
II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia. Si bien concuerda con la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en que el cargo por violación directa a la Constitución Política no satisface el requisito de subsidiariedad, considera que el cargo por defecto fáctico sí cumple con ese requisito general de procedencia. Por lo tanto, revocará el fallo de primer grado respecto a ese defecto y, en su lugar, negará el amparo solicitado.
G. El presunto vicio por violación directa a la Constitución Política no satisface el requisito de subsidiariedad 11.- En su escrito de tutela el actor afirmó que en este caso no se debió declarar la caducidad del medio de control, pues el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas.
Con base en las pruebas que obran en el expediente, la Sala advierte que, a pesar de que en primera instancia también se declaró la excepción de caducidad, el señor Nieto Guerrero no formuló este argumento en el recurso de apelación que interpuso contra el fallo de primer grado. De hecho, se constata que la primera y única vez que el accionante esbozó este argumento fue en la acción de tutela. 11.1.- Al respecto, el señor Nieto Guerrero argumentó –en su escrito de impugnación– que este reproche nació del pronunciamiento del ad quem, por lo que no pudo haberlo mencionado en el escrito de alzada.
Sin embargo, la Sala considera que no le asiste razón: al igual que el tribunal, el juzgado declaró la excepción de caducidad con base en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, por lo que es evidente que el presunto vicio no se originó en segunda instancia y que desde la apelación se pudo haber argumentado que la norma aplicable al caso era el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA.
En consecuencia, tal como lo manifestó el a quo, la Sala Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 7 concluye que el señor Nieto Guerrero no agotó todos los mecanismos judiciales a su alcance para ventilar este presunto defecto y, por lo tanto, no se pronunciará de fondo al respecto.
H. Frente al cargo por defecto fáctico, se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 12.- La Sala constata que el recurso de amparo cumple con los requisitos generales: (i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en las que se fundamenta la acción;
(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, y se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; (iii) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se profirió el 4 de junio de 2021, fue notificada el 8 de junio de 2021 y la tutela se presentó el 7 diciembre de 2021, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación2 como por la Corte Constitucional3; y (iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 12.1.- Si bien el fallador de primera instancia consideró que ninguno de los defectos alegados satisface el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido de que el actor tuvo la oportunidad de ponerlos de presente en el recurso de alzada y no lo hizo, esta Sala no comparte esta postura con respecto al defecto fáctico.
En efecto, la Sala advierte que en el escrito de apelación sí se alegó (i) que la constancia de notificación del acto administrativo demandado no fue incorporada en debida forma al expediente, (ii) que la mención de dicha constancia en la sentencia fue sorpresiva y (iii) que, por consiguiente, no se garantizaron los derechos de defensa y de contradicción. Lo anterior se colige del aparte citado en el numeral No. 8 de la presente providencia y se corrobora porque en la sentencia de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Risaralda respondió a este reproche4.
I. El Tribunal Administrativo de Risaralda no incurrió en un defecto fáctico, pues la constancia de notificación del acto demandado se incorporó en debida forma 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 4 <<Al respecto, el expediente da cuenta que la demanda fue inicialmente rechazada por el a quo, por caducidad del medio de control, mediante auto del 13 de junio de 2016 (fl. 130), providencia que fue revocada por esta corporación judicial (fl. 148), por cuanto “en el expediente no obra constancia de notificación del acto administrativo negativo del reconocimiento prestacional (…).
En tal virtud, la demanda fue admitida y tramitada por parte del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito del Pereira; durante el traslado de la misma para que la entidad demandada ejerciera su derecho de defensa y contradicción, ésta allegó constancia de notificación del mentado acto administrativo, con la trazabilidad de la entrega a la dirección de notificación señalada por el peticionario, dentro del término legal oportuno. (…) De este modo, para la Sala es claro que la prueba aportada por la Policía Nacional – Sanidad con la contestación de la demanda, fue allegada e incorporada al proceso en forma oportuna y debida, y que constituye plena prueba de la notificación y fecha de la misma al interesado, respecto de la actuación administrativa enjuiciada, por lo que bien puede el juzgador reconocerle mérito probatorio, en este caso para efectos de establecer si la parte actora impetró oportunamente el medio de control para la reclamación judicial de los derechos derivados de la relación laboral pretendida en la demanda>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 8 13.- La Sala constata que luego de que el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenara al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira admitir el medio de control impetrado por el accionante, el juzgado requirió a la Policía Nacional para que allegara al proceso la certificación de notificación del oficio demandado (fls. 157-160).
La Policía Nacional envió la constancia solicitada y aclaró que dicho oficio fue notificado al actor el 26 de junio de 2015 (fls. 160-161 y 164-174). Por lo tanto, en el auto admisorio de la demanda –proferido el 9 de abril de 2017– el fallador de primera instancia consignó lo siguiente: <<En cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda el 14 de diciembre de 2016 (fls. 148 a 151), el juzgado ordenó por auto del 8 de marzo de la presente anualidad a la Dirección de Sanidad de la Nación– Ministerio de Defensa Nacional– Policía Nacional que allegara certificación de la notificación, comunicación y /o publicación del Oficio No. S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015, por medio de la cual se negó la existencia de una relación laboral entre el señor Samith Eduardo Nieto Guerrero y la entidad accionada (fl. 157), documento que, de acuerdo con la constancia secretarial que antecede (fl. 163), ya reposa en el expediente (fl. 160-161 y 164-174)>>. 13.1.- Teniendo en cuenta que el auto fue notificado a las partes mediante envío a su correo electrónico (fl. 179) y por estado (fl. 178), no es dable concluir que al accionante no se le comunicó la incorporación de la constancia de notificación al expediente, que las autoridades judiciales no garantizaron los derechos de defensa y contradicción frente a esa prueba y que la primera vez que se mencionó dicha constancia fue en la sentencia de primer grado.
En este orden de ideas, la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales invocados, toda vez que el señor Nieto Guerrero se equivoca al alegar que la constancia de notificación del Oficio No. S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015, aportada por la Policía Nacional, no se incorporó en debida forma al expediente. 14.- La Sala negará la solicitud de desvinculación formulada por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, toda vez que esta autoridad fue vinculada al presente proceso constitucional de tutela en calidad de tercero con interés. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 27 de enero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de declarar la improcedencia del cargo por violación directa a la Constitución Política por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-01 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Se confirma parcialmente la decisión de primer grado 9 SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia respecto a la declaratoria de improcedencia del cargo por defecto fáctico y, en su lugar, NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales con respecto a dicho cargo.
TERCERO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación presentada por la Policía Nacional por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO
NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado